| Decisão Texto Integral: | O requerente veio requerer a adopção de providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo praticado pelo Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários de Peniche , de 31-03-02 , que obriga os elementos que se integram na categoria de Chefes e Subchefes escalados para o serviço diário do comando a realizarem serviços de camaratas , isto é , a permanecerem no quartel durante todo o período nocturno .
A fls. 82 e ss , foi proferida douta sentença , no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria , que indeferiu o requerido procedimento cautelar de suspensão de eficácia , por se ter concluído pela não verificação de qualquer dos requisitos exigidos pelas alíneas a) e b) , do artº 120º , do CPTA , para a adopção da providência cautelar requerida .
Inconformado com a sentença , o requerente , ora recorrente , veio dela interpor recurso jurisdicional , apresentando as suas alegações de fls. 96 e ss , com as respectivas conclusões de fls. 167 a 171 , que de seguída se juntam por fotocópia extraída dos autos .
A fls. 133 e ss , o recorrido Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários de Peniche veio apresentar as suas contra-alegações , com as respectivas conclusões de fls. 139 a 141 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .
No seu douto e fundamentado parecer , de fls. 156 , o Sr. Procurador-Geral Adjunto entendeu que deve manter-se a sentença recorrida .
MATÉRIA de FACTO :
Com interesse para a decisão , considero provados e relevantes os seguíntes factos :
A)- Em 31-03-02 , realizou-se uma reunião dos elementos que integravam o Quadro de Especialistas e Auxiliares e o Quadro Activo do Corpo de Bombeiros Voluntários de Peniche , sob convocatória publicada em Ordem de Serviço .
B)- Nesta reunião , o Comandante da Corporação comunicou , aos presentes, que os Chefes e Sub-Chefes passariam a efectuar serviço de camaratas .
C)- Na referida reunião não estiveram presentes os elementos que se encontravam na situação de inactividade .
D)- Os artºs 59º e 60º , nº 1 , do Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros Voluntários de Peniche , foram interpretados durante vários anos , até então , de forma a exigir dos Chefes e Sub-Chefes escalados a obrigação de rondar o quartel e não de permanecerem , no mesmo , durante todo o período nocturno .
E)- Em carta de 06 de Maio de 2000 , dirigida ao Autor , o Comandante refere que « ... Os chefes e os sub-chefes não faziam serviço de camaratas , por mera tolerância do comando , isto é , o Comandante permitia que não estivessem escalados para o efeito , por ser uma prática comum , mas nunca houve autorização dada que conferisse legitimidade jurídica a estes elementos para tal actuação . aliás , nem seria razoável esta dispensa ou isenção de fazer este tipo de serviços , uma vez que iria beneficiar uma determinada categoria de Bombeiros , em detrimento de todas as outras do Quadro Activo , sendo contrário ao próprio regulamento que prevê , no seu artº 39º , nº 12 , como um dos deveres especiais dos Bombeiros « não se valer da sua autoridade ou posto de serviço , nem invocar o nome de superior para se haver lucro ou vantagem . Assim sendo , o Comando , meramente , exigiu o cumprimento das disposições previstas no mencionado diploma legal , cumprindo os princípios constitucionais da Igualdade , Justiça e Imparcialidade » .
F)- Na mesma carta , o Comandante refere que « Esta decisão vigorará enquanto o serviço assim o exigir , atentos aos recursos humanos que o Corpo de Bombeiros dispõe » .
G)- As escalas semanais , publicadas em Ordem de Serviço , com a constituição das equipas nomeadas para o serviço diário , passaram a ser elaboradas , desde a reunião de 31-03-2002 até à data , de acordo com a comunicação efectuada .
H)- Ordem de Serviço nº 18/2002 , em que o Comando do Corpo de Bombeiros de Peniche , para boa ordem deste Corpo de Bombeiros , faz saber que :
ESCALA de SERVIÇO
Graduado ao C.B. Sub-Chefe José Alexandre /2º Cmdt. António Brás
CAMARATAS
...
PIQUETE de DOMINGO 5-6-2002
...
Pelo Comandante assina : António Brás .
I)- O requerente efectuou o serviço de Chefe de Piquete (Camaratas) para que foi escalado , em 01 de Maio e 25 de Outubro , de 2002 .
J)- Recusou-se a prestar o mesmo serviço a partir de 10 de Março de 2003 .
K)- Alguns Chefes e Sub-Chefes têm recusado realizar os serviços de Chefe de Piquete , sem consequências disciplinares até ao momento .
L)- A alguns foi aplicada a pena disciplinar mais gravosa prevista no Regulamento Interno e no DL nº 24/84 ( ED ) , de 16-01, a demissão .
M)- O requerente não foi ainda sujeito a um procedimento disciplinar similar , apenas por se encontra em situação de baixa médica , devido a problemas de saúde .
O DIREITO :
Nas conclusões das suas alegações , o recorrente refere , designadamente , que , independentemente , de se entender que o acto foi praticado pelo Comandante ou pelo Comando , estamos perante um acto que deveria ter revestido forma escrita , e deste modo se encontre ferido de nulidade .
Por outro lado , para que tal direito pudesse ter sido exercido, plenamente , era essencial que tivesse sido respeitada a exigência de fundamentação , uma vez que a forma do acto não inclui apenas a fórmula decisória ,mas também outros elementos , enunciados de forma clara , precisa e completa .
Verificado o « fumus boni juris , na sua intensidade máxima , deveria ter-se concluído pela procedência da providência cautelar requerida , nos termos dos artºs 120 e 129º , do CPTA .
Sem embargo , e ainda que assim se não considere , a imediata execução da ordem de realização de camaratas , implica para o requerente um prejuízo de difícil reparação e não determina grave lesão do interesse público .
Com a suspensão de eficácia da ordem que tem vindo a ser executada e que obriga à realização de camaratas por parte dos elementos que integram a categoria de Chefes e Sub-Chefes , advém para o requerente utilidade relevante , no que toca aos efeitos que o acto ainda produz e que virá a produzir .
Existe manifesto fundamento na pretensão formulada pelo requerente e a consequente aparência de bom direito da mesma .
Encontram-se preenchidos os requisitos legais previstos , no artº 120º e 129º , do CPTA .
A entidade recorrida refere , nomeadamente , que o Quadro de Comando não é um orgão colegial , pois ao aceitá-lo como tal , implicaria aceitar como colegiais os restantes quadros , derrogando todos os poderes hierárquicas , pelo menos dentro de cada quadro .
O recorrente teve conhecimento do acto , havendo mesmo uma aceitação tácita da sua parte , dado que chegou a efectuar serviços de camaratas , para os quais foi escalado em 01-05 e 25-10 , de 2002, só se recusando posteriormente a efectuar ser viços , pelo que não houve qualquer violação do Princípio da boa fé .
Se houve a convicção de que os chefes e os sub-chefes não estavam obrigados a fazer piquetes , nomeadamente , de prevenção nocturna, nunca houve uma autorização expressa que conferisse legitimidade jurídica a estes elementos para tal actuação .
A decisão tomada pelo recorrido , não é nula , nem carece de forma , uma vez que , embora a sua redução a escrito não fosse obrigatória ( artº 122º,1, do CPA ) , a mesma foi reduzida a escrito .
Quanto ao dever de fundamentação , tal ordem dada pelo recorrido não necessitava de ser fundamentada , dado que se tratava de uma ordem emanada por um superior hierárquico ( o Comandante ) , em matéria de serviço ( artº 124º, 2 , do CPA ) .
Não se poderá afirmar que ao recorrente venha a ser aplicada uma sanção disciplinar , pois , conforme matéria fáctica provada ( cfr. al. K) ) «alguns chefes e sub-chefes têm recusado realizar os serviços de chefe de piquete , sem consequências disciplinares até ao momento » .
Deve ser negado provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida .
Começaremos por situar a questão , em análise , nos presentes autos, no seu aspecto jurídico .
Para isso , começaremos por dizer que os critérios de que depende a concessão das providências cautelares são quase unitariamente definidas no artº 120º , do CPTA , que , por isso , e ao contrário do que sucedia com o artº 76º , da LPTA , não se limita a estabelecer os requisitos de que depende a concessão de um único tipo de providência cautelar , mas determina os critérios que devem orientar o juiz numa decisão que envolve a possibilidade de adoptar os mais diversos tipos de providências cautelares .
Isto explica o facto de o nº 1 , do artº 120º estabelecer , nas suas alíneas b) e c) , critérios diferenciados , consoante se trate de conceder providências conservatórias ou antecipatórias .
As providências cautelares conservatórias , tal como o adjectivo sugere , visam acautelar o efeito útil da acção principal , assegurando a permanência da situação existente , aquando da ocorrência do litígio a dirimir na acção principal .
Tendo as providências conservatórias como finalidade manter o statu quo , perante a ameaça de um dano irreversível , destinando-se a manter inalterada a situação que preexiste à acção , acautelando tal situação de facto e de direito , evitando alterações prejudiciais , o seu efeito , em caso de deferimento do pedido , pode ser apontado como paradigma nas providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos .
As providências antecipatórias , por sua vez , são aquelas que visam obter , antes que o dano aconteça , um bem a que o particular tenha direito ( cfr. Artigo do Prof. F. do Amaral , nos CJA , nº 43 , Jan/Fev.2004, pág. 4 e ss).
O artº 120º , do CPTA , introduz um inovador critério de ponderação , num mesmo patamar , dos diversos interesses , públicos ou privados , que , no caso concreto se perfilem , determinando que a providência ou providências sejam recusadas quando essa ponderação permita concluir que « os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa , sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção se outras providências » .
Por outro lado , na ponderação relativa dos interesses , passa a ser decisivo o fumus boni juris . Desde logo , as providências são dadas (ou recusadas) sem mais indagações sempre que seja evidente que o requerente tem razão quanto ao fundo da causa ( ou seja evidente que a não tem ) .
Por último , são reformulados os termos em que é concebido o periculum in mora , que o CPTA admite existir , no artº 120º , nº1 , alíneas b) e c) , sempre que « haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente » visa assegurar ( alínea b) ) ou pretende ver reconhecidos ( alínea c) ) no processo principal . ( cfr. O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos , Almedina , págs. 293 e ss ) .
E como se refere , na douta sentença recorrida , não ressaltando dos autos a evidente e flagrante procedência da pretensão formulada no processo principal , estando em causa uma providência conservatória , haverá que apreciar o pedido de acordo com as exigências vertidas na alínea b) , do nº 1 , do artº 120º , devendo , então atender-se à possibilidade de se estar perante uma situação de facto consumado ( como seria o caso de uma demolição ) ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito .
Neste aspecto , o recorrente continua a afirmar que seria impossível recriar a situação que existiria caso esse acto nunca tivesse sido praticado , isto é , se os elementos escalados para prestar esses serviços de camarata o fizerem, não é possível « apagar » do passado o cumprimento dessa ordem nula , e recriar a situação actual hipotética .
Também manifesta apreensão pela instauração de um procedimento disciplinar , em consequência da sua recusa no cumprimento .
Porém , o recorrente não alega factos que permitam ajuizar da verificação de qualquer prejuízo material ou moral imediato decorrente da execução da decisão , cuja suspensão de eficácia requer .
Quanto à eventualidade de instauração de processo disciplinar , o certo é que , como se refere na alínea K) , da matéria fáctica provada, alguns chefes e subchefes têm recusado realizar os serviços de Chefe de Piquete, sem consequências disciplinares até ao momento .
O recorrente alega , ainda , que com a suspensão da eficácia da ordem que tem vindo a ser executada e que obriga à realização de camaratas por parte dos elementos que integram a categoria de chefes e de sub-chefes , advém para o requerente utilidade relevante, no que toca aos efeitos que o acto ainda produz e que virá a produzir .
Tal como se refere , na sentença , e não obstante o doutamente alegado , também entendemos que o recorrente não tem razão , pelo simples facto de não ter carreado factos indiciadores do que , efectivamente , alegou .
Ora , tais omissões impossibilitam a apreciação do pedido formulado à luz da alínea b) , do nº 1 , do artº 120º , do CPTA , através da ponderação adequada dos interesses públicos e privados em causa , restando apenas , para esse fim , a análise ferfunctória da viabilidade da procedência da pretensão formulada no processo principal , nos termos da alínea a) , do nº 1 , do artº 120º , do CPTA.
Como refere o Prof.Mário Aroso de Almeida , na obra citada , o critério do « fumus boni juris » é chamado a desempenhar um importante papel neste domínio , como óbvio factor de racionalidade .
Nos casos de invalidade ostensiva do acto , o fumus boni juris justifica , sem mais dificuldades e seja qual for o domínio das matérias a que o acto diga respeito , a imediata suspensão judicial da sua eficácia , que nesse caso não se pode considerar lesiva do interesse público .
Daí que , na douta sentença recorrida , se refira que se a aparência do bom direito ( fumus boni juris ) que a evidente procedência da pretensão formulada , por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, valendo por si só , dispensaria absolutamente a apreciação da questão , à luz do disposto na al. b) e da ponderação a que se refere o nº 2 , do artº 120º , já nas situações em que não é evidente a procedência da pretensão de fundo , a concessão da providência dependa da demonstração do periculum in mora pelo surgimento de prejuízos de difícil reparação ou pela criação de situações de facto consumado , embora , neste caso , desde que não seja manifesta a falta de fundamento daquela pretensão .
Ora o requerente , como refere a douta sentença , optando por fundamentar o pedido de decretamento da providência requerida , na procedência da pretensão formulada no processo principal , baliza a sua apreciação ao abrigo do disposto , na al. a) , do no 1 , so artº 120º , do CPTA , defendendo ineficazmente – porquanto não aduz factos caracterizadores – que a circunstância de o acto ter sido executado não obsta à sua suspensão , porque desta advirá para si utilidade relevante ( condição imposta pelo artº 129º , do CPTA ) , provavelmente em razão do que se abstém de alegar factos indiciadores de eventuais prejuízos morais e/ou materiais decorrentes do acto suspendendo .
Assim , a providência cautelar requerida apenas poderá ser decretada , no caso de vir a julgar-se evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal , exigência que sendo , normalmente , apenas um dos factores a ter em conta nos procedimentos desta natureza , se transform em « conditio sine qua non » , no caso concreto , por imperativo circunstancial do pedido .
Assim , sem prejuízo de uma aprofundada apreciação do pedido formulado no processo principal , importa , unicamente , analisá-lo , de forma perfunctória , com vista a ajuizar da procedência da suspensão de eficácia requerida .
Nesta conformidade , diz-se na sentença que parece plausível julgar-se o acto objecto da impugnação , enquanto consubstanciador de uma ordem hierárquica , um acto interno , inimpugnável , por isso .
Ora o que se provou é que houve ,na reunião de 31-03-2002 , uma comunicação feita pelo comandante aos presentes , no sentido de que os chefes e os sub-chefes passariam a efectuar serviço de camaratas .
Também se provou , nas alíneas G) , e H) , da matéria fáctica provada , que na Ordem de serviço , nº 18/2002 , se elaborou a constituição das equipas nomeadas e que as escalas semanais , publicadas em OS , com a constituição das equipas nomeadas para o serviço diário , passaram a ser elaboradas , desde a reunião de 31-03-2002 , até à data , de acordo com a comunicação efectuada
Portanto , adoptou-se , na externação da referida comunicação , a forma escrita , daí estar fundamentada , pelo que , também , entendemos ser de qualificar tal acto , consubstanciador de uma ordem hierárquica , como acto interno , sendo insusceptível de recurso contencioso .
Daí , não enfermando da nulidade invocada e de falta de fundamentação , constando esta das Ordens de Serviço .
No mesmo sentido , o Digno Magistrado do MºPº , quando , no seu douto parecer , refere que o acto impugnado foi reduzido a escrito e como ordem hierárquica emanada a poder constituir acto administrativo não recorrível .
Por outro lado e como bem se refere , na sentença recorrida , não se vê fundamento razoável para considerar o quadro de comando um orgão colegial o que , sendo contrário ao estabelecido no artº 4º , do DL nº 295/2000 ( Lei Orgânica do Serviço Nacional de Bombeiros), que estabelece que « os corpos de bombeiros organizam-se de acordo com o princípio da unidade de comando » , implicaria aceitar como colegiais os restantes quadros , derrogando todos os poderes hierárquicos , pelo menos dentro de cada quadro .
Acresce que , embora a redacção do artº 59ºdo Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros de Peniche permita admitir a interpertação de que o chefe de piquete nocturno poderá não ser , obrigatoriamente , um graduado, já não é tão líquido que de acordo com a previsão vertida no § único , deste Regulamento ( § único - «A constituição do piquete nocturno poderá ser alterada se o comando assim o entender e determinar » ) não possa ser alterada a sua constituição , de modo a nela incluir mais um graduado .
De todo o modo , não aproveita ao requerente , de forma imediata , a requerida suspensão da eficácia do acto , dado que se encontra em situação de inactividade por baixa médica e não alega prejuízos concretos advenientes da sua manutenção em execução , até à apreciação final do pedido formulado no processo principal , sendo que nem se revela previsível a instauração de processo disciplinar , dado o tratamento conferido a alguns chefes e sub-chefes , que têm recusado o serviço de Chefe de Piquete , sem consequências disciplinares até ao momento , como se prova , na alínea K) , da matéria de facto provada .
Assim , não se revelando evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal , e não invocando o recorrente possíveis prejuízos de difícil reparação decorrentes da manutenção do acto impugnado , conclui-se pela invirificação de qualquer dos requisitos previstos nas alíneas a) e b), do nº 1 , do artº 120º , do CPTA .
DECISÃO :
Acordam os Juízes do TCA , em conformidade , em negar provimento ao recurso jurisdicional , mantendo-se a sentença recorrida .
Custas pelo recorrente , sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia .
Lisboa , 01-09-04 |
