| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A ...., S.A. (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra a Unidade Local de Saúde de Viseu Dão-Lafões, EPE, e em que figura como contrainteressada a .... , S.A. (ambas Recorridas), interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 22/05/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nos termos da qual a presente ação foi julgada totalmente improcedente.
Anote-se que a Recorrente veio, na vertente ação, peticionar o seguinte:
«a) A anulação do acto de adjudicação adoptado no presente procedimento em favor da .... , cuja proposta deve ser excluída, como demonstrado e provado, o que respeitosamente se requer;
b) deve ser também anulado o contrato que tenha sido ou venha a ser celebrado com a .... ;
c) deve condenar-se a Entidade Demandada a adjudicar o Concurso em favor da proposta apresentada pela .... , o que deve acontecer no prazo máximo de 10 dias úteis, com as demais consequências legais.»
O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.
Neste recurso jurisdicional, a Recorrente formula as seguintes conclusões:
«I. Dirige-se o presente recurso contra a Sentença tomada pelo Ilustre Tribunal a quo, na qual se julgou totalmente improcedente a acção de contencioso pré-contratual apresentada pela ora Recorrente .... contra a ULS VDL, tendo por Contra-Interessada a .... .
II. Os fundamentos e pedidos da acção proposta pela .... , como bem se sumaria na Sentença sob recurso, são os seguintes: “(texto integral no original; imagem)”  “(texto integral no original; imagem)” III. A matéria de facto dada como provada e relevante não merece reparo, podendo servir como base para a decisão que se pretende alcançar através deste recurso.
IV. Como resulta das alegações, no âmbito do Concurso Público aberto pela ULS VDL para a aquisição dos Serviços de Comunicações e Manutenção de Central Telefónica do HST por um período de 3 anos, no qual se incluem comunicações de voz através de Rede Fixa e de Rede Móvel, SMS, SMS Express e Banda Larga Móvel, foram apresentadas e admitidas as propostas apresentadas pela .... e VODFONE, tendo sido adjudicada a primeira.
V. A .... impugna esta decisão por entender que a proposta apresentada pela .... não podia ter sido admitida, por incorrer numa omissão bem evidente, pelo que outra solução legal não existia que não a da sua exclusão nde acordo com o previsto no art.º 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, pedindo-se, consequentemente, a condenação da Entidade Demandada a adjudicar o Contrato à .... , por a esta caber merecidamente a adjudicação, o que implica a anulação do Contrato que entretanto foi celebrado, nos termos previstos no art.º 283.º, n.º 2, do CCP.
VI. Na alínea e), vii) e viii), da Cláusula 24.ª do Caderno de Encargos, referente a comunicações móveis e respectivos dados, está estabelecido que aquando da facturação dos serviços prestados, deve ser indicado pelo adjudicatário, para serem pagos pela Entidade Adjudicante, o seguinte:
VII. Resulta assim evidente que os consumos de dados que excedessem o plafond contratado, seriam também facturados ao “respectivo valor”, e pagos pela Entidade Demandada, valor esse que, naturalmente, deveria estar pré-fixado, o que só seria possível se tivessem sido apresentados na proposta do adjudicatário.
VIII. Que as comunicações de dados foram contratadas não há dúvida, nela se incluindo o plafond que tinha um preço fixo mensal e, caso o mesmo seja ultrapassado, o consumo adicional que teria de ser pago de acordo com o respectivo consumo, para o efeito sendo necessário saber o respectivo valor.
IX. Acresce ainda que na alínea f), iv) a vi), da mesma Cláusula 24.ª, onde se regula a facturação dos custos adicionais dos cartões de banda larga móvel, para que estes possam vir a ser pagos, é estabelecido que os consumos adicionais de dados destes cartões também é alvo de facturação própria:
X. Resulta, assim, evidente que “os consumos não incluídos no plafond de cada cartão” de dados de banda larga móvel também serão facturados – e naturalmente pagos – pelo “respectivo valor”, valor esse que, mais uma vez, deveria estar pré-fixado, o que só seria possível se tivessem sido apresentados na proposta do adjudicatário.
XI. Adjudicada a proposta da .... , para que possam ser pagos esses custos adicionais, era necessário que os respectivos valores unitários constassem da sua proposta, e como não o estão, a Entidade Demandada não sabe a que valores pode estar sujeita aquando da execução do Contrato, porque a .... pura e simplesmente não os indicou na sua proposta.
XII. O facto de a Entidade Adjudicante não ter levado esses valores à avaliação, e muito bem, até porque se pretende certamente que tais gastos adicionais adicionais não se tornem recorrentes, e até porque não são calculáveis – caso contrário o plafond deveria ser aumentado -, não significa que o Contrato não preveja a sua possibilidade e, mais ainda, o seu pagamento - como prevê, como facilmente se conclui -, nem que tais valores não tenham de constar de cada proposta.
XIII. A Sentença recorrida confunde excedentes de comunicações, cujo valor tinha de constar em documento excel específico da proposta que seria relevante para a avaliação, com o valor dos gastos adicionais de dados.
XIV. Naturalmente que estando prevista a facturação destes gastos adicionais, o seu valor deveria constar da proposta.
XV. Nos termos do artigo 9.º do Programa do Concurso, a proposta deveria ser constituída pelos documentos ali elencados, sob pena de exclusão:
XVI. Como decorre desta norma do procedimento, bastante extensa por sinal, a Entidade Adjudicante determinou de antemão que excluiria as propostas a que lhe faltassem os elementos e informações que fossem necessárias apresentar, face às exigências e especificações das peças do Concurso (Programa e Caderno de Encargos, portanto), muito em especial àquelas a que lhes faltassem os “preços/custos unitários e totais”.
XVII. Resulta também claro desta norma que a apresentação de tais condições e elementos, nomeadamente os preços, não se cingiria ao mero preenchimento do formulário constante do Programa intitulado “Elementos e Condições da Proposta”, o que se deve também conjugar com o Ponto 2 – Condições Gerais, do Caderno de Encargos, em especial o seu n.º 3, o que aliás a própria Sentença confirma.
XVIII. Não resultam dúvidas de que a .... não apresentou na sua proposta qualquer valor unitário para os dados extraplafond, seja no que toca a comunicações móveis, seja no que toca a banda larga móvel, dados extra esses que, a ocorrerem, serão facturados e pagos como estipulado, pelo que a sua proposta é omissa em termos e condições que nela deviam constar obrigatoriamente, pois é fundamental saber-se de antemão que valores pretende a .... cobrar pelo consumo extraplafond de dados.
XIX. Nesta medida, e salvo o enorme respeito, o Tribunal a quo não avaliou correctamente o que era exigido aos concorrentes para plena instrução das suas propostas, não se compreendendo como em primeiro lugar refere que os gastos de dados adicionais não fazem parte do Contrato, e portanto os respectivos preços não tinham de ser apresentados, mas depois acaba por dizer que tais gastos seriam facturados.
XX. Ora, se os gastos adicionais de dados serão facturados de determinada maneira, é porque esses gastos adicionais estão previstos, no sentido de que potencialmente ocorrerão pelo menos, que a ocorrerem devem ser facturados e, portanto, que o seu preço deve ser conhecido de antemão, sendo verdadeiros termos e condições que deveriam estar na proposta.
XXI. Devendo os preços constar da proposta, ainda que não no referido documento excel onde só deviam constar os preços levados a avaliação, e como os preços dos gastos adicionais de dados não constam da proposta da .... , esta não devia vter sido admitida, e muito menos merecedora de adjudicação.
XXII. Ao contrário do que conclui o Ilustre Tribunal a quo, o consumo adicional de dados faz, evidentemente, parte do Contrato, ainda que os mesmos se devam evitar na medida do possível de acordo com uma política de utilização responsável que a Entidade Demandada também pretende impor e ainda que os mesmos não sejam também, talvez por isso mesmo, devidamente contabilizados neste momento, pois que se pretende ao máximo que não ocorram.
XXIII. Por fim, ao contrário do que é dito na Sentença para os excedentes de comunicações móveis, que não estão em causa na acção apresentada pela .... , e que aliás foram apresentados pela .... , a omissão do valor relativo ao gasto adicional de dados constitui uma falha que não é passível de suprimento através de um pedido de esclarecimentos, por não o permitir o disposto no art.º 72.º, n.º 2, do CCP, pois que se trata de uma falha que determina a exclusão da proposta omissa, de acordo com o previsto no art.º 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, dado que a mesma não apresenta os termos ou condições pedidos ao abrigo do art.º 57.º, n.º 1, alínea c), do mesmo diploma legal, ou seja, aqueles “termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
XXIV. Assim, se das peças do Concurso se retira que as propostas devem ser instruídas com todos os termos e condições aplicáveis em sede de execução do Contrato, faltando neste particular o preço aplicável para os consumos adicionais de dados tanto para os casos de consumo de dados que se façam para além do plafond atribuído a determinados telemóveis, seja para os casos da banda larga, a Sentença que mantém a adjudicação da proposta da .... viola o disposto no art.º 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, que ordena a sua exclusão, quando lhe falhem esses termos e condições, sem possibilidade de suprimento.
XXV. Como outro caminho devia ter seguido o Tribunal a quo, pois se, como aliás bem entende, os consumos adicionais de dados extra-plafond devem ser facturados, os respectivos preços tinham de ser apresentados na proposta.
XXVI. Anulado o acto de adjudicação, deve também, ser anulado o Contrato que entretanto foi celebrado com a .... , pois que esta nunca poderia ser a adjudicatária neste Concurso, mas sim a .... , o que resulta numa alteração do cocontratante que merecidamente deveria estar a executar este Contrato.
XXVII. Mais se requer a condenação da Entidade Demandada a adjudicar a proposta da .... , e bem assim na execução da decisão de anulação e consequentes actos e actuações de execução no prazo máximo de 10 dias úteis, atenta a urgência do processo e a simplicidade no cumprimento a dar a quanto venha a ser decidido como pedido, não se justificando que se prolongue por 90 dias úteis o prazo para tal execução.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Excelências, Senhores Juízes Desembargadores, doutamente suprirão, deve ser revogada a Sentença sob recurso e, em consequência, julgando-se procedente este recurso e consequentemente a acção proposta pela .... , deve ser determinado:
a) A anulação do acto de adjudicação adoptado no presente procedimento em favor da .... , cuja proposta deve ser excluída, como demonstrado e provado, o que respeitosamente se requer;
b) A anulação do contrato celebrado com a .... ;
c) E a condenação da Entidade Demandada a adjudicar o Concurso em favor da proposta apresentada pela .... , o que deve acontecer no prazo máximo de 10 dias úteis, com as demais consequências legais.»
A Recorrida .... , notificada para tanto, apresentou contra-alegações, tendo concluído o seguinte:
«A. Inexiste o mínimo fundamento legal para considerar que a Sentença não cumpre com os ditames legais!
B. A Sentença recorrida não merece qualquer censura do ponto de vista jurídico – legal.
C. A Sentença do Tribunal a quo efectua uma absoluta e correcta aplicação da Lei Processual, subsumindo os factos ao Direito.
D. Tendo o Tribunal a quo bem fundamentado a Sentença e devendo a decisão por este proferida ser mantida pelo Venerando Tribunal ad quem.
Pelo que, devem V. Exas., Venerandos Desembargadores, nestes termos e nos melhores de Direito que Doutamente suprirão;
I. Considerar e julgar o Recurso improcedente, por desprovimento de fundamento legal,
II. E, consequentemente, manter a decisão Recorrida,
Fazendo assim V. Exas. a Costumada Justiça!»
A Recorrida Unidade Local de Saúde veio também apresentar contra-alegações, que culminam com as conclusões que se seguem:
«1. O presente recurso não pode proceder porquanto o Tribunal a quo fez uma correcta interpretação da factualidade que julgou provada à qual aplicou bem o direito.
2. Fê-lo sem qualquer vício de raciocínio, de forma exaustiva e fundamentada, e sem violação de qualquer norma legal, o que impõe que
3. Se mantenha na ordem jurídica.
Assim se fazendo, Justiça
Nestes termos, Deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se, integralmente, a douta sentença recorrida.»
*
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer de mérito.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por violação do estipulado no art.º 70.º, n.º 2, al. a) do CCP.
Concretamente, o que se encontra em discussão é apurar se as peças concursais impõem a exigência de indicação nas propostas de preços unitários para consumos de dados móveis extraplafond, seja no que se refere às comunicações móveis, seja no tocante aos cartões de banda larga.
III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«a) Ré, ULSVDL, procedeu à abertura de um concurso público nacional, com a Referência 2S/07048/2024 para a contratação de serviço de comunicações e Manutenção de Central Telefónica do Hospital São Teotónio (HST) para um período de 3 anos — cfr. art.º 3.º do programa do concurso (PC) constante do processo administrativo junto (PA).
b) De acordo com o PC, foi estabelecido um critério de adjudicação na modalidade multifactor, densificado pelos factores e subfactores constantes do art.º 21.º daquela peça do procedimento — cfr. PA.
c) Consta ainda do PC, designadamente, o seguinte:
«ARTIGO 9.º - PROPOSTA
1. (…)
2. Sob pena de exclusão, a proposta é constituída pelos seguintes documentos:
(…)
c) Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel, melhor identificado no artigo 10.º, onde o concorrente deverá indicar, também e designadamente, os elementos da proposta;
d) (…)
3. Consoante aplicável e sob pena de exclusão, as propostas devem indicar os seguintes elementos:
(…)
c) Os preços/custos unitários e totais sem IVA e a taxa de IVA aplicável.
4. O concorrente na sua proposta deverá procurar apresentar toda a informação que considere necessária face às exigências descritas nos termos do presente procedimento. Quando disponibilizado o Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, cada concorrente deverá, sob pena de exclusão da proposta, preencher referido formulário, que será parte integrante da proposta, devendo a informação ser convergente com os restantes documentos da proposta.
5. Na proposta o concorrente pode especificar outros aspetos que considere relevantes para apreciação da mesma e integrar quaisquer documentos adequados a caracterizar os seus atributos.
6. Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
7. A entrega/submissão de documentos/ficheiros/formulários cuja informação se refira a atributos da proposta que se expressem de forma distinta e litiguem entre si, originará a exclusão da proposta.
(…)
ARTIGO 10.º - FORMULÁRIO “ELEMENTOS E CONDIÇÕES DA PROPOSTA”
1. O formulário “Elementos e Condições da Proposta” é o ficheiro em versão Excel, disponibilizado com as restantes peças do procedimento, sendo parte integrante da proposta.
2. O preenchimento do formulário “Elementos e Condições da Proposta” deve obedecer às instruções previstas nesse ficheiro e conter informações convergentes em relação aos restantes documentos que constituem a proposta.
3. O formulário “Elementos e Condições da Proposta”, quando disponibilizado, é de preenchimento obrigatório e deverá ser entregue conjuntamente com a proposta.
4. O formulário “Elementos e Condições da Proposta” não dispensa a apresentação da proposta em outro formato digital contendo minimamente os atributos e condições a propor.» — cfr. PA.
d) O procedimento tinha um preço base de 159.579,00 EUR, tendo sido igualmente definidos preços base unitários constantes do Anexo A do Caderno de Encargos (CE) — cfr. art.º 3.º do CE constante do PA.
e) Do CE consta ainda, designadamente, o seguinte:
«CLÁUSULA 24.ª - FATURAÇÃO
1. A faturação do serviço de comunicações terá a periodicidade mensal e postecipada.
1.2. Na fatura emitida mensalmente deverão constar as seguintes linhas:
a) Comunicações Fixas:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iii) Quantidade de números telefónicos incluídos na fatura a emitir;
iv) Quantidade, em minutos, de chamadas de voz efetuadas por cada número;
v) Quantidade, em minutos, utilizados por Unidade (HST, DPSM, HCF) e Valor Somatório do
total de minutos utilizados.
b) Comunicações Móveis:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iii) Números de telefone dos cartões incluídos na fatura emitida, por NCC e respetiva quantidade total de cartões;
iv) Descrição do tarifário por cartão, com indicação se o cartão tem ou não contratados dados móveis e respetiva data de ativação;
v) Quantidade em minutos, de chamadas de voz efetuadas por cada cartão e somatório total de minutos utilizados;
vi) Quantidade de SMS efetuadas por cada cartão e somatório total de SMS utilizadas;
vii) Quantidade de dados móveis consumidos por cada cartão e somatório total de dados utilizados.
c) Cartões Banda Larga:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iii) Números de telefone dos cartões incluídos na fatura emitida, por NCC e respetiva
quantidade total de cartões;
iv) Descrição do tarifário por cartão, com indicação da quantidade disponível de dados móveis e respetiva data de ativação;
v) Quantidade de dados móveis consumidos por cada cartão e somatório total de dados utilizados.
2. Relativamente aos custos adicionais deve ser enviada uma segunda fatura da qual devem constar as seguintes linhas:
d) Comunicações Fixas:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iii) Data, hora, número telefónico que efetuou a chamada, por unidade (HST, DPSM, HCF), destinatário, tipo de chamada (internacional, Apoio técnico, etc) duração da chamada e respetivo valor;
e) Comunicações Móveis:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iii) Números de telefone dos cartões incluídos na fatura emitida, por NCC e respetiva quantidade total de cartões;
iv) Descrição do tarifário por cartão, com indicação se o cartão tem ou não dados móveis e respetiva data de ativação;
v) Quantidade em minutos, de chamadas de voz efetuadas por cada cartão e somatório total de minutos utilizados;
vi) Quantidade de SMS efetuadas por cada cartão e somatório total de SMS utilizadas;
vii) Quantidade de dados móveis consumidos por cada cartão e somatório total de dados utilizados;
viii) Para os consumos não incluídos no plafond de cada cartão, enviar data, hora, número telefónico que efetuou o consumo (chamada, dados, sms, ativação de serviços), destinatário, tipo de chamada (internacional, Apoio técnico, etc) duração da chamada e respetivo valor;
f) Cartões Banda Larga:
i) Número da fatura;
ii) Número de conta cliente (NCC) e respetiva descrição;
iii) Números de telefone dos cartões incluídos na fatura emitida, por NCC e respetiva quantidade total de cartões;
● Antes da emissão da fatura deve, obrigatoriamente, ser enviada mensalmente uma lista em Excel, para os endereços de correio eletrónico referidos no nº 3, com as informações acima descritas, por coluna, e, entre outras que o cocontratante considere indispensáveis para a boa interpretação do documento, as seguintes:
iv) Descrição do tarifário por cartão, com indicação da quantidade disponível de dados móveis e respetiva data de ativação;
v) Quantidade de dados móveis consumidos por cada cartão e somatório total de dados utilizados;
vi) Para os consumos não incluídos no plafond de cada cartão, enviar data, hora, número telefónico que efetuou o consumo, descritivo da natureza do consumo, quantidade de dados consumida e respetivo valor;
3. (…)».
f) Do Anexo A daquele Caderno de Encargos, consta, a propósito do serviço a contratar, designadamente, o seguinte:«PONTO 2 – CONDIÇÕES GERAIS 1. Com o presente procedimento a ULSVDL pretende contratar o serviços de:
a) Comunicações Rede Fixa com Manutenção às Centrais Telefónicas;
b) Comunicações Rede Móvel;
c) SMS;
d) SMS Express;
d) Banda Larga.
2. O valor será fixo durante todo o período de vigência do Contrato, sendo a faturação mensal postecipada.
2. Pelo serviço de comunicações, a ULSVDL pagará mensalmente ao cocontratante o preço indicado na sua proposta, o qual não poderá exceder o preço base, sob pena de exclusão da proposta.
3. Para além do valor mensal fixo, no qual se inclui um pacote de serviços conforme com o indicado nos Pontos seguintes, a ULSVDL pagará ainda o excedente, sendo o preço unitário o indicado na sua proposta, o qual não poderá exceder o preço base, sob pena de exclusão da proposta.
4. Sob pena de exclusão da proposta os concorrentes deverão preencher o formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel, melhor identificado no artigo 10.º do Programa de Concurso, onde o concorrente deverá indicar, também e designadamente, os elementos da proposta.
5. (…).»
e
   
— cfr. fls. 90 e 94 a 98 do PA.
g) Com a sua proposta, tinham os concorrentes de apresentar um documento excel parcialmente
pré-preenchido donde deveriam constar os valores unitários propostos e, de entre estes, indicar
no “Fator B: Custo de comunicações excedente de Rede Móvel, nos termos definidos no ponto 11
do Anexo A do Cadernos de Encargos” — cfr. DOC 3 junto com a contestação da Ré.
h) No âmbito deste concurso, foram apresentadas propostas pela Autora .... e pela Contrainteressada .... — cfr. Anexo 1 ao Relatório Final, junto como DOC 3 da PI.
i) Da proposta da .... consta, designadamente, um ficheiro Excel com o seguinte teor:
  
    — cfr. fls. 284 a 284 do PA.
j) O Júri do Concurso elaborou o Relatório Preliminar, no qual, para o que aqui importa, propôs a admissão das duas propostas e procedeu à sua avaliação — conforme “Mapa Avaliação Propostas” constante de fls. 418 a 422 do PA — tendo-lhes atribuído a seguinte pontuação:
 fls. 429 do PA e Relatório Preliminar a fls. 423 e ss. do PA.
k) Não se conformando com o projeto de decisão constante do Relatório Preliminar, a .... apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, requerendo a exclusão da proposta a presentada pela .... — cfr. fls. 536 e ss. do PA junto com a PI.
l) O Júri elaborou o Relatório Final, não dando acolhimento à argumentação da .... relativamente à exclusão da proposta da .... e mantendo a ordenação das propostas e o projeto de decisão já anteriormente vertidos no Relatório Preliminar, ou seja, mantendo a admissão de ambas as propostas e a adjudicação da proposta da .... — cfr. fls. 541 e ss. do PA.
m) Desse Relatório Final consta, designadamente, o seguinte:
«6. AUDIÊNCIA PRÉVIA
Realizada audiência prévia nos termos do Artigo 147.º do CCP, foi apresentada pronúncia por parte do concorrente .... .... , S.A., sobre o teor e conclusões constantes no relatório preliminar, cujos detalhes de expõem no ANEXO 3. Efetuada a respetiva análise apresentam-se de seguida as conclusões do júri.
a) Pronúncia relativa a: “Omissão do preço para os consumos de Dados Móveis (Comunicações Internet) não incluídos no plafond de cada cartão;” (…)
“Sucede que, a Concorrente .... , em violação do Caderno de Encargos5, não apresenta uma proposta de preço para os dados móveis que venham a ser consumidos fora do pack inicial (10Gbytes por cartão) proposto para as comunicações Internet/cartão.”
O Caderno de Encargos, dispõe na subalínea viii, alínea e), número 2, da Cláusula 24.ª “FATURAÇÃO” o seguinte: “viii) Para os consumos não incluídos no plafond de cada cartão, enviar data, hora, número telefónico que efetuou o consumo (chamada, dados, sms, ativação de serviços), destinatário, tipo de chamada (internacional, Apoio técnico, etc) duração da chamada e respetivo valor;”
Com esta cláusula pretende-se definir o detalhe da faturação pretendido, estabelecendo-se que, mensalmente o cocontratante terá que enviar à ULSVDL um mapa Excel com detalhe dos consumos e respetivo custo, não incluídos no plafond contratado.
Nas peças procedimentais não é pedido aos concorrentes que nas suas propostas indiquem o custo relativo ao consumo, extra plafond, de dados móveis, pelo que, à luz do disposto nas referidas peças procedimentais, a entidade adjudicante, não pode desconsiderar uma proposta que não o apresente.
No que respeita a este elemento apenas se define um dos aspetos da execução do contrato, que consiste no detalhe da fatura a apresentar à ULSVDL, ou seja, uma condição, cujo cumprimento é obrigatório, no âmbito da execução contratual. Neste âmbito ao eventual incumprimento desta obrigação por parte do cocontratante serão aplicadas as disposições legais definidas no Código dos Contratos Públicos (CCP) e demais legislação que supletivamente se possa aplicar.
b) Pronúncia relativa a: “ Omissão do preço para os consumos de conetividade - Banda Larga Móvel – não incluída no plafond de cada cartão” (…)
“12. A análise da proposta da Concorrente .... evidência, também, que a mesma, em violação do disposto no ponto vi) da alínea f)”Cartões Banda Larga” do ponto 2. da Cláusula 24.ª, página 22ª, do CE, não apresenta o preço para as comunicações de dados - Banda Larga Móvel – que venham a ser realizadas após se esgotar o plafond (75 GB/Mês) proposto.
13. Com efeito, a proposta da Concorrente .... não cumpre o solicitado no disposto do ponto vi) da alínea f)”Cartões Banda Larga” do ponto 2. da Cláusula 24.ª, página 22ª, do CE, …”
O Caderno de Encargos, dispõe na subalínea vi, alínea f), número 2, da Cláusula 24.ª “FATURAÇÃO” o seguinte: “vi) Para os consumos não incluídos no plafond de cada cartão, enviar data, hora, número telefónico que efetuou o consumo, descritivo da natureza do consumo, quantidade de dados consumida e respetivo valor”
Com esta cláusula pretende-se definir o detalhe da faturação pretendido, estabelecendo-se que, mensalmente o cocontratante terá que enviar à ULSVDL um mapa Excel com detalhe dos consumos e respetivo valor, não incluídos no plafond contratado.
Nas peças procedimentais não é pedido aos concorrentes que nas suas propostas indiquem o custo relativo ao consumo, extra plafond, de dados móveis nos cartões Banda Larga, pelo que, à luz do disposto nas referidas peças procedimentais, a entidade adjudicante, não pode desconsiderar uma proposta que não o apresente.
No que respeita a este elemento apenas se define um dos aspetos da execução do contrato, que consiste no detalhe da fatura a apresentar à ULSVDL, ou seja, uma condição, cujo cumprimento é obrigatório, no âmbito da execução contratual. Neste âmbito, ao eventual incumprimento desta obrigação por parte do cocontratante, serão aplicadas as disposições legais definidas no Código dos Contratos Públicos (CCP) e demais legislação que supletivamente se possa aplicar.
Conclusão do Júri: Efetuada a respetiva análise, é entendimento do Júri que, nas peças do procedimento, quer o custo extra plafond para os dados móveis, quer o custo extra plafond para os dados móveis nos cartões Banda Larga, não é solicitado, não podendo assim ser considerado como um dos obrigatórios elementos da proposta.»
n) Na reunião 18 de outubro de 2024 do Conselho de Administração da Unidade Local de Saúde de Viseu Dão-Lafões, E.P.E. foi deliberada a homologação do projeto de decisão constante do Relatório Final e aprovada a minuta do contrato a celebrar — cfr. DOC 1 junto com a PI.
o) Essa decisão de adjudicação foi notificada às concorrentes a 28/10/2024 — cfr. PA.
p) O contrato respeitante ao procedimento mencionado em a) foi celebrado com a CI .... a 12/12/2024 — cfr. fls. 853 e ss. do PA.
Quanto à demais matéria factual alegada, a mesma não carece de ser aqui tida em conta por se tratar de alegações conclusivas, de direito ou impertinentes para o conhecimento da causa
Analisando agora criticamente o resultado probatório (art.º 607.º/4 CPC), importa referir que a convicção do Tribunal quanto aos factos vertidos se formou com base na análise do teor do processo administrativo e dos documentos pontualmente invocados ─ por adequados à prova dos factos em causa e não impugnados ─, e na posição expressa pelas partes nos respectivos articulados.»
* Para melhor clarificação da factualidade em discussão nos presentes autos, bem como para mais fácil enquadramento do caso posto no melhor direito aplicável, adita-se ao probatório, ao abrigo do disposto no art.º 662.º, n.º 1 do CPC, os seguintes factos:
q) Do Programa do Concurso constam, além do mais, as disposições que se transcrevem:
«ARTIGO 9.º - PROPOSTA
1. A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
2. Sob pena de exclusão, a proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, cujo modelo se disponibiliza no Anexo I ao programa de concurso;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel, melhor identificado no artigo 10.º, onde o concorrente deverá indicar, também e designadamente, os elementos da proposta.
3. Consoante aplicável e sob pena de exclusão, as propostas devem indicar os seguintes elementos:
a) O número do lote/posição do objeto no procedimento;
b) Descrição geral das propostas (Descrição do serviço proposto, recursos humanos a alocar à execução do Contrato, e demais elementos solicitados nas peças procedimentais);
c) Os preços/custos unitários e totais sem IVA e a taxa de IVA aplicável.
4. O concorrente na sua proposta deverá procurar apresentar toda a informação que considere necessária face às exigências descritas nos termos do presente procedimento. Quando disponibilizado o Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, cada concorrente deverá, sob pena de exclusão da proposta, preencher referido formulário, que será parte integrante da proposta, devendo a informação ser convergente com os restantes documentos da proposta.
5. Na proposta o concorrente pode especificar outros aspetos que considere relevantes para apreciação da mesma e integrar quaisquer documentos adequados a caracterizar os seus atributos.
6. Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
7. A entrega/submissão de documentos/ficheiros/formulários cuja informação se refira a atributos da proposta que se expressem de forma distinta e litiguem entre si, originará a exclusão da proposta.
8. A ausência de informação essencial à apreciação das propostas resultará na exclusão das propostas. Não obstante, serão solicitados aos concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência.
9. Não é admitida a apresentação de propostas com alterações de cláusulas do Caderno de Encargos.
10. Não são admitidas propostas parciais que representem insuficiência de atributos face ao conjunto de serviços que possam constituir cada lote.
11. A proposta e os documentos que a integram devem ser assinados, nos termos da lei, pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.
12. Quando a proposta e todos os documentos que se lhe associarem sejam apresentados por um agrupamento de concorrentes, devem os mesmos ser apenas assinados pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à declaração a que se refere a alínea a) do n.º 2., os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros, ou, não existindo representante comum, deve a proposta e todos os documentos associados serem assinados por todos os seus membros ou respetivos representantes.
13. Para efeitos de elaboração de proposta os concorrentes, no primeiro terço do prazo fixado para apresentação de proposta, poderão solicitar visita às instalações da ULSVDL para se inteirarem do parque de equipamentos instalado;
13.1. A ULSVDL, com antecedência mínima de 3 dias úteis, agendará uma única visita à qual aproveitam todos os interessados;
13.2. Em caso algum, os concorrentes poderão alegar desconhecimento do parque de equipamentos, considerando que a ULSVDL dará oportunidade a todos os interessados para se deslocarem aos locais onde estes se encontram instalados.
ARTIGO 10.º - FORMULÁRIO “ELEMENTOS E CONDIÇÕES DA PROPOSTA”
1. O formulário “Elementos e Condições da Proposta” é o ficheiro em versão Excel, disponibilizado com as restantes peças do procedimento, sendo parte integrante da proposta.
2. O preenchimento do formulário “Elementos e Condições da Proposta” deve obedecer às instruções previstas nesse ficheiro e conter informações convergentes em relação aos restantes documentos que constituem a proposta.
3. O formulário “Elementos e Condições da Proposta”, quando disponibilizado, é de preenchimento obrigatório e deverá ser entregue conjuntamente com a proposta.
4. O formulário “Elementos e Condições da Proposta” não dispensa a apresentação da proposta em outro formato digital contendo minimamente os atributos e condições a propor.
(…)
ARTIGO 21.º - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO Lote Único: Lote 1 – “Contratação de Serviço de Comunicações e Manutenção de Central Telefónica do HST” por um período de 3 anos.
1. A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada, através da modalidade multifator, sendo densificado pelos seguintes fatores e subfactores:
 2. A avaliação das propostas com vista à sua ordenação decrescente será feita pela pontuação dos fatores e subfactores indicados, ponderados pelo peso definido (escala a adotar para as pontuações de zero a cem pontos) com o seguinte modelo de avaliação:
 
(…)
ARTIGO 23.º - EXCLUSÃO DAS PROPOSTAS
São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Algum dos motivos aplicáveis e previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 146.º do CCP;
b) Que sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos concorrentes, relativamente a qualquer dos seus membros, a entidade adjudicante tenha conhecimento que se verifica alguma das situações previstas no artigo 55.º do CCP;
c) Que não sejam constituídas por todos os documentos ou condições exigidas nos termos do disposto nos artigos 9.º e 10.º do programa, ou outros previstos nas peças procedimentais;
d) Que sejam entregues/submetidos documentos/ficheiros em duplicado cuja informação se refira a atributos das propostas que se expressem de forma distinta e litiguem entre si, impossibilitando a análise ou avaliação das propostas; e) Que os documentos que constituem a proposta não estejam redigidos em língua portuguesa, com exceção dos indicados nas peças procedimentais;
f) Que apresentem atributos que violem os parâmetros base fixados no Caderno de Encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência;
g) Que não contemplem ou completem todos os objetos agrupados em cada Lote, constituindo insuficiência de atributos face ao lote a contratar;
h) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
i) A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência;
j) Que envolvam alterações das cláusulas do Caderno de Encargos;
k) Que verifiquem os motivos de exclusão expressos nas peças procedimentais;
l) Que incidam em qualquer outra causa de exclusão regulamentar ou legalmente prevista.»
r) Do Anexo A do Caderno de Encargos consta, além do descrito no ponto f) do probatório, o seguinte:
«  
(…)»
VI. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrente veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 22/05/2025, nos termos da qual a presente ação de contencioso pré-contratual foi julgada improcedente.
Anote-se que a Recorrente .... veio propor a presente ação, pedindo o seguinte:
«a) A anulação do acto de adjudicação adoptado no presente procedimento em favor da .... , cuja proposta deve ser excluída, como demonstrado e provado, o que respeitosamente se requer;
b) deve ser também anulado o contrato que tenha sido ou venha a ser celebrado com a .... ;
c) deve condenar-se a Entidade Demandada a adjudicar o Concurso em favor da proposta apresentada pela .... , o que deve acontecer no prazo máximo de 10 dias úteis, com as demais consequências legais.»
O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.
A Recorrente vem, assim, disputar o julgamento realizado pelo Tribunal a quo, por entender que ocorre erro de julgamento, concretamente, no que concerne às consequências legais da omissão de indicação na proposta da contrainteressada dos preços unitários para consumos de dados móveis extraplafond, seja no que se refere às comunicações móveis, seja no tocante aos cartões de banda larga.
Apreciemos então.
O ato adjudicatório impugnado pela Recorrente foi emitido pela Recorrida Unidade de Saúde Local no âmbito do concurso público para aquisição dos serviços de comunicações móveis e manutenção da central telefónica do Hospital São Teotónio durante o prazo de três anos.
O critério de adjudicação definido foi a da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifactor e que essencialmente pondera o custo dos diversos serviços a fornecer nos termos do contrato concursado.
A Recorrente e a contrainteressada apresentaram propostas, sendo que, a adjudicação foi emitida a favor da contrainteressada.
A Recorrente reclama que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, especificamente por afronta ao disposto no art.º 70.º, n.º 2, al. a) do CCP, por a proposta da contrainteressada não ter sido excluída, uma vez que omitiu a indicação na proposta da contrainteressada dos preços unitários para consumos de dados móveis extraplafond, seja no que se refere às comunicações móveis, seja no tocante aos cartões de banda larga, tudo em afronta ao prescrito na cláusula 24.ª do CE (doravante, apenas CE), no ponto 2, n.º 4 do Anexo A do CE e art.º 9.º, n.º 3, al. c) do Programa do Concurso (somente PC em diante).
Atentemos ao que a sentença recorrida ponderou neste ensejo, e às ilações que extraiu:
«(…)
XI. Assim, a primeira questão suscitada resume-se a apreciar e interpretar as exigências do CE já indicadas, o seu âmbito, a estabelecer os termos em que a proposta da CI .... lhes responde e a determinar se essas respostas deveriam ter determinado, ou não, a exclusão daquela proposta
XII. Todo o litígio nestes autos se localiza no momento da análise das propostas (que não da sua avaliação, de acordo com o critério de adjudicação), que é uma tarefa intelectual de verificação da conformidade destas com os requisitos de regularidade orgânica, formal e material. Qualquer proposta que não observe algum destes requisitos, será uma proposta irregular. Todavia, a essa irregularidade (às diferentes hipóteses de irregularidade) não terá de se seguir a consequência da exclusão: estão previstos, além desta, a rectificação oficiosa, o processo de regularização e mesmo o aproveitamento.
(…)
XV. Depois desta precisão inicial, importa agora proceder à interpretação do art.º 70.º/2/a) do CCP no que ao caso interessa: aí se determina literalmente que sejam excluídas as propostas cuja análise revele que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respectivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do nº 1 do art.º 57.º. Esta é, sem dúvida, a regra que norteia a decisão da primeira questão a enfrentar nestes autos. Com efeito, e atendendo ao princípio da legalidade da exclusão de propostas, importará em primeiro lugar, perceber se a proposta da CI ao ser omissa quanto ao valor unitário para os dados extraplafond, no que toca a comunicações móveis e no que toca a banda larga móvel, incorre na omissão de um termo ou condição respeitante à execução do contrato relativamente ao qual a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem.
XVI. Foi esta a posição da Autora nestes autos. Vejamos se lhe assiste razão, começando por interpretar as peças do procedimento: em primeiro lugar, quanto aos serviços a contratar e, seguidamente, quanto aos elementos e ou documentos obrigatórios das propostas.
XVII. Quanto àquele aspecto — serviços a contratar —, com interesse para a apreciação da causa, o CE determina, no seu Anexo A, que sejam entregues 150 cartões para comunicações na rede móvel, 30 dos quais incluirão dados móveis para comunicações Internet (Parte C – Ponto 7), e que a facturação ao nível da rede móvel poderá incluir excedente quando se verifique a realização de minutos de comunicação que excedam os 150.000 minutos (Ponto 11); neste caso, é no Formulário “Elementos e Condições da Proposta” que «os concorrentes devem indicar o preço extra para as comunicações», estando definido o preço base unitário de 0,04€ + IVA por minuto ou por SMS, para destinos iniciados “2”, “3” ou “9”. Quanto aos Cartões de Banda Larga o serviço a contratar inclui a disponibilização de 15 cartões Banda Larga com 75 GB/Mês (Parte F – Ponto 18), não se prevendo naquele pacote base de serviços a inclusão de qualquer plafond. Daqui se retira que não resulta do Anexo A do CE — que detalha os serviços a contratar na sequência do presente procedimento — qualquer menção à contratação de um excedente de dados móveis (para rede móvel ou banda larga). No que importa ao presente caso, esse excedente está previsto tão só ao nível da rede móvel para comunicações (minutos/SMS) quando sejam excedidos globalmente os 150.000 minutos/mês.
XVIII. E será que as menções generalizadas, também no Caderno de Encargos, ao modo como se deverá proceder à facturação dos “custos adicionais” ou “consumos não incluídos no plafond de cada cartão”, para as comunicações móveis e para os cartões de banda larga (cfr. cláusula 24.ª/2/e) e f) do CE) ou mesmo, no próprio Anexo A, em sede de “condições gerais”, a que “para além do valor mensal fixo, no qual se inclui um pacote de serviços (...) a ULSVDL pagará ainda o excedente, sendo o preço unitário o indicado na sua proposta, o qual não poderá exceder o preço base, sob pena de exclusão" [cfr. ponto 2, nº 3 daquele Anexo], são susceptíveis de apontar para uma interpretação que incluísse também consumos extra-plafond ao nível dos dados na rede móvel e nos cartões de banda larga? A resposta terá de ser negativa porquanto as disposições apontadas ou não se referem ao objecto do contrato — é o caso da cláusula 24.ª do CE, relativa aos termos em que deverá processar-se a facturação durante a execução do contrato — ou são gerais a carecer de concretização — como sucede com o Ponto 2 do Anexo A que se refere, sem particularizar, ao pagamento de um excedente sobre o valor mensal fixo quando sejam prestados serviços para além dos incluídos no pacote de serviços contratados. Esta referência enquadra a possibilidade de excedentes já identificada — como será o caso das comunicações móveis — sem pormenorizar e, como tal, carece das demais disposições daquele Anexo A para ser concretizada no seu alcance efectivo.
(…)
XXVIII. Vale este excurso por dizer que a qualificação e interpretação das disposições e exigências do CE e do PC depende da respectiva interpretação sistemática sujeita às regras já enunciadas. Regressando ao caso dos autos para prosseguir na interpretação das disposições relevantes do CE e do PC, temos que, da leitura conjugada desses normativos decorre o seguinte:
i. Dos serviços a contratar, tal como definidos no Caderno de Encargos, não consta qualquer menção à contratação de um excedente de dados móveis – seja no tocante à utilização da rede móvel (para a qual só se prevê contratação de comunicações extraplafond, ou seja, minutos e SMS) seja no tocante à banda larga (em que se prevê tão só o fornecimento de 15 cartões de 75GB/mês);
ii.A contratação solicitada pelo Caderno de Encargos prevê, porém e designadamente, que ao nível da rede móvel possa ser considerado um excedente — a reflectir na facturação — quando se verifique a realização de minutos de comunicação que excedam (globalmente) os 150.000 minutos/SMS;
iii. Coerentemente, no Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, que corresponde a um documento excel parcialmente pré-preenchido, devem os concorrentes indicar os valores unitários propostos para aquele excedente no quadro respeitante ao “Fator B: Custo de comunicações excedente de Rede Móvel, nos termos definidos no ponto 11 do Anexo A do Cadernos de Encargos”, estando definido o preço base unitário de 0,04€ + IVA por minuto ou por SMS, para destinos iniciados “2”, “3” ou “9” [cfr. art.º 10.º do PC, transcrito na factualidade em c), e factualidade em g) e i)];
iv. O critério de adjudicação escolhido era mutifactorial partindo da ponderação de factores e subfactores tal como definido no art.º 21 do PC [cfr. factualidade em b)] e objecto de concretização matemática mediante a aplicação das fórmulas subjacentes às células pré-preenchidas do, já mencionado, documento em formato Excel - Formulário “Elementos e Condições da Proposta” [cfr. teor dos documentos transcritos na factualidade em i) e j)];
v.De entre os factores a pontuar para efeitos de aplicação do critério de adjudicação constava o “Fator B: Custo de comunicações excedente de Rede Móvel, nos termos definidos no ponto 11 do Anexo A do Cadernos de Encargos” ao qual foi atribuída uma ponderação de 15% na pontuação final da proposta [cfr. os mesmos documentos];
vi. De acordo com o PC [artigos 9.º e 10.º], constitui documento da proposta — cuja falta determinaria a sua exclusão —, no que ao caso interessa, e para além daqueles que o CCP expressamente identifica, o «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel, melhor identificado no artigo 10.º, onde o concorrente deverá indicar, também e designadamente, os elementos da proposta» [cfr art.º 9.º/2/c) e art.º 10.º/1, transcrito na factualidade em c)];
vii. Quanto a este formulário, mais se acentua que o seu preenchimento é obrigatório ao mesmo tempo que se evidencia que este «não dispensa a apresentação da proposta em outro formato digital contendo minimamente os atributos e condições a propor» [cfr. art.º 10.º/3 e 4 do PC]; donde se retira que a entidade adjudicante considerou que a informação exigida naquele Formulário não se apresentava como suficiente para compreender a integralidade da proposta que deveria, por isso, ser apresentada minimamente também noutro formato, necessariamente mais descritivo;
viii. Em termos mais genéricos, constitui elemento indispensável da proposta — cuja omissão determinaria também a respectiva exclusão — que esta mencione os preços/custos unitários e totais sem IVA e a taxa de IVA aplicável [cfr. art.º 9.º/3/c) do PC]; e
ix. Por último, relativamente ao modo de proceder à facturação do serviço de comunicações, esta terá uma periodicidade mensal e os custos adicionais terão de constar de uma segunda factura que terá de obedecer às exigências constantes do nº 2 da Cláusula 24.ª do CE; neste particular, está em causa um aspecto respeitante ao modo de executar o contrato com indicações transversais relativas aos conteúdos das facturas e à informação que as deve preceder.
XXIX. De quanto se afirma decorre, numa leitura sistemática e concordante das disposições do CE e do PC analisadas, que não se exige a indicação de qualquer valor unitário para o excedente de dados móveis (seja no tocante à utilização da rede móvel seja no que respeita à banda larga), porquanto não foi contratada a prestação daqueles serviços com possibilidade de serem disponibilizados para além dos incluídos no plafond de rede móvel ou para além dos 75GB/mês disponibilizados em cada um dos 15 cartões de banda larga a fornecer. Nesta medida, não está em causa a omissão de um termo ou condição relativo à execução do contrato e não submetidos à concorrência porquanto se reporta aquela indicação de preço unitário a um serviço que a entidade adjudicante não manifestou querer contratar. Conforme já se assinalou, quer a exigência da menção aos preços/custos unitários e totais, constante do art.º 9.º/3/c) do PC, quer as referências a custos adicionais em sede de dados móveis e de banda larga no tocante às exigências a respeitar quanto ao modo de processar a facturação do serviço em causa (retiradas das alíneas e) e f) do nº 2 da Cláusula 24.ª do CE), pelo respectivo objecto — no primeiro caso, não específico, e, no segundo caso, atinente ao modo de executar um aspecto específico (e puramente instrumental) da prestação do serviço — não são normas susceptíveis de disciplinar ou influenciar o âmbito da prestação a contratar tal como definida no Anexo A do Caderno de Encargos.
XXX. Diferente deve ser a análise quanto ao excedente de comunicações móveis: este encontra-se previsto enquanto objecto da contratação e ocorrerá quando se verifique a realização de minutos de comunicação que excedam (globalmente) os 150.000 minutos/SMS / para as comunicações de Voz e SMS (rede móvel). Nessa circunstância, estava prevista a contratação de excedente ao Plafond incluído, tendo sido definido um preço base unitário (de 0,04€ + IVA por minuto ou SMS) [cfr. pontos 10. e 11. Da Parte C do Anexo A do CE]. Por seu turno, as condições de faturação para o excedente de minutos/SMS incluíam a indicação de preços por minuto, taxação ao segundo após o primeiro minuto, e preços iguais a qualquer hora e dia. Por seu turno, no Formulário “Elementos e Condições da Proposta” tinham os concorrentes indicar os valores unitários propostos para aquele excedente no quadro respeitante ao “Fator B: Custo de comunicações excedente de Rede Móvel, nos termos definidos no ponto 11 do Anexo A do Cadernos de Encargos”, e esse preço unitário proposto constituía um dos factores da proposta a pontuar para efeitos de aplicação do critério de adjudicação [tendo-lhe sido atribuída uma ponderação de 15% na pontuação final da proposta].
XXXI. Nesta medida, e de acordo com o enquadramento já avançado, a indicação daquele valor unitário corresponde a um atributo da proposta (e não a um termo ao condição subtraído à concorrência) — cfr. n.º 11 do art.º 42.º do CCP.
XXXII. Persistindo no caso dos autos, impõe-se desviar a atenção do parâmetro de conformidade para o objecto dessa conformação: a proposta da Contrainteressada. Conforme factualidade supra fixada, desta resulta que:
a. a .... apresentou proposta contendo todos os documentos mencionados naquele art.º 9.º do PC, designadamente, o «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel;
b. Este formulário correspondia a um ficheiro fornecido pela entidade adjudicante e aquele que a .... apresentou na sua proposta encontrava-se totalmente preenchido, de acordo com as instruções fornecidas, dele constando, designadamente, a indicação do valor unitário para o excedente de comunicações móveis (minutos e SMS) [cfr. factualidade em i)];
c. O preço unitário assim proposto foi ainda objecto de avaliação, de acordo com o critério de adjudicação [cfr. factualidade em i) e j)]; e, por outro lado,
d. não consta que aquele concreto valor unitário tenha sido mencionado noutro documento da proposta para lá daquele formulário.
XXXIII. Tendo em conta o teor assim descrito da proposta da .... , não pode concluir-se que esta fosse omissa quanto à indicação do valor unitário para o excedente extra-plafond de comunicações móveis (posto que esse valor constava expressamente do «Formulário “Elementos e Condições da Proposta” mencionado) o qual foi, inclusivamente, enquanto atributo da proposta, objecto de avaliação.
XXXIV. Assim, conjugando a interpretação que se vem fazendo das peças do procedimento em sede de elementos obrigatórios das propostas com o teor da proposta apresentada pela CI, resulta que esta não incorre na causa de exclusão de propostas vertida no art.º 70.º/2/a) — nomeadamente quanto à não apresentação de alguns atributos, termos ou condições —, não se justificando a respectiva exclusão com este fundamento.
XXXV. Alega, porém, a Autora que a apresentação daqueles preços unitários e condições relativos ao excedente de comunicações móveis não poderia constar só do «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”; baseia-se no disposto no art.º 9/3/c) do PC para fundamentar esta afirmação — uma vez que desta decorreria que seriam excluídas as propostas a que faltassem, muito em especial, os “preços/custos unitários e totais” — em conjugação com o previsto no Ponto 2 do Anexo A do CE. Mal se compreende este argumentário quando o formulário mencionado constitui um elemento obrigatório daquela proposta no qual surgem identificados todos os valores unitários a propor, tendo sido devida e completamente preenchido pela concorrente .... .
XXXVI. Poder-se-ia, no entanto questionar se o n.º 4 do art.º 10.º do PC — que determina que «[o] formulário “Elementos e Condições da Proposta” não dispensa a apresentação da proposta em outro formato digital contendo minimamente os atributos e condições a propor» — não exigiria que todos aqueles atributos fossem igualmente vertidos noutro documento da proposta. A resposta deve ser negativa se considerarmos que se trataria de uma exigência respeitante à integralidade dos atributos e condições das propostas — o que se retira do uso do advérbio “minimamente”. Por outro lado, da economia daquele preceito parece antes resultar que a entidade adjudicante não se bastaria com uma proposta que se limitasse a apresentar o «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel porquanto pretenderá que os concorrentes lhe forneçam um documento mais descritivo (da sua própria autoria) que faça menção também, para além dos atributos, às demais condições a propor, isto é, que apresentem igualmente a proposta “em outro formato digital”.
XXXVII. Por outro lado, e mesmo que se entendesse que estava em causa uma imposição abrangente quanto a um documento que contivesse a proposta num outro formato digital (que não o Excel) e que esse documento tivesse de replicar todos os demais atributos e condições da proposta, a sua não apresentação (com aquele teor integral) não surge cominada pela entidade adjudicante (nas peças do procedimento) com qualquer consequência específica — o que sempre nos remeteria, em caso de omissão ou incompletude, para uma mera irregularidade da proposta (em todo o caso, suprível).
XXXVIII. Por outro lado, estamos em crer que, mesmo que se entendesse que a menção ao preço unitário por excedente de comunicações móveis (minutos/SMS) teria obrigatoriamente de constar de outro documento da proposta — que não apenas do «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel —, a circunstância de tal não suceder no caso da proposta da .... não poderia determinar a respectiva exclusão (por falta de indicação de um atributo.)
XXXIX. Com efeito, não é despiciendo afirmar que, em matéria de interpretação de propostas e de menções obrigatórias terá de valer um princípio de unidade da proposta que determina que esta seja sempre interpretada como uma declaração de vontade una. Se uma dada informação não consta do específico documento que a deveria conter, nada impedirá que o júri a valide a partir de uma menção constante de outro documento da mesma proposta. Isto mesmo é exigido pelo princípio da proporcionalidade e como corolário do princípio da concorrência na vertente “the more the merrier”.
XL. Neste sentido, validando a perspectiva da análise da proposta como um todo a fim de dar por respondidas menções que deveriam constar da ficha técnica (mesmo se a propósito de outras menções e de documentos que nem sequer seriam da autoria da concorrente embora integrassem a sua proposta) e que, não constando, ainda assim, a cominam com uma mera irregularidade, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de Julho de 2019, proc. 01211/17.5BEAVR (Relator: José Veloso), do qual se extrai, ilustrativamente, a seguinte passagem:
(…)
XLI. Trata-se de um aresto respeitante a um procedimento consursal bastante distinto do analisado, mas cujo princípio subjacente à decisão tem, mutatis mutandis, plena aplicabilidade à hipótese caso fosse de concluir pela exigência da indicação daqueles preços unitários, enquanto atributos da proposta, num outro documento para além do que já constasse no «Formulário “Elementos e Condições da Proposta”, no formato de ficheiro Excel.
XLII. Soçobram, assim, todos os fundamentos de invalidade do acto de adjudicação impugnado por não se verificarem as apontadas causas de exclusão da proposta da CI.
XLIII. De resto, a esta mesma conclusão se chegaria pela aplicação do princípio da tipificação das causas de exclusão de propostas, já amplamente trabalhado na jurisprudência nacional, que o faz assentar no princípio da concorrência, o qual ditará que as hipóteses de exclusão de propostas devam ser «reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas. Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica» [cfr. os Acórdãos do TCAN de 18/12/2020, proc. n.º 02841/19.0BELSB, de 19/2/2021, proc. n.º 00731/20.9BELSB, de 8/10/2021, proc. n.º 00679/21.0BEPRT, de 22/10/2021, proc. n.º 00619/20.3BEAVR, e de 10//3/2022, proc. n.º 00950/21.0BEPRT, todos disponíveis em www.dgsi.pt].
XLIV. Por fim, numa outra perspectiva de abordagem à mesma questão da exclusão de propostas, conforme refere MIGUEL ASSIS RAIMUNDO ─ ainda que parafraseando RAQUEL CARVALHO ─ «por força dos princípios da contratação pública, a exclusão de propostas é “medida de último recurso”. A aplicação das normas sobre fundamentos de exclusão só é tecnicamente correcta, e conforme com as valorações fundamentais do ordenamento jurídico, submetida a esse controlo à luz dos princípios gerais», em particular dos princípios da proporcionalidade, concorrência e boa-fé [cfr. Direitos dos Contratos Públicos, vol. 1, 2002 reimp., pp. 466/467 e 489]. Desenvolve aquele AUTOR ainda um conjunto de directrizes aplicáveis à interpretação das próprias regras procedimentais relativas à exclusão/admissão de propostas, referindo-se à chamada «interpretação inclusiva das normas sobre procedimentos précontratuais », a qual tem como «principal consequência a afirmação de um princípio (um corolário) a que se tem chamado in dubio pro competentia, ou de favor do procedimento, dos concorrentes e das propostas, segundo o qual na dúvida sobre se uma proposta deve ou não ser admitida, deve preferir-se a admissão, uma vez que (…) o interesse público é tanto mais satisfeito quantas mais propostas existirem». [cfr. idem, ibidem, pp. 467/468].
XLV. De todo o modo, é certo que a exclusão da proposta CI pressuporia que se tivesse encontrado uma omissão na sua proposta que fosse manifesta face ao exigido pelo PC e pelo CE, o que não sucedeu. Por último, estando em cima da mesa verificar se ocorre ou não uma causa exclusão de uma proposta, impõe-se dar nota de que também a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) se tem orientado para a análise desta temática à luza da razão de ser do procedimento pré-contratual, enquanto instrumento de abertura da contratação ao mercado; nesta medida, assinala que qualquer exclusão de propostas (por reduzir o potencial universo de escolhas da entidade adjudicante) tem de encontrar o seu fundamente estrito numa norma procedimental imperativa e cujo fundamento material seja justificado. Este posicionamento acaba por se encontrar vertido nos seguintes Acórdãos do TJUE: de 3/3/2005 (Procs. C-21/03 e 34/03 - Fabricom), n.ºs 34-35, de 16/12/2008 (Proc. C-213/07 – Michaniki); e de 23/12/2009 (Proc. C-376/08-Serrantoni), n.ºs 33, 34 e 38-40 [todos disponíveis em www.curia.europa.eu].
XLVI. Termos em que, pelos fundamentos expostos — não se encontrando pressuposto legal ou procedimental que determinasse a exclusão da proposta da CI .... —, é de concluir pela não invalidade do acto de adjudicação do contrato àquela proposta.
XLVII. Não carece, porque se encontra prejudicada, de ser apreciada a questão de saber se a alegada omissão daquela proposta — tal como avançada pela Autora — seria ou não suscetível de suprimento mediante um pedido de esclarecimentos, à luz o disposto no art.º 72.º/2 do CCP.
(…)»
Ora, o julgado pelo Tribunal a quo não padece de nenhum dos erros imputados pela Recorrente, que, aliás, parece lavrar em confusão quanto ao que deve ser qualificado como atributo, condição ou termo da proposta e aspetos referentes a regras de execução do contrato concursado, mas que não se reconduzem a atributos, nem condições ou termos da proposta.
Efetivamente, como decorre com evidência da concatenação do preceituado no Anexo A do CE, especificamente, no Ponto 2- condições gerais, na Parte A- Disposições gerais, na Parte C- Comunicações rede móvel, nas Partes D e E- SMSs e na Parte F- Cartões de banda larga, bem como com o que está estipulado nos art.ºs 9.º, 10.º, 21.º e 23.º do PC, não existe, relativamente à descrição dos serviços pretendidos contratar, qualquer menção alusiva a consumos de dados extraplafond, quer resultem das comunicações moveis, porque está previsto adquirir 30 cartões com dados móveis incluídos (10Gbytes), quer resultem dos cartões de banda larga, uma vez que também está previsto adquirir 15 cartões com 75 GB por mês (cfr. Parte C, ponto 7 e Parte F, ponto 18 do Anexo A do CE).
O que quer dizer que, não está em causa a afronta a qualquer aspeto contratual submetido, ou não, à concorrência. Ou seja, nos normativos do PC e do CE que descrevem os serviços que a Recorrida Unidade de Saúde pretende contratar não se encontra descrito ou mencionada a hipótese de consumo de dados móveis para além dos plafonds especificados nos cartões (30 cartões com 10Gbytes mensais) e nos cartões de banda larga (15 cartões com 75 GB mensais). Por conseguinte, não se encontrando esta descrição na definição das prestações objeto do contrato concursado, naturalmente que a única ilação que se impõe retirar é a de que esse hipotético consuma de dados extraplafond não constitui termo ou condição da proposta, nem atributo da proposta.
Daí que a omissão de indicação de preço unitário para tal hipotético consumo de dado extraplafond se apresente despiciente, uma vez que, desde logo e face às prestações do objeto do contrato, não se identifica a necessidade de tal indicação.
É certo que a Recorrente funda uma pretensa necessidade de indicação de preços unitários para os consumos de dados extraplafond no estabelecido na cláusula 24.ª do CE, visto que esta cláusula contém uma menção à obrigação de indicação, nas faturas, dos dados móveis extraplafond.
Porém, releva explicar que esta cláusula, que enuncia o procedimento de faturação e o conteúdo das faturas, não é atinente à definição dos serviços ou das prestações a fornecer por banda dos concorrentes, mas somente descreve uma obrigação que se refere ao modo de execução do contrato. Com efeito, importa não confundir os serviços que são contratados com o modo como devem ser executados, pois que, se na primeira situação estamos perante a definição do objeto do contrato, na segunda estão meramente em causa regras de execução do contrato.
E de todo o modo, no que tange às regras da faturação, interessa clarificar que que qualquer problemática tangente a esse aspeto apenas se colocará em sede de execução do contrato, isto é, após a celebração do contrato concursado com o adjudicatário.
Pelo que, evidentemente, não pode o clausulado em 24.ª do CE servir para ampliar o objeto do contrato, inserindo termos e condições que explicitamente não foram descritas nos serviços a contratar.
Sendo assim, a omissão da indicação de preços unitários para consumos de dados extraplafond na proposta da contrainteressada apresenta-se como absolutamente desprezível. Razão pela qual não se individualiza qualquer motivo para censurar o iter percorrido na sentença agora em apreço.
Derradeiramente, e em reforço do que se vem expendendo, importa referir que as peças concursais, diversamente do que sucede para os consumos de dados, preveem expressamente a possibilidade de ocorrer consumo de minutos de chamadas e de número de SMSs para além do plafond mensal que se pretende contratar, conforme decorre da análise da Parte C, pontos 7, 9, 19, 11 e 12 do CE. De resto, estes consumos extraplafond consubstanciam, precisamente, um dos factores (Factor B) a ponderar no critério de adjudicação, consonantemente com o que emerge do art.º 21.º do PC. O que explica a exigência de indicação de preços unitários neste caso, e que a contrainteressada Recorrida respeitou.
O que vem de se explicar inculca firmeza na convicção de que, efetivamente, a entidade adjudicante não pretende contratar consumos de dados para além dos plafonds mensais e, por essa razão, silenciou nas peças concursais qualquer referência à indicação de preços unitários para tais serviços.
O que quer significar que a tese da Recorrente não pode deixar de fracassar.* Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a sentença recorrida revela-se correta e acertada, não sendo merecedora da censura que lhe vem dirigida pela Recorrente. E, sendo assim, cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença impetrada.
V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, de acordo com o previsto no art.º 527.º do CPC.
Registe e Notifique.
Lisboa, 23 de outubro de 2025,
____________________________
Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – Relatora
____________________________
Ana Carla Teles Duarte Palma
____________________________
Helena Telo Afonso |
