I. Relatório

J... vem recorrer da sentença proferida pelo TAF de Castelo Branco na acção administrativa especial por si intentada contra o IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., a qual absolveu a Entidade Demandada do pedido de recálculo da sua subvenção à produção de tomate, com base nos anos de 2004 a 2005, reconhecendo a existência de caso de força maior ou circunstâncias excepcionais.

As alegações do recurso jurisdicional que apresentou, terminam com as seguintes conclusões:

i. O Recorrente concorda com a douta Sentença no que à matéria de facto diz respeito.

ii. A discordância prende-se com a matéria de direito, por dois vícios que se assacam à Sentença em crise.

iii. Em primeiro lugar (Primeiro Vício), porque se considera que a Sentença faz uma incorrecta interpretação do conceito jurídico de "caso de força maior e circunstâncias excepcionais" aplicado à Política Agrícola Comum (abreviadamente PAC) e sua forma de aplicação ao caso concreto;

iv. em segundo lugar (Segundo Vício), porque se considera que, em caso de dúvida sobre um conceito jurídico com aplicação específica no Direito Europeu, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter remetido o assunto para o Tribunal de Justiça da União Europeia a título de Questão prejudicial, o que não fez, nem sobre este assunto se pronunciou, omitindo assim o dever obrigatório de pronúncia.

v. Quanto ao primeiro vício que se aponta à douta Sentença ora recorrida, o Recorrente considera que a Sentença andou mal por ter considerado que ficaram provados os prejuízos ocorridos ao ora Recorrente, mas entende que ficaram por provar (i) a existência de caso de força maior e (ii) o nexo de causalidade entre este e os prejuízos e, como tal, não se devem dar por verificados os requisitos exigidos pelo Art 409 do Reg. 1782/2003 que são de verificação cumulativa.

vi. Em sentido inverso, o Recorrente considera estarem no caso concreto verificados todos os requisitos aludidos na Conclusão anterior.

vii. Considera assim o Recorrente que se verificou o elemento objectivo, quer o facto de se tratar de uma circunstância anormal e imprevisível, quer o facto de se tratar de uma circunstância estranha ao agente. Bem como se verificou igualmente o elemento subjectivo, porquanto a seca de 2005 se tratou de uma inevitabilidade não obstante as inúmeras diligências do Recorrente.

viii. Os únicos dois documentos (dos cerca de 60 juntos aos autos) que a Sentença refere como sustento para a sua tese de negligência / não prudência na conduta do Recorrente, na realidade, admitem de forma clara que não havia qualquer certeza quanto à existência ou não de seca severa em 2005 e que esse era, apenas, um cenário possível de entre vários, dizendo ainda que para a região sul do País (onde se situa a exploração em causa), o modelo utilizado não permite uma previsão conclusiva a médio prazo.

ix. A Sentença em crise, deve assim ser revista neste aspecto, passando-se a considerar como verificados todos os requisitos previstos no Artigo 40 do Reg. 1782/2003: i) Existência de prejuízo durante o período de referência; ii) Ocorrência de caso de força maior ou circunstâncias excepcionais e iii) Nexo de causalidade entre i) e ii).

x. Adicionalmente, se, conforme parece sugerir a Sentença em crise, o ora Recorrente (como acto de prudência visionária) se tivesse abstido de produzir tomate no ano de 2005 e 2006, então o efeito prático para si teria sido o mesmo do ora peticionado, pois, nos termos do disposto no nº 1 do Art 40º do Reg 1782/2003, o "Período de Referência" teria sido formado apenas pelo ano de 2004.

xi. O segundo vício que se aponta à Sentença recorrida prende-se com a ausência de reenvio prejudicial para Tribunal de Justiça da União Europeia - o mesmo assenta no facto do a., ora recorrente, considerar que, em caso de dúvida sobre um conceito jurídico com aplicação específica no Direito Europeu, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter remetido o assunto para o Tribunal de Justiça da União Europeia a título de Questão prejudicial, o que não fez, nem sobre este assunto se pronunciou, omitindo assim o dever obrigatório de pronúncia.

xii. Da vasta jurisprudência referida nos autos sobre esta matéria, no entender do Recorrente, resulta que a interpretação dos conceitos de direito de comunitário de "caso de força maior / circunstâncias excepcionais" num caso como aquele vertido nestes autos ainda não foram objecto de uniformização.

1ª Face à factualidade provada na Sentença recorrida, o caso em presença não poderia constituir «caso de força maior» para os efeitos decorrentes do disposto no art° 40° do R 1782/2003, designadamente para determinação de outro «período de referência» para atribuição ao A./Recorrente de direitos de Pagamento Único (RPU);

2ª Como tal, o Instituto «não poderia deixar de actuar como actuou, em observância do princípio da legalidade; não sendo de aplicar ao caso dos autos o regime excepcional consagrado no art. 40. ° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003, de 29 de Setembro» pelo que in casu, também «não se verifica ... nenhum erro quanto aos pressupostos de facto nem a alegada violação de lei» da Decisão Final do Instituto contenciosamente impugnada n acção administrativa especial a que respeitam os presentes autos;

3ª Nessa medida, a Ma Juiz a quo, ao haver decidido como decidiu a respeito de tal vício de erro sobre os pressupostos de facto e de violação de lei, imputado pelo A./Recorrente à Decisão Final contenciosamente impugnada na acção administrativa especial a que respeitam os presentes autos, interpretou e aplicou correctamente o direito ao caso concreto em presença;

4ª Por outro lado, na Sentença recorrida, a Ma Juiz a quo, também conheceu, apreciou e decidiu todas as questões que deveria conhecer e decidir, designadamente do alegado erro sobre os pressupostos de facto e violação de lei, imputado pelo A./Recorrente à Decisão Final contenciosamente impugnada na acção administrativa especial a que respeitam os presentes autos;

5ª O mecanismo do reenvio prejudicial previsto na lei do processo do TJUE constitui uma faculdade do juiz nacional tendo em vista a resolução do caso concreto em conformidade com o direito da União, sendo que a Ma Juiz a quo, pelos fundamentos de facto e de direito constantes da Sentença recorrida, considerou não ser de aplicar ao caso dos autos o regime excepcional consagrado no art 40° do R 1782/2003;

6ª Nessa medida, afigura-se ser de concluir que a pronúncia da Ma Juiz a quo sobre tal questão (reenvio prejudicial ao TJUE) se acharia prejudicada pela solução dada, anteriormente, à questão de fundo;

5ª Como tal, igualmente se afigura que a Ma Juiz a quo, ao não haver-se pronunciado sobre tal questão suscitada pelo A./Recorrente não omitiu pronúncia sobre questão eu devesse necessariamente pronunciar-se, sendo que nas concretas circunstâncias do caso em apreço, a alegada omissão de pronúncia também não afectaria a validade da Sentença recorrida.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se a sentença é nula por omissão de pronúncia, ao não ter apreciado o pedido de reenvio prejudicial;

- Se a sentença errou no julgamento de direito ao ter mantido o acto impugnado, com fundamento na inaplicabilidade do art. 40.º (Dificuldades excepcionais) do Regulamento (CE) n.º 1782/2003, de 29 de Setembro, respeitante à produção.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil.

Começa o Recorrente por suscitar a nulidade da sentença por omissão de pronúncia. Alega que o tribunal a quo não se pronunciou sobre o assunto, sendo que se estará perante um caso de dúvida sobre um conceito jurídico com aplicação específica no Direito Europeu.

Considera o Recorrente que na sentença se faz uma interpretação excessivamente restritiva do conceito de “caso de força maior / circunstâncias excepcionais”. Sugere, assim, a realização da seguinte pergunta ao Tribunal de Justiça da União Europeia:
"A existência de uma seca severa e prolongada e a sua consequência de impedir um agricultor de cultivar a sua área normal e habitual de tomate é um facto de que os organismos pagadores nacionais, enquanto entidades que recebem e controlam as declarações de cultura, devam ter conhecimento?

Em caso afirmativo, quando a lei processual nacional prevê que a falta de impugnação expressa de um facto de que o demandado deva ter conhecimento implica o reconhecimento desse facto, tendo-se o organismo pagador limitado à impugnação dubitativa, apenas válida para quem não tem a obrigação de conhecer o facto, deve o julgador nacional considerar que o organismo pagador reconheceu esse facto?"

O mecanismo de reenvio prejudicial, referido da alínea b) e segundo parágrafo do artigo 267.º do TFUE, não se basta com o facto de, eventualmente, estar em discussão uma norma de Direito Comunitário. Como o STA tem afirmado (cfr., i.a., o ac. de 14.11.2018, proc. nº 280/06.8BEFUN), tal não implica, de forma necessária e automática, que se proceda ao reenvio para o TJUE, já que este depende da necessidade de formular uma questão prejudicial para a solução do litígio; razão por que o reenvio não deve ser efectuado sempre que: (i) a questão prejudicial não for necessária nem pertinente para o julgamento do litígio; (ii) o TJUE já se tenha pronunciado de forma firme sobre a questão ou já exista jurisprudência sua consolidada sobre ela; (iii) o juiz nacional não tenha dúvidas razoáveis quanto à solução a dar à questão de Direito da União, por o sentido da norma em causa ser claro e evidente.

E como o STJ também já esclareceu (cfr. ac. de 17.03.2016, proc.º n.º 588/13.6TVPRT.P1.S1): “[o] reenvio prejudicial para o TJUE é, em princípio facultativo, dependendo exclusivamente do poder discricionário do Tribunal nacional.”

Ora, no presente caso, o tribunal a quo afirmou, de modo inequívoco, perante a questão que lhe fora colocada, que “atenta a factualidade julgada provada, não se verificam, in casu, nem o pressuposto da ocorrência de um caso de força maior ou de circunstâncias excepcionais, nem o pressuposto respeitante à verificação de um nexo causal entre um alegado caso de força maior e/ou excepcional e o alegado prejuízo”. Ou seja, não teve qualquer dúvida na interpretação do quadro legal de referência; e perante os factos levados ao probatório entendeu que a reivindicada aplicação de semelhante regime excepcional não se verificava.

E não sendo a decisão do tribunal vinculada, não se poderá falar em omissão de pronúncia.

De resto foi a própria A. que juntou com a p.i. o documento n.º 6 “Comunicação (C 88) 1696 da Comissão relativa à «força maior» no direito agrícola europeu» (88/C/259/07)", na qual se estabelecem conclusões a respeito da integração do conceito (indeterminado) de “força maior” para efeitos de aplicação no âmbito do direito agrícola europeu, como é o do concreto caso em presença.

Donde, o que se retira da sentença recorrida é que o tribunal a quo nenhuma dúvida teve quanto à aplicação do regime legal de referência e, portanto, nada mais se lhe impunha; implicitamente, pode retirar-se da leitura da sentença que nenhuma justificação ocorria para proceder ao reenvio prejudicial sugerido.

Pelo que improcede o recurso nesta, não se verificando a nulidade por omissão de pronúncia suscitada.

E se o pretendido pelo Recorrente é que seja este tribunal superior a proceder ao aludido reenvio prejudicial para o TJUE, certo é que esse pedido não vem formulado.

Continuando, vejamos agora se o tribunal recorrido incorreu no erro de julgamento que lhe vem imputado.

O objecto da presente acção administrativa especial é a Decisão Final do Instituto ora Recorrido documentada no ofício com a referência RPU10/2008/005/1980, nos termos do qual foram fixados os direitos atribuídos ao A. e ora Recorrente para efeitos de Regime de Pagamento Único (RPU). Sustenta o Recorrente que a decisão da causa é ilegal por o Instituto não haver considerado que a seca verificada no ano de 2005 deveria ser tida como um caso de "força maior” na acepção do art. 40º do Regulamento (CE) nº 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro, para efeitos de atribuição de tais direitos ao A. no âmbito do RPU.

O que está em causa nos presentes autos é a questão de saber se a seca verificada no ano de 2005 (mesmo tendo afectado a produção do A.) seria, ou não, suscetível de poder constituir caso de “força maior” na acepção do referido art. 40.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003 do Conselho, para efeitos da atribuição de tais direitos no âmbito do RPU.

Este art. 40.º do Regulamento em causa, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, tem a seguinte redacção:

2. Se todo o período de referência tiver sido afectado pelo caso de força maior ou pelas circunstâncias excepcionais, o Estado-Membro deve calcular o montante de referência com base no período de 1997 a 1999. Nesse caso, aplica-se, mutatis mutandis, o disposto no n.º 1.

3. A comunicação dos casos de força maior ou de circunstâncias excepcionais, bem como de provas suficientes a eles relativas, deve ser realizada pelo agricultor interessado, por escrito, à autoridade competente num prazo a fixar por cada Estado-Membro.

4. São reconhecidos pela autoridade competente como casos de força maior ou circunstâncias excepcionais, por exemplo, os seguintes casos:

a) Morte do agricultor;

b) Incapacidade profissional de longa duração do agricultor;

c) Catástrofe natural grave que afecte de modo significativo a superfície agrícola da exploração;

d) Destruição acidental das instalações da exploração destinadas aos animais;

e) Epizootia que atinja a totalidade ou parte do efectivo do agricultor.

5. Os n.ºs 1, 2 e 3 do presente artigo são aplicáveis, mutatis mutandis, aos agricultores com compromissos agro-ambientais, nos termos dos Regulamentos (CEE) n.º 2078/92 do Conselho(24) e (CE) n.º 1257/1999, durante o período de referência.

No caso de os compromissos abrangerem tanto o período de referência como o período referido no n.º 2 do presente artigo, os Estados-Membros devem, de acordo com critérios objectivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções da concorrência e do mercado, determinar um montante de referência segundo regras de execução a estabelecer pela Comissão nos termos do n.º 2 do artigo 144.º.

E perante este quadro normativo, o tribunal a quo expendeu o seguinte raciocínio:

“Desde logo, se adianta, que, atenta a factualidade julgada provada em 1) a 17) – e para a qual aqui se remete por uma questão de economia processual -, não assiste razão ao Autor.

Como é sabido, o art. 40.º (Dificuldades excepcionais) do Regulamento (CE) n.º 1782/2003, de 29 de Setembro, respeitante à produção, preceitua que: (…)// Ora, do citado dispositivo normativo resulta que a sua aplicação depende de três pressupostos cumulativos, a saber: (i) ocorrência de um prejuízo durante o período de referência (anos de 2004 a 2006), (ii) existência de um caso de força maior ou circunstâncias excepcionais, e (iii) verificação de nexo de causalidade entre o caso de força maior e/ou causas excepcionais e o prejuízo ocorrido. Por conseguinte, basta a não verificação de um único pressuposto, para que não possa ser aplicável o regime excepcional aí consignado.

Ora, da factualidade julgada provada em 16) resulta que era do conhecimento público que a seca do ano de 2005 era um prolongamento da seca ocorrida no ano de 2004 - tendo tal informação sido, amplamente, veiculada pelos órgãos de comunicação social, por parte do Instituto de Meteorologia Nacional. Pelo que, perante tal factualidade notória, certo é que o Autor não se precaveu - tal como um bonus pater familiae o faria -, quer no ano de 2004 quer no ano de 2005, quanto à possibilidade da seca iniciada em 2004 se protelar nos anos subsequentes, com a necessária, redução do volume de água (não se encontrando preenchido o elemento subjectivo).

Como tal, a seca ocorrida no ano de 2005 e respeitante a um ano postumamente integrado no período de referência, não pode ser considerada como circunstância anormal (caso de força maior) e/ou excepcional, porquanto tais noções importam, necessariamente, o conceito de imprevisibilidade [sublinhado nosso]. Daí, que a seca ocorrida no ano de 2005 não pode ser tida como anormal ou excepcional, na acepção de improbabilidade, ainda que seja estranha à intervenção do Autor, na medida em que, reitera-se, foi amplamente divulgada, já nos finais do ano de 2004 e início do ano de 2005, pelos órgãos de comunicação social (não se encontrando preenchido o elemento objectivo). Por conseguinte, atenta a factualidade julgada provada, não se verificam, in casu, nem o pressuposto da ocorrência de um caso de força maior ou de circunstâncias excepcionais, nem o pressuposto respeitante à verificação de um nexo causal entre um alegado caso de força maior e/ou excepcional e o alegado prejuízo.

Ante o exposto, o Réu não poderia deixar de actuar como actuou, em observância do princípio da legalidade; não sendo de aplicar ao caso dos autos o regime excepcional consagrado no art. 40.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003, de 29 de Setembro. Não se verifica, assim, nenhum erro quanto aos pressupostos de facto nem a alegada violação de lei”.

O assim decidido é manter.

E é de manter por duas ordens de razões:

Em primeiro lugar, a invocada seca ocorrida no ano de 2005 não é suscetível de poder constituir um caso de “força maior" no quadro da consideração do “período de referência” para efeitos de atribuição de direitos ao A. e ora Recorrente, no âmbito do RPU, uma vez que não constituiu uma circunstância anormal, antes prosseguiu o período de seca que já era conhecido em 2004 e que se anunciava ocorrer, com suficiente segurança, em 2005.

Em segundo lugar, porque decorre da “Comunicação (C 88) 1696 da Comissão, relativa à “força maior” no direito agrícola europeu» (88/C/259/07)", a que já supra se aludiu, a respeito da integração do conceito indeterminado de “força maior” para efeitos de aplicação no âmbito do direito agrícola europeu, como é o do concreto caso em presença, que:

De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, a noção de força maior inclui, por conseguinte, um elemento objectivo (a circunstância anormal, estranha ao operador) e um elemento subjectivo (consequências inevitáveis apesar de todas as diligências empregues).

a) No que diz respeito ao elemento objectivo, convém saber qual é a definição de uma circunstância «anormal» e «estranha ao operador». O Tribunal ainda não teve de decidir de uma maneira muito concreta; contudo, faz a distinção entre os riscos comerciais normais (inerentes a cada uma das operações do mesmo tipo) e os que são anormais.

1. A circunstância «anormal» é a circunstância que deve ser considerada como imprevisível ou, pelo menos, de tal maneira improvável que um comerciante diligente pode considerar que o risco é mínimo [exemplos: trovão, canais bloqueados pelo gelo, estradas normalmente utilizadas no Inverno bloqueadas por uma avalancha, etc.];

2. A circunstância «estranha ao operador» significa a circunstância que o operador não controla num sentido amplo do termo (catástrofe natural, acto de soberania, greve sem aviso prévio, etc); não são considerados estranhos ao operador os actos, mesmo fraudulentos, cometidos pelos seus co-contratantes, já que incumbe ao operador escolher cuidadosamente os seus parceiros comerciais e impor--lhes, no contrato, o cumprimento das cláusulas contratuais de maneira suficientemente coerciva (se for caso disso, devem-se prever penalidades para o não cumprimento das obrigações estabelecidas no contrato).

b) O elemento subjectivo inclui a obrigação de se presumir contra as consequências do acontecimento anormal tomando todas as medidas apropriadas (com a excepção de sacrifícios excessivos). O operador deve, em especial, vigiar cuidadosamente o desenrolar da operação e reagir sem falta logo que verifica a existência de uma anomalia; deve, se for caso disso, abastecer-se noutro lugar ou encontrar outro destino para a mercadoria; deve presumir-se adequadamente contra a perda de documentos importantes; deve diligenciar no sentido de respeitar os prazos previstos na regulamentação.

Ou seja, a força maior constitui uma excepção à regra geral do respeito rigoroso da regulamentação em vigor, devendo por isso, ser interpretada e aplicada restritivamente. E cabe ao operador a demonstração de que tomou todas as medidas apropriadas a evitar as consequências verificadas.

Ora, a sentença recorrida alinhou por este diapasão, assentando o seu raciocínio, desde logo, no elemento objectivo: “a seca ocorrida no ano de 2005 e respeitante a um ano postumamente integrado no período de referência, não pode ser considerada como circunstância anormal (caso de força maior) e/ou excepcional, porquanto tais noções importam, necessariamente, o conceito de imprevisibilidade. Daí, que a seca ocorrida no ano de 2005 não pode ser tida como anormal ou excepcional, na acepção de improbabilidade, ainda que seja estranha à intervenção do Autor, na medida em que, reitera-se, foi amplamente divulgada, já nos finais do ano de 2004 e início do ano de 2005, pelos órgãos de comunicação social (não se encontrando preenchido o elemento objectivo)”.

E é também essa a conclusão alcançada pelo Ministério Público nesta instância: “[d]os factos comprovados nos autos apura-se que a seca do ano de 2005 foi um prolongamento da seca ocorrida no ano de 2004, informação que foi prestada por parte do Instituto Português de Meteorologia Nacional e noticiada pela comunicação social – ponto 16. // (…) Não podia, assim, o Tribunal considerar a existência do invocado caso de força maior ou circunstância excecional ali previstos, para efeitos de atribuição de novos direitos ao ora Recorrente o âmbito do RPU”.

Em suma, nem se estará perante um caso fortuito ou circunstâncias excepcionais, uma vez que tal conceito assenta na ideia de imprevisibilidade (o facto não se pôde prever), o que não ocorreu; nem perante um caso de força maior, o qual tem subjacente a ideia de inevitabilidade, pois que não ficou demonstrado que os efeitos da seca nas culturas do ora Recorrente não poderiam ter sido por si prevenidos ou pelo menos atenuados, designadamente através da utilização comprovadamente moderada da água da barragem e/ou da redução de áreas de cultivo.

Termos em que haverá que negar provimento ao recurso, com a manutenção da sentença recorrida.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 2 de Julho de 2020