| Decisão Texto Integral: | RELATÓRIO:
O recorrente veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro da Justiça, de 22-12-1998 , do qual foi notificado, em 11-01--99, e que indeferiu a sua reclamação contra a «ordem de reposição» de abonos de ajudas de custo e transporte.
Alega que a reposição dos abonos de ajudas de custo e transporte processados, entre 1992 e 1995, não podia ser ordenada , em 1997, por já estar sanada a pretensa ilegalidade do seu processamento, em virtude de estar esgotado o prazo de um ano para a anulação ou revogação dos actos de processamento , que são actos constitutivos de direitos .
O acto de indeferimento em causa é nulo, conforme resulta do artº133º, nºs 1 e 2-a) e b) , bem como dos artºs 100º e 101º, do CPA , tendo ainda violado os artºs do mesmo código 4º , 6º , 7º 8º , 66º , 68º , 70º , 120º , 123º, 1 , e 2-a) , c) , d) e f) , e 135º , e 6º , 14º , nº 1 , do DL nº 579-M/79 , de 28-12 , bem como o princípio da sanação dos actos ilegais , por falta de impugnação ou revogação , no prazo legal , e respeito dos actos constitutivos de direitos .
Deve ser revogado , por nulo , o acto de indeferimento , de 22-12-98 , do Sr. Ministro da Justiça.
Na sua resposta, de fls. 105, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça entendeu que o recurso deve ser rejeitado
A fls. 116 e ss , o recorrente veio apresentar as suas alegações , com as respectivas conclusões , de fls. 121 a 123 e verso , que de seguída se juntam por fotocópia extraída dos autos .
A fls. 127 , o SEAMJ veio apresentar as suas contra-alegações , com as respectivas conclusões de fls. 129 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .
No seu douto e fundamentado parecer de fls. 141 e ss , a Srª Procuradora-Geral Adjunta entendeu que deve ser concedido provimento ao recurso , anulando-se o acto impugnado .
MATÉRIA de FACTO :
Com interesse para a decisão, considero provados e relevantes os seguíntes factos :
A)- Em 22-07-97 , o recorrente foi informado pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira ( G.G.F. ) de que , na sequência da detecção de divergências entre os boletins apresentados e as distâncias quilométricas a percorrer , o Gabinete iria « proceder à passagem de guias de reposição ou compensação , ... relativamente às ajudas de custo e transportes dos últimos cinco anos . ( cfr. doc. nº 2 (2 ) , de fls. 26 dos autos ) .
B)- Em 01-08-97 , com o ofício , da GGF , nº 13 176 , foram enviados ao recorrente as guías de reposição das ajudas de custo e despesas de transporte « abonados a mais » , nos boletins de itinerários de 1992 a 1995 ( cfr. doc. nº 3 , de fls. 29 ) .
C)- O recorrente dirigiu à Directora-Geral do GGF o pedido de informação do despacho que determinara a reposição . ( Doc. 2( 3 ).
D)- A Directora-Geral do GGF informou o recorrente que a reposição resultava da recontagem das distâncias quilométricas percorridas pelo recorrente entre Angra do Heroísmo e Praia da Vitória , em face do disposto no artº 14º , do DL nº 519-M/79 , de 28-12 ( periferia a periferia ).
E)- Em matéria de despacho que determinou a reposição , informa-se igualmente que a mesma decorre de imperativo legal ( nº 1 , do artº 1º, do DL nº 324/80 , de 25-08 ) e não de um acto discricionário da administração.( Doc. 2(4) .
F)- O Recorrente dirigiu ao Ministro da Justiça , em 08-08-98 , um requerimento contestando a « ordem » emanada do GGF , por :
- não lhe ter sido dado conhecimento do despacho que determinara a reposição ;
- não ter sido esclarecido do critério que fora seguido para apuramento da importância a repor ;
-só por decisão do orgão competente da Administração poder ser ordenada a reposição exigida . ( doc. nº 2(1) .
G)- A Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça , no seu parecer de fls. 11 e ss , concluiu que :
1- Cada acto de processamento de ajudas de custo e despesas de transporte constitui um verdadeiro acto administrativo . No caso sub-judice esses processamentos ocorreram entre 1992 e 1995 .
2- Esses actos consolidaram-se na ordem jurídica como «casos decididos» ou « casos reslvidos » , por não terem sido objecto de atempada impugnação nem de revogação tempestiva .
3- Por seu turno o acto administrativo praticado pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira , embora originariamente ferido de invalidade , também se consolidou na ordem jurídica , visto que não foi igualmente atacado pelo destinatário , nem objecto de atempada revogação anulatória .
4- O interessado terá que repor , nos termos da lei , as quantias indevidamente recebidas e cuja obrigatoriedade ainda não prescreveu (artº 1º , do DL nº 155/92 , de 28-07 ) por se opôr a uma hipotética revogação do acto baseado em inconveniência ou inoportunidade para o interesse público o disposto na alínea a) , do nº 1 , do artº 140º , do CPA .
H)- Ouvido sobre este parecer , nos termos do artº 100º e 101º , do CPA , o recorrente pronunciou-se nos termos da resposta , que juntou , como o documento nº 2 ( 1) .
I)- Sobre o requerimento a solicitar a revisão da reposição ou compensação relativo a ajudas de custo e transporte recebido por deslocações em serviço , entre Angra do Heroísmo e Vila Praia da Vitória , o Sr. Ministro proferiu decisão final , que é do seguinte teor :
« Concordo com o parecer do senhor Auditor e , ouvido que foi o interessado , indefiro o pedido . 22-12-98 . (a) José Vera Jardim » (cfr. doc. 1 , de fls. 8 ) .
O DIREITO :
Os actos de processamento das ajudas de custo pagas ao recorrente , entre 1992 e 1995 , pelas deslocações em serviço , na sua qualidade de Juiz de Círculo , entre Angra do Heroísmo e Vila Praia da Vitória constituíram , como bem refere o Digno Magistrado do MºPº , a fls. 141 e ss , verdadeiros actos administrativos e não meros actos de execução de actos do Sr. Juiz Secretário do Conselho Superior da Magistratura .
Na verdade , o artº 1º , do DL nº 104/80 , de 10-05 , refere que « O Gabinete de Gestão Fianceira do Ministério da Justiça é um orgão de apoio do mesmo Ministério em matéria de administração financeira das receitas do Cofre Geral dos Tribunais e do Cofre dos Conservadores e Notários e Funcionários de Justiça .
No artº 2º , alínea a) , estabelece-se que são atribuições do Gabinete referido no artigo anterior , designadamente :
a) Arrecadar e administrar as receitas do Cofre Geral dos Tribunais e do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
Portanto, tais actos, respeitantes a movimento de verbas do Cofre Geral dos Tribunais foram praticados pelos serviços com competência para esse fim, integrados no Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça.
Tal orgão depende do Ministério da justiça , como se referiu , não estando subordinado ao Conselho Superior da Magistratura, que por definição « é o orgão de gestão e disciplina da magistratura judicial (artº 136º , 1 , da Lei nº 21/85 , de 30-07 ) .
Em nenhum dispositivo legal de tal Diploma se atribui ao CSM competência para decidir na matéria de processamento de ajudas de custo .
Constata-se , efectivamente , que o Juiz Secretário do CSM apôs o seu Visto , nos Boletins Itinerários , respeitantes a vários meses de 1992 a 1995, conforme documentos de fls. 35 e ss , dos autos , mas tal visto de autorização de processamento , apenas podia ter a virtualidade, como aliás se refere , naquele parecer , de confirmar a autorização de que gozava o recorrente , para efectuar as deslocações em serviço que dos referidos boletins constavam ;ou seja , esse visto , como aí se diz , apenas constitui um acto preparatório do acto administrativo de processamentos subsequentes .
Assim , o acto que determinou o reposicionamento da verba de Esc. 702.764$00 ( da autoria da Directora –Geral do Gabinete de Gestão Financeira ) sendo um acto administrativo , e revogatório de actos de processamento , consubstanciado no ofício , constante da alínea B) , da matéria fáctica , foi praticado pela entidade competente , para assegurar o controlo financeiro da utilização das verbas do CGT ( artº 2º , alínea e) e 3º, nº 5 , do DL nº 104/80 , de 10-05 ) .
Daí , improceder o vício de incompetência absoluta , gerador de nulidade , que afectaria , segundo o recorrente , a ordem de reposição e o próprio acto contenciosamente recorrível .
Entendemos , ao contrário do referido no douto parecer , de fls. 143 , que o recorrente foi notificado .
Na verdade , como se verifica pelo doc. nº 2(1) , de fls. 22 dos autos , o recorrente foi notificado , nos termos do artº 100º e 101º , do CPA , para se pronunciar sobre o sentido provável da decisão a proferir , além dos ofícios, entre outros , de fls 26 e 29 , pelo que o mesmo se apercebeu , perfeitamente , da prática de um acto administrativo.
Porém , a ordem de reposição , datada de 01-08-97 , foi referente a ajudas de custo processadas , nos anos de 1992 a 1995 – cfr. fls. 29 e fls. 35 a 71 , do autos e PI . Foi , assim , emitida já após ter decorrido o prazo para a revogação dos actos administrativos inválidos , atento o disposto no artº 141º , 1 , do CPA .
Dispõe o artº 40º, 1, do DL nº155/92, de 28-07, que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos , após o seu recebimento .
Todavia , como entenderam os pareceres do Conselho Consultivo da PGR nº 21/94 , de 09-02-95 , e nº 20/96 , de 15-10-96 , e de acordo com a jurisprudência maioritária do STA , não há obrigação de repor quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais, firmados na ordem jurídica ( Cfr. , entre outros , o Ac. do STA , de 04-12-2003, Proc. nº 0329/02 ) .
Neste último aresto , refere-se , designadamente , que os actos de processamento de vencimentos ou abonos , quando não resultem de erro de cálculo ou deficiência de procedimentos contabilísticos – ou como se refere no douto parecer mencionado , não houve erro aritmético nos actos de processamento de ajudas de custo , nem houve divergência , entre a vontade real do autor desses actos e a vontade por ele expressa , mas o que teria ocorrido , isso sim , teria sido uma ilegalidade assente em pressupostos de facto errados : o autor dos actos de processamento teria formado a sua vontade de decidir com base no facto incorrecto de que a distância a atender entre Angra do Heroísmo e Vila Praia da Vitória era superior a 20 Km ( artº 6º , do DL nº 519-M/79 , de 28-12 – como foi , manifestamente , o caso , constituem actos administrativos constitutivos de direitos sendo-lhes aplicável o regime de revogação deste tipo de actos administrativos , previsto no artº 141º , 1 , do CPA ( Ver , entre outros , Acs. do STA , de 08-03-95 , Rec. 36 257 ; do Pleno da 1ª Secção , de 17-12-97 , Rec. nº 40 416 , de 05-12-96 , Rec. nº 40 416 , e de 20-05-97 , Rec. nº 36 387 ) .
Escreve-se , com efeito , no Ac. do STA , de 05-12-96, Rec. nº 40416, «O artigo 40º ( Prescrição ) do DL nº 155/92, estabelece para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas um prazo prescricional de 5 anos a contar da data do recebimento .
Tal prazo prescricional é justificado por razões de certeza e segurança jurídicas , que impõem à Administração um dever de diligência em corrigir os seus próprios erros , e pela própria natureza das prestações sujeitas a reposição, que, em regra, integram remunerações de trabalho ou créditos por fornecimento ou execução de obras , bens ou serviços, que se presumem consumidas .
Em qualquer caso, a prescrição da reposição de verbas não se confunde nem interfere com o regime de revogabilidade dos actos administrativos . ( cfr. , também , doutos Acs. do TCA , de 05-12-002, Rec. nº 6545/02 , e o de 29-05-2003 , Rec. 12 155/03 ) .
A prescrição reporta-se à exigibilidade dos créditos existentes a favor do Estado e , portanto, à possibilidade desses créditos serem cobrados ainda que coercivamente.
Pelo contrário, a revogação dos actos administrativos insere-se no estrito plano da actividade jurídica da Administração e dos administrados , no âmbito da relação jurídica administrativa .
Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são , pois , inteiramente diversos . A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e o desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo , sem exigir o cumprimento da dívida .
A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do princípio da legalidade .
O prazo de revogação dos actos administrativos não pode deixar de ser o estabelecido na lei administrativa geral , assumindo aí relevância a distinção entre os actos constitutivos e não constitutivos de direitos . E não se vê razão para alterar esse critério legal quando estejam em causa remunerações de funcionários ou agentes administrativos.
Todavia, os requisitos da revogação dos actos constitutivos de direitos têm de verificar-se, segundo o caso referido no acórdão citado , não em relação « ao acto genérico que constitui a deliberação do C. de Administração do Hospital do Lorvão, mas sim, quanto ao processamento de abonos de deslocação pagos ao recorrente ».
Não esteve subjacente ao espírito do legislador do DL nº 155/92 pôr em causa o princípio do caso decidido ou do caso resolvido ou operar , no âmbito da aludida reposição , a revogação tácita dos artºs 18º,nº 2, da LOSTA e 141 , do CPA . ( cfr. Acs do TCA , referidos acima ) .
Descendo ao caso concreto dos autos , a verba de Esc. 702.764$00 , cuja reposição foi exigida ao recorrente pelo acto administrativo posto em causa no recurso contencioso , reporta-se ao pagamento das ajudas de custo pagas, entre 1992 e 1995 ( pelas deslocações em serviço , na qualidade de juiz , entre Angra do Heroísmo e Vila Praia da Vitória ) .
Ora , estando a ordem de reposição daquela quantia , da autoria da Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira , datada de 01-08-97, ela não pode englobar a obrigação de restituir importâncias , cujos actos de processamento , por ocorridos há mais de um ano , se haviam consolidado na ordem jurídica .
Portanto , a reposição da verba em causa apenas era permitida , no prazo de revogação dos actos administrativos inválidos, dado o disposto , no artº 141º , 1 , do CPA .
Não tendo este prazo sido respeitado , a ordem de reposição , bem como o acto impugnado que a manteve , violaram este normativo, ocorrendo , assim , vício de violação de lei .
Dái que o recurso contencioso tenha que proceder .
DECISÃO :
Acordam os Juízes do TCA, em conformidade, em conceder provimento ao recurso contencioso.
Sem custas.
Notifique , mas omitindo a identificação do recorrente , na publicação do acórdão .
Lisboa , 30-09-04. |
