“A. O dono da obra nunca determinou a suspensão da obra, nem praticou qualquer facto que implicasse a suspensão da obra.
B. Os trabalhos na área do elevador, foram temporariamente suspensos, e apenas nessa área, que corresponde a 9% da área de intervenção da empreitada, e por iniciativa da equipa de Arqueologia (não do dono da obra).
C. A questão do elevador (dimensões e alterações nos projetos de especialidades) foram resolvidos antes da autorização dada pela Arqueologia para reinício dos trabalhos. Por isso, não foram causa de atraso na obra.
D. Toda esta situação (do elevador) não era, nem foi, impeditiva da continuação dos trabalhos, nem causou prejuízo à A., uma vez que existiam outras "frentes de trabalho" que continuaram sempre.
E. A aprovação do elevador na data de 18-08-2006 resultou do facto de o dono da obra não ter aprovado o modelo apresentado anteriormente pelo empreiteiro, porque este não deu cumprimento ao caderno de encargos.
F. O ramal da distribuição de água, não foi causa de atrasos no desenvolvimento normal dos trabalhos, uma vez que havia redes de distribuição interna.
G. O dono de obra decidiu, em 16 de outubro de 2006, retirar estes trabalhos de AVAC da empreitada, deixando esta especialidade de ser condicionante ao desenvolvimento dos trabalhos.
H. Os trabalhos que o empreiteiro realizou, para além do prazo inicial, não foram todos faturados aos preços contratuais, ao contrário do que diz a sentença recorrida.
I. Parte dos trabalhos a mais no valor global de 110.372,01 € foram faturados com preços novos correspondentes às datas das respetivas propostas, tendo permitido ao empreiteiro a atualização de preços unitários (conf faturas e documentos juntos).
J. E a atualização dos preços unitários com preços novos permitiu ao empreiteiro a ponderação para um prazo mais alargado fazendo imputar nos preços a dilatação do prazo (pelo que, nesta parte, a A. também não pode invocar prejuízo).
K. Até à suspensão dos trabalhos em 20-10-2006 houve faturação todos os meses, conforme se pode verificar na conta final da obra, incluindo junho/2006.
L. O que comprova que a obra nunca esteve suspensa, ao contrário do que diz o facto provado (ponto 22), e os trabalhos a mais realizados, foram devidamente calculados e faturados, como acima referido.
M. A responsabilidade do dono da obra, pressupõe a necessária verificação de uma relação de causa/efeito entre os factos ocorridos (muito menos causados pelo dono da obra) e os prejuízos resultantes (art 196º RJEOP).
N. Ora, não foi alegado com o grau de concretização adequado, nem foi provado, nem está demonstrada nos autos uma relação de causa/efeito entre as vicissitudes da obra, o atraso verificado, e prejuízos do empreiteiro.
O. Para que existisse responsabilidade do dono da obra, impunha-se, que fosse provado o necessário nexo de causalidade (causa/efeito), entre o facto praticado pelo dono e a conexão desse facto com o atraso e prejuízo invocado pelo A.
P. É o que diz o art. 196º do citado RJEOP: Se o dono da obra praticar ou der causa a facto donde resulte a maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos encargos respetivos, terá o empreiteiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos. (sublinhado nosso)
Q. Nem a sentença, nem os autos, constam quaisquer factos que o dono da obra tenha praticado, ou que tenha dado causa, e que desse facto resulte prejuízo ao A.
Em consequência, a sentença recorrida enferma de nulidade porque não especifica os fundamentos de facto e de direito que fundamentam a decisão, existindo, como acima descrito, factos dados por provados que contradizem os documentos juntos, e não estão descritos factos, nem há prova de factos, “praticados pelo Réu”, nem está provado o respetivo nexo de causalidade entre estes factos e os prejuízos do A., que justifique a condenação do Estado em pagar qualquer indemnização.
Por tudo o acima exposto, a douta sentença recorrida é nula por violação do disposto no art. 196º do DL 59/99 de 2 de março (RJEOP), conjugado com o art. 668.º n.º 1 al. b) e c) do CPC.
Motivo porque a douta sentença recorrida, deverá ser revogada, e substituída por outra que determine a absolvição total do Estado, uma vez que não foram provados quaisquer factos, praticados pelo Estado, ou que este tenha dado causa, e muito menos, não há qualquer prova do nexo de causalidade entre esses presumíveis factos (praticados pelo R, que não existem) e os eventuais prejuízos que o A agora alega.
Contudo V. Excelências farão a costumada Justiça.”

Notificada das alegações de recurso, a A./Recorrida apresentou contra-alegações, demonstrando o seu acordo quanto ao erro de julgamento de facto relativamente ao ponto 42(1), e, quanto ao mais, sem formular conclusões, pugnou pela improcedência do recurso.

A A./Recorrente apresentou alegações em sede de recurso subordinado, concluindo como se segue:

“A - Em recurso subordinado, a A., com todo o merecido respeito, entende que a sentença recorrida enferma de vício de apreciação da prova documental e do processo lógico da sua valoração, assim se afastando da correcta aplicação do n° 3 do Art° 659° do CPC.
B - Contudo, apenas e só quanto à matéria constante do Ponto 42 da sentença, da resposta ao quesito 34° (Ponto 45 da sentença), na parte que dá como não provada as percentagens de afectação real dos trabalhadores à obra em causa, e da resposta dada ao quesito 35° (Ponto 46 da sentença).
C - Das alíneas M) e N) - Pontos 13 e 14 da sentença - da matéria dada como provada, sai provado o apuramento do valor dos trabalhos a mais e a menos, no mesmo sentido que a ora Recorrente entende que estão provados - atingiram o valor de 80.298,23€, o que representa 10,04% do valor do contrato inicial.
D - E nessa conformidade, o Tribunal a quo ao contabilizar os encargos com o encarregado geral que a Recorrente suportou, deferindo o seu pagamento pelo Recorrido, tem em conta 8 meses de dilação, que é o resultado da redução de 290 dias para 260 dias - 10,04% de 300 dias = a prorrogação por trabalhos a mais - , da prorrogação que há-de subsumir-se à boa aplicação do Art° 196° do RJEOP.
E - O Ponto 42 da sentença, teria, pois, de concluir que foram apurados 80.298,23€ de valor de trabalhos a mais, com relevância para a causa, e nesse sentido deve ser revisto.
F - Quanto à resposta ao quesito 34°, a 1ª Instância dá como não apuradas as percentagem de afectação desses recursos humanos, ainda que dê como provado a propriamente dita afectação, com excepção da afectação do encarregado geral.
G - Ora, a imputação dos trabalhadores relacionados no quesito 35, constava da proposta da Recorrente, - documento 4 junto à petição, fls 56 - onde e quando a Recorrente previa a sua afectação durante todos os 10 meses, prazo de execução contratual, e com afectação de 100% - eram técnicos disponibilizados a tempo inteiro para a execução da empreitada contratada. Tanto para o encarregado como para os demais.
H - Verificada a dilação de 8 meses na execução da obra para a execução dos trabalhos contratuais, ou seja, não considerando a prorrogação por trabalhos a mais, a Recorrente que poderia ter reclamado, para efeitos do Art° 196° do RJEOP, a integralidade dos custos com esses técnicos mês e vezes oito, procedeu ao ajustamento da realidade: a imputação, também pela quebra de ritmo e suspensão, permitiu a que na realidade a. real afectação fosse menor, salvo no caso do encarregado.
I - Sendo um facto que, apesar de revelar seriedade e não especulação, é-lhe prejudicial, assim sendo, tem de haver-se como provado.
J - Aceita a Recorrente que não fez prova da afectação do Mecânico previsto inicialmente.
K - Respondendo ao quesito 34°, devia pois, o Tribunal recorrido, dá-lo como integralmente provado considerando que
“A A. tinha afectado à execução da empreitada e manteve essa afectação ao longo de toda a sua duração:
· um Director de Obra (responsável técnico) - Eng° R........, imputado à empreitada em 75% da sua açtividade,
· um Director de Divisão - Eng° J........, imputado à empreitada em 18% da sua actividade
· um Técnico de Segurança e Qualidade - Eng° V........, imputado à empreitada em 7% da sua açtividade
· um Preparador/Planificador - M........, imputado à empreitada em 18% da sua açtividade
· um Medidor Orçamentista - S........, imputado à empreitada em 5% da sua açtividade
· um Encarregado Geral - A........, imputado à empreitada em 100% da sua açtividade
· dois Chefes de Equipa D........ e I........, imputados à empreitada em 40% da sua açtividade
· um Apontador - H........, imputado à empreitada em 15% da sua açtividade
· um Motorista - S.A........, imputado à empreitada em 20% da sua açtividade
L - Quanto ao quesito 35°, Ponto 46 da sentença - que releva para a liquidação dos encargos que a Recorrente suportou e reclamou -, mostra-se logo numa primeira análise incongruente a resposta dada pelo Tribunal a quo já que, quer pela resposta ao quesito 34, quer pela efectiva liquidação e condenação do Réu nos encargos com o encarregado geral, sempre teria; na resposta, de ser dado como provado o valor de 41.232,16€ a tal trabalhador respeitante.
M - Quanto aos demais trabalhadores, relacionados na supra alínea K), a Recorrente fez prova documental bastante da média das suas remunerações fixas mensais, à quais tem de acrescer a TSU, à data de 23,75%, o que aplicando a ponderação de afectação de cada um, multiplicado pelos 8 meses de dilação, tem-se como provado que o Tribunal a quo, condenou o Recorrido a pagar à Recorrente um valor estimado de encargos com os seus recursos humanos pelos 8 meses de dilação, no valor de 20.000€, quando deveria, atentando na prova documental, ter fixado esse valor em 38.223,71€.
N - Nesse sentido e por tudo o exposto, deve ser decidido que efectivamente foram apurados como encargos comi pessoal, pelos 8 meses de dilação do prazo de execução da responsabilidade do Recorrido, considerando toda a demais matéria dada como provada e nos termos e efeitos do Art° 196° do RJEOP, que o Recorrido deve pagar à Recorrente o valor de 79.455,99€ e não os 61.232.28€, em que o condenou a sentença recorrida.
O que se espera, porque é de Justiça.”

O R./Recorrido, notificado do recurso subordinado, apresentou as contra-alegações formulando as seguintes conclusões:

“A. O dono da obra nunca determinou a suspensão da obra, nem praticou qualquer facto que implicasse a suspensão da obra.
B. A situação criada pela suspensão da obra (do elevador) não era, nem foi, impeditiva da continuação dos trabalhos, nem causou prejuízo à A., uma vez que existiam outras "frentes de trabalho" que continuaram sempre.
C. Os trabalhos que o empreiteiro realizou, para além do prazo inicial, não foram todos faturados aos preços contratuais.
D. Parte dos trabalhos a mais foram faturados com preços novos correspondentes às datas das respetivas propostas, tendo permitido ao empreiteiro a atualização de preços unitários (conf faturas e documentos juntos).
E. E a atualização dos preços unitários com preços novos permitiu ao empreiteiro a ponderação para um prazo mais alargado fazendo imputar nos preços a dilatação do prazo (pelo que, nesta parte, a A. também não pode invocar prejuízo).
F. Os trabalhos a mais realizados, foram devidamente calculados e faturados, como acima referido.
G. Assim, o empreiteiro foi devidamente compensado quer pelos preços novos, quer pela revisão de preços, uns e outros concorrendo para o lucro normal do empreiteiro.
H. Além destes preços acertados, não foi alegado com o grau de concretização adequado, nem foi provado, nem está demonstrada nos autos uma relação de causa/efeito entre as vicissitudes da obra, o atraso verificado, e eventuais prejuízos do empreiteiro.
I. Para que existisse responsabilidade do dono da obra, impunha-se, que fosse provado o necessário nexo de causalidade (causa/efeito), entre o facto praticado pelo dono e a conexão desse facto com o atraso e prejuízo invocado pelo A.
J. É o que diz o art. 196º do citado RJEOP: Se o dono da obra praticar ou der causa a facto donde resulte a maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos encargos respetivos, terá o empreiteiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos. (sublinhado nosso)
K. Nem a sentença, nem os autos, constam quaisquer factos que o dono da obra tenha praticado, ou que tenha dado causa, e que desse facto resulte prejuízo ao A.
Em consequência, os factos alegados no recurso subordinado não estão comprovados, pois, da parte do dono da obra não resultaram factos que agravem a responsabilidade do R. que justifique a condenação do Estado em pagar qualquer indemnização.
Motivo porque, deverá decidir-se pela improcedência do recurso subordinado, determinando-se a absolvição total do Estado, conforme já descrito no anterior recurso, o qual se dá por reproduzido.
Contudo V. Excelências farão a costumada Justiça.”

O Tribunal a quo admitiu ambos os recursos como de apelação, processado como agravo e com efeito suspensivo.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA(2)), 660.º, n.º2, 684.º, nºs 3 e 4 e 685.-A.º, nºs 1 e 2, do CPC(3)ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Considerando o exposto, cumpre a este Tribunal apreciar se a sentença recorrida,
a. Padece de nulidade por não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e por os fundamentos estarem em oposição com a decisão;
b. Padece de erro de julgamento de facto
b.1. Quanto aos factos 22, 23, 24, 30, 42, 43, 44 e 50 (recurso principal);
b.2. Quanto aos factos 42, 45 e 46 (recurso subordinado);
c. Padece de erro de julgamento de direito,
c.1. Quanto à imputabilidade ao R. das vicissitudes determinantes dos encargos do empreiteiro e ao nexo causal entre esses factos e os prejuízos da A.;
c.2. Quanto à quantificação do montante indemnizatório.

III. Fundamentação de facto

III.1. Na decisão recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

“a) matéria assente na fase do saneamento dos autos

1. A A. dedica-se à actividade da construção civil e obras públicas e é titular do Alvará de Construção n° 403 – doc. nº 1 junto com a p.i.

2. Por anúncio, publicado no DR III 6, n° 298, de 2.12.2004, rectificado no DR III S, n° 18, de 26.01.2005, foi aberto concurso público para adjudicação da “Empreitada de Reabilitação do Palácio Doglioni, em Faro — Proc° 3/CCDR-ALG/SEDE/2004”, pelo Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional – doc. nº 2 junto com a p.i.

3. A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDRA), então definida como serviço desconcentrado, no âmbito das suas competências — DL 104/2003, de 23 de Maio — assegurou em nome do Governo Central, a condução do procedimento concursal, bem como a celebração do contrato e toda a fase de execução da obra, sendo que a adjudicação da obra à Autora foi determinada por Despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional – doc. nº 1 junto com a Contestação.

4. Em 15 de Fevereiro de 2005, a Autora apresentou a proposta condicionada, Código nº 026C/05, onde constam, entre outros, a lista de preços unitários (fls. 8 a 44) e o Programa de trabalhos e memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra ( fls. 53 a 72) – doc. nº 2 junto com a Contestação, que se dá como reproduzido.

5. Da Nota Justificativa do Preço proposto, datada de 15/02/2005, constam vários factores a considerar, justificativos dos cálculos orçamentais, de acordo com as técnicas usuais de orçamentação – doc. nº 3 junto com a p.i.

6. Por ofício da CCDRA, datado de 28 de Junho de 2005, foi comunicada à A. a adjudicação da sua proposta condicionada – admitido ( artº 6º Contestação)

7. Em 13 de Julho de 2005, A. e R., pela CCDRA, outorgaram o contrato de empreitada – idem.

8. A empreitada era de construção/reabilitação, devendo a A. executar a obra em conformidade com o Projecto e o Caderno de Encargos, fornecido e da responsabilidade do R. - idem

9. O Caderno de Encargos e o Programa de Concurso constam do doc. nº 3 junto com a Contestação, que aqui se dá como reproduzido

10. O preço da empreitada, em regime de série de preços, era de € 799,797,24 acrescido de IVA, com um prazo inicial de execução de 300 dias a contar da data da consignação, sem prejuízo do disposto no artº 12º nº 4 do DL nº 273/2003, 29/10 – contrato nº 26/CCDR-ALG/2005, doc. nº 6 junto com a p.i. que aqui se dá como reproduzido.

11. Em 10 de Outubro de 2005 teve lugar a consignação da obra – Auto de Consignação, doc. nº 8 junto com a p.i. que aqui se dá como reproduzido.

12. Por Despacho de 7/12/2005, o Presidente da CCDR Algarve, a pedido da Autora formulado por carta de 15/11/2005, recepcionada em 17/11/2005, foi concedido adiantamento no valor de € 295 924,98, correspondente a 37% do custo da obra, com exclusão de IVA, para aquisição de materiais – doc. 4 e 5 junto com a Contestação.

13. Foram celebrados três adicionais ao contrato: o primeiro de 22/12/2006 no valor de € 114 375,95; o segundo, de 31/07/2007, no valor de € 148 072,74; e o terceiro, de 28/11/2008, no valor de € 14 329,57 – doc 9, 10 e 11 juntos com a p.i., que se dá como reproduzido

14. O valor total dos trabalhos não realizados ascendeu a € 196 480, 10 ( € 30 439,45+ € 2 649,29+ € 163 391,36) – doc 10 e 11 juntos com a p.i e artº 22º da Contestação

15. Em 30 de Outubro 2007 teve lugar a recepção provisória da empreitada – facto admitido, art 26º da Contestação

16. Em 22 de Janeiro 2008, foi outorgado o Auto de recepção final – doc. 13 junto com a p.i.

17. A empreitada terminou em 30 de Outubro 2007 – artº 21º da p.i. e 28º da Contestação

18. Em 31 de Dezembro 2008 a Autora reclamou o pagamento dos sobrecustos, conforme doc. nº 14 e 16, que aqui se dão como reproduzidos

19. A CCDR Algarve recusou tal pedido, por ofícios de 27 Janeiro 2009 e 21 de Abril 2009, conforme doc. 15 e 17 que aqui se dão como reproduzidos

20. A Autora declarou a reserva de direitos, conforme doc. nº 18 que aqui se dá como reproduzido.

b) matéria assente resultante da audiência de julgamento

21. Havia, pelo menos, durante a execução da obra, uma reunião semanal, onde comparecia obrigatoriamente alguém da parte do empreiteiro e algum elemento da fiscalização e que esta comparecia imediatamente na obra, sempre que requisitada.

22. A Autora suspendeu a obra quando apareceram as ossadas de um animal no espaço que seria o poço do elevador e a equipa de arqueologia determinou a paragem das obras. Além disso, a caixa do elevador, tal como se apresentava no Projecto, não era exequível, por incompatibilidade com a máquina do elevador e foi preciso alargá-la.

23. O ramal de abastecimento de água para a casa encontrava-se localizado, no projecto, em local que não foi aprovado pela FAGAR e houve que aguardar a aprovação do local exacto onde foi executada a entrada do ramal.

24. As características técnicas do elevador eram diferentes das definidas no caderno de encargos.

25. A A., em 27 de Julho de 2006 apresentou um Plano de Trabalhos.

26. Por carta de 31 de Dezembro 2008, a Autora deu conhecimento ao dono da obra dos custos devidamente discriminados, no total de € 299 081, 23, tudo como consta do doc. nº 14 junto com a p.i., que aqui se dá como reproduzido.

27. Em 2 de Outubro de 2006, a A. apresentou, em obra, as marcações das passagens das tubagens para a montagem e instalação do AVAC, desenvolvidas pelos elementos do Projecto fornecidos pelo R. em 31 de Agosto de 2006, sob a forma de perspectiva da rede e diâmetros.

28. Revelou-se na fase de execução da obra que, a cumprir o Projecto, seriam danificadas várias paredes e abóbodas que deveriam ser preservadas.

29. Revelou-se na fase de execução da obra que, nalguns pontos, o Projecto era inexequível.

30. Foi determinado pelo Fiscal Engº Electrotécnico Engº V........ e posteriormente pela Directora da CCDRA, engª C........, que os trabalhos do AVAC não podiam ser executados, tal como constava do projecto.

31. A Autora enviou ao R. o doc. 14 com o anexo 14.5 e a resposta do R. contida no doc. 15 junto com a p.i., que aqui se dão como reproduzidos.

32. Em 20 de Novembro de 2006, a CCDRA comunicou que o Programa de Trabalhos apresentado pela A. em 28 de Julho de 2006 se encontrava aprovado, considerando-se a data de 21 de Março 2007 como termo da empreitada, podendo o período de um mês ser reflectido na data de conclusão.

33. A Autora suspendeu a obra em Outubro 2006 e reatou a obra em 7 de Fevereiro 2007, tendo decorrido reuniões durante o período de suspensão.

34. A Autora apresentou novo Plano de Trabalhos.

35. Em 13 de Março de 2007, o R., pela CCDRA, aprovou o Plano de Trabalhos de 19 de Janeiro de 2007, mas apenas aceitando a prorrogação da conclusão da empreitada para 21 de Agosto de 2007, admitindo para o futuro uma prorrogação graciosa.

36. A Autora reclamou desse entendimento.

37. Em 15 de Junho de 2007, a CCDRA reformulou a sua posição sobre o Plano de Trabalhos de 19 de Janeiro de 2007, decidindo: (…) “3. A CCDRAlgarve considera que a obra poderia ter sido iniciada no mês de Janeiro, pelo que só aceita 2,4 meses de suspensão; 4. Dado que a CVF alega razões técnicas para não proceder à elaboração de um Programa de Trabalhos de acordo com a data de 21 de Agosto, a CCDRAlgarve ponderou e decidiu que a data de conclusão da empreitada será a 30 de Setembro de 2007.”

38. Em 19 de Julho de 2007, a A. apresentou novo Plano de Trabalhos, com pedido de prorrogação do termo final da empreitada para 16 de Novembro de 2007.

39. A CCDRA entendeu, contudo, que a prorrogação solicitada pela A. deveria ser considerada a título gracioso.

40. A empreitada foi objecto de 2 prorrogações legais concedidas pelo R. de 15 Dezembro 2006 a 21.Março.2007 - 96 dias; e de 21 Março 2007 a 30 Setembro 2007 — 194 dias, num total de 290 dias.

41. Incluindo a segunda prorrogação, a duração da suspensão, tal como aceite pelo R., de 20. Outubro.2006 a 31. Janeiro.2007, ou seja, por 103 dias.

42. Houve trabalhos a mais e a menos, tendo havido compensação, em montante não apurado.

43. Os trabalhos que a A. realizou para além do prazo inicial, foram facturados aos preços contratuais, apenas acrescidos das revisões de preço, previstas no Art° 199° do RJEOP e regulamentadas pelo DL 6/2004, de 6 de Janeiro.

44. E esses preços contratuais, apresentados com a sua proposta, ponderavam os custos fixos para uma prestação a ser levada a cabo por 300 dias, dando-se por reproduzidos os documentos que constam dos autos, em relação à facturação.

45. A A. tinha afectado à execução da empreitada e manteve essa afectação ao longo de toda a sua duração:

· um Director de Obra (responsável técnico) — Eng° R........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade,

· um Director de Divisão — Eng° J........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Técnico de Segurança e Qualidade — Eng° V........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Preparador/Planificador — M........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Medidor Orçamentista — S........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Encarregado Geral — A........, imputado à empreitada em 100% da sua actividade

· dois Chefes de Equipa V........ e I........, imputados à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Apontador — H........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Mecânico — T........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade,

· dois Motoristas — S.A......../J.C........, imputados, em conjunto, à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade.

46. A A. suportou custos em montante não apurado.

47. A Autora realizava o reembolso da percentagem do adiantamento.

48. A Autora colocava as suas dúvidas da obra em cima dos acontecimentos.

49. Algumas dúvidas da A. requeriam que as questões fossem colocadas à equipa projectista do gabinete de projectos – Atelier de Évora.

50. Até à suspensão dos trabalhos pela A., em 20/10/2006, houve facturação todos os meses com a excepção do mês de Junho, dando-se por reproduzidos os documentos dos autos.”

III.2. A Base Instrutória continha o seguinte teor,

45. A A. tinha afectado à execução da empreitada e manteve essa afectação ao longo de toda a sua duração:

· um Director de Obra (responsável técnico) — Eng° R........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade,

· um Director de Divisão — Eng° J........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Técnico de Segurança e Qualidade — Eng° V........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Preparador/Planificador — M........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Medidor Orçamentista — S........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Encarregado Geral — A........, imputado à empreitada em 100% da sua actividade

· dois Chefes de Equipa V........ e I........, imputados à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· um Apontador — H........, imputado à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade

· dois Motoristas — S.A......../J.C........, imputados, em conjunto, à empreitada em percentagem não apurada da sua actividade.

Quanto ao ponto 46, os documentos de fls. 252 a 288 juntos à p.i. correspondem aos recibos de vencimento e de ajudas de custo dos trabalhadores nos meses de abril, maio e junho de 2006. Estes documentos não se reportando ao período das prorrogações legais de prazo (15.12.2006 a 21.3.2007 e 21.3.2007 a 30.9.2007), não permitem que deles se extraia no sentido reclamado pela A./Recorrente de que, nesse período (correspondente ao da maior permanência em obra), suportou – ainda que em média - com a mão-de-obra o montante total de € 38.223,71, concretamente,
• um Director de Obra - Eng° R........ – € 16.989,89
• um Director de Divisão - Eng° J........ – € 7.037,10
• um Técnico de Segurança e Qualidade - Eng° V........ – € 1.538,43
• um Preparador/Planificador - M........ - € 2.940,96
• um Medidor Orçamentista - S........ - € 545,99
• dois Chefes de Equipa D........ e I........ – 5.568,75 €
• um Apontador - H........ - € 11.76,46
• um Motorista - S.A........ - € 1664,27;
A esse respeito importava que a Recorrente juntasse os recibos de vencimento dos trabalhadores relativos ao período da suspensão, pois que é relativamente a este que os danos que reclama correspondem e seria através deles que o Tribunal a quo poderia, com certeza e segurança, apurar o montante.
Não se compreende, igualmente, a apontada incongruência com a resposta dada pelo Tribunal ao quesito 34.º. Com efeito, no quesito 34.º (ponto 45) estava em causa apenas a mão de obra que se manteve afeta aos trabalhos e o seu grau de afetação, sem que daí resulte que da demonstração da afetação a 100% do encarregado geral, fosse possível extrair o montante de encargos com o mesmo apto a dar como provada a factualidade a que se reportava o quesito 35.º (facto 46), ou seja, os efetivos encargos suportados com aquele trabalhador.
Não existe, pois, qualquer incongruência entre as respostas dadas aos quesitos 34.º e 35.º da BI, que conduzisse à demonstração do facto 46 nos termos apontados pela A./Recorrente. Razão, pela qual, a este respeito o recurso não deve proceder.

3. Do erro de julgamento de direito

3.1. Do recurso principal

O R./Recorrente aponta à decisão o erro de julgamento de direito aduzindo, em suma, que o direito ao ressarcimento do empreiteiro pelo agravamento dos encargos depende da demonstração da imputabilidade ao dono de obra dos factos de que resultou a maior dificuldade na execução da empreitada e do nexo de causalidade entre as vicissitudes da obra – no caso o atraso verificado – e os prejuízos do empreiteiro, e que da sentença não constam quaisquer factos que o dono da obra tenha praticado, ou que tenha dado causa, e de que tenha resultado prejuízo à A..
Nos autos a A./Recorrida peticionou a condenação do R./Recorrente ao pagamento dos sobrecustos em que incorreu – referentes a recursos humanos, equipamento, logística e encargos de estrutura – no período de 260 dias - relativamente ao qual o R. concedeu a prorrogação legal do prazo de execução da empreitada - de dilação temporal dos trabalhos da empreitada a seu cargo decorrente de condutas que atribuiu ao R..
Como se deu nota na sentença recorrida, a empreitada em causa nos autos é regida pelo disposto no Decreto-Lei n.º 59/99, de 02/03 (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, doravante RJEOP), ainda em vigor à data da celebração do contrato – facto 7 do probatório - e que no seu art.º 196.º, sob a epígrafe “Maior onerosidade”, previa que, “se o dono da obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos encargos respetivos, terá o empreiteiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos” (n.º 1), sendo que, “no caso de os danos provados excederem 20% do valor da empreitada, assiste ao empreiteiro, além disso, o direito de rescindir o contrato” (n.º 2).
Este preceito configura “uma manifestação típica do princípio do equilíbrio financeiro do contrato, uma vez que não se exige, para existir direito de indemnização, nenhuma conduta ilícita do dono da obra. Exige-se apenas que ele tenha praticado ou dado causa a um facto gerador de maior onerosidade na execução da empreitada” (Freitas do Amaral, Fausto Quadros e J. C. Vieira de Andrade, Aspetos Jurídicos da Empreitada de Obras Públicas, p. 227).
Na esteira de Mário Esteves de Oliveira, “[a] teoria do equilíbrio financeiro parte (…) da ideia de que, tendo as partes contratado nos termos que julgaram adequados à realização dos seus interesses (e só por isso contrataram), a imposição a uma delas de sacrifícios e encargos não previstos no contrato implica que lhe sejam concedidas as contrapartidas que, hipoteticamente, teria exigido no momento da celebração se tivesse assumido desde logo os referidos sacrifícios e encargos.” (apud Tiago Amorim, A reposição do equilíbrio financeiro do contrato de empreitada de obras públicas, in Estudos em Homenagem a Rui Pena, 2019, p. 1095).
Assim, assentando os contratos numa relação de harmonização entre o conjunto das prestações a que as partes reciprocamente se obrigaram e os benefícios que as levaram a contratar, ou seja, numa equação financeira, a realidade fáctica demonstra que o contrato de empreitada de obras públicas é particularmente sujeito a vicissitudes que podem afetar a execução prevista de uma obra e que impactam diretamente nos seus elementos, incluindo o prazo de execução, e/ou que, motivadas seja pelo seu prolongamento no tempo, seja pela conjugação de outros elementos (mão de obra, equipamentos, materiais, projeto, local da obra, condições do solo, etc.), determinam uma situação de desequilíbrio contratual das prestações.
Daí que, perturbados os pressupostos sobre os quais assentou o contrato inicialmente celebrado, impor-se-á a necessidade de proceder ao seu reequilíbrio financeiro com a “proporção entre sacrifícios e benefícios que subjaz ao acordo inicial” (cfr. Freitas do Amaral, Fausto Quadros e J. C. Vieira de Andrade, Aspetos Jurídicos da Empreitada de Obras Públicas, pp. 173-174).
Como se escreveu na sentença proferida pelo TAF de Coimbra no processo 00716/11.6BECBR, em 31.8.2018, “a estimativa feita pelo empreiteiro dos condicionamentos financeiros, dos proveitos e dos custos associados à execução de uma obra é, sem dúvida, determinante na negociação e celebração de um contrato de empreitada, seja este submetido ao direito público (como é o caso), seja ao direito privado, constituindo a base do negócio que se irá realizar, não podendo ser alterado por motivos alheios ao empreiteiro, sem a consequente reposição do equilíbrio que deve nortear estes contratos, referindo-se, precisamente, o art.º 196.º do RJEOP aos danos resultantes de uma maior onerosidade da obra, por ato (ainda que lícito) do dono de obra, e que determinaram um agravamento dos respetivos encargos. Neste caso, se o dono da obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior dificuldade na execução desta obra, com agravamento dos encargos respetivos, o empreiteiro tem direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, abrangendo todos os custos que intervêm na composição do preço contratual, podendo mesmo abranger sobrecustos suportados com gastos mensais da obra ou com os custos decorrentes da estrutura central da empresa (cfr. o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 22/03/2018, proc. n.º 2960/08.4T8TBPDL.L2-6, publicado em www.dgsi.pt; na doutrina, cfr. Jorge Andrade da Silva, Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, 9.ª ed., 2004, Almedina, p. 561).”
Em face do exposto, resulta do art. 196.º do RJEOP que “para que exista obrigação de indemnizar pelo dono da obra ao abrigo deste normativo é necessário que se conclua que os danos sofridos pelo empreiteiro com o atraso na execução da obra sejam devidos à atuação do dono da obra, mercê deste haver praticado ou dado causa (ativa ou passivamente) a uma maior dificuldade na execução da empreitada e, simultaneamente, que exista um nexo de ligação entre o prolongamento na execução da empreitada e os reclamados prejuízos” (Ac. TCAN de 8.10.2021, no processo 355/06.3BECBR).
Ainda de harmonia com o disposto no art.º 195.º do RJEOP, com a epígrafe “Caso de força maior e outros factos não imputáveis ao empreiteiro”, cessa “a responsabilidade do empreiteiro por falta ou deficiência ou atraso na execução do contrato quando o incumprimento resulte de facto que lhe não seja imputável, nos termos previstos no presente diploma” (n.º 1) e, bem assim, “os danos causados nos trabalhos de uma empreitada por caso de força maior ou qualquer outro facto não imputável ao empreiteiro, nos termos do presente diploma, serão suportados pelo dono da obra quando não correspondam a riscos que devam ser assumidos pelo empreiteiro nos termos do contrato” (n.º 2), sendo que se considera como caso de força maior “o facto de terceiro ou facto natural ou situação, imprevisível e inevitável, cujos efeitos se produzam independentemente da vontade ou das circunstâncias pessoais do empreiteiro, tais como actos de guerra ou subversão, epidemias, ciclones, tremores de terra, fogo, raio, inundações, greves gerais ou setoriais e quaisquer outros eventos da mesma natureza que impeçam o cumprimento do contrato” (n.º 3).
A respeito deste normativo, escreveu-se no Ac. do TCAN de 25.10.2013, proc. 00354/04.5BEMDL, reiterando o acórdão do STA de 19.02.2003, proferido no proc. n.º 01031/02 (e reiterado), «que qualquer “… forma de responsabilidade civil não pode abstrair-se, em princípio, do elemento culpa como nexo de imputação ético-jurídica que, na forma de mera culpa, traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria o homem médio perante as circunstâncias do caso …” pelo que “… do regime das empreitadas de obras públicas emerge que, se faça cessar a responsabilidade do empreiteiro por falta ou deficiência ou atraso na execução do contrato quando o incumprimento resulte de facto que lhe não seja imputável (n.º 1 do artigo 176.º do DL 405/93 …” [correspondente ao art. 195.º n.º 1 RJEOP/99] termos em que “… ainda que, os danos causados nos trabalhos de uma empreitada por caso de força maior ou por qualquer outro facto não imputável ao empreiteiro sejam suportados pelo dono da obra quando não correspondam a riscos seguros pelo empreiteiro nos termos do contrato (n.º 2 do mesmo artigo 176.º do DL 405/93) …” [correspondente ao art. 195.º n.º 2 RJEOP/99]».
Sublinhando-se, ainda, no Ac. do TCAN, reportando-se ao acórdão do STA de 07.07.2005, proc. n.º 0145/05 “que se “… aqueles acontecimentos interferiram com o desenvolvimento normal da execução dos trabalhos e se eles se devem a razões não imputáveis ao empreiteiro, mas, pelo contrário, ao dono da obra (trabalhos a mais, alterações ao projeto, etc.), a força maior (chuvas anormais) e a maior onerosidade (outros trabalhos nas proximidades), então a responsabilidade pela dilação não se pode imputar ao primeiro (art. 176.º, n.º 1, do DL n.º 405/93…) e os danos sofridos deverão ser suportados pelo segundo, por não corresponderem a riscos que devam ser seguros pelo empreiteiro nos termos do contrato (art. 176.º, n.º 2, do cit. dip.). (…) Da mesma maneira, sendo os factos apurados causa de maior onerosidade ou dificuldade na execução da empreitada ao construtor, na medida em que eles forem atribuídos ao dono da obra, terá o primeiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos (art. 177.º, n.º 1, cit. dip.).”.
A respeito deste normativo no Ac. do TCAN de 16.12.2016, proc. 01589/11.4BELSB entendeu-se que, provado que a prorrogação legal na execução da empreitada em causa nos autos se deveu a causa não imputável ao empreiteiro, os danos causados nos trabalhos de uma empreitada serão suportados pelo dono da obra quando não correspondam a riscos que devam ser assumidos pelo empreiteiro nos termos do contrato nos termos do art. 195.º, n.º 2 do DL 59/99.
Impõe-se, ainda, distinguir a prorrogação legal do prazo de execução das empreitadas, da prorrogação graciosa. Assim, sendo de diversa ordem as circunstâncias perturbadoras do cumprimento do programa temporal subjacente a uma obra pública, a prorrogação do prazo de execução das prestações é, quanto à sua causa, tradicionalmente organizada nas modalidades de prorrogação graciosa, pressupõe um incumprimento do cocontratante, mas em que se admite prorrogar o prazo contratual sem que o dono de obra sancione esse incumprimento, ou prorrogação legal, entendida como um direito do cocontratante, em que, por facto que não lhe é imputável, se torna necessário estender o prazo de execução da obra (neste sentido, Luís Verde de Sousa, As alterações ao regime legal da revisão ordinária de preços, in Revista de Direito Administrativo, n.º 14, AAFDL Editora, 2022, pp. 33 e ss.).
Feito este enquadramento normativo, volvemos aos autos.
Como resulta da factualidade provada, e se deu conta na sentença recorrida, na execução da obra surgiram vicissitudes, concretamente,
i. O aparecimento das ossadas de um animal no espaço que seria o poço do elevador e que levou à suspensão da obra pelo empreiteiro (facto 22);
ii. A inexequibilidade da caixa do elevador tal como se apresentava no Projeto (facto 22);
iii. A localização no projeto do ramal da água, em local que não foi aprovado pela entidade competente (facto 23);
iv. Diferentes características técnicas do elevador das que tinham sido definidas no caderno de encargos (cf. facto 24);
v. A verificação na fase de execução da obra da inexequibilidade do projeto de AVAC (cf. factos 27 a 30);
vi. Foram ordenados pelo R. e executados pela A. trabalhos a mais resultantes de “circunstâncias imprevistas” (factos 13, 57 a 59);
vii. Os trabalhos foram suspensos pelo empreiteiro entre outubro de 2006 e 7.2.2007 (facto 33), invocando este a necessidade de revisão de todo o projeto de AVAC que implicava a impossibilidade de prosseguir os trabalhos, manterem-se por definir e decidir aspetos indicados como críticos pela A. e a falta de ordem de execução de trabalhos a mais, condicionantes da execução dos trabalhos (facto 51), ou seja, ao abrigo do art. 185.º, n.º 2 al. d) do RJEOP.
Refira-se que, quanto aos pontos ii., iii., v. e vi., sendo o projeto da responsabilidade do dono de obra, por não estar em causa uma empreitada de conceção construção, os erros que deste decorram e que se repercutam na execução dos trabalhos, são imputáveis ao dono de obra (art. 37.º, n.º 1 do RJEOP).
Como ademais, face ao probatório e ao que resulta do RJEOP, também são imputáveis ao dono de obra os trabalhos a mais (art. 26.º, n.º 1 e 2 do RJEOP) e, bem assim, a suspensão pelo empreiteiro dos trabalhos (art. 185.º, n.º 2 al. d) do RJEOP)
Emerge, ainda, da correspondência trocada entre as partes (factos 52 a 54) que os pedidos de prorrogação de prazo formulados pela A./Recorrente assentaram, nessas mesmas circunstâncias que o empreiteiro aí imputou ao dono de obra – e que, reiterando o que supra indicamos, lhe são efetivamente imputáveis -, de indefinições, insuficiências e erros de projeto, relativamente aos quais o empreiteiro aguardou resposta do projetista e ordem de execução do dono de obra, da suspensão dos trabalhos pelo empreiteiro entre 20.10.2007 e 31.1.2007 e na execução dos trabalhos a mais objeto dos contratos adicionais.
Fundamentos esses que o dono de obra expressamente aceitou como não imputáveis ao empreiteiro, aprovando as duas prorrogações legais do prazo de execução da empreitada, concretamente de 15 de dezembro 2006 a 21 de março 2007 (96 dias) e de 21 de março 2007 a 30 de setembro 2007 (194 dias), num total de 290 dias (factos 25, 32, 34, 35, 37 e 40).
Mas mais, sem prejuízo de como dissemos se verificar a efetiva imputabilidade ao dono de obra dos erros de projeto (e consequentes indefinições), da suspensão dos trabalhos e dos trabalhos a mais, considerando que o empreiteiro ao requerer as prorrogações de prazo imputou ao dono de obra as vicissitudes das quais advinha o direito à dilação temporal que reclamava, a aceitação do direito do empreiteiro às duas prorrogações legais do prazo de execução da empreitada pelo período de 290 dias, não pode deixar de significar (também) o reconhecimento da imputabilidade a si próprio (dono de obra) das perturbações que determinaram a necessidade de prolongar a obra no tempo.
Ou seja, as vicissitudes que subjazem aos pedidos de prorrogação formulados pela A. respeitavam a condutas imputáveis (e imputadas pelo empreiteiro) ao dono de obra. Pelo que, ao aprovar tais pedidos de prorrogação legal de prazo, o R. expressamente reconheceu não só o direito do empreiteiro à dilação temporal da obra, mas também a imputabilidade da mesma.
Donde, sob pena de agir em manifesto abuso de direito (na modalidade de venire contra factum proprium), não poderá negar o R./dono de obra o correspondente direito do empreiteiro aos sobrecustos em que este tenha incorrido, questionando a imputabilidade das vicissitudes que ele próprio reconheceu como sendo-lhe atribuíveis.
Esclareça-se, ainda, que é facto notório que tais vicissitudes, concretamente execução de trabalhos não previstos, suspensão de trabalhos, erros de projeto, implicando a dilação temporal dos trabalhos, representam uma maior dificuldade do empreiteiro na execução da empreitada.
Daí que, opostamente ao alegado pelo R./Recorrente, se impusesse (como, no essencial, assim terá entendido o Tribunal a quo) dar como verificado o nexo de imputabilidade ao R. relativamente à maior permanência em obra do empreiteiro determinante da maior dificuldade na execução da empreitada.
Como escreve Rafael Ribeiro (Prorrogações e suspensões na execução do contrato de empreitada de obras públicas, Revista de Direito Administrativo # 3, Agosto 2022, p. 59 e ss.) – embora a respeito do art. 354.º do CCP mas com aplicabilidade também ao regime do art. 196.º do RJEOP - “a circunstância de o atraso na execução da empreitada ser imputável ao dono de obra implica não só o reconhecimento, por este, da prorrogação do prazo contratualmente previsto para a conclusão da obra como também a compensação do empreiteiro pelos sobrecustos que dali possam resultar. (…)”.
Pelo que o que importará agora é apreciar se, como entendeu o Tribunal recorrido, daquela dilação temporal na execução dos trabalhos da empreitada, imputável ao dono de obra, resultaram encargos para a A./Recorrida.
Ora, é patente que tendo o empreiteiro definido o seu preço para a execução de uma empreitada por um período de 300 dias, a circunstância de se manter em obra, por circunstâncias que não lhe são imputáveis, antes emergem de vicissitudes atribuíveis ao R. (mostrando-se aqui desnecessária a realização de um juízo de censurabilidade), por um período de mais 290 dias, desequilibra a equação financeira em que assentou o contrato, impondo, nesse sentido, ao empreiteiro uma maior dificuldade na execução dos trabalhos e o agravamento dos seus encargos, por manter afetos os seus meios à execução da empreitada pelo período adicional.
Mostra-se, ademais, provado que a A./Recorrente manteve ao longo de toda a duração da empreitada, incluindo no período de prorrogação legal de 290 dias, a afetação de recursos humanos que emerge do ponto 45, provando-se que suportou custos, embora não se tendo demonstrado o correspondente montante (facto 46).
Assim, o probatório demonstra que, nesse período correspondente às prorrogações leais, não só o empreiteiro manteve a afetação de recursos humanos, como suportou custos. Ou seja, revelando-se (também) aqui o nexo causal entre a maior permanência em obra – não imputável ao empreiteiro e imputável ao dono de obra - e os encargos acrescidos que o empreiteiro suportou. Encargos esses que o Tribunal a quo, por recurso a estimativas que mais não correspondem que a juízos de equidade, computou em € 61.232,28.
Entende-se, pois, que, opostamente, ao alegado pelo R./Recorrente se mostram provados os pressupostos – à luz do n.º 1 do art. 196.º do RJEOP - para a atribuição à Recorrida da indemnização pela maior permanência em obra, durante o período das prorrogações legais de prazo que pelo R. foram reconhecidas.
Sem prejuízo, acrescente-se que, ainda que se aceitasse que nos autos o reconhecimento pelo R. do direito do empreiteiro à prorrogação legal de prazo apenas representava a assunção da não imputabilidade a este das vicissitudes que geraram a dilação temporal na execução dos trabalhos, e a sua maior dificuldade de execução, nem daí emergiria a não responsabilização do R.
Com efeito, em tal circunstância, revelando-se que aqueles acontecimentos – trabalhos a mais, erros e indefinições de projeto, suspensão da obra pelo empreiteiro nos termos do art. 185.º do RJEOP - interferiram com o desenvolvimento normal da execução dos trabalhos e se devem a razões não imputáveis ao empreiteiro, então a responsabilidade pela dilação não se pode imputar ao primeiro e os danos sofridos sempre deveriam ser suportados pelo segundo, por não corresponderem a riscos que devam ser seguros pelo empreiteiro nos termos do contrato (art. 195.º, n.º 2 do RJEOP).
Entende-se, pois, que a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe é imputado.

3.2. Do recurso subordinado

Entende a A./Recorrente que, em face do apontado erro de julgamento de facto, quanto aos pontos 45 e 46 da sentença, impor-se-ia que o Tribunal condenasse o R. a pagar-lhe mais € 18.223,71.
Contudo, como resulta do ponto IV.2.1. deste Acórdão, a A./Recorrente não provou nem a percentagem de afetação dos recursos humanos, nem o montante (efetivo) de encargos suportados com aqueles. Razão pela qual não lhe assiste o direito ao montante de € 38.223,71 a título de custos com a mão de obra no período de maior permanência em obra.
Assim sendo, pese embora se mostre provado que não houve afetação à empreitada de um mecânico, não tendo o R./Recorrido imputado erro de julgamento de direito no que respeita ao montante indemnizatório atribuído à A./Recorrente, e não se vislumbrando como desadequado, face aos 290 dias de prorrogação, o valor de € 20.000,00 para os recursos humanos estimado pelo Tribunal a quo, deverá manter-se a sentença recorrida.
Improcede, pois, o apontado erro de julgamento de direito.

Da condenação em custas

Vencidas, são as Recorrentes responsáveis pelas custas dos respetivos recursos (cfr. art. 446.º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º do CPTA).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Rejeitar o recurso do R./Recorrente quanto à impugnação da matéria de facto inscrita nos pontos 23, 24, 30, 42, 43 e 44 da sentença;
b. Negar provimento aos recursos e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.