| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no 2- Juízo do TCA -Sul
1- Relatório
O Ministério Público junto do TAF de Sintra intentou acção administrativa especial, impugnando os actos administrativos praticados em 19.12.1997, pela Câmara Municipal de ........., em 20.12.2001, pelo Presidente da Câmara Municipal de ........., em 14.04.2002 pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M.........., em 18.04.2002 pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. ........., em 31.07.2001 pelo Presidente da C. M. ......... e pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M.......... em 28.04.2002.
A acção vem intentada contra o Município de ......... e os contra-interessados M……………..–Soc. …………., Ldª, Francisco ………., Ldª, Júlio I……….., Francisco ……………., C……. –Soc. de ………….., Ldª, Vítor …………, Emília ………….., Daniel …………….. e Isabel ………………...
O Colectivo do TAF de Sintra, por Acórdão de 11.01.2008, julgou a acção improcedente, após ter, a fls. 734, condenado o Ministério Público no pagamento de uma multa de 1 UC, pela apresentação em juízo de um documento, fora do prazo respectivo.
Inconformado, o Magistrado do Ministério Público interpôs recurso jurisdicional do despacho de aplicação da multa e da decisão final.
Nas suas alegações enunciou as conclusões de fls. 931 e 932, do seguinte teor:
I - Recorre-se do despacho proferido nos autos a fls. 734 (SITAF) e mediante o qual o Ministério Público foi condenado na multa de 1UC pela apresentação fora de prazo de um documento.
II - Sucede que o Ministério Público está isento de custas e de multas quando actua em juízo como parte processual e não em representação do Estado, como sucede na presente acção administrativa especial em que vem a juízo em defesa da legalidade e com vista a proteger interesses de ordem pública.
III - Deve pois tal multa ser revogada por isenção subjectiva do Ministério Público.
IV - Recorre-se ainda do Acórdão proferido de fls. 916 a 959 dos autos (SITAF) mediante o qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial proposta pelo Ministério Público com vista à declaração de nulidade do acto administrativo datado de 19.12.1997, da autoria da Câmara Municipal de ........., mediante o qual fora aprovado o licenciamento de uma operação de loteamento urbano para uma parcela de terreno pertencente à Contra-interessada M…………….- Sociedade ………., Lda., parcela essa com a área de 4.240,00m2, sita em M…….. …….., P…….., Concelho de ........., a confrontar do Norte com António ………………., a Sul e Nascente com Caminhos, e Poente também com António ……………, licenciamento posteriormente titulada pelo alvará n°1120.
V - Na referida acção pedia-se ainda a igual declaração de nulidade de sete outros actos administrativos, mediante os quais foi aprovado licenciamento de construção para os sete lotes de terreno emergentes daquela operação de loteamento.
VI - O tribunal a quo julgou improcedente a acção por ter entendido que o caminho ocupado pelo loteamento e pelos lotes do mesmo emergentes, fora desafectado, mercê de uma desafectação tácita, do domínio público municipal para o domínio privado municipal.
VII - Todavia, e a nosso ver, foi feita errada interpretação e aplicação do disposto no art. 133°, n°2, alínea c), do CPA.
VIII - É que a circunstância da operação de loteamento ultrapassar os limites cadastrais do prédio pertencente à Contra-interessada M…………. e ir ocupar, na sua quase totalidade, o caminho municipal a confrontar pelo lado Sul com a parcela loteá-la, e ocupar até parte de um terreno particular confinante também com o caminho mês do lado posto à parcela loteada, traduz objecto impossível, impossibilidade jurídica pelo facto de não ser possível autorizar a construção sobre terreno alheio à esfera jurídica do destinatário do acto.
IX - Assim, se o mencionado caminho público não integra e nem pertence a qualquer prédio, e separa no local a parcela loteada dos prédios cadastrais com os artigos 216, 217, 192 e 193, então não era possível que pelos actos impugnados na acção viessem nele a autorizar a construção.
X - E o mesmo vale quanto à ocupação de parte do terreno que integra o artigo cadastral rústico com o n°217, também ele em parte ocupado pelo loteamento.
XI - Daqui resulta que os actos impugnados, seja o acto mediante o qual foi aprovado o loteamento e seja ainda os sete actos mediante os quais foi aprovado o licenciamento de construção para os sete lotes de terreno, são nulos e de nenhum efeito, de acordo com o disposto no art. 133°, n°2, alínea c), do CPA, pois que os efeitos ou determinações dos mesmos são jurídica e fisicamente impossíveis.
XII - Por outro lado, o destinatário de um acto de deferimento de uma operarão urbanística, seja da licença de loteamento seja da licença de construção, deve ser titular de um direito que lhe permita executar a pretendida obra, designadamente do direito de propriedade sobre o prédio onde é autorizada a construção.
XIII - Sucede assim que a atribuição de uma licença de construção a quem não tem o direito a construir, a quem não é titular do chamado jus edificandi, torna o acto de aprovação inválido, nulo, por falta de um elemento essencial do mesmo, a legitimidade para tanto, e que constitui pressuposto procedimental subjectivo, vicio esse que sendo apresentado nas alegações a que alude o art. 91°, n° 5, do CPTA, é ainda tempestivo.
XIV - Imputa-se pois ao Acórdão a violação, por erro de interpretação e aplicação, do disposto nos artº 133°, n°1, e 2, alínea c), e 91°, n° 5, do CPTA.
XV - Deve pois ser dado provimento ao presente recurso revogando-se o decidido e com as legais consequências.
Os contra –interessados contra – alegaram, pugnando pela manutenção do julgado.
No mesmo sentido contra-alegou o Município de ..........
X X
2- Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
A) Em 14/11/1996 deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de ........., pela sociedade comercial, M……………..- Sociedade ………….., Lda., um pedido de divisão em lotes do prédio rústico situado em ……………., limites do lugar da P…………, com a área de 4.240 m2 descrito na Conservatória do Registo Predial de ........., sob n°………, sob a cota G-2, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 194, Secção 70, da freguesia da Parede, confrontando a Norte com António ………………, a Sul e nascente com caminhos e a Poente com António ……….. -docs. fls. 8 e 9- 1 3 dos autos, para que se remete.
B) Em 19/12/1997 a Câmara Municipal de ......... deliberou aprovar a operação de loteamento, dividindo o prédio assente em A) em 7 lotes, numeradas de 1 a 7, para moradias destinadas à habitação, mediante cedência a favor do Município de ........., para integração no domínio público, de uma área de 1070 m2, destinada a arruamentos - doc. fls. 14 dos autos e cfr. proc. adm., para que se remete, considerando-se integralmente reproduzido.
C) Em consequência, em 14/10/1999 foi emitido o alvará de loteamento urbano n°1120, em nome de M………. - Sociedade ………………, Lda. - doc. fls. 15-18 dos autos, para que se remete e se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais.
D) Em 17/03/2001, M…………. - Sociedade …………., Lda. celebrou com Francisco ………Canto, Lda., escritura de compra e venda, em que a primeira alienou e a segunda adquiriu, os lotes n°s. 1 e 2, a que corresponde o alvará n°1120 - cfr. proc. adm..
E) Em 31/07/2001 o Presidente da Câmara Municipal de ......... aprovou todos os projectos apresentados em relação à construção a levar cabo no lote 5, sendo desse acto notificado Francisco …………., por ofício datado de 13/08/2001, sob n°39839 - doc. fls. 28-29, dos autos.
F) Em 20/11/2001 o Presidente da Câmara Municipal de ......... aprovou todos os projectos apresentados em relação à construção a levar cabo no lote 1, sendo desse acto notificado Francisco ………….., Lda., por ofício datado de 30/11/2001, sob n°56477 - doc. fls. 19-20, dos autos e cfr. proc. adm. (caixa 30.973).
G) Em 20/11/2001 o Presidente da Câmara Municipal de ......... aprovou todos os projectos apresentados em relação à construção a levar cabo no lote 2, sendo desse acto notificado Francisco …………, Lda., por ofício datado de 30/11/2001, sob n°56476-doc. fls. 22-23, dos autos.
H) Em 17/12/2001 foi aprovada a emissão do alvará de licença de construção com o n°1565, em relação ao lote 2, a favor de Francisco ……………, Lda. -cfr. proc. adm. (caixa 30.160).
I) Em 21/01/2002, Júlio ……………. e Rosa ………………., celebraram com Francisco ………….., Lda., escritura de compra e venda, em que os primeiros alienaram e a segunda adquiriu, o lote n°3, a que corresponde o alvará n°1120 - cfr. proc. adm..
J) Na mesma data, em 21/01/2002 Vítor ……….. e Emília ……….. adquiriram o lote 4 - cfr. proc. adm..
K) Na sequência do requerimento apresentado por Francisco ………., em 26/09/2001, por ofício datado de 04/03/2002, sob n°010359, foi o mesmo informado de que o terreno sobre o qual solicitou informações (assinalado na planta anexa a vermelho) é do domínio público - docs. de fls. 386 a 391 dos autos, para que se remete.
L) Por despacho de 14/04/2002 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de ........., foram aprovados todos os projectos apresentados em relação à construção pretendida levar cabo no lote 3, sendo desse acto notificado, Júlio ……………., por ofício datado de 02/05/2002, sob n°19696 - docs. fls. 24-25, dos autos.
M) Por despacho de 18/04/2002 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de ........., foram aprovados todos os projectos apresentados em relação á construção que pretende levar cabo no lote 4, sendo desse acto notificado, Júlio ………………….. por ofício datado de 23/04/2002, sob n°18724 - doc. fls. 26-27, dos autos.
N) Por despacho de 28/04/2002 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de ........., foram aprovados todos os projectos apresentados em relação à construção que pretende levar cabo no lote 6, sendo desse acto notificada a sociedade C…………, Lda., por ofício datado de 06/05/2002, sob n°20265 - doc. fls. 30-31, dos autos.
O) Por despacho de 28/04/2002 do Vereador do Pelouro do Urbanismo Câmara Municipal de ........., foram aprovados todos os projectos apresentados em relação à construção que pretende levar cabo no lote 7, sendo desse acto notificada a sociedade C…………, Lda., por ofício datado de 03/05/2002, sob n°19981 - doc. fls. 32-33, dos autos e cfr. proc. adm. (caixa 31.249).
P) Em 09/07/2002 foi aprovada a emissão de alvará de licença de construção com o n°729, referente ao lote 4, a favor de Vítor ……….., posteriormente, averbado a favor de Francisco ………………, Lda., por aquisição, por permuta - cfr. proc. adm. (caixas 30.561e 30.561 A).
Q) Em 22/07/2002 foi aprovada a emissão de alvará de licença de construção, com o n°781, referente ao lote 1, a favor de Francisco ……………, Lda. -cfr. proc. adm. (Caixa 30.973).
R) Em 03/02/2003 foi aprovada a emissão do alvará de licença de construção n°68, referente ao lote 5, a lavor de Francisco …………….. - cfr. proc. adm. (Caixa 31.202).
S) Na sequência da informação dos serviços camarários datada de 27/12/2002, no sentido de "(...) ter sido verificado que os limites do alvará de loteamento nº1120 ocupam efectivamente parte do caminho público e inclusivamente parte de terreno particular (...)", em 11/02/2003 o Gabinete de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de ......... emitiu parecer no sentido de a operação de loteamento ser nula, devendo a Câmara Municipal declarar a nulidade da licença de operação de loteamento e de todas as licenças de construção até agora emitidas - cfr. doc. constante do proc. adm. (caixa 30.973), para que se remete, para todos os efeitos, considerando-se integralmente reproduzido.
T) Em 27/02/2003 foi aprovado o alvará de licença de construção com o nº179, referente ao lote 3, a favor de Francisco …………., Lda, que adquiria por compra - cfr. proc. adm. (caixa 31.210).
U) Em 30/04/2003 foi aprovada a emissão do alvará de licença de construção n°389, referente ao lote 6, a favor de C………., Sociedade ………………, Lda. - cfr. proc. adm. (caixa 31.244).
V) Na mesma data, em 30/04/2003 foi aprovada a emissão do alvará de construção n°388, referente ao lote 7, a favor de C………, Sociedade de ……………….., Lda. - cfr. proc. adm. (caixa 31.249).
W) Em 05/06/2003 foi efectuado o averbamento no alvará n°781, referente ao lote 1, a favor de Emília …………….. e Vítor ……………., por aquisição, por permuta, decorrente da escritura outorgada em 10/04.2003 -cfr. proc. adm. (caixa 30.973).
X) De acordo com a planta camarária, relativa ao alvará de loteamento nº1120, datada 12/12/2003, resulta que os sete lotes ultrapassaram os limites cadastrais do prédio a lotear, assente em A), indo ocupar, parcialmente, o caminho localizado a sul do artigo cadastral 194 - doc. n°13 junto à petição inicial (não digitalizado), para que se remete e acordo.
Y) O caminho não pertence a nenhum prédio rústico – Acordo.
Z) O caminho separa o prédio assente em A), pelo lado sul, de outros prédios –Acordo.
AA) Em 13/04/2004 foi emitido parecer jurídico pelo Gabinete de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de ........., sobre o alvará de loteamento e os demais actos de licenciamento praticados - cfr. doc. constante do proc. adm. (caixa 31.202), para que se remete, considerando-se reproduzido.
BB) Em 12/07/2004 foi emitida uma certidão pelo Instituto Geográfico Português, da mesma constando "que a área compreendida entre os prédios nº 216 e 217, e o prédio nº 194 da folha 70, da freguesia de Parede, concelho de ........., aonde consta representada a convenção gráfica de caminho para carros, assinalada a vermelho (...) não pertence a nenhum prédio rústico, sendo considerada cadastralmente área social da secção." - docs. fls. 34 e 35 dos autos, para que se remete.
CC) Em 14/07/2004 a Directora do Centro para a Informação Cadastral, do Instituto Geográfico Português declarou que "o cadastro geométrico do concelho de ......... entrou em vigor em 01 de Maio de 1950" – doc. de fls. 36 dos autos.
DD) Do ofício datado de 20/08/2004, sob n°14468, da Provedoria de Justiça, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de ........., relativo ao alvará de loteamento n°1120, consta, em súmula que, "(...) os lotes encontravam-se implantados em conformidade com as plantas e prescrições do alvará e licença de loteamento. Este facto foi confirmado nos processos de licenciamento das construções de cada um dos sete lotes, tendo as respectivas licenças de construção sido emitidas a partir de Dezembro de 2001.(...)" - doc. constante do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido;
EE) Em 20/10/2004, Francisco ……………, Lda. celebrou com Daniel ………………………. e Isabel ……………, escritura pública de compra e venda, em que os primeiros alienaram e os segundos adquiriam, o lote n°3, a que corresponde o alvará n°1123, da mesma constando que "a construção do aludido prédio se encontra concluída" e que a fracção se destina a "habitação própria e permanente" dos adquirentes - doc. fls. 272-278, junto ao processo cautelar.
FF) Em 04/11/2004 o Director do DJA da Câmara Municipal de Cascas emitiu Informação ao Presidente da Câmara, versando sobre o alvará de loteamento n°1120, em conformidade com o que consta a fls. 234-246 dos autos de proc. cautelar, apenso, igualmente constante do proc. adm., para que se remete e se considera totalmente reproduzida.
GG) Em 04/11/2004 foi emitido o alvará de licença de utilização n°663, relativo à utilização do prédio sito na Av. …………. - lote 3, em nome de Francisco …………, Lda. - doe. fls. 347 e cfr. proc. adm.(caixa 31.210).
HH) Em 17/12/2004 foi elaborada Informação pelos serviços da Câmara Municipal de ........., da mesma constando "(...)efectuou-se a actualização do levantamento topográfico referente aos artigos localizados a Sul do caminho existente a sul do alvará 1120 (artigos cadastrais 216 e 217) referimos que o artigo 216 encontra-se desencravado pelo acesso existente a Nordeste para o caminho e por sua vez à Rua dos …………... Acerca do artigo 217 o mesmo encontra-se também desencravado pelo acesso directo ao caminho situado a Norte do mesmo artigo e por sua vez à Rua Eng. ………….. (...)" – doc. fls. 405 do proc. cautelar, para que se remete.
II) De acordo com o levantamento topográfico efectuado pelo Instituto Geográfico Português, em 01/02/2005, cujo "Erro Máximo" possível é de 2.5 m:
"Área do Art°194 Fregº. da Parede ...................................................... 4.156,26 m2
Área cedida à C.M.C, para arruamentos ............................................. 1.953,54 m2
Área do loteamento implantado dentro do perímetro do Art° 194°. …... 2. 164,47 m2 t
Área do loteamento implantado fora do perímetro do Art° 194 ................. 980,77 m2" —
doc. constante do proc. adm., para que se remete;
JJ) Nos exactos termos que antecedem, apurou o topógrafo Mário ……….., no levantamento, topográfico com data de 08/02/2005 - doc. constante do proc. adm., para que se remete.
KK) Em 15/02/2005 foi emitido novo parecer pela Provedoria de Justiça, do mesmo constando o que se extrai, "(…) em 12.01.2005, o signatário e o Coordenador da Área 1, Dr. André …………, deslocaram-se à Av. Almirante ……………. e às suas imediações, com vista a observar a implantação dos lotes titulados pelo alvará de loteamento (...) 5. Foi, na ocasião, observado por todos que o local apresenta a configuração do leito de um antigo caminho, cujo desuso é manifesto, mesmo por peões, e, por maioria de razão, para o trânsito automóvel, como seria próprio se de um caminho público se tratasse. E mais se admitiu, contando, de resto, com o testemunho do Eng. Jorge ……….., que, há cerca de quarenta anos pelo menos, que trânsito algum se processa pelo referido leito. (. ..)", concluindo que "(...) seja sugerido à Câmara Municipal de ........., que: a) reconheça a desafectação tácita do caminho a tardoz dos lotes abrangidos pelo referido alvará e a sua integração, de há muito no domínio privado municipal; b) providencie pela permuta ou venda directa, da parcela ocupada pelos lotes nº 2 a nº 7 (...)"- nos exactos termos constantes do doc. constante do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais.
LL) Encontram-se edificadas nos setes lotes, a que se refere o alvará de loteamento 1120, moradias de habitação, estando algumas delas concluídas e habitadas - doc. fls. 87-91 dos autos.
MM) Em 13/07/2005 o Ministério Público junto deste Tribunal interpôs a presente acção administrativa especial, de impugnação dos actos administrativos - doe. fls. 2 dos autos.
NN) Em 11/08/2005 o Presidente da Câmara Municipal de ......... proferiu despacho de concordância com a Informação n°60/DUR/HM, datada de 08/08/2005, nos termos da qual "(…) é entendimento do Município proceder a uma alteração da licença de loteamento e subsequente emissão de novo alvará, com a incorporação da parte do prédio correspondente ao caminho público, após a sua desafectação do domínio público e posterior integração no domínio privado municipal, como se sustenta no parecer do Sr. Director do Departamento Jurídico-Administrativo (DJA) de 04/11/2004, já transmitido àquela Provedoria. 5 - Nesse sentido, foi já o processo remetido ao Património Municipal (SPAI) para efectuar as diligências necessárias para os actos em causa, findas as quais, estará a Câmara em condições de efectuar a permuta de terrenos requerida pelos titulares do Alvará e proceder ao novo acto de licenciamento. (...)" —doc. de fls. 95-96 dos autos, pára que se remete.
OO) Em 16/01/2006, foi emitido alvará de licença de construção nº104 (2a prorrogação), em relação ao lote 6, a favor de C……….. - Sociedade ……….., Lda . - cfr. proc. adm. (caixa 31.244)
PP) Em 18/01/2006 o Vice-Presidente da Câmara Municipal ……….. emitiu o alvará de licença de utilização n°52, em nome de Francisco …………….., em relação ao lote 5 - cfr. proc. adm..
QQ) Em 30/01/2006 foi aprovado o alvará de licença de construção nº333 (1ªProrrogação), referente ao lote 7, em nome de C………… - Sociedade ……………, Lda. - cfr. proc. adm. (caixa 31.249).
RR) Em 06/04/2006 o Vice-Presidente da Câmara Municipal de ......... aprovou o alvará de autorização de utilização n°285, referente ao lote 4, em de Francisco ……….., Lda. - cfr. proc. adm. (caixa 30.561 A).
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3- Direito Aplicável
Nas suas alegações, o Ministério Público discorda da decisão de aplicação de multa, uma vez que actua como parte processual e com vista a proteger interesses de ordem pública, estando isento de custas e de multas por via do disposto no artigo 2º nº1, al.a) do Cód. Custas Judiciais.
No tocante ao recurso da decisão final, o Ministério Público discorda do entendimento perfilhado pela sentença recorrida, na medida em que esta concluiu que o caminho referenciado nos autos, e parcialmente ocupado pelo loteamento aprovado, já não possui a natureza de caminho público nem pertence ao domínio público, mas antes ao domínio privado municipal (sublinhado nosso). Assim, o Acórdão recorrido padece de erro de direito ao não julgar verificada a invocada nulidade da deliberação da Câmara Municipal de ........., fundada em objecto juridicamente impossível, de acordo com o disposto no artigo 133º nº2, al.c) do CPA.
Por outro lado, entende o Ministério Público, o Tribunal de recurso, deverá ainda conhecer do segundo vício do acto, neste caso por ausência de um elemento essencial do mesmo, ou seja, a legitimidade para a operação urbanística como pressuposto procedimental subjectivo.
Sustenta ainda o MºPº que a operação de loteamento titulada pelo Alvará nº1120 foi ocupar, para além do prédio pertencente ao promotor da firma M………, Ldª, parte de um caminho público e também parte de um terreno particular, ambos localizados a Sul da parcela loteada, e que, ao contrário do sustentado no Acórdão recorrido, não é possível concluir pela desafectação tácita do domínio público municipal de um caminho quando este não só serve de espaço de passagem como é confrontação de outros prédios que com ele confinam pelo Norte.
Assim, o loteamento e a implantação dos lotes prejudica em muito os proprietários dos artigos matriciais dos prédios situados a Sul, e do loteamento resultou que os sete lotes daquele resultante, ao ultrapassarem os limites cadastrais do prédio loteado, impediram que aqueles tivessem uma confrontação com um caminho pelo lado Norte, o que, na óptica do Ministério Público, determina a nulidade dos actos impugnados, seja o acto de aprovação do loteamento, sejam os actos de aprovação de construção para os sete lotes deles resultante. Ocorre, pois a nulidade de tais actos, por impossibilidade de objecto, tanto jurídica como fisicamente (artigo 133º nº2, alínea c) do CPA). Em suma, no caso concreto, a sociedade Marsousil não tinha o direito a construir sobre o caminho público nem sobre o terreno de outro particular, pelo que o acto que concedeu é nulo, por impossibilidade jurídica de objecto (artigo 133º nº1, alínea c) do CPA).
Verifica-se, ainda, um outro vício de nulidade dos actos impugnados, por lhes faltar um outro pressuposto procedimental subjectivo atinente à legitimidade, visto que o promotor do licenciamento não dispunha de legitimidade para realizar a operação urbanística sobre parcelas de que não era efectivo proprietário.
É esta a argumentação do Ministério, que cumpre apreciar.
Salvo o devido respeito, entendemos que a matéria de facto dada como provada demonstra que o caminho parcialmente ocupado pela implantação titulada pelo Alvará nº1120 não era já, à data da prática dos actos, um caminho público. Na verdade, o recorrente foi incapaz de demonstrar que o caminho em causa estava sujeito à utilização colectiva e permitia o acesso a pessoas e bens, e também não demonstrou que a implantação do loteamento titulado pelo Alvará nº1120 tenha encravado qualquer prédio.
“ A compreensão do domínio público como um regime jurídico especifico, destinado a tutelar uma função pública prosseguida por certo tipo de bens encontra-se especialmente implicada na percepção de que as autarquias locais prosseguem um conjunto de interesses próprios de uma colectividade que constitua o respectivo substracto e para tanto, necessitam de meios. Assim, por exemplo, os interesses públicos relacionados com as comunicações rodoviárias a nível municipal só ficarão inteiramente satisfeitos com o reconhecimento da sua dominialidade e a respectiva pertinência à autarquia local que, na qualidade de proprietária, tem poderes de disposição que envolvem a afectação, a desafectação e as próprias alterações de afectação (cfr. Ana Raquel Moniz, in “Domínio Público Local”, CEJUR, Junho de 2006, referido na sentença recorrida).
A aplicação do estatuto da dominialidade só tem sentido se e enquanto o bem se encontrar a exercer a função pública que condicionou a sua integração no domínio público (cfr. ainda Ana Raquel Moniz, in “O Conceito e o regime Jurídico da Dominialidade”, Almedina, 2005, p.376).
São, por exemplo, caminhos municipais os que se destinam a permitir o trânsito automóvel (cfr. artigo 6º do Estatuto das Estradas Nacionais).
Mas, muito embora a natureza de caminho público se verifique, em regra, desde tempos imemoriais, com uso directo e imediato do público, a sua utilização deve ter por objectivo a satisfação de interesses colectivos de certo grau de relevância.
Pode, no entanto, ocorrer a chamada desafectação tácita, em que desaparece o carácter público do caminho e este passa a pertencer ao domínio público privado da pessoa colectiva de direito público, de que é exemplo típico o caso da estrada velha que deixou de ser utilizada para o trânsito devido à abertura de outra com a mesma utilidade (cfr. Ac. STA de 17.01.80, Proc.12737). Trata-se de uma situação em que desapareceu a função de utilidade pública, o que implica a transferência do domínio público para o privado da Administração, podendo a parcela de terreno que deixou de ser utilizada para o trânsito ser vendida a todos os que manifestem vontade em adquiri-la, como se escreve naquele aresto do STA de 17.01.80.
Ora, no caso dos autos, embora, o Ministério Público alegue a natureza pública do caminho, esta não se encontra demonstrada, antes se verificando, de acordo com a prova produzida, que nunca tal caminho foi destinado a circulação automóvel, e que a sua utilização colectiva há muito desapareceu, sendo, aliás, tal caminho desnecessário, por via da realização de novos arruamentos (Avenidas Almirante ……… e Eng. Adelino ………….). Igualmente se não encontra demonstrado que em virtude do actos praticados tenha passado a existir qualquer encravamento de prédios (cfr. alíneas HH e NN)
A isto acresce que as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas no contexto vigente à data em que o acto é praticado (princípio tempus regit actum), decorrendo da factualidade assente que, à data do acto administrativo impugnado, a parcela de terreno em causa há muito devia ter deixado de estar afecta à utilização colectiva de pessoas e bens.
Ou seja, e como bem concluiu a sentença recorrida, à data da prática do acto administrativo que aprovou a operação de loteamento e deu origem aos sete lotes onde foram exigidas sete moradias de habitação, havia já ocorrido a desafectação tácita do domínio público da parcela de terreno em causa, devendo a mesma considerar-se integrada no domínio privado municipal.
Deste modo, tal parcela pode ser objecto de relações jurídicas e ingressar no comercio jurídico, tendo os actos impugnados objecto imediato e mediato possível, e não sendo subsumíveis ao artigo 133º, nº2, alínea c) do Cód.Proc.Administrativo.
Não há, pois, qualquer nulidade que afecte o acto de loteamento e os actos de licenciamento da construção efectuada.
Passemos ao ponto seguinte:
Como se viu, o Ministério Público entende que o Tribunal de recurso deverá ainda conhecer de um pretenso segundo vício do acto, por ausência de um elemento essencial do mesmo: a legitimidade para a operação urbanística como pressuposto procedimental subjectivo.
Alega o Ministério Público que o promotor do loteamento não dispunha de legitimidade para realizar a operação urbanística sobre parcelas de que não era efectivo proprietário, fosse do caminho público ou fosse do prédio inscrito sob o artigo matricial nº217 (terreno parcialmente ocupado), e esta falta de legitimidade importa em nulidade do loteamento.
Mas não é assim.
Em primeiro lugar, e como bem notou a decisão recorrida, a existir tal ilegalidade, a mesma seria sancionada com o regime de invalidade dos actos administrativos anuláveis.
Em segundo lugar trata-se de um vício novo, apenas alegado em sede de alegações, não tendo sido demonstrada a sua superveniência objectiva ou subjectiva.
Por essa razão a alegação produzida é extemporânea, nos termos previstos no artigo 91º nº5 do CPTA, pois que o Autor apenas pode proceder ao alargamento objectivo da instância se as novas causas da invalidade invocadas forem supervenientes (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. F. Cadilha, in “ Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª ed. Almedina, 2007, p.553.
Improcede, pois, o segundo vício invocado.
Finalmente, no que diz respeito ao despacho de fls.743, na parte em que condenou o Ministério Público no pagamento de uma 1UC, pela apresentação em juízo de um documento fora do prazo respectivo, afigura-se-nos que o recorrente tem inteira razão.
Com efeito, o Ministério Público está isento de custas e de multa quando actua em juízo como parte processual em defesa da legalidade e no exercício de uma função que lhe é cometida por lei, com vista a proteger o interesse público.
É essa a razão de ser da sua isenção de custas e multa (cfr. artigo 2º, nº1, alínea a) do Código das Custas Judiciais).
Neste sentido se pronunciaram, entre outros, o Ac. da Relação de Lisboa de 13.03.2007, Proc. 2493/07-3 e o Ac. do Tribunal Constitucional de 11 de Junho de 2001, Proc. 355/2001, in D.R. II Série, nº 238, de 13.10.2001).
A condenação em multa é, pois, de revogar.
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4. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
- Negar provimento ao recurso e confirmar o Acórdão recorrido quanto à decisão final, que julgou a acção improcedente.
- Conceder provimento ao recurso no tocante ao despacho aplicativo da multa ao Ministério Público, revogando tal despacho.
Sem custas, atenta a isenção subjectiva do Ministério Público.
Lisboa, 26.05.011
António A. C. Cunha
Cristina dos Santos
António Vasconcelos (em substituição) |
