| Decisão Texto Integral: | O Município de Loures vem, no âmbito da presente acção de contencioso pré-contratual que contra ele foi intentada pela .... , Ldª e em que figuram como contra-interessadas as sociedade .... , Ldª e a .... , Ldª, interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que julgou procedente a presente acção, anulou o acto de adjudicação e condenou a entidade adjudicante “a proferir decisão de exclusão das propostas das Contrainteressadas .... Lda. e .... Lda. e a adjudicar à Autora os “Serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro”, seguindo-se os demais trâmites no sentido da habilitação e, caso nada a tal obste, à celebração do contrato.”
Apresentou as seguintes conclusões com as respectivas alegações de recurso:
(1) O presente recurso é interposto da douta sentença de fls., datada de 01 de Junho de 2025, que, no essencial
a. Anula a decisão proferida em 11.10.2024 pelo Presidente da Câmara Municipal de Loures que adjudicou à empresa .... Lda os “Serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro”; e
b. Condena-se a autarquia a proferir decisão de exclusão das propostas das Contrainteressadas .... Lda. e .... Lda., e a adjudicar à ora Recorrida os referidos “Serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro”, seguindo-se os demais trâmites no sentido da habilitação e, caso nada a tal obste, à celebração do contrato.
(2) Salvo o devido respeito, pensa-se que o Tribunal a quo não fez boa interpretação e aplicação dos factos e do direito.
(3) Em primeiro lugar, relativamente à proposta adjudicada, o Tribunal a quo reconhece que esta foi formalmente apresentada, e que foi apresentada através de plataforma electrónica, porém, conclui que «não é legalmente admissível submeter uma proposta no âmbito de um procedimento de contratação pública através dos canais de acesso de uma entidade terceira, mas apenas através de canais próprios, de modo a salvaguardar a correta identificação do proponente da proposta, a responsabilidade pelos dados transmitidos e a própria segurança jurídica do procedimento e do funcionamento das plataformas eletrónicas de contratação pública, razão pela qual se exige que seja o próprio concorrente, através dos seus canais pessoais de acesso, que carregue e finalize o processo de submissão da proposta».
(4) A discussão incide, assim, sobre a exigência de os documentos da proposta de determinado concorrente serem «apresentados diretamente na respetiva plataforma (cf. 62º nº 1 do CCP) (…), o que implica a utilização dos seus próprios canais de acesso à plataforma» (cf. primeiro parágrafo da pág.28 da sentença; sublinhado pelo signatário).
(5) Ora, e em abono da verdade, crê-se que não consta do texto das normas legais enunciadas aquela julgada referência à “respectiva plataforma” ou aos “seus próprios canais de acesso”, mas apenas o requisito de que a proposta, formalmente existente, seja submetida através de plataforma – como sucedeu no caso dos autos.
(6) Isto é, diversamente da fundamentação da douta sentença, a utilização dos canais próprios do concorrente não será uma (ao menos, expressa) exigência normativa.
(7) Em segundo lugar, quanto à proposta ordenada em segundo lugar, pensa-se que o Tribunal a quo erra no julgamento ao afirmar que, materialmente, correspondem a atributos as suscitadas declarações emitidas pelas ordens profissionais e as declarações abonatórias de boa execução (de contractos anteriores) – sendo, no entender do Recorrente, notório que não correspondem.
(8) Concretamente, os atributos correspondem aos níveis de capacidade que se declaram afectar à execução do contrato, sendo que aquelas declarações mais não são do que documentos comprovativos desses níveis de capacidade.
(9) Portanto, como vem assinalando o nosso Tribunal de Contas, «[a]penas podem ser feitas exigências relacionadas com as capacidades técnica e financeira dos concorrentes no âmbito de concursos limitados por prévia qualificação e não em concursos públicos» (cf. https://erario.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/sintese-1s/sintese-contratacaoregras.shtm).
(10) Ou seja, a exigência – bem como a verificação, ou a subsequente exclusão de propostas fundada nessa verificação – de documentos relativos à comprovação de capacidades dos concorrentes é manifestamente inadmissível num concurso sem prévia qualificação.
(11) Assim sendo, na situação dos autos, apesar de terem sido indevidamente solicitados no programa do concurso (situação que urge rectificar, em procedimentos futuros), tais estes documentos não podiam ter deixado de ser desconsiderados para efeitos de análise e avaliação das propostas, como foram – pelo que a proposta ordenada no segundo lugar do concurso (também) não podia ter sido excluída, ao contrário do que se entende na douta sentença recorrida.
(12) Em terceiro lugar, e em decorrência do exposto, a proposta da Recorrida não deve ser adjudicada, por existirem outras duas melhor classificadas.
(13) E, mesmo que assim não fosse – o que, sem conceder, apenas se conjectura por mera hipótese de raciocínio –, jamais poderia obrigar-se o Recorrente a adjudicar, sem reservas, a proposta da Recorrida, desde logo, face ao disposto no artigo 79º do CCP: afinal, diversamente da lógica da adjudicação vinculada que subjaz à douta sentença em crise, que razão obstaria à tomada de uma eventual decisão fundamentada de não adjudicação?
(14) Ao menos, neste sentido, o Tribunal a quo parece ter decidido contra lei expressa, obrigando o Recorrente a uma determinada conduta específica, quando a lei lhe confere outra alternativa (obviamente, desde que exista, ou venha ainda a existir, fundamento, o que, aliás, não é matéria dos presentes autos).
(15) Em quarto lugar, sempre haveria – ultima ratio – de afastar-se qualquer conjecturado efeito anulatório, por este se revelar desproporcionado e contrário à boa-fé, nos termos do disposto no artigo 283º/4 do CCP.
* A .... , Ldª, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, que concluiu dizendo:
1. Não merece qualquer censura a douta sentença do Tribunal a quo.
2. Relativamente à apresentação da proposta da CI “.... , Lda”, importa relembrar que esta não apresentou qualquer proposta.
3. No âmbito da plataforma de contratação pública utilizada para a submissão das propostas, a apresentação da proposta é feita pela “.... Lda”, sendo que a certidão comercial apresentada, com o código .... 306, demonstra que a firma da empresa é .... Lda., e não “.... Lda”.
4. A procuração junta no âmbito do procedimento pré-contratual apenas atribuída poderes a E.... para representar a sociedade em sede de concursos públicos, pelo que não existiu qualquer concessão de poderes à “.... Lda” para apresentar e submeter propostas.
5. Bem andou o Tribunal a quo ao referir que «não é legalmente admissível submeter uma proposta no âmbito de um procedimento de contratação pública através dos canais de acesso de uma entidade terceira, mas apenas através de canais próprios (…)»
6. Dúvidas não restam quanto à necessária exclusão da proposta da CI “.... Lda”, ao abrigo do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea l), porquanto não cumpriu com o modelo de apresentação de proposta que decorre do artigo 62.º, n.ºs 1 e 4 do CCP em articulação com os artigos 2.º, alínea g), 68.º n.º 1 e 70.º, n.º 1, da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.
7. No que diz respeito ao erro de julgamento relativamente à exclusão da proposta da “.... ” é notório que este não se verifica, encontramo-nos diante de um verdadeiro atributo, portanto, um elemento da proposta da concorrente que preenche determinado aspeto de execução do contrato submetido à concorrência.
8. No caso sub judice, este diz respeito à aferição da qualidade da equipa técnica, servindo para avaliar e pontuar a proposta da concorrente .... .
9. Estando em causa atritos da proposta exigidos pelas peças do procedimento, o seu cumprimento deve desvelar-se no teor da própria proposta, sendo evidente que, caso não cumpra com o exigido nas peças procedimentais, a decorrência lógia será a sua exclusão, neste caso em particular, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2 alínea a) do CCP em articulação com o artigo 57.º, n.º 1, alínea b) do mesmo diploma legal, pelo que, o concorrente era responsável por juntar as declarações em questão no momento da submissão da proposta, sob pena de exclusão nos termos já referenciados.
10. O Recorrente alega que o Tribunal a quo decidiu contra a lei expressa, obrigando o Recorrente a uma determinada conduta, designadamente a adjudicação da proposta da Recorrida.
11. Aduz o artigo 95.º, n.º 5 do CPTA que, «Quando no processo tenha sido deduzido pedido de condenação da Administração à adoção de tais atos jurídicos ou comportamentos que envolvam a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma atuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato jurídico ou do comportamento a adotar, ma deve explicitar as vinculações a observar pela Administração.»
12. A contrario sensu, se o caso em apreço apenas permite identificar uma atuação legalmente possível, então o Tribunal poderá determinar o conteúdo do ato jurídico a adotar, explicitando as vinculações a observar pela Administração.
13. A proposta da CI “.... Lda.,” devia ter sido excluída, ao abrigo do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea l) do CCP por violação do disposto no artigo 62.º, n.º 1 e 4 em articulação com os artigos 2.º, alínea g), 68.º, n.º 1, 70.º, n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.
14. Por sua vez, a proposta da CI “.... ” deve ser excluída por força do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) do CCP, em articulação com o artigo 57.º, n.º 1, alínea b) do mesmo diploma.
15. Encontra-se o Tribunal munido de poderes para proferir uma decisão de condenação do Município Réu à adjudicação da proposta da Autora, o que, aliás, é consentâneo com os poderes de cognição do Tribunal ao abrigo do artigo 71.º, n.º 1 do CPTA.
16. Por último, as irregularidades acima descritas não são suscetíveis de suprimento ao abrigo do artigo 72.º, n.º 3 do CCP, pelo que a exclusão das propostas não viola o princípio da proporcionalidade e da boa-fé, isto porque, o erro da Recorrente é, precisamente, ao considerar que nos encontramos diante de meras formalidades não essenciais, e que por isso, sempre regularizáveis nos termos do artigo 72.º, n.º 3 do CCP.
17. Efetivamente, a omissão na proposta da concorrente .... não se prende com “meras formalidades não essenciais”, mas sim sobre atributos da proposta.
18. Esta é omissa quanto à apresentação das declarações da respetiva Ordem Profissional de cada técnico mencionado na constituição da equipa, bem como as declarações abonatórias são omissas quanto à indicação das datas de início e fim dos projetos indicados.
19. Tais omissões não são suscetíveis de regularização, sob pena de alterarem a proposta da concorrente, violando o princípio da imutabilidade das propostas, e igualdade de tratamento, sendo, por isso, evidente que não assiste razão ao Recorrente em nenhuma das questões suscitadas e dos vícios apontados à douta sentença.
20. Pelo que deverá o Recurso interposto pelo Recorrente motivar a prolação do competente Acórdão de total improcedência, o que se requer, com todas as consequências legais daí resultantes.
*
O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA. *
Do objecto do recurso.
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso.
Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do art.º 146.º, n.º 2, alínea l) do CCP, do art.º 62.º, n.º 1 e 4 em articulação com os artigos 2.º, alínea g), 68.º, n.º 1, 70.º, n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto; do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), em articulação com o artigo 57.º, n.º 1, alínea b), ambos do CCP e ainda dos artigos 79.º, .º 72.º, n.º 3 e 283.º, n.º 4, do CCP.* Com dispensa de visto das Exmas. Senhoras Juízas-Adjuntas, vem o processo à Conferência para julgamento. *
FUNDAMENTAÇÃO
De facto.
Na sentença recorrida foi fixado o seguinte a título de matéria de facto:
1. Por anúncio publicado em Diário da República, II Série, Parte L – Contratos Públicos, foi publicitado o anúncio do procedimento n.º 12730/2024, referente ao procedimento lançado pelo Município de Loures tendente à “Aquisição de serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro”. – doc. n.º 6 anexo à petição inicial;
2. Na cláusula 9.ª do Programa de Concurso constava, além do mais, o seguinte teor:
“1. A proposta apresentada pela entidade concorrente deve integrar os seguintes documentos, os quais devem, obrigatoriamente, ser redigidos em língua portuguesa:
a. Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), previsto no n.º 6, do artigo 57.º do CCP, que deve ser obtido na área específica do Portal da Comissão Europeia https://ec.europa.eu/espd, através do ficheiro xml junto às peças do procedimento, assinado pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar;
b. Certidão do Registo Comercial da concorrente, com todas as inscrições em vigor, ou disponibilização do código de acesso para a sua consulta online, para identificação dos titulares dos órgãos sociais de administração, direção ou gerência que se encontrem em efetividade de funções;
c. Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, conforme o previsto na alínea b) do artigo 57.º do CCP, que contenham designadamente o seguinte:
i. Proposta de preço e de prazo elaborada de acordo com o modelo constante no anexo B a este programa do concurso, sendo que a proposta de prazo deve ser devidamente fundamentada para cada uma das fases definidas no caderno de encargos;
ii. Currículo do concorrente, conforme anexo C deste programa do concurso;
iii. Constituição da equipa técnica, com a indicação dos técnicos ou dos órgãos técnicos integrados ou não na empresa, conforme anexo D deste programa do concurso;
iv. Curriculum Vitae de cada técnico que compõe a equipa, conforme anexo E deste programa do concurso, que comprove a experiência individual dos técnicos da especialidade, incluindo declarações da respetiva Ordem Profissional de cada técnico mencionado na constituição da equipa;
v. Declaração abonatória emitida por Dono de Obra Pública, ou outro documento que cumpra o mesmo fim, de, pelo menos, um projeto idêntico ao objeto do presente procedimento, em que ateste a boa prestação de serviços, contendo pelo menos os seguintes dados: designação do projeto, data de início e fim do projeto, valor da adjudicação e apreciação global sobre o decurso da prestação do serviço, bem como a avaliação sobre o desempenho da empresa na sua execução.
vi. Metodologia a empregar na elaboração do projeto, que leve em conta as suas especificidades, expressas numa Memória Descritiva e Justificativa detalhada da solução tendo em consideração os pressupostos base do projeto, a lógica do funcionamento dos sistemas e dos seus mecanismos bem como os critérios de conceção e dimensionamento que o concorrente se propõe a adotar. A conceção da instalação solar térmica deverá respeitar o preconizado no Sistema de Certificação Energética de Edifícios. Pretende-se que esta memória descritiva seja explicita, separando os pontos individualizados, os quais devem descrever de forma clara e concreta, as opções a adotar na conceção deste projeto pela equipa projetista.
2. Será dada relevância à organização da Memória Descritiva e Justificativa com os parâmetros apontados quer pela sua organização, quer pela facilidade na interpretação, quer ainda pela capacidade de síntese esboçada (sem que seja penalizante na leitura transversal do documento em causa), com um máximo de doze páginas.
3. Poderão ainda fazer parte da proposta outros documentos que o concorrente considere indispensáveis para demonstrar os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar. (…)» - cf. Programa de Concurso constante do PA;
3. Na cláusula 17.ª do Programa de Concurso constava, além do mais, o seguinte teor:
“Cláusula 17.ª Critério de adjudicação e desempate
1. A adjudicação será feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar, sendo os fatores a ponderar o preço, o prazo, a memória descritiva e a qualidade da equipa.
2. Será adjudicada a proposta que obtiver a pontuação mais alta após aplicação da seguinte fórmula:
CF=0,2xP+0,1xPZ+0,5xMD+0,2xQE
Sendo que,
P – Pontuação atribuída ao preço de cada proposta.
PZ – Pontuação atribuída ao prazo da proposta.
MD – Pontuação atribuída à Memoria descritiva.
– Pontuação atribuída à Qualidade da Equipa.
2.1. Preço da Proposta-P (20%):
A pontuação deste fator será calculada numa escala de 0 (zero) a 10 (dez) pontos, de acordo com a aplicação da seguinte fórmula:
PP1 (p) = 10 x √(1 - V (p)2 / Vb2)
Em que:
PP1 (p) – Pontuação do fator preço da proposta p
V (p) – Preço da proposta p em avaliação
Vb – Preço Base.
2.2. Prazo-PZ (10%)
Câmara Municipal de Loures da fase anterior.
2.3. Memória Descritiva e Justificativa da solução Proposta - MD (50%): A Memória Descritiva e Justificativa terá que explicar em capítulos bem evidenciados, tendo em consideração os pressupostos base do projeto, a lógica do funcionamento dos sistemas e dos seus mecanismos bem como os critérios de conceção e dimensionamento que o concorrente se propõe a adotar.
2.4. Qualidade da Equipada Equipa Técnica - QE (20%): A pontuação deste fator resulta da soma das pontuações obtidas para cada atributo verificado na proposta.
3. Devem ser identificados todos os projetos mencionados para avaliação da Qualidade da Equipa técnica.
4. Em caso de empate, o desempate será efetuado mediante sorteio de acordo com modelo, dia, hora e local a designar e a notificar, para o efeito, aos concorrentes que tenham apresentado as propostas que se mostrem empatadas. - cf. Programa de Concurso constante do PA;
4. O procedimento em causa nos presentes autos tramitou na plataforma eletrónica de contratação pública Vortal, através do endereço https://community.vortal.biz/public/. – cf. aviso de abertura do concurso publicado em DR (doc. n.º 6 anexo à PI);
5. A apresentação das propostas do procedimento em causa nos autos deveria ser realizada exclusivamente de forma eletrónica, através da plataforma eletrónica Vortal. - cf. Programa de Concurso;
6. A lista de propostas apresentadas no procedimento em causa nos presentes autos que foi extraída da plataforma eletrónica de contratação pública Vortal foi a seguinte: “(texto integral no original; imagem)”
- doc. n.º 2 anexo à PI;
7. A pasta eletrónica do procedimento em causa nos presentes autos que foi extraída da plataforma eletrónica de contratação pública Vortal integra uma pasta designada “Propostas”, a qual integra, por seu turno, uma subpasta designada “.... Lda.”. – cf. ficheiros retirados na plataforma eletrónica de contratação pública que constam na pendrive anexa aos presentes autos;
8. Na subpasta “.... Lda.” referida no ponto 7. consta, além do mais, um documento denominado “Formulário Principal”, do qual se colhe o seguinte teor:“(texto integral no original; imagem)” – cf. ficheiros retirados na plataforma eletrónica de contratação pública que constam na pendrive anexa aos presentes autos;
9. Na subpasta “.... Lda.” referida no ponto 7. consta, designadamente, um documento denominado “Proposta de Preço Contratual e Prazo”, do qual se colhe, além do mais, o seguinte teor:
“.... , Lda, com sede na Rua .... , Mafra (2640-316), pessoa coletiva n.º .... 41, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Mafra sob o n.º .... 41, com o capital social de 10 000 €, representado(a) pelo Senhor E.... .... , na qualidade respetivamente de representante, compromete-se a realizar os serviços referentes ao procedimento refª 928/DCP/2024 “Concurso Público Para Celebração De Um Contrato Para Aquisição De Serviços Para Elaboração De Estudo Prévio, Projeto Base E Projeto De Execução Para Remodelação E Ampliação Da Escola Básica Luís Sttau Monteiro”, no cumprimento do estabelecido no Caderno de Encargos, pelo preço contratual de 149 700,00 Euros (cento e quarenta e nove mil e setecentos euros), a acrescer de IVA à taxa legal em vigor, nos termos do disposto nos artigos 60.º e 97.º do Código dos Contratos Públicos, no prazo de 134 (cento e trinta e quatro) dias, distribuídos da seguinte forma:
a) Fase 1 (Estudo Prévio), 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data da celebração do contrato;
b) Fase 2 (Projeto Base), 30 (trinta) dias, a contar da data da aprovação da fase anterior;
c) Fase 3 (Projeto Execução), 59 (cinquenta e nove dias) dias, a contar da data da aprovação da fase anterior;
d) Fase 4 (Assistência Técnica), contará o tempo que se definir para a realização da obra, prazo de execução da empreitada. Mais declara que no preço contratual acima indicado estão incluídos todos os suprimentos de erros e omissões que foram identificados e aceites pela Câmara Municipal de Loures, nos termos do disposto na alínea b) do nº 5 e no nº7, ambos do artº 50º do Código dos Contratos Públicos.
(…)
– cf. ficheiros retirados na plataforma eletrónica de contratação pública constante na pendrive anexa aos presentes autos;
10. Na subpasta “.... Lda.” referida no ponto 7. consta, além do mais, um documento designado “Procuração” no qual consta que a “.... Lda.” “constitui bastante procurador da sociedade de que ela é gerente, E.... .... …”. – cf. ficheiros retirados na plataforma eletrónica de contratação pública que constam na pendrive anexa aos presentes autos;
11. Na proposta apresentada pela Contrainteressada “.... ” ao procedimento em causa nos presentes autos constam dois documentos dos quais se colhe o seguinte teor: “…
DECLARAÇAO ABONATÓRIA
A Câmara Municipal de Loures, com sede na Praça da Liberdade, 2674-501 Loures, representada por J.... , na qualidade de Chefe da Divisão de Estudos e Projetos, declara para os devidos efeitos, que adjudicou à empresa .... - .... , Lda, com sede na Rua .... , a elaboração do Projeto de arquitetura e especialidades para a Escola Básica do Infantado - beneficiação e construção de novo Jardim de infância, tendo desempenhado os serviços adjudicadas com boa qualidade técnica, cumprindo todas as obrigações contratuais e os objetivos previstos, demonstrando elevada capacidade técnica e competência profissional.
Por ser verdade passo a presente declaração para efeito de avaliação técnica de empresas consultoras ou de serviços.
Loures, 0'l de setembro de 2023
(...) DECLARAÇÃO ABONATÓRIA J... , Diretor de Serviços do Departamento Técnico do Instituto Politécnico de Viseu, declaro para os devidos efeitos, que o Instituto Politécnico de Viseu adjudicou ò empresa .... — .... , Lda, com sede na Rua .... o ‘Concurso Público n ° 9/IPV/2022 - Elaboração do projeto para as Residências de Estudantes do Instituto Politécnico de Viseu — Alojamento Estudantil a Custos Acessíveis", tendo estes cumprido as obrigações contratuais e os objetivos previstos.
O projeto de arquitetura foi executado pelo Arquiteto C... , e o coordenador de todo o projeto o Engenheiro C... , sendo o valor previsível para a empreitada de 8.225.997,90 € + iva.
Por ser verdade passo a presente declaração para efeito de avaliação técnica de empresas consultoras ou de serviços.
(...)
- cf. consta na proposta da CI.... que consta no PA, que se considera aqui reproduzida;
12. Em 29.07.2024, o júri do concurso elaborou o Relatório Preliminar de análise de propostas - cf. Relatório Preliminar constante do PA (fls. 645/646) 13. De acordo com o Relatório Preliminar de análise de propostas elaborado pelo júri, a lista de propostas apresentadas no procedimento em causa nos presentes autos foi a seguinte:
(...
Pela ordem de apresentação que se segue, e tempestivamente, deram entrada propostas/documentos das seguintes entidades:
- ... , Lda.;
- ... , Lda.;
- ... , Lda.;
- ... , Lda.;
- .... - .... , Lda.;
- ... , Lda.;
- .... , Lda.; e
- ... , Lda.
(...)"
- cf. Relatório Preliminar constante do PA (fls. 645/646)
14. Em 21.09.2024, o júri do concurso elaborou o Relatório Final de análise de propostas - cf. Relatório Final que consta do PA (fls. 675/680)
15. As concorrentes .... - .... , Lda. e a ... Lda. (aqui Autora) pronunciaram-se sobre o teor do Relatório Final - cf. Relatório Final II que consta do PA (fls. 720/724)
16. Em 19.09.2024, o júri do concurso elaborou o 2.° Relatório Final de análise de propostas - cf. Relatório Final II que consta do PA (fls. 720/724)
17. No 2.° Relatório Final de análise de propostas colhe-se, além do mais, o seguinte teor:
"(...)
VI - DO RELATÓRIO FINAL E DAS OBSERVAÇÕES EM SEDE DE AUDIÊNCIA PRÉVIA (-)
a) Das observações apresentadas pela .... - .... , Lda.
Em síntese, vem a .... - .... , Lda. dizer o seguinte:
"(...) Na verificação dos respectivos elementos constituintes da proposta, submetida pela empresa .... Lda., verificamos que os mesmos não dizem respeito à mesma. Todos os elementos apresentados estão em nome da empresa .... Lda., que, segundo aquilo que conseguimos apurar também tem legitimidade legal para a apresentação de proposta na presente plataforma em nome próprio.
(...)
Face ao exposto, a .... vem solicitar que seja excluída a Proposta da .... Lda., porque como se pode constatar, não é a empresa que se apresenta a Concurso, nem foi demonstrado em tempo útil, qualquer relação entre esta empresa e a empresa ... , Lda., que foi a empresa que se apresentou a concurso."
É entendimento do júri que, apesar da proposta ter sido apresentada através do acesso concedido à ... , Lda., empresa com a qual a .... Lda. se encontra relacionada, é esta última que pode ser considerada concorrente no presente procedimento.
De facto, nos termos do artigo 53° do CCP, é concorrente a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa em qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a apresentação de uma proposta. Ora a proposta apresentada vem em nome de .... Lda. e encontra-se assinada pelo seu representante legal, representante legal esse que também procede à assinatura de todos os documentos colocados na plataforma eletrónica.
plataforma é apenas o meio modo de apresentação das propostas, sendo o conteúdo das mesmas que tem relevância para o procedimento.
Assim, consideram-se não procedentes as alegações da concorrente .... - .... , Lda.
b) Das observações apresentadas pela ... Lda.
Em síntese, vem a ... Lda. dizer o seguinte:
«(...) Na realidade a concorrente .... , Lda. nunca apresentou qualquer proposta no presente concurso, pelo que deveria ter sido excluída, por falta de poderes do sei representante na apresentação da proposta a concurso.
(...) Pelo que nunca poderia ter sido ordenada a empresa .... , Lda, pois a mesma nunca foi concorrente no presente concurso.
(...)
Tal declaração abonatória a apresentar era importante por via do critério de adjudicação, na medida em que, nos termos do previsto na Cláusula 17.a, sob epígrafe "Critério de adjudicação e desempate", encontra-se prevista a atribuição de uma pontuação e percentagem específica relativa à apresentação de tal documento, nomeadamente, quanto à "Qualidade da Equipada Equipa Técnia - QE (20%).
(...)
Não obstante, verifica-se que na lista da equipa técnica que se trata de um Arquiteto que subscreve o projeto de arquitetura paisagista, quando só podem subscrever projetos de arquitetura paisagista técnicos formados em arquitetura paisagista pelo que não foi cumprido o previsto na cláusula 9.a, n.° 1, do ponto iv do Programa de Concurso.»
Quanto à alegação de que a .... , Lda. não apresentou qualquer proposta, reitera-se o que foi dito em resposta às observações da .... - .... , dando-se aqui por integralmente reproduzido o entendimento do júri de que tais alegações não procedem.
No que respeita à declaração abonatória, esclarece-se que a mesma não se destina a comprovar a experiência dos técnicos e sim da entidade concorrente e que como tal não tem qualquer influência na aplicação do critério de adjudicação, pelo que não procedem os arguentos da ... , Lda.
No que se refere à habilitação profissional dos técnicos que compõem a equipa, a mesma será aferida após a celebração do contrato e o gestor do mesmo fará o acompanhamento devido para garantir que são cumpridas todas as obrigações do cocontratante.
No momento de avaliação das propostas não compete ao júri propor a exclusão pelo não cumprimento de requisitos de habilitação profissional.
(...) - cf. Relatório Final IIque consta do PA (fls. 720/724)
18. O quadro de avaliação de propostas que integra o Relatório Final II estabelece a seguinte pontuação:
1. ° - .... Lda.: 9,466
2. ° .... - .... Lda.: 7,926
3. ° ... Lda.: 7,801
4. ° ... : 7,208
5. ° ... , Lda: 6,353
6. ° ... Lda.: 4,900
7. ° ... , S.A: 3,291
- cf. doc. n.° 5 anexo ao Relatório Final II que consta do PA (fls. 696)
19. Em 11.10.2024, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loures, foi adjudicado ao concorrente .... Lda., em conformidade com o Relatório Final, os "serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro".
- cf. fls. 799 do Pa;
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20. Em 07.11.2024, entre o Município de Loures e a .... Lda., foi assinado o contrato n.° 249/ACON/2024, tendo por objeto a aquisição de serviços para revisão e melhoria do Estudo Prévio existente elaboração do Projeto Base, Projeto de Execução (incluindo Projeto de Instalações Provisórias) e Assistência Técnica para a remodelação e ampliação da EB Luís Sttau Monteiro - cf. consta no PA;
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Direito
Da exclusão da proposta adjudicada.
O Recorrente começa por defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do art.º 62.º, n.º 1, do CCP, ao ter decidido que a proposta da .... , Lda, sobre que recaiu o acto de adjudicação, deve ser excluída do procedimento.
Refere que essa proposta foi inserida directamente na plataforma electrónica em que decorreu o procedimento, devendo desconsidera-se o facto da mesma ter sido apresentada através dos “canais de acesso” à plataforma atribuídos à sociedade ... , Ldª.
A sentença recorrida decidiu que a proposta adjudicada deve ser excluída do procedimento, nos termos do disposto no art.º 146.º, n.º 2, al. l), do CCP, por não ter sido observado o formalismo relativo à apresentação das propostas que decorre do art.º 62.º n.ºs 1 e 4 do CCP, em articulação com os artigos 2.º alínea g), 68.º n.º 1 e 70.º, n.º 1, da Lei 96/2015, de 17 de Agosto.
Para tanto, referiu a sentença o seguinte:
“(…) face ao que dimana do probatório, impõe-se concluir que a CI “.... ” apresentou uma proposta no âmbito do procedimento sob escrutínio, porquanto, através do seu procurador, e no âmbito do procedimento em causa nos autos, manifestou à entidade adjudicante o compromisso de “realizar os serviços referentes ao procedimento refª 928/DCP/2024 “Concurso Público Para Celebração De Um Contrato Para Aquisição De Serviços Para Elaboração De Estudo Prévio, Projeto Base E Projeto De Execução Para Remodelação E Ampliação Da Escola Básica Luís Sttau Monteiro”, no cumprimento do estabelecido no Caderno de Encargos, pelo preço contratual de 149 700,00 Euros…” (ponto 9 dos factos provados).
No entanto, o que se sucede é que a CI “.... ” não submeteu a proposta através dos seus canais próprios de acesso à plataforma eletrónica de contratação pública, mas sim através dos canais de acesso de uma outra entidade, mais concretamente da “.... Lda”, razão pela qual, aliás, surgem no procedimento ficheiros e documentos associados a esta entidade (vide pontos 6, 7 e 8 dos factos provados).
Aliás, a circunstância da CI “.... ” ter recorrido aos canais de acesso de outra entidade foi detetada pelo júri do concurso, sem que, contudo, daí tenha retirado consequências, tendo considerado o seguinte: “…apesar da proposta ter sido apresentada através do acesso concedido à ... , Lda., empresa com a qual a .... Lda. se encontra relacionada, é esta última que pode ser considerada concorrente no presente procedimento. De facto, nos termos do artigo 53.º do CCP, é concorrente a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa em qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a apresentação de uma proposta. Ora a proposta apresentada vem em nome de .... Lda. e encontra-se assinada pelo seu representante legal, representante legal esse que também procede à assinatura de todos os documentos colocados na plataforma eletrónica. A plataforma é apenas o meio modo de apresentação das propostas, sendo o conteúdo das mesmas que tem relevância para o procedimento.
Aqui chegados, a questão que cumpre apurar é a de saber se a circunstância de a CI “.... ” ter submetido a proposta através dos canais de acesso à plataforma de contratação pública “Vortal “da entidade “.... Lda” tem ou não consequências, nomeadamente se a proposta da “.... ” devia ter sido excluída.
Vejamos.
A “.... Lda.” e a “.... Lda.” são pessoas jurídicas distintas (cf. se retira dos pontos 8 e 9 dos factos provados).
No procedimento sob escrutino, a apresentação das propostas devia ser realizada exclusivamente de forma eletrónica, mais concretamente através da plataforma eletrónica de contratação pública Vortal (pontos 4 e 5 dos factos provados).
Determina o artigo 146.º, n.º 2, alínea l), do CCP que devem ser excluídas as propostas “Que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º”.
Por seu turno, decorre do artigo 62.º, n.º 1, do CCP, que, “Os documentos que constituem a proposta são apresentados diretamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, sem prejuízo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 115.º”, sendo que, nos termos do n.º 2 do mesmo normativo, “Os termos a que deve obedecer a apresentação e a receção das propostas, conforme o disposto no n.º 1, são definidos por diploma próprio”.
Ora, o diploma próprio que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública previstas no CCP é, hodiernamente, a Lei 96/2015, de 17 de agosto.
Compulsada a citada lei, retira-se que, para efeitos da mesma, entende-se por “«Submissão da proposta», (…) o momento em que o concorrente (…) efetiva a entrega da proposta, (…) após o respetivo carregamento em plataforma eletrónica” (cf. artigo 2.º, alínea g), da Lei 96/2015, de 17 de agosto). Ou seja, é o concorrente que efetiva a entrega da proposta após carregamento dos documentos que instruem a proposta na plataforma.
Por seu turno, decorre do artigo 66.º, n.º 1, alínea b), da Lei 96/2015, de 17 de agosto, que, para efeitos do carregamento de uma proposta, a plataforma deve incluir, “O formulário específico para preenchimento, doravante designado por formulário principal, conforme modelo aprovado pela portaria referida no artigo 38.º, a enviar posteriormente ao Portal dos Contratos Públicos” (destacado nosso)”. Acrescenta o artigo 68.º n.º 1 do CCP que as “As plataformas eletrónicas devem permitir o carregamento progressivo, pelo interessado, da proposta ou propostas, até à data e hora prevista para a submissão das mesmas” (destacado nosso). Finalmente, de acordo com o artigo 70.º, n.º 1, da Lei 96/2015, de 17 de agosto, “…a proposta considera-se apresentada, para efeitos do CCP, quando o concorrente finaliza o processo de submissão” (destacado nosso).
Coligido o quadro legal, retira-se que os documentos de uma proposta a apresentar no âmbito de um procedimento adjudicatório que tramite numa plataforma eletrónica de contratação pública são apresentados diretamente na respetiva plataforma (cf. 62.º n.º 1 do CCP), devendo o carregamento e a submissão da proposta ser efetuada pelo próprio concorrente, o que implica a utilização dos seus próprios canais de acesso à plataforma, e não o recurso a canais de acesso de uma entidade terceira (cf. se retira dos artigos 62.º n.º 1 do CCP em articulação o artigo 2.º alínea g), 68.º n.º 1 e 70.º n.º 1 da Lei 96/2015, de 17 de agosto).
Ou seja, em suma, não é legalmente admissível submeter uma proposta no âmbito de um procedimento de contratação pública através dos canais de acesso de uma entidade terceira, mas apenas através de canais próprios, de modo a salvaguardar a correta identificação do proponente da proposta, a responsabilidade pelos dados transmitidos e a própria segurança jurídica do procedimento e do funcionamento das plataformas eletrónicas de contratação pública, razão pela qual se exige que seja o próprio concorrente, através dos seus canais pessoais de acesso, que carregue e finalize o processo de submissão da proposta.
De resto, tal exigência revela-se necessária para o adequado preenchimento do formulário principal a enviar, posteriormente, ao Portal dos Contratos Públicos (artigo 66.º, n.º 1, alínea b), da Lei 96/2015, de 17 de agosto), de modo a evitar situações como a que ocorre nos autos em que o “Formulário Principal” que integra a proposta da “.... ” alude à entidade “.... Lda” (ponto 8 dos factos provados). (…)”
O acesso à plataforma electrónica por parte dos interessados em participar no procedimento concursal pressupõe que os mesmos se registem na plataforma, facultando a sua identidade. Podem, a partir de então e mediante a utilização de um certificado de autenticação, aproveitar dos serviços prestados pela plataforma, entre os quais figura a possibilidade de procederem à apresentação de propostas no procedimento (cfr. artigos 23.º, n.º 2 e 3, 24.º, n.º 1, al. e), 48.º, 66.º, n.º 3, 68.º, n.º 7 e 70.º, n.º 3, todos da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto).
Tal registo, por ser obrigatório, constitui um dos requisitos para que se possa reconhecer legitimidade procedimental aos interessados que queiram intervir no procedimento.
No caso, a proposta adjudicada foi submetida na plataforma electrónica “através dos canais de acesso” da sociedade ... , Lda, a qual, perante a informação que consta da plataforma, foi a sociedade que apresentou a proposta no procedimento (pontos 6 a 10 do probatório).
Porém, a referida proposta não é, do ponto de vista material, da autoria da .... Lda, mas sim da .... , Lda, que não apresentou formalmente qualquer proposta (veja-se a lista de concorrentes que apresentaram propostas que consta do ponto 6 do probatório).
A ... , Lda não é titular de quaisquer poderes que lhe permitissem apresentar a proposta em nome da .... , Lda.
A proposta apresentada não vincula a .... , Lda.
E, por conseguinte, não pode ser considerada no procedimento.
O acto de adjudicação não podia ter recaído sobre essa proposta.
Deve ser anulado, bem assim como o contrato celebrado com a .... , Ldª, tal como decidido pela sentença recorrida.
Da exclusão da proposta apresentada pela .... , Ldª.
A sentença recorrida também decidiu excluir do procedimento a proposta graduada em segundo lugar, apresentada pela .... , Ldª, por a mesma não conter as declarações a emitir pelas Ordens Profissionais em que cada um dos técnicos que compõem a equipa técnica se encontram inscritos e ainda por as declarações abonatórias apresentadas por essa sociedade, relativas à boa execução de anteriores projectos, serem omissas quanto à indicação das datas de início e fim da execução desses projectos.
O Recorrente defende que a sentença incorreu em erro de julgamento. Começa por dizer que tais documentos não contêm atributos da proposta e que não podem ser considerados no procedimento, por se destinarem a comprovar a capacidade dos concorrentes.
A obrigatoriedade de junção dos mencionados documentos decorre do art.º 9.º, n.º 1, al. c) do P.P., que estabelece que:
“1. A proposta apresentada pela entidade concorrente deve integrar os seguintes documentos, os quais devem, obrigatoriamente, ser redigidos em língua portuguesa:
(…)
c. Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, conforme o previsto na alínea b) do artigo 57.º do CCP, que contenham designadamente o seguinte:
(…)
iv. Curriculum Vitae de cada técnico que compõe a equipa, conforme anexo E deste programa do concurso, que comprove a experiência individual dos técnicos da especialidade, incluindo declarações da respetiva Ordem Profissional de cada técnico mencionado na constituição da equipa;
v. Declaração abonatória emitida por Dono de Obra Pública, ou outro documento que cumpra o mesmo fim, de, pelo menos, um projeto idêntico ao objeto do presente procedimento, em que ateste a boa prestação de serviços, contendo pelo menos os seguintes dados: designação do projeto, data de início e fim do projeto, valor da adjudicação e apreciação global sobre o decurso da prestação do serviço, bem como a avaliação sobre o desempenho da empresa na sua execução
(…)” (cfr. ponto 2 dos factos provados).
O critério de adjudicação fixado na cláusula 17ª do P.P. avalia, entre outros factores, a qualidade da equipa técnica proposta para a execução do projecto, atribuindo-se a pontuação desse factor em função da experiência profissional evidenciada pelo coordenador do projecto, pelo arquitecto autor do projecto, ou pelo engenheiro responsável pela estrutura. A proposta é pontuada nesse factor se algum desses profissionais tiver realizado, nos últimos cinco anos, um projecto de edifício público, variando a pontuação a atribuir em razão do valor de empreitada (cfr. ponto 3 do probatório).
Não faz parte das atribuições da Ordem dos Engenheiros, ou da Ordem dos Arquitectos, emitir declarações em que se ateste quais foram os projectos concretamente realizados pelos profissionais que nelas se encontram inscritos, conforme resulta do art.º 4.º do Estatuto da Ordem dos Engenheiros, aprovado pelo DL n.º 119/92, de 30 de Junho, com as respectivas alterações e do art.º 3.º do Estatuto da Ordem dos Arquitectos, aprovado pelo DL n.º 176/98, de 3 de Julho, alterado, nessa parte, pelo art.º 2.º da Lei n.º 12/2024, de 19 de Janeiro.
O que significa que as declarações a emitir pelas mencionadas ordens profissionais não contêm informação susceptível de ser avaliada no âmbito do factor de adjudicação relativo à experiência profissional dos engenheiros e arquitectos que fazem parte da equipa técnica que foi proposta.
Apenas poderão vir atestar que esses profissionais se encontram inscritos na respectiva Ordem e que lhes é reconhecido determinado título profissional.
Não se trata de documentos que contenham atributos da proposta.
A sua falta não importa a exclusão da proposta ao abrigo da al. a), do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, contrariamente ao decidido pela sentença recorrida.
Trata-se de documentos que devem obrigatoriamente acompanhar a proposta.
No entanto, a sua falta, não implica de imediato e de forma automática a exclusão da proposta.
O Júri deve, nos termos do art.º 72.º, n.º 3, al. a), do CCP, convidar a concorrente a, querendo, proceder à sua junção, uma vez que se trata de instruir a proposta com documentos que se limitam a atestar factos ou qualidades anteriores à apresentação da proposta.
A sentença decidiu ainda excluir a proposta apresentada pela .... , Ldª, por as declarações abonatórias apresentadas por essa sociedade serem omissas quanto à indicação das datas de início e fim desses projectos.
Considerou que tais declarações contêm atributos da proposta.
Porém, incorreu em erro de julgamento ao assim decidir.
Como se vê do texto do art.º 9.º, n.º 1, al. c) do P.P., acima transcrito, tais declarações destinam-se a atestar a boa execução de anteriores projectos por parte da sociedade concorrente.
Não contêm qualquer facto susceptível de ser avaliado no âmbito do critério de adjudicação que foi fixado.
Neste, o que se avalia, é, entre outros factores, a experiência da equipa técnica proposta para a concreta execução do projecto.
O que é admissível em face do disposto na al. b), do n.º 2 do art.º 75.º do CCP, que estabelece os factores que densificam o critério de adjudicação possam atender à “organização, qualificações e experiência do pessoal encarregado da execução do contrato em questão, caso a qualidade do pessoal empregue tenha um impacto significativo no nível de execução do contrato, designadamente, em contratos de serviços de natureza intelectual, tais como a consultoria ou os serviços de projeto de obras.”
Na jurisprudência do TJUE veja-se, quanto à admissibilidade de avaliação das equipas técnicas destinadas à execução do contrato, o acórdão Ambisig (Proc. C-601/13, in https://curia.europa.eu), proferido na sequência de apresentação de reenvio prejudicial pelo STA.
As qualidades e capacidades dos concorrentes não são objecto de avaliação em qualquer dos factores que integram o critério de adjudicação que foi fixado.
Nem isso seria permitido, uma vez que o n.º 3 do art.º 75.º do CCP proíbe tal avaliação ao estabelecer que “sem prejuízo do disposto na alínea b) do número anterior, os fatores e subfatores não podem dizer respeito, direta ou indiretamente, a situações, qualidades, características ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes. (1) Veja-se sobre a questão e entre outros, o acórdão do STA datado de 20/12/2023, proc. n.º 0693/20.2BELSB, in www.dgsi.pt.
Pelo que se impõe concluir, tal como defende o Recorrente, que a falta de indicação das datas de início e fim dos projectos a que se referem as declarações abonatórias que integram a proposta apresentada pela .... , Ldª (cfr. ponto 11 do probatório), não importa a exclusão dessa proposta ao abrigo da al. a), do n.º 2 do art.º 70.º do CCP.
Estamos perante omissões susceptíveis de serem supridas através de convite a apresentar nos termos do art.º 72.º, n.º 3, al. a) do CCP, uma vez que se trata de
completar a informação anteriormente prestada, comprovando factos anteriores à apresentação da proposta.
Conclui-se, assim, que a proposta graduada em segundo lugar não deve ser excluída do procedimento sem que antes se formule tal convite.
Pelo que não podia o Tribunal ter condenado o Recorrente a praticar novo acto de adjudicação que recaísse sobre a proposta apresentada pela Autora, aqui Recorrida, que ficou graduada em terceiro lugar (ponto 18 do probatório).
Impõe-se, por isso, revogar parcialmente a sentença recorrida e determinar o prosseguimento do procedimento administrativo, a fim do Recorrente convidar a concorrente .... , Ldª, a, querendo, vir aperfeiçoar a sua proposta nos termos acima indicados.
Decisão
Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder parcial provimento ao recurso, manter a anulação do acto de adjudicação e do contrato celebrado, mas revogar o demais decidido pela sentença recorrida, devendo o procedimento administrativo prosseguir os seus termos para os fins acima mencionados.
Custas pela Recorrida.
Lisboa, 25 de Setembro de 2025
Jorge Martins Pelicano
Ana Carla Teles Duarte Palma
Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro
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