a. Matéria de facto

O Tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:
1. Foi notificado ao autor que:
“Assunto: Notificação da decisão de aprovação, com redução, do pedido de pagamento de saldo.
Candidatura n.º ………………..
Tipologia 2.3 - Formações Modulares Certificadas
NIF: 501 092 110

Comissão Directiva, gestor, foi proferida decisão de aprovação, com redução, do pedido de pagamento de saldo final relativo ao projecto supra mencionado, pelos montantes que a seguir se indicam:
- Financiamento Público:
- Contribuição E.S.E. 11.834,30€
- Contribuição Pública Nacional 2.083,40€
- Custo Total 13.922,70€

Os fundamentos da redução constam do parecer técnico anexo ao n/ ofício n.º 23856/POPH/SI/2.2/CEN/2014 de 2014/12/12, bem como do parecer emitido no mapa de análise financeira agora junta, de cujos termos se extrai que a pronúncia apresentada por V. Ex.ª, em sede de audiência prévia, foi considerada parcialmente procedente.
Face à estrutura de custos aprovados e aos pagamentos efectuados tem essa entidade obrigação de devolver o montante de 35.233,19€ sendo 29.948,21€ do F.S.E. e 5.284,98€ da contribuição pública nacional …”
(facto provado por acordo).
2. O autor intentou acção administrativa especial de impugnação da decisão proferida pela Autoridade de Gestão do POPH, em 15 de Janeiro de 2015, de aprovação com redução do pedido de pagamento de saldo final, sob o n.º 717/15.5BELRA (facto provado por acordo).
3. Em 2 de Setembro de 2015 consta de documento timbrado de Crédito Agrícola, denominado de “Garantia Bancária n.º ……………………”, designadamente:
“BENEFICIÁRIOS: 1 - Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, com sede na Av.ª 5 de Outubro, n.º 153, 1050-053 Lisboa e/ou
2 - Autoridade de Gestão do Programa Operacional do Potencial Humano, com sede na Av.ª Infante Santo, n.º 2, 5º andar, 1350-346 Lisboa e/ou
3 - Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional do Centro, com sede na Rua Bernardim Ribeiro, n.º 80, 3000-069 Coimbra e/ou
4 - Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, com sede em Praça de Londres, n.º 2, 1000-190 Lisboa e/ou
5 - Ministério das Finanças, com sede em Rua da Alfândega, n.º 5, 1100-016 Lisboa e/ou
6 - Ministério da Educação, com sede na Av. 5 de Outubro, n.º 107, 1069-018 Lisboa e/ou
7 - Ministério da Ciência da Tecnologia e Ensino Superior, Palácio das Laranjeiras, Lisboa

A Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Caldas da Rainha, Óbidos e Peniche, CRL, NIPC …………………, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Caldas da Rainha sob o mesmo número, com o capital social de € 21.457.800,00 (vinte e um milhões, quatrocentos e cinquenta e sete mil e oitocentos euros) (variável), com sede na Rua Coronel Soeiro de Brito, n.º 24, Edifício Crédito Agrícola, freguesia de Caldas da Rainha - Nossa Senhora do Pópulo, Coto e São Gregório, concelho de Caldas da Rainha (doravante abreviadamente designada por “CAIXA”), em nome, por conta e a pedido do Sindicato dos Trabalhadores da Pesca do Centro, Pessoa Colectiva n.º ………………….., com sede na Rua Marquês de Pombal, n.º 18, 2º Esquerdo, 2520-476 Peniche (doravante abreviadamente designado por “ORDENANTE”), presta uma garantia bancária autónoma, até ao montante máximo de EUR 35.233,19 (trinta e cinco mil duzentos e trinta e três euros e dezanove cêntimos) a favor dos BENEFICIÁRIOS supra identificados, nos seguintes termos e condições:
1. A presente Garantia Bancária destina-se a prestar caução com vista à suspensão da eficácia do acto cuja anulação foi requerida no processo n.º 717/15.5BELRA, que corre seus termos na Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em que é Autor o Sindicato dos Trabalhadores da Pesca do Centro, o ORDENANTE e Réus os BENEFICIÁRIOS supra identificados.
2. Assim, e até à concorrência do montante máximo acima indicado, a “CAIXA” obriga-se a pagar aos BENEFICIÁRIOS ao abrigo da presente garantia, o montante que estes lhe pedirem
3. A presente garantia só poderá ser accionada após o trânsito em julgado da sentença a proferir no âmbito da Acção Administrativa Especial n.º 717/15.5BELRA, que corre seus termos na Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgue improcedente por não provada a aludida acção.
4. A presente garantia bancária é válida desde a data de emissão e até dois meses após o trânsito em julgado da Acção supra identificada.”
(facto provado por documento, a fls. 1 e segs. dos autos).

b. Do Direito

O recorrente instaurou a presente providência cautelar com vista a obter a suspensão de eficácia da decisão proferida em 15/01/2015 pela Autoridade de Gestão do POPH de aprovação, com redução, do pedido de pagamento de saldo final, com referência à candidatura n.º …………………
O TAF de Leiria “indefer[iu] a providência cautelar requerida com base no n.º 6 do artigo 120º do CPTA revisto, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos consagrados pela alínea d) do n.º 2 do artigo 116º do CPTA revisto”.
Considerou o TAF de Leiria que o acto suspendendo “impõe uma redução ao valor inicialmente financiado, no montante de € 35.233,19, tal correspondendo a um incumprimento obrigacional por parte do requerente, enquanto beneficiário, que assume natureza sancionatória. Ou seja, o valor a restituir tem natureza sancionatória face à fonte originária do financiamento (facto provado 1.), pelo que a garantia bancária prestada (facto provado 3.) não tem a virtualidade de fazer suspender a decisão de restituição/corte de financiamento”.
O recorrente discorda do entendimento do Tribunal a quo, sustentando que a sentença recorrida padece de erro de julgamento ao considerar que o acto administrativo cuja suspensão de eficácia requereu tem natureza sancionatória. Defende que se trata “de uma mera restituição de uma quantia certa referente a custos não aprovados e que já haviam sido pagos”, pelo que “não se vislumbra (…) que a restituição de tal montante tenha natureza sancionatória”.
Vejamos.
Dispõe o artigo 120º, n.º 6 do CPTA que “quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária”.
Este preceito introduz uma excepção à regra geral de que a concessão das providências cautelares exige o preenchimento dos requisitos vertidos no n.º 1 do artigo 120º do CPTA, concretamente o periculum in mora e o fumus boni iuris.
Assim é que, nos casos em que no processo principal esteja apenas em causa um acto administrativo, destituído de natureza sancionatória, que determina o pagamento de uma quantia certa, e tenha sido prestada garantia, a providência cautelar é imediatamente adoptada, sem necessidade de verificação dos critérios previstos no artigo 120º, n.º 1 do CPTA.
Para que a providência cautelar seja decretada ao abrigo do disposto no n.º 6 deste preceito, importa, pois, que o acto administrativo não tenha natureza sancionatória.
Sucede que, o TAF de Leiria considerou que essa condição não se verificava; ao invés, entendeu que o acto suspendendo (e impugnado no processo principal) tem natureza sancionatória e, por isso, indeferiu o pedido cautelar.
É correcto este entendimento?
A resposta a essa questão passa por saber o que é um acto com natureza sancionatória.
Sobre essa problemática referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oiliveira (cfr. Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, pág. 336): “Não é fácil determinar o que é uma sanção para estes efeitos. (…) No entanto, estando o problema circunscrito aqui às sanções pecuniárias, o preceito, em princípio (porque podem existir algumas hipóteses de fronteira), não suscitará muitas dúvidas: devem qualificar-se como tal as multas contratuais [al. e) do artigo 180º do CPA], as multas disciplinares (artigo 12º/2 do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro) e as multas por ilícito administrativo não contra-ordenacional, etc. Diversamente, não constituem sanções pecuniárias as ordens de reposição de dinheiros indevidamente pagos ou que determinem o pagamento de indemnizações administrativas (v. por exemplo, artigo 115º/4 e 157º/2 do CPA)” (sublinhado nosso).
No mesmo sentido, entendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, pág. 332) que não tem carácter sancionatório “o acto que estabeleça a obrigação de reposição de verbas recebidas indevidamente ou a mais por funcionários, agentes ou credores do Estado”.
Também o STA se pronunciou em sentido idêntico no Acórdão de 28/08/1996, proc. n.º 040839, em cujo sumário se refere que “não decide a aplicação de uma sanção a ordem de reposição de quantias que são consideradas pela Administração como indevidamente entregues a uma empresa para acções de formação profissional, no âmbito do FSE, mas apenas a repetição do que foi prestado, não sendo devido, por exemplo, em vista de um efeito ou de uma situação que não se verificou”.
Regressando ao caso dos autos, constatamos que o recorrente beneficiou de um financiamento concedido no âmbito do Programa Operacional Potencial Humano e que o pedido que formulou de pagamento de saldo final foi aprovado mas com redução, tendo-lhe sido imposta a devolução do montante de € 35.233,19.
Ora, essa ordem de devolução não integra qualquer medida sancionatória, isto é, de punição pela prática de qualquer ilícito, antes resulta da constatação pela Administração (em consequência da análise técnico-financeira que efectuou tendo em vista a prolação de decisão sobre o pedido de pagamento de saldo final), da necessidade de efectuar rectificações, dado ter sido detectada a realização de despesas não elegíveis (vide ponto 9º das contra-alegações da Autoridade de Gestão do POPH).
Do que se trata, pois, é tão só de uma ordem de reposição/restituição de importâncias que a Administração entende terem sido indevidamente pagas e não da aplicação de qualquer sanção.
E a natureza sancionatória do acto não resulta, como defende a recorrida Autoridade de Gestão do POPH, do regime geral de aplicação do Fundo Social Europeu instituído pelo Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10/12, designadamente do disposto nos artigos 43º e 45º.
O artigo 43º desse diploma mais não faz do que especificar os fundamentos da redução do financiamento.
Já o artigo 45º determina que:
“1 - Quando se verifique que entidades beneficiárias receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos, há lugar a restituição dos mesmos, a promover por iniciativa das entidades ou das autoridades de gestão, através de compensação com créditos já apurados, no âmbito do respectivo PO.
2 - Na impossibilidade da compensação de créditos a que se refere o número anterior, as autoridades de gestão devem comunicar ao IGFSE, I. P., de imediato, os montantes a restituir, devendo este promover a restituição dos mesmos, através da compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE.
3 - As entidades beneficiárias devem restituir os montantes em causa no prazo de 30 dias a contar da respectiva notificação efectuada pelo IGFSE, I. P., em execução da decisão da autoridade de gestão, após o que os mesmos são acrescidos de juros de mora à taxa em vigor para as dívidas fiscais ao Estado e aplicados da mesma forma.
4 - Em situações devidamente fundamentadas, o IGFSE, I. P., pode autorizar a prorrogação do prazo referido no número anterior, caso em que os juros de mora são devidos a partir do termo do prazo concedido à entidade para proceder à restituição.
5 - Não há lugar a pedido de restituição sempre que o montante em dívida, por pedido de financiamento, seja inferior a € 25, valor actualizável anualmente, nos termos fixados para as reposições ao Estado.
6 - Sem prejuízo do disposto no n.º 3, quando a decisão de aprovação da candidatura seja objecto de revogação ou quando se verifique desistência da candidatura, as entidades beneficiárias ficam obrigadas à restituição dos montantes recebidos, aos quais acrescem juros calculados à taxa legal, computados desde a data em que foram efectuados os pagamentos até à data do despacho que decidiu a revogação, ou da comunicação da ocorrência da desistência.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, as desistências da realização de todas as acções que integram uma candidatura devem ser comunicadas imediatamente, pelas entidades beneficiárias, à respectiva autoridade de gestão.
8 - As restituições podem ser faseadas, até ao limite de 36 prestações mensais sucessivas, mediante prestação de garantia bancária e autorização do IGFSE, I. P., sendo devidos juros à taxa legal que estiver em vigor à data do deferimento do pedido, a qual se mantém até integral pagamento da dívida.
9 - Quando a restituição seja autorizada nos termos do número anterior, o incumprimento relativamente a uma prestação importa o vencimento imediato de todas as restantes.
10 - Não é permitida a restituição em prestações quando a entidade devedora tenha desistido da realização de todas as acções que integram uma candidatura.
11 - Sempre que as entidades obrigadas à restituição de qualquer quantia recebida no âmbito das comparticipações do FSE e do Estado Português não cumpram a sua obrigação no prazo estipulado, é a mesma realizada através de execução fiscal, a promover pelo IGFSE, I. P., nos termos da legislação aplicável.
12 - Em sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, directores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária.”
Do preceito vindo de transcrever não resulta, de forma alguma, o carácter sancionatório do acto que ordena a devolução de verbas. O mesmo apenas impõe que as entidades beneficiárias restituam os apoios que receberam indevidamente (cfr. n.º 1) e estabelece os mecanismos para o efeito (cfr. n.ºs 2 a 12).
Mais uma vez se salienta que não se trata aqui de punir o comportamento dos beneficiários pelo incumprimento das obrigações que sobre eles impendiam, mas tão só de assegurar o cumprimento das normas que regulam os financiamentos concedidos pelo Fundo Social Europeu. E assim é que, nos casos em que se detecta que os beneficiários receberam verbas indevidamente, isto é, que se verifica alguma das situações elencadas nas várias alíneas do artigo 43º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10/12, é emitida uma ordem de restituição.
Concluímos, pois, que, não tendo o acto suspendendo natureza sancionatória, mostra-se preenchido o primeiro requisito previsto no n.º 6 do artigo 120º do CPTA, ao invés do que entendeu o TAF de Leiria, que incorreu, assim, em erro de julgamento de direito.
A concessão da providência depende ainda do preenchimento de outro requisito, a saber a prestação de “garantia por uma das formas previstas na lei tributária”.
Mostrando-se provado que o recorrente prestou a favor dos recorridos garantia bancária, resta apenas aferir da sua idoneidade.
Como vimos, o n.º 6 do artigo 120º do CPTA determina que a garantia deve ser prestada “por uma das formas previstas na lei tributária”.
Nos termos do artigo 199º, n.º 1 do Código de Procedimento e Processo Tributário, a garantia idónea para este efeito pode ser prestada mediante “garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos” da Administração.
Entendia a jurisprudência - face à disposição homóloga do n.º 2 do artigo 76º da LPTA - que a caução deve cobrir apenas o montante da prestação pecuniária e não também quaisquer acréscimos que sejam exigíveis por mora no pagamento.
Assim, no Acórdão do STA de 4/07/96, proc. n.º 040570, decidiu-se que “I - De acordo com o preceituado no art. 76º n.º 2 da L.P.T.A., estando em causa o pagamento de uma quantia, a suspensão de eficácia será concedida desde que não se determine grave lesão do interesse público e tendo sido prestada caução por qualquer dos processos previstos no Código das Contribuições e Impostos. II - Esta referência, hoje entendida como feita no Código de Processo Tributário, deverá entender-se em termos restritos excluindo os acréscimos ao valor da "dívida exequenda" mencionados no art. 282º n.º 3 deste Código”.
E no Acórdão do STA de 11/07/96, proc. n.º 040591, decidiu-se que “A remissão feita no n.º 2 do art. 76º da LPTA para o Código de Processo das Contribuições e Impostos tem apenas em vista as formas de prestação da caução, e não as normas relativas ao seu montante”.
Ora, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “este entendimento parecer ser de manter em vista não apenas do elemento literal de interpretação (…), mas também de considerações de ordem sistemática, tendo sobretudo em linha de conta a diferente estrutura e finalidade do processo de execução fiscal, por confronto com o processo impugnatório: num caso, está em causa a necessidade de assegurar os créditos do exequente, cujo direito se encontra já definido, justificando-se por isso a exigência de juros moratórios; no outro, a impugnação tem justamente em vista discutir a legalidade do acto que impôs um pagamento, pelo que se não encontra ainda judicialmente definido o direito do credor” (in ob. cit., pág. 335).
Importa, por outro lado, ter presente que o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, referiram expressamente nada terem a opor à prestação da garantia e ao pedido de suspensão de eficácia do acto impugnado.
Concluímos, assim, que a garantia bancária prestada pelo recorrente é idónea, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 120º do CPTA.
Mostram-se, pois, preenchidos todos os pressupostos enunciados no referido preceito para que seja decretada automaticamente a medida cautelar requerida, isto é, sem que tenham de ser ponderados os requisitos previstos no n.º 1 (periculum in mora e fumus boni iuris).
O preceito em causa não afasta, porém, a aplicação do critério previsto no n.º 2, nos termos do qual a providência é recusada “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
Considerando, porém, que está em causa um acto que determina o pagamento de quantia certa e que foi prestada pelo requerente cautelar garantia idónea, entendemos que a concessão da providência não provoca danos desproporcionados ao interesse das entidades requeridas, as quais, aliás, nada alegaram a esse propósito.
Em suma: a decisão recorrida padece do erro de julgamento que lhe vem assacado, o que determina a sua revogação, com a consequente suspensão de eficácia do acto suspendendo.