| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
F...., LDA, intentou Ação Administrativa Comum, contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, pedindo, a título de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, a sua condenação no pagamento de uma indemnização no valor de €50.872, ou, caso assim não se considere, a título de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, a sua condenação no pagamento de uma indemnização no valor de €50.872, em síntese, em decorrência de alegada diminuição de faturação durante o período de construção do “Túnel do Marquês”.
Inconformada com a Sentença proferida no TAC de Lisboa em 29 de dezembro de 2017 que julgou improcedente a Ação, veio a Autora, em 8 de fevereiro de 2018, a recorrer jurisdicionalmente da mesma para esta instância.
Formula a aqui Recorrente/Farmácia nas suas alegações de recurso, as seguintes conclusões:
“A) O presente recurso incide, apenas, sobre a parte da douta sentença recorrida que absolve o Réu Município de Lisboa do pedido quanto à responsabilidade civil fundada em factos lícitos.
B) Por outro lado, o recurso versa apenas sobre a parte da douta sentença recorrida que não dá por demonstrados os requisitos da anormalidade e especialidade dos prejuízos sofridos pela Autora em virtude a realização da obra denominada “Túnel do Marquês”.
C) Mal andou a douta sentença recorrida, crê-se, ao considerar que os prejuízos sofridos pela Autora – que comprovadamente reconheceu serem de pelo menos € 37 872,00 – são “aceitáveis” e que, por isso, não são anormais.
D) É evidente, com o devido respeito por opinião diferente, que a tutela indemnizatória em matéria de responsabilidade civil das pessoas coletivas públicas por factos lícitos não se pode circunscrever, como circunscreveu a douta sentença recorrida, aos casos em que os de prejuízos geram um défice no (s) exercício (s) em que tenham ocorrido os danos e / ou quando levem ao efetivo encerramento do estabelecimento comercial.
E) O que deve orientar o julgador quando aprecia a anormalidade do prejuízo sofrido não é saber se a empresa efetivamente encerrou ou não ou se teve resultados negativos, mas antes a situação em que o lesado se encontrava antes da produção do dano e aquela em que se veio a encontrar depois da produção do dano.
F) Mal andou, por isso, o Tribunal a quo ao não adotar um tal critério na determinação da medida da gravidade dos danos sofridos.
G) Por força da realização da obra dos autos a Autora e ora Recorrente viu a sua faturação de 2004 ser reduzida em 10% face à de 2003 e o resultado líquido do exercício de 2014 ser reduzido em cerca de 90% face aos resultados de 2003.
H) Crê-se que este Tribunal Superior está em condições de anular a sentença, nessa parte, e arbitrar uma indemnização à Autora e ora Recorrente, pelo menos no valor dos prejuízos diretos sofridos e levados ao Facto Provado n.º7, da ordem dos € 37 872,00, dado que, esse é um valor suficientemente elevado, face ao volume de faturação e aos resultados líquidos dos dois anos anteriores, para que se lhe reconheça a anormal gravidade do dano exigida pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051.
I) A douta sentença recorrida labora, ainda, em erro quando baseia a rejeição da especialidade do prejuízo sofrido pela Autora na circunstância de os cidadãos que residem ou trabalham na área abrangida pela obra terem tido transtornos, na medida em que não é razoável comparar meros transtornos de circulação, pedonal ou rodoviária, com prejuízos financeiros por decréscimo das vendas, causado, precisamente, pela falta de afluência de clientes J) Por outro lado, nada se provou quanto a outros comerciantes da zona terem sofrido prejuízos semelhantes e, pelo contrário, ficou demonstrado pelo depoimento da única testemunha comerciante que não sofreu quaisquer danos porque a falta de afluência dos clientes habituais foi compensada com a afluência dos trabalhadores das obras.
K) Deve, por isso, dar-se por verificado igualmente o requisito da especialidade a que alude o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, norma essa que a douta sentença recorrida, ao decidir de modo diverso, violou.
Termos em que, com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, em consequência deve a Decisão recorrida ser declarada anulada e substituída por outra que condene o Réu e ora Recorrido Município de Lisboa a pagar à Autora e ora Recorrente F...., Lda. uma indemnização de pelo menos € 37 872,00, acrescida dos juros de mora vincendos desde a citação, com as demais consequências legais.
Com o que se fará a costumada JUSTIÇA!”
O Município de Lisboa veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso, sem conclusões, em 6 de abril de 2018, tendo afirmado, a final, que “(…) deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, devendo, em consequência a decisão recorrida ser mantida nos seus precisos termos, e, em consequência, absolver-se o Réu do pedido”.
Em 26 de fevereiro de 2018 é proferido Despacho de Admissão do Recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 27 de abril de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente no que concerne à verificação do preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil fundada em factos lícitos, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, como Provada e Não Provada:
“São dados como provados os seguintes factos com relevância para a presente causa:
1. A Autora, que desde 1936 se encontra localizada na Rua Rodrigo da Fonseca, nº 1….., no cruzamento com a Rua Joaquim António Aguiar, dedica-se, entre outras, à atividade farmacêutica, acompanhada de uma atividade comercial de produtos de cosmética;
2. Na prossecução do interesse público municipal, o réu decidiu construir uma via rodoviária desnivelada, denominada Túnel do Marquês, que permitirá o auxílio ao descongestionamento do tráfego rodoviário no acesso das Amoreiras à cidade de Lisboa, tendo sido dado início às obras de construção em 18 de agosto de 2003, através de empreiteiros;
3. Em 26.3.2003, relativamente ao ano 2002, a A. declarou para efeitos fiscais Vendas de mercadorias, no valor de €837 963,87, e um Resultado Líquido do Exercício, no valor de €61 201,78 (cfr. doc. 1, junto ao requerimento da A. com o registo de entrada nº 231024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e depoimento de C....);
4. Em 28.6.2004, relativamente ao ano 2003, a A. declarou para efeitos fiscais Vendas de mercadorias, no valor de €842 418,68, e um Resultado Líquido do Exercício, no valor de €62 733,88 (cfr. doc. 2, junto ao requerimento da A. com o registo de entrada nº 231024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e depoimento de C....);
5. Em 23.6.2005, relativamente ao ano 2004, a A. declarou para efeitos fiscais Vendas de mercadorias, no valor de €752 446,56, e um Resultado Líquido do Exercício, no valor de €6 295,86 (cfr. doc. 3, junto ao requerimento da A. com o registo de entrada nº 231024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e depoimento de C....);
6. Em 23.6.2006, relativamente ao ano 2005, a A. declarou para efeitos fiscais Vendas de mercadorias, no valor de €737 281,54, e um Resultado Líquido do Exercício, no valor de €6 847,09 (cfr. doc. 4, junto ao requerimento da A. com o registo de entrada nº 231024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e depoimento de C....);
7. Em 2004, a A. suportou prejuízos diretos, pela quebra do volume de vendas, pelo menos no montante de €37 872,00 (cfr. referidos docs. 2 e 3, juntos ao requerimento da A. com o registo de entrada nº 231024);
8. Em 3.12.2002, 14.12.2004, 15 e 19.4.2005 e 5.5.2005 investiu no seu estabelecimento para manter o espaço interior adequado às necessidades dos seus clientes, adquirindo e pagando um balcão e expositores, um reclamo (cruz da farmácia), equipamento informático e de impressão e mais um expositor, respetivamente, no valor total de €9 295,37, com IVA incluído (cfr. docs. 2 a 6 juntos com a p.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e depoimentos das testemunhas C....);
9. Os trabalhos de execução da estrutura do Túnel do Marquês foram suspensos em abril de 2004 quando foi instaurada providência cautelar, junto deste Tribunal (cfr. de conhecimento público do Tribunal e depoimento de J....);
10. A obra de infraestrutura na Rua Rodrigo da Fonseca começou em meados de 2004, altura em que foi mobilizado o espaço envolvente da farmácia da autora (cfr. depoimento de B....);
11. A obra na Rua Rodrigo da Fonseca não sofreu qualquer paragem (cfr. depoimento de B.... e de V......, de R...... e de J....);
12. Toda a área da obra foi vedada, tendo em vista a delimitação da zona de obras, bem como a construção do estaleiro que serviria de apoio (cfr. depoimento de B...., de V...... e de J.... e também de A......, de J......e de J......);
13. Desde o início dos trabalhos da obra, a entrada do estabelecimento da A. ficou rodeada de gradeamentos (tapumes em rede de metal com pano não opaco) de grande dimensão, colocados no limite do passeio, que impediam a passagem, em frente, para o outro lado da Rua Rodrigo da Fonseca (cfr. os docs. 8 a 20 juntos com a p.i. e depoimentos de A......, de J......e de J......, e de R...... e de J...., na parte dos tapumes);
14. Formando caminhos, correspondentes ao passeio em calçada portuguesa, existente em frente à farmácia da A., e outros em calçada portuguesa ou em betão ou outro pavimento, com pelo menos 80 cm de largura, para passagem para peões, permitindo a passagem de duas pessoas ou uma em cadeira de rodas (que não tivessem chapéus de chuva abertos) (cfr. os docs. 7, 12 e 17 a 20 juntos com a p.i., e depoimentos das testemunhas B.... e de V...... e de A......, J......e J...... e R......);
15. Com a iluminação pública que já existia em seu redor, diminuída pela existência dos gradeamentos altos (cerca de 1,80m) (cfr. depoimento de A......, de J...... e também R...... e de J...., na parte da iluminação existente);
16. O que dificultou a circulação, principalmente a pedonal (cfr. depoimento de A......, de J......e de J...... e de B....);
17. Em frente à Farmácia encontrava-se aberto um grande buraco/cratera (cfr. depoimento de A...... e de J......);
18. Também existia pó, que se fazia sentir no tempo seco, charcos e lamas, no tempo chuvoso (cfr. depoimento de A...... e de J......);
19. Existiu o cuidado, do dono da obra e do empreiteiro, no sentido de, sempre que detetava ou era alertado, limpar e consertar os passeios para permitir, mesmo durante o período em que as obras foram suspensas, que a circulação possível de pessoas e bens (cfr. doc.s 17 e 18 juntos, com a p.i. e depoimentos de J...... e de B...., de V......);
20. As obras e o respetivo cenário levaram a que pessoas, potenciais clientes, evitassem passar no local com a consequente quebra no volume de vendas da Farmácia da A. (cfr. depoimento de A......, de J......e de J......);
21. Em julho de 2004 uma farmacêutica deixou de trabalhar na Farmácia da A., por ter encontrado outro trabalho (cfr. depoimento de A......);
22. Demonstrando preocupação em garantir boas condições ambientais, nos espaços mobilizados pela empreitada, foi celebrado um contrato de prestação de serviços entre a Câmara Municipal de Lisboa e a empresa Estudos de projetos Ambientais e Paisagísticos, Lda., para assessorar no acompanhamento ambiental da obra (cfr. doc. junto com a contestação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);
23. As obras à superfície, que (em 28.12.2005) já se encontram finalizadas, devolveram à área, em questão nos autos, um ar novo, moderno e limpo, com melhoria da acessibilidade não só de veículos como também de pessoas (cfr. depoimento de V...... e de R......).
Factos não provados:
a) A A. tem vindo a registar desde 1998 um aumento progressivo quer na sua faturação, quer no seu lucro,
b) A A. teve no ano de 2003 um aumento de vendas e o consequente aumento de faturação em relação ao ano anterior, na ordem dos €6 479,00, o que corresponde a de quase dois pontos percentuais;
c) Esta tendência negativa continua a registar-se, embora a A. já tenha recorrido a diversas formas de limitação de custos, nomeadamente por ter substituído uma farmacêutica em julho de 2004 por um ajudante técnico e dispensado este último em janeiro de 2005;
d) A construção do Túnel do Marquês sofreu diversas paragens: Uma das mais longas deveu-se ao contencioso que se verificou entre a Comissão de Moradores da área em questão e o R., devido à exigência legal de um estudo de impacte ambiental para a obra em causa;
e) Toda esta situação, das obras no túnel do Marquês e da dificuldade de circulação pedonal na área circundante, obrigou a A. a suportar os custos resultantes de novos investimentos, que terá de realizar para evitar a continua perda de faturação que se verificou, estimados em €5 000,00;
f) Não existiu o cuidado, nem do dono da obra nem do empreiteiro, no sentido de promover a limpeza da área em questão com a remoção de materiais e equipamento ou por outra qualquer forma permitissem, durante o período em que as obras foram suspensas, que a normal circulação de pessoas e bens fosse retomada.”
IV – Do Direito
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) V. Da responsabilidade civil extracontratual por facto lícito
O pedido de indemnização, formulado a título subsidiário, emerge de responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto lícito.
O mencionado Decreto-Lei nº 48 051 para além da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, já referida, prevê ainda a por factos causais ou pelo risco, e por atos lícitos, nos artigos 8º e 9º, respetivamente.
Dispõe o artigo mencionado artigo 9º que: “o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”.
A saber, o dever de indemnizar nasce aqui da imposição ao particular de um sacrifício na prossecução das entidades públicas do interesse público, desde que aquele sacrifício gere danos especiais e anormais, dispensando-se a ilicitude da atuação/omissão.
Defende a A. que a lei ordinária deve ser interpretada conforme ao disposto na Constituição, sob pena de inconstitucionalidade, porquanto, as características de anormalidade e especialidade do dano, exigidas pelo já citado artigo 9º, não podem violar a ratio legis do artigo 22º da CRP, não podendo limitar o direito a obter a reparação integral do dano sofrido, se a atuação pública, embora lícita, provocou um prejuízo ao particular, que ultrapassa o aceitável pelas condicionantes sociais decorrentes da vida em comunidade.
Vejamos.
A atuação do Município de Lisboa na situação em apreciação é lícita, justificada pela prossecução do interesse público (a construção de uma via rodoviária desnivelada, Túnel do Marquês, para descongestionamento tráfego rodoviário no acesso das Amoreiras à cidade de Lisboa), havendo que verificar se, de acordo com o disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 58.051, foram impostos à A. sacrifícios que, parafraseando esta, ultrapassam o aceitável pelas condicionantes sociais decorrentes da vida em comunidade, ou, nos termos legais, configuram prejuízos especiais e anormais.
Sendo que a jurisprudência do STA tem definido estes prejuízos nos seguintes termos: “(…) II - Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica; prejuízo anormal o que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.” (v. Acórdão de 19.12.2012, no proc. nº 01101/12, in wwwgde.mj.pt).
(…)
Considerando que o volume de vendas da A. se cifrou na ordem dos oitocentos mil euros, uma quebra desse volume em cerca de quarenta mil euros, não pode considerar-se como não aceitável pelas condicionantes sociais decorrentes da vida em comunidade.
Mais, apesar de o resultado líquido do exercício de 2003, no valor de €62 733,88, ter descido em 2004 para €6 295,86 em 2004, a A. não ficou numa situação de défice (tendo mesmo dobrado o valor das amortizações e reintegrações do exercício de 2004, em relação ao do ano de 2003, apesar de alegar que estava impossibilitada de o fazer) e muito menos, como alegou temer, se viu obrigada a encerrar o seu estabelecimento.
Ainda que se entendesse que o prejuízo patrimonial suportado é anormal, a exigência prevista no citado artigo 9º é cumulativa, a saber, bastaria que os prejuízos suportados pela A. não fossem especiais, como também se entende, para que a sua pretensão indemnizatória não possa proceder.”
Vejamos
Atente-se, desde logo, e nas palavras do próprio Recorrente que “o presente recurso incide, apenas, sobre a parte da douta sentença recorrida que absolve o Réu Município de Lisboa do pedido quanto à responsabilidade civil fundada em factos lícitos.”
Assim, e desde logo, como se discorreu no Acórdão do TCAN nº 810/05BEPRT de 11 de setembro de 2015, no que concerne à responsabilidade por ato lícito, nos termos do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-lei n.º 48051 “o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”.
Verifiquemos os pressupostos em que assentava, à data, a Responsabilidade por ato lícito.
Efetivamente, face à responsabilidade por atos lícitos, prescrevia o referido artº 9º, nº 1 do citado DL nº 48051, entretanto revogado, que o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais, prescindindo-se aqui dos requisitos da ilicitude e da culpa.
A este propósito referiu-se no Ac. do TCAN, em 10/12/2010, in proc. 152/04, que "Este dever de indemnizar nasce, assim, à margem de qualquer ilicitude e censura jurídica, entrosando-se, antes, na circunstância de ter sido imposto ao administrado, em nome do interesse público, um sacrifício que ultrapassa os encargos normais que decorrem da vida em sociedade, ou de um sacrifico que seja grave e especial. Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou conduta que não o prevê, estaremos no âmbito do dito artigo 8º, ou seja, da responsabilidade pelo risco.
Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou uma conduta cuja intenção é, precisamente, impor tal encargo ao particular, estaremos no âmbito do artigo 9º, da responsabilidade por facto lícito. Há, pois, uma distinção fundamental destes dois tipos de responsabilidade, em termos de causa final, de intencionalidade ou de inintencionalidade do facto gerador do sacrifício.
A esta distinção fundamental, a nível de causa final, contrapõe-se, porém, um elemento comum, que une estes dois tipos de responsabilidade e que está patente na própria letra da lei, isto é, a natureza especial e anormal do prejuízo causado pela conduta lícita ou pela atividade excecionalmente perigosa. É a sua transcendência perante os encargos correntes, impostos a todos os que vivem em sociedade, que qualifica os prejuízos indemnizáveis.
A necessidade de compensar a injustiça inscrita e patente nessa transcendência aparece, portanto, como o elemento comum que une e identifica as duas formas distintas de responsabilidade objetiva, e as demarca da responsabilidade por factos ilícitos.
No fundo, estabelece-se que os entes públicos, seja ou não o Estado, não podem exigir de alguém, em nome do interesse público, um sacrifício superior e mais intenso do que o normalmente imposto aos outros membros da coletividade. É a ideia da necessária igualdade de todos perante os encargos públicos que justifica o dever, público, de compensar os prejuízos especiais e anormais a que alude, tanto o artigo 8º, como o artigo 9º do DL nº48051 de 21.11.67.
Temos como necessários, pois, para que se preencha o caso de responsabilidade por atos lícitos, os seguintes pressupostos:
O facto, o dano especial e anormal, e o nexo de causalidade entre aquele e este [ver os artigos 9º do DL nº48051, de 21.11.67, 483º e 563º do CC].
A doutrina e a jurisprudência vêm construindo, desde há muito, a noção de prejuízo especial e anormal, tendo-se destacado, a respeito da noção da especialidade, a teoria da intervenção individual, e quanto à noção de anormalidade, a chamada teoria do gozo standard. A primeira, põe o seu enfoque na especialidade do resultado da intervenção, ou seja, na incidência do ato sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas, de forma que será especial aquele prejuízo que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou a grupo de pessoas certo e determinado, em função de uma específica posição relativa dessa pessoa ou desse grupo.
A segunda, parte da garantia do gozo médio ou standard dos bens que pertencem aos particulares, de tal forma que será anormal o prejuízo que se traduz na ablação total ou parcial desse gozo standard. O prejuízo indemnizável deve, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassar o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade.
Como ficou dito no Acórdão do TCAN nº 01290/06.0BEBRG de 15.03.2012, “No caso da responsabilidade por atos lícitos - art.º 9.º n.º 1 do Dec Lei 48051, de 21/11/1967 - o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.
Nesta situação, prescinde-se dos requisitos da ilicitude e da culpa, apenas se exigindo que os prejuízos causados, para ser indemnizáveis, sejam especiais e anormais.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.”
Os prejuízos serão qualificados de especiais e anormais quando ultrapassem os pequenos transtornos que são inerentes à atividade administrativa, que decorrem da natureza da própria atividade, e se configuram como um custo a suportar pela própria integração social, ou seja, são danos que vão onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos, sobrecarregando-os de forma desigual em relação a todos os demais.
O que caracteriza a especialidade e anormalidade do prejuízo é, pois, o facto deste, pelo seu carácter e volume, exceder aquilo que é razoável fazer suportar ao cidadão normal socialmente integrado.
Assim, a especialidade e a anormalidade são traços distintivos do prejuízo ressarcível, relativamente ao ónus natural do risco e da vida em sociedade. Atuam como verdadeiros travões ao princípio de que o Estado, e demais entes públicos, deverão reparar os danos causados pela sua crescente atividade. E surgem como verdadeiros conceitos indeterminados, carecidos de preenchimento valorativo na aplicação ao caso concreto.
Também a determinação do nexo de causalidade, nos tipos de responsabilidade em causa, adquire relevo autónomo, de modo que vem sendo entendido que a pretensão de indemnização só existe a favor do destinatário imediato do ato impositivo do sacrifício. O nexo de causalidade, assim, não deverá fixar-se apenas em termos de adequação concreta entre facto e dano, mas também em termos de imediatividade entre o facto e dano, o que significa que, por esta via, se estabelece novo elemento-travão, em ordem a evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório ao caso dos danos inequivocamente graves e imediatos.
A este respeito, refere-se também no Ac. do STA de 9/12/2008, in proc. 1088/08 que "são pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, por atos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no artº 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67:
(i) Um ato lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública;
(ii) Praticado por motivo de interesse público;
(iii) Um prejuízo especial e anormal;
(iv) Nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.
O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos".
Finalmente, alude-se ainda ao Ac. do STA de 2/12/2010, in proc. nº 0629/10 onde se refere que "na verdade, a propósito do requisito da anormalidade e especialidade de que o artigo 9º do DL nº 48051, de 21-11-1967, faz depender o direito de indemnização dos particulares pelos prejuízos causados por ato lícitos praticado pela Administração, escreve-se no acórdão deste STA de 2-12-2004, Proc.º nº 670/04, que “o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade, em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.
Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.
A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de atuações lícitas da Administração, constituem, pois, um duplo condicionamento para efeito de efetivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade”.
São, pois, como se viu, pressupostos deste tipo de responsabilidade prevista no artº 9º, a prática por órgão ou agente da administração de ato que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe: a produção de danos; nexo causal entre a conduta e os danos; que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais; que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.
Se é certo que a decisão de 1ª instância cuidou de verificar da aplicabilidade do referido regime, entendeu, no entanto, não se encontrarem preenchidos os requisitos aplicáveis, o que se ratificará.
Em concreto, entende a Recorrente que durante o período em causa e em decorrência das obras do Túnel do Marquês, terá sofrido danos anormais, consubstanciados em prejuízos diretos, pela quebra do volume de vendas, que terão equivalido a 37.872€.
É certo que consta do Artº 7º dos Factos Provados, que, “Em 2004, a A. suportou prejuízos diretos, pela quebra do volume de vendas, pelo menos no montante de 37.872€.”, mas tal não determina automaticamente que o referido prejuízo tenha resultado direta e exclusivamente das controvertidas obras do Túnel, enquanto danos inequivocamente graves e imediatos, para que se pudesse afirmar inequivocamente que os referidos danos determinariam a atribuição de indemnização por factos lícitos.
Aliás, resulta do discurso fundamentador da decisão proferida em 1ª instância que “Da factualidade assente e da respetiva fundamentação extrai-se que: iniciada a obra do Túnel do Marquês, em 18.08.2013 e a infraestrutura na Rua Rodrigo da Fonseca, em meados de 2004, toda a área da obra no que ao caso interessa (…) foi vedada com tapumes/gradeamento de grandes dimensões que, designadamente, restringiram e dificultaram a circulação de peões e de viaturas, repete-se, em toda a área da obra (…) com a consequente quebra do volume de vendas e dos lucros pela A. na ordem de €37.872 em 2004.
(…)
Donde, os prejuízos resultantes da obra do Túnel do Marquês e de infraestruturas foram impostos à generalidade das pessoas residentes, com estabelecimentos, comerciais ou outros, na área e/ou que aí normalmente circulavam, pelo que não podem ser qualificados como especiais.
E não podem ser considerados como não inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos – trata-se de uma obra pública de grande envergadura e complexidade a efetuar nas ruas e avenidas por ela abrangidas, com necessários (grandes) transtornos para os que são afetados por ela, à semelhança de todas as outras grandes obras levadas a cabo por autarquias e pelo Estado, mas que visam melhorar a qualidade de vida, no caso pelo descongestionamento do tráfego, com diminuição, designadamente, dos níveis de poluição e ruído, precisamente e/ou também daqueles que foram prejudicados pela execução dos respetivos trabalhos.”
Aqui chegados, e no que concerne à invocada anormalidade dos danos, sofridos pela autora, se é certo que, por um lado, não está feita a prova que a perda de receitas tenha resultado exclusivamente das obras do Túnel do Marquês, acresce, por outro lado, que, tal como desenvolvido em 1ª instância, igualmente se não demonstra que a perda reclamada, constitua uma perda anormal de receitas, causadora de danos inequivocamente graves e imediatos, atenta a circunstância do estabelecimento ter confessada e comprovadamente um volume de vendas que se cifra na ordem dos 800.000€, o que significa que, reconhecidamente, não sofreu qualquer desequilíbrio financeiro.
Está, pois, em causa singelamente uma diminuição do volume de vendas na ordem dos 4,7%, ao que acresce que está por provar qual a parte dessa percentagem que poderá ser imputada diretamente à construção do Túnel.
Assim sendo, acompanhamos e ratificamos o entendimento assente em 1ª instância, de acordo com o qual ficou por provar, à luz do art°. 9°, do DL nº 58051, que os sacrifícios impostos à aqui Recorrente terão ultrapassado o aceitável pelos condicionantes sociais decorrentes da vida em comunidade, e que tenham constituído prejuízos especiais e anormais, causadores de danos inequivocamente graves e imediatos.
Como resulta do referido normativo e tendo presente o entendimento que doutrinaria e jurisprudencialmente tem vindo a ser fixado, para que o reclamado prejuízo devesse determinar a compensação indemnizatória da aqui Recorrente, teríamos de estar perante um prejuízo especial, cujo sacrifício lhe tivesse sido imposto individualmente, em função da sua qualidade e posicionamento especifico.
O prejuízo decorrente da construção do controvertido Túnel afetou, tendencionalmente, por igual, todos os comerciantes instalados nas imediações da obra, bem como os residentes no correspondente perímetro, sendo que os mesmos irão usufruir acrescidamente da mais-valia que decorre do funcionamento em pleno da referida infraestrutura, mormente em termos ambientais, no que respeita à qualidade do ar e ruido.
Em face de tudo quanto supra se expendeu, negar-se-á provimento ao Recurso, mantendo-se o sentido da decisão recorrida.* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente
Lisboa, 5 de maio de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Ana Lameira (Em substituição) |
