| Decisão Texto Integral: | Freguesia de Cabeça e demais 21 Freguesias do Concelho de Seia, identificadas com os sinais nos autos, inconformadas com o despacho de rejeição liminar da petição cautelar, dele vêm recorrer, concluindo como segue:
1. Assumindo as opções políticas e legislativas das Leis n.° 22/2012, 56/2012 e 11 -A/2013, referentes à designada reforma territorial administrativa, e perante a necessidade de, em sua aplicação, serem adotados certos comportamentos e condutas, praticados determinados atos e operações materiais, e proferidas diretrizes ou instruções, nomeadamente pelos Requeridos (que fazem parte da denominada Equipa para os Assuntos da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica - EARATA - ver Resoluções do Conselho de Ministros 3/2013, 12/2013 e 34/2013) as Requerentes intentaram ação administrativa comum tendente à sua abstenção e restabelecimento, e a presente providência cautelar conservatória de forma a evitar a inutilidade daquela.
2. Acontece que, com as vicissitudes ocorridas no presente processo cautelar e que motivaram,para já, que o STA tenha corroborado a opinião das Requerentes, transcrita no requerimento de fls. 71 e s. dos presentes autos, a situação de periculum in mora agravou-se substancialmente, obrigando as Requerentes a solicitar, porque as eleições autárquicas foram marcadas para 29 de setembro de 2013, o decretamento provisório (artigo 131.° do CPTA) ou a sua convolação em processo principal (nos termos do artigo 109.° ou 121.° do CPTA).
3. Foi assim com inegável espanto, mas sobretudo desilusão, que as Requerentes, cientes da sua razão e Justiça, entretanto reconhecida pelo Tribunal de Contas no Despacho Judicial sobre a Resolução 3/2.a Secção, publicada no DR, II Série de 14 de Agosto - pág. 25800 - e respetivas instruções publicadas no sítio do Tribunal de Contas (que se juntou como doe. 1 no último requerimento de fls. ), foram notificadas da sentença recorrida.
4. Sentença que, na modesta opinião das Recorrentes e com o máximo respeito (que é devido e incero), está ferida de nulidades e aplica erradamente o Direito (inclusive processual).
5. Na verdade, a sentença recorrida está ferida de várias "irregularidades", a saber:
1 Oposição ou obscuridade entre os fundamentos e a decisão.
2 Confusão entre a fase liminar e a fase de decisão;
3 Violação do princípio do contraditório;
4 Confusão entre pressupostos processuais (exceções) e consequência de absolvição da instância e conhecimento de mérito (improcedência dos pedidos ou da providência);
5 Falta ou omissão de fundamentação.
6. Provavelmente motivadas por um errado enquadramento da ação e providência cautelar, que nada têm a ver com o processo eleitoral enquanto tal, mas com a sua necessária adaptação por aplicação das leis da reforma territorial e com a evidente violação de direitos fundamentais dos fregueses, pelo que claramente não estamos no âmbito estrito e formal do "processo eleitoral" e, portanto, da LEOAL.
7. Como se referiu no requerimento de fls. , a evidência das ilegalidades e das suas repercussões, identificadas quer na ação principal quer nestes autos cautelares, obrigaria à decisão precisamente inversa, tal como decorre do recente Despacho Judicial do Tribunal de Contas.
8. Na verdade, a aplicação do regime jurídico da reorganização administrativa territorial, tal como está consagrado legislativamente, levará à violação de direitos fundamentais dos cidadãos, das autarquias locais e a um vazio material e legal (regulamentar) que tem de ser evitado (como alegado),
9. Até pela desigualdade e repercussões que estão agora assinalas pelo Tribunal de Contas no referido Despacho Judicial, onde expressamente se confirma que "houve falha grave do legislador" (ponto 2 do Despacho Judicial),
10. Porquanto se desconhecem uma série de situações financeiras e outras identificadas exaustivamente no ponto 4 do Despacho Judicial (ver igualmente ponto 5. que enquadra os presentes autos),
11. Bem como inexiste um conhecimento de todos os bens móveis e imóveis, direitos e obrigações, responsabilidades legais, judiciais e contratuais a transferir para a nova freguesia, mapas de pessoal, reconciliações bancárias, etc. -documentos que as novas freguesias deverão enviar ao Tribunal de Contas (ver ponto 4 da Resolução n.° 21/2013 - Resolução 3/2.a Secção do Tribunal de Contas, que se juntou como doe. 2 no último requerimento,).
12. Por conseguinte, as eleições de 29 de setembro de 2013 serão para entes desconhecidos e inexistentes, face ao definido na Lei n.° 11-A/2013 (artigos 4º, 7º a contrario e 9º), desconhecendo-se, assim, por completo a realidade das "novas" freguesias "agregadas" (maxime a que o artigo 6º da Lei nº 11-A/2013 pressupõe...) e sobretudo desconhecem-na os seus eleitores (veja-se elucidativamente o referido no douto Despacho Judicial do Tribunal de Contas),
13. Numa violação evidente da igualdade e do direito de sufrágio.
14. Acresce, ainda, a possibilidade de aplicação de pesadas sanções financeiras (aos presidentes das Juntas aqui Requerentes), como expressamente avisa o Tribunal de Contas, no ponto 20 do Despacho Judicial e no ponto 6 das Instruções publicadas no sítio do Tribunal de Contas;
15. Bem como a responsabilidade financeira e reintegratória, a que estão sujeitos os Presidentes das actuais Juntas de Freguesia,
16. Sendo que todas as sanções que sejam aplicadas pelo Tribunal de Contas, multas e as obrigações em reposição de dinheiros públicos, são da responsabilidade dos titulares dos órgãos (atuais) responsáveis pela elaboração e apresentação da conta de liquidação e pela gestão financeira, orçamental, patrimonial, de tesouraria, e de dívida, até ao momento da extinção das freguesias (que ocorre na data da realização das próximas eleições autárquicas, 29 de setembro de 2013),
17. Devendo, para mais, ser obrigatoriamente suportadas pessoal e/ou solidariamente pelo seu património pessoal...
18. Isto, para além do pós eleitoral ser marcado pela inexistência de freguesias em parte do território nacional (melhor, continental), pois inexistem comissões instaladoras para as freguesias criadas por agregação (cfr. artigo 7.° a contrario da Lei n.° 11-A/2013, em aplicação) e os novos órgãos autárquicos só tomarão posse após alguns dias (podem ser 25) das eleições (após apuramento definitivo dos resultados e tomada de posse, que nos termos legais implica um certo lapso de tempo).
19. Numa clara violação da Constituição da República Portuguesa.
20. Ora, nada disto se refere ao processo eleitoral em si, como resulta - aqui sim - evidente, pelo que, atenta a devida ponderação de interesses e a gravidade da situação, deveria a presente providência ter sido decretada.
21. Bastaria ao Exmo. Senhor Juiz a quo confrontar a P.l. e o R.l. com o douto Despacho Judicial do Tribunal de Contas para perceber que o critério da evidência funciona in casu ao contrário, obrigando ao decretamento da providência pelo artigo 120º, nº 1 alínea a) do CPTA,
22. Ainda, para mais, porque tal não impede que, numa análise mais cuidada, demorada e complexa, se decida na ação principal o inverso.
23. Ao decidir como decidiu, competia ao Exmo. Senhor Juiz a quo, no mínimo, a demonstração da evidência que alega mas não demonstra, ou, se se quiser, a demonstração de que a causa de pedir e pedidos se subsumem ao processo eleitoral em si mesmo considerado (atirando para a LEOAL e, portanto, para os Tribunais de Comarca e Constitucional) ou têm como objeto a impugnação (e suspensão de eficácia) das normas das Leis n.° 22/2012 e/pu 11-A/2013.
24. Nada disto é, porém, efectuado! Nem podia, porque assim não é.
25. Por fim, as Requerentes estão isentas de custas (e do pagamento prévio de taxa de justiça).
Nestes termos e nos que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser julgado provado e procedente o presente recurso jurisdicional, e, em consequência, ser integralmente revogada a sentença de 6 de setembro de 2013, decretando-se as providências requeridas. Assim se fará inteira e sã Justiça
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O Ministério da Administração Interna, ora Recorrido, contra-alegou sustentando a bondade do decidido.
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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Senhores Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artº 707º nº 2 e 3 CPC ex vi artºs. 36º nº 2 e 140º CPTA.
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O despacho liminar é do teor que se transcreve, na parte julgada útil ao objecto do presente recurso:
“(..) A nova reorganização territorial decorrente das leis n°s. 22/2012, de 30/03, e 11 -A/2013, de 28/01, é fruto da opção político-legislativa.
Assim como não incumbe aos tribunais administrativos sua sindicância -art.° 4°, n° 2, a), do ETAF -, não pode este tribunal determinar que as eleições em causa se suspendam e se rejam antes segundo pretérito desenho.
Nas operações de preparação do acto eleitoral, em particular no que respeita ao recenseamento, não está em causa nenhum direito (ou interesse legalmente protegido) próprio das requerentes.
Aliás é a própria Lei do Recenseamento Eleitoral (Lei 13/99, de 22/03, e suas alterações), que refuta interferência como a das requerentes no que tange às operações de recenseamento, aqui visadas, quando expressamente reserva a legitimidade a outrem [e com apelo para o tribunal judicial e recurso para o tribunal Constitucional (Secção V, art.° 60° e ss.)].
Coerentemente, não se divisa, pois, que possam opor qualquer direito de resistência.
É evidente a sem razão, pelo que recai decisão de improcedência.
Nesta medida, tanto de mérito, como até pela inutilidade, não tem procedência o decretamento provisório; do mesmo passo, não há que operar qualquer convolação para intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias (art.° 109° do CPTA) ou antecipação da decisão final de mérito (art.° 121° do CPTA).
Sendo manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, não se impõe que o tribunal verifique da existência dos demais requisitos de que a lei faz depender a adopção das providências cautelares, ou seja, da probabilidade da constituição de uma situação de facto consumado ou da existência de prejuízos de difícil reparação e da ponderação dos interesses em presença - cfr. Acs. do TCAS, de 04-02-2010, proc. n.° 05833/10, e de 15-04-2010, proc. n° 0651/10.
O Tribunal decide, pelo exposto:
- rejeitar liminarmente o que vem peticionado.
Custas (art.° 446° do CPC), tomando igual valor ao da acção principal: pelas requerentes, entendendo que não gozam da isenção invocada (art° 4°, n° l, g), do RCP - cfr., entre outros, e pela similitude, importando razões, Acs. do STA: de 30-04-2013, proc. nº 0407/13; de 09-01-2013, proc.nº 01344/12. (..)”.
DO DIREITO
Vem suscitada a questão de isenção de custas das ora Recorrentes.
No acórdão do STA de 3’.04.2013, tirado no rec. nº 407/13, fundamentou-se como segue:
“(..) d) Custas:
Quanto a custas considerou-se, no despacho reclamado, que a requerente não gozava de isenção de custas com a seguinte fundamentação:
“No caso caso concreto, a requerente não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei 169/99, de 18/9, 2º,/2 da lei 83/95 e 9º, 2 do CPTA). Tão-pouco actuam em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º, 4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas.”
Entende a requerente que deve ser isenta de custas, ao abrigo do disposto no art. 4º, 1, al. g do RCP.
Vejamos.
Nos termos do art. 4º, 1, al. g) do Regulamento das Custas Processuais: “As entidades públicas, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto, e a quem a lei especialmente atribua legitimidade processual nestas matérias”.
Resulta desse preceito que a isenção de custas só é atribuída quando as entidades públicas actuem exclusivamente na defesa de determinados bens jurídicos, concretamente identificados: direitos fundamentais dos cidadãos, interesses difusos que lhe estejam especialmente conferidos pelo respectivo estatuto e a quem a lei especialmente atribua legitimidade processual nestas matérias – cfr. art. 9º, 2 do CPTA.
Como a requerente, neste caso, age em defesa da vigente divisão administrativa do território, e tal valor não está incluindo no elenco daqueles cuja defesa lhe confere isenção, deve manter-se o despacho do relator e a respectiva condenação em custas. (..)”.
É o caso no domínio do objecto da presente acção cautelar que, como adiante melhor se explicita, está em causa um litígio tendo por génese obstar a concretização do processo de eleições autárquicas para as novas Freguesias do Concelho de Seia do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 de 28.01, entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013.
Neste sentido improcede a questão trazida a recurso no item 25 das conclusões.
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Na presente acção cautelar em que as ora Recorrentes apresentam como entidade Requerida o Ministério da Administração Interna e demais Ministérios e Secretários de Estado e a Comissão Nacional de Eleições, devidamente identificados no processo, vem peticionada,
a suspensão
§ de normas citadas no despacho do DGAI de 9.5.2013 e dos esclarecimentos da CNE de 9.7.2013
§ de eficácias dos actos administrativos da DGAI de recenseamento eleitoral e do Mapa nº 4-A/2013 do recenseamento eleitoral por freguesia, para as eleições autárquicas, entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013;
a abstenção
§ de quaisquer actos de concretização do processo de eleições autárquicas para as novas Freguesias do Concelho de Seia do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 de 28.01, entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013;
a condenação
§ a observar a imediata suspensão do processo eleitoral para a nova realidade autárquica derivada das novas Freguesias do concelho de Seia do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 de 28.01, eleições entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013;
A relação material controvertida substanciada na providência jurisdicional múltipla requerida entronca na reorganização administrativa de Juntas de Freguesia prevista nas Leis 22/2012 de 30.5, 56/2012 de 8.11 e 11-A/2013 de 28.1.
As providências jurisdicionais requeridas no tocante à suspensão de eficácia de normas e actos administrativos e abstenção de prática de actos administrativos e materiais têm por objecto actos normativos primários sobre a organização politico-administrativa de base territorial respeitante às Juntas de Freguesia ora Recorrentes, concretizada na Coluna B e D do Anexo I da Lei 11-A/2013 de 28.1.
Pelo que a relação material controvertida trazida a juízo na presente acção cautelar e, consequentemente, na acção principal de que esta é dependente, não tem natureza jurídico-administrativa mas jurídico-legislativa e, por isso, se mostra arredada do domínio de competência do poder de sindicabilidade jurisdicional em obediência ao princípio da separação de poderes, no caso, dos Poderes Judicial e Legislativo.
A modificação territorial das autarquias locais (e as juntas de freguesia são autarquias locais, vd. artº 236º nº 1 CRP), comporta consequências substantivas e organizativas para a população que em concreto resida na(s) parcela(s) do território em causa, cujo regime de criação, extinção e modificação (incluindo o desmembramento e a fusão) faz parte da reserva absoluta de competência legislativa do Parlamento e traduz-se na emissão de lei de enquadramento e de valor reforçado, vd. artºs 164º n) e 112º nº 3 CRP, no caso a Lei nº 22/2012, de 30.5.
Por isso, a modificação territorial das autarquias locais tem conteúdo normativo primário tanto na vertente de exercício da competência pela Assembleia da República, como na vertente do processo de decisão dos órgãos representativos da população das autarquias envolvidas no processo legislativo, no caso, as Juntas de Freguesia presentes nos autos.
Neste sentido, a matéria que substancia o presente litígio extravaza o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal tal como delimitada na lei, estando expressamente excluída nos termos dos artºs. 1º nº 1 e 4º nº 2 a) do ETAF.
Em consequência da falta de jurisdição, os Tribunais Administrativos são incompetentes em razão da matéria para aferir da adequação das medidas cautelares requeridas tendo por objecto os normativos e actos administrativos e materiais identificados no petitório, na medida em que a nova realidade autárquica derivada das novas Freguesias do concelho de Seia do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 de 28.01, e a propósito da qual se peticiona a suspensão de actos e normas relativos às eleições autárquicas, entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013, tem assento em actos jurídico-públicos emanado no exercício da função política de determinação e expressão primária da vontade popular no âmbito do poder local, tomada pelos respectivos representantes, cfr. artºs. 6º nº 1 e 235º nº 1 da CRP.
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No sentido de que “não cabe aos tribunais administrativos interferir no procedimento conducente à produção de actos legislativos, precisamente por não lhes caber apreciar a impugnação desses actos” se pronunciou este TCA nos acórdãos de 07.03.2013 e 24.04.2013 in recs. nºs. 9714/13 e 9768/13, de cuja formação fizemos parte, pelo que se configura a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer da matéria suscitada no âmbito da concreta reorganização administrativa territorial autárquica do Concelho de Seia o que envolve a previsão do nº 2, alínea d) do artº 116º CPTA no tocante ao despacho de rejeição liminar ora sob recurso, nos termos da fundamentação nele exarada.
Atenta a falta de jurisdição, mostra-se prejudicado o conhecimento das demais questões trazidas a recurso, com ressalva da matéria.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em declarar a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer da matéria suscitada no âmbito da concretização do processo de eleições autárquicas para as novas Freguesias do Concelho de Seia do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 de 28.01, entretanto efectivadas no passado dia de 29.SET.2013 e confirmar o despacho de rejeição liminar proferido.
Custas pelas Recorrentes.
Lisboa, 07.NOV.2013
(Cristina dos Santos) ................................................................................................................
(António Vasconcelos) ...........................................................................................................
(Paulo Gouveia) ..................................................................................................................... |
