| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Joaquim …… , com sinais nos autos, inconformado com a decisão do TAF de Loulé, de 13 de Julho de 2009, que, na presente acção administrativa especial, julgou verificada a excepção peremptória da caducidade do direito de acção e consequentemente absolveu o demandado Município de Albufeira do pedido, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões :
“ 1. Em 17 de Junho de 2008, foi deliberado pela CMA “executar (…) as obras de urbanização (alegadamente) em falta no loteamento em causa, sendo a execução por conta do titular do alvará – Joaquim Teixeira”;
2. Em 7 de Outubro de 2008, em virtude de uma reclamação apresentada pelo ora Recorrente, a CMA voltou a pronunciar-se sobre esta questão, tendo deliberado, nesta data, manter na íntegra a sua deliberação de 17 de Junho de 2008;
3. Estas deliberações, de 17 de Junho e de 7 de Outubro de 2008, foram tomadas sem a prévia audição do ora Recorrente, ou seja, foram tomadas em manifesta violação das normas que regem o procedimento administrativo português;
4. Desta acção da CMA (ou neste caso, da falta dela) resulta o incumprimento manifestamente ilegal e sem justificação de uma formalidade essencial do procedimento administrativo, imposta pelo artigo 100.º do CPA, o que, desde logo gera a nulidade dos actos em causa, nos termos do disposto no número 1 do artigo 133.º do CPA;
5. Acresce que a violação em causa, por configurar a violação de um direito conferido directamente pela CRP, no seu artigo 267.º número 5, constitui-se assim, também, como a violação de um direito fundamental, passível de gerar a nulidade dos actos em causa ( neste caso, das deliberações da CMA, de 17 de Junho e de 7 de Outubro de 2008);
6. Não pode ainda deixar de se considerar que, do conteúdo das deliberações acima referidas resulta, ainda que indirectamente, uma sanção imposta ao Recorrente, pelo facto deste, na opinião da CMA, não ter concluído as obras de infra-estruturas do Loteamento;
7. Ora, tendo em consideração o carácter sancionatório das deliberações em causa e a posição de subalternidade em que se encontra o Recorrente face à CMA, podemos assim afirmar que, também por este motivo, o facto das deliberações da CMA terem sido tomadas sem a prévia audiência dos interessados levaria à nulidade das mesmas;
8. Em suma, as deliberações da CMA, de 17 de Junho e de 7 de Outubro de 2008, de acordo com o disposto no numero 1 do artigo 133.º do CPA, são nulas, não produzindo assim quaisquer efeitos jurídicos e não estando a impugnação das mesmas sujeita a qualquer prazo, nos termos do disposto no numero 1 do artigo 58.º do CPTA, razão pela qual não procede a excepção peremptória de caducidade do direito de acção do ora Recorrente, alegada pelo Tribunal a quo;
9. Mas, mesmo que se entendesse que a sanção aplicável pela preterição da audiência prévia dos interessados seria a anulabilidade e não a nulidade, no que não se concede e apenas se admite por mera hipótese de raciocínio, considerando –se consequentemente as deliberações da CMA, de 17 de Junho e de 7 de Outubro de 2008, como anuláveis em lugar de nulas, sempre deveria considerar-se a deliberação de 7 de Outubro de 2008 como o acto “final” do procedimento administrativo em apreço (i.e., o acto a partir do qual deveria ser contado o prazo estabelecido no art. 58.º do CPTA);
10. Acresce que, salvo o devido respeito, a sentença ora recorrida padece de contradições que prejudicam a sua coerência interna e não permitem apreender o correcto significado da decisão final proferida;
11. Com efeito, por um lado, ao tomar como referencia na contagem do prazo de caducidade do direito de acção a deliberação da CMA de 17 de Junho de 2008 ( e não o acto final como tal expressamente tipificado pelo Tribunal a quo; a deliberação da CMA de 7 de Outubro de 2008), a sentença ora recorrida padece de manifesta contradição;
12. Por outro lado, se a alegada caducidade do direito de acção obsta, segundo o próprio Tribunal a quo, ao conhecimento de fundo da questão, a sentença ora recorrida padece ainda de contradição nos termos, ao analisar a questão de fundo (tomando posição sobre os factos controvertidos) e ao aplicar o direito no caso concreto, baseando a decisão final nas conclusões daí resultantes;
13. Em síntese, do exposto, resulta clara a existência de manifestas contradições na sentença ora recorrida entre os fundamentos e a decisão proferida, nos termos do disposto na alínea c) do número 1 do artigo 668.º do CPC aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.”
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Não foram apresentadas contra –alegações.
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O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da decisão do TAF de Loulé que na presente acção administrativa especial julgou verificada a excepção peremptória da caducidade do direito de acção e consequentemente absolveu o demandado Município de Albufeira do pedido.
I – DA NULIDADE DA SENTENÇA A QUO
Nas suas alegações, o Recorrente invoca a nulidade da sentença a quo por contradição entre os fundamentos e a decisão proferida ( artigo 668º nº 1 al. c) do Código de Processo Civil), na medida em que, no seu entender , “padece de contradição nos termos, ao analisar a questão de fundo (tomando posição sobre o factos controvertidos) e ao aplicar o direito no caso concreto, baseando a decisão final nas conclusões daí resultantes.”
Vejamos a questão.
De acordo com o disposto no art.º 668º, nº 1, al. c) do CPC é nula a sentença "quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão".
Esta nulidade só ocorre quando, exigindo os fundamentos, logicamente, uma determinada conclusão, a sentença conclua ao contrário dela. Como é afirmado no recente Acórdão do STA de 29-01-2009, proc. nº 966/08, “Trata-se, pois, de casos em que a conclusão não só não flui das premissas, como se opõe mesmo àquilo que elas pedem ou exigem, mostrando-se então o discurso decisório logicamente ininteligível e, por isso mesmo, destituído de validade formal”.
No caso em apreço tal nulidade não ocorre.
Com efeito, decorre que a decisão a quo, pese embora tenha tecido considerações materiais em torno dos vícios invocados – preterição de audiência prévia do interessado e ofensa dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança – não os apreciou, mas tão somente justificou que os vícios em causa do acto em crise não eram susceptíveis de conduzir à declaração de nulidade invocada mas apenas à anulabilidade e, consequentemente, foram determinantes na declaração de caducidade do direito de acção.
Por outro lado, a consideração feita na sentença em crise que a deliberação de 7 de Outubro de 2008 da entidade recorrida manteve na integra a deliberação de 17 de Junho de 2008 - factos dados como assentes no probatório -, não é susceptível de qualquer reparo, na medida em que fosse qual fosse a data do inicio da contagem do prazo sempre se verificaria a caducidade do direito de acção, tendo em conta os fundamentos de anulabilidade supra invocados e atento o disposto no artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA.
Não ocorre, pois, a invocada contradição nos fundamentos pelo que improcede a nulidade constante da al. c) do nº 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil.
II – QUANTO AO MÉRITO DO DECIDIDO NO TRIBUNAL A QUO
No essencial das suas alegações sustenta o Recorrente que o acto impugnado padece de ilegalidades manifestas, dos quais se destaca o vicio de forma por preterição do direito de audiência prévia e de poder defender-se previamente à tomada de decisão e ainda violação dos princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança.
No entender do recorrente a violação do primeiro vicio invocado é determinante da nulidade do acto, destarte invocável a todo o tempo, por violação do conteúdo essencial do direito fundamental de audiência do interessado, nos termos da al. d) do nº 2 do artigo 133º do CPA, artigo 100º do CPA e 2ª parte do nº 4 do artigo 267º da Constituição da Republica.
Vejamos se assim é de entender.
Nos termos do nº 5 do artigo 267º da CRP “ o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.
A propósito da participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito, estabelece o CPA, designadamente no seu artigo 100º nº 1 : “ concluída a instrução e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE , in “OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÂO PORTUGUESA DE 1976”, pag. 87 , os direitos fundamentais podem definir-se como sendo os que “ conferem posições jurídicas subjectivas individuais e permanentes, com a finalidade principal de proteger a liberdade e a dignidade das pessoas”. Segundo o mesmo Autor, in “OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NO SECULO XXI” , www.uses/cid/ponencias /fundamentales “ (...) Não deve alargar-se a ideia de uma presunção a favor da dimensão subjectiva – que deve valer apenas na medida em que represente o predomínio natural do direito subjectivo na matéria dos direitos fundamentais – ao ponto de pretender subordinar a lógica dos direitos fundamentais a toda a actividade pública. Aquilo que se pode designar como “o fascínio dos direitos fundamentais” transporta por vezes alguma doutrina e também alguma jurisprudência para um “jus fundamentalismo” em que as preocupações de equilíbrio próprias de uma abordagem cientifico/prática cedem a uma “emocionalidade jurídica” “.
De acordo com GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA in “CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA PORTUGUESA ANOTADA” 2ª Ed. pag. 116, “ o critério material para determinar quais direitos são fundamentais depende do seu grau de importância sob o ponto de vista dos valores constitucionais da liberdade, democracia e socialização, entre eles necessariamente os que a própria Constituição considera como tais. E neles releva essencialmente a dimensão objectiva ( os preceitos constitucionais que os tutelam – artigo 18º nº 3)”, sem “ contudo abstrair do facto de se tratar sempre de direitos fundamentais com sujeito”- ibidem pag. 153.
No tocante à participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações administrativas que lhes disserem respeito, fora do contexto do contrato administrativo “ a circunstancia de exclusiva autoria do acto final do procedimento caber à Administração não impede o estabelecimento de formas de intervenção particular que lhe reservem a possibilidade do exercício de uma legitima influência sobre o sentido da decisão” – cfr. SÉRVULO CORREIA in “CADERNOS DE CIÊNCIA DE LEGISLAÇÃO “ Ed. INA nº 9/10, Janeiro de 1994, pag. 148 a 150.
Trata-se, contudo, de formalidade cuja omissão, em principio, não compromete direitos fundamentais, pois “ sendo em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto servir a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos” – cfr. Acórdão do STA de 26 de Setembro de 2002, in Proc. nº 0360/02.
Para FEITAS DO AMARAL in “CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO” , II Vol. Almedina, pag. 412, referindo-se ao artigo 133º nº 2 al. d) do CPA, “ a expressão direitos fundamentais só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza”.Em sentido idêntico cfr. SANTOS BOTELHO in “CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO” 4ª Ed. , Almedina, pag. 133.
Importa ainda realçar a opinião de PEDRO MACHETE in “ AUDIÊNCIA PRÉVIA DO CONTRIBUINTE “- PROBLEMAS FUNDAMENTAIS DO DIREITO TRIBUTÁRIO”, pag. 310 a 331 , segundo o qual o nº 1 do artigo 267º da CRP não consagra um direito fundamental de participação, mas um principio estruturante sobre o processamento da actividade administrativa. E a propósito do direito de audição do contribuinte, escreve: “ (…) A participação procedimental não consubstancia em primeira linha um meio de protecção juridica frente a ameaças definitivas, mas antes uma colaboração constitutiva da determinação do próprio interesse público concreto. O que está em causa é fundamentalmente garantir a objectividade do procedimento, designadamente através de uma mais objectiva representação do interesse público, e não tanto a garantia dos interesses individuais perante a Administração”. Conclui que essa participação não constitui um direito fundamental, mas só “ um direito subjectivo legal – procedimental”.
De igual modo a jurisprudência do STA e deste TCAS tem considerado pacificamente que a preterição do direito de audiência prévia apenas constitui vicio gerador de nulidade do acto nos casos de procedimentos sancionatórios, ou naqueles em que sejam praticados actos lesivos de direitos fundamentais – cfr. entre todos, o Acórdão do STA (Pleno da Secção) de 17 de Maio de 2001, in Proc. nº 40861.
De todo o exposto resulta que a impugnação do acto(s) em crise é imputada a vícios susceptíveis de anulação ( neles se incluindo obviamente a violação do principio da boa-fé e da tutela da confiança ) e não como pretende o recorrente a declaração de nulidade, pelo que é aplicável à situação em causa o disposto na al. b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, segundo o qual a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, o qual corre a partir da data da notificação ou conhecimento ao seu destinatário – cfr. ainda al. c) do nº 3 do artigo 59º do CPTA.
Forçoso é pois reconhecer que, ao ser intentada a presente acção administrativa especial em 9 de Abril de 2009, se mostrava já ultrapassado o aludido prazo de três meses, quer o inicio da contagem do prazo fosse desde a deliberação de 17 de Junho de 2008 ou da deliberação de 7 de Outubro do mesmo ano, pelo que ocorreu a caducidade do direito de acção invocado.
Em conformidade, improcedem todas as conclusões da alegação do Recorrente pelo que é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e de confirmar na íntegra a sentença recorrida.
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Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 19 de Janeiro de 2011
António Vasconcelos
Paulo Gouveia
Cristina dos Santos |
