I. RELATÓRIO

A Exma. Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF e artigos 109.º, n.ºs 2 e 3 e 111.º, nº 1, do CPC, requerer oficiosamente, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria suscitado entre si e a Exma. Senhora Juíza do juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra. As Magistrados Judiciais dos referidos Tribunais atribuem-se, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa que o Município de Oeiras intentou, neste último Tribunal, contra L ………………...

Neste TCA foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC, nada tendo sido dito.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador Geral Adjunto, conforme dispõe o art. 112.º, n.º 2, do CPC, que promoveu a decisão do conflito.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, como sustenta a Senhora Juíza do juízo administrativo comum do TAF de Sintra ou, se este último juízo, como defende a Senhora Juíza que requereu a resolução do conflito negativo de competência.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 9.09.2020, o Município de Oeiras propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra uma acção administrativa contra L……………., pedindo a condenação deste no pagamento da quantia total de EUR: 17.069,71, sendo destes EUR 6.040,71, a título de incumprimento do plano prestacional requerido pelo réu, para regularização da dívida por rendas não pagas por seu pai, EUR 8,079,80, a título de rendas devidas e não pagas pelo arrendamento do locado sito na Av. ………, nº5, 3º Dtº ……….., …….. concelho de Oeiras e EUR 2.931,20, a título de juros de mora já vencidos. Mais pediu a condenação do réu no pagamento de juros de mora, calculados “sobre cada renda, desde a data de interposição da presente acção até efectivo pagamento” (cfr. p.i. e 16 documentos juntos, a fls. 4 a 43- numeração do processo em formato digital – Sitaf)

2. Por sentença de 24.02.2021, a Senhora Juíza do juízo administrativo comum do TAF de Sintra, a quem os autos foram atribuídos, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, por entender ser esse o tribunal competente (idem, fls. 61 e 62).

3. Aí chegados, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos a quem estes autos foram distribuídos, em sentença datada de 28.04.2021, declarou esse juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a presente acção ao juízo administrativo comum do TAF de Sintra (idem, fls. 68 e 77).

4. Em 6.01.2022, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si e a Senhora Juíza do juízo administrativo comum do TAF de Sintra (idem, fls. 89).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (consulta do Sitaf).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

No contencioso administrativo, onde a competência é de ordem pública, em qualquer das suas espécies (cfr. artigo 13.º do CPTA), o poder de o tribunal, i.é, de o juiz suscitar oficiosamente o conflito está mais do que justificado.

Tal equivale a dizer que o presente conflito de competência, suscitado oficiosamente pela Senhora Juíza do juízo de contratos públicos, ao abrigo do artigo 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, foi levantado por quem tem legitimidade para tal.

Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência”, estatui o artigo 109.º do CPC, ex vi artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p.107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – e que nos é colocada, apesar da uniformidade decisória sobre a matéria dos TCA - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/02, operada pela Lei nº114/2019, de 12/09 (vide, artigos 2º e 3º).

No seguimento desta revisão, foi publicado em 13.12.2019, o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no aqui e, agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, onde além do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, criou ainda um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra (cfr. artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional.

De acordo com o citado artigo 44º-A do ETAF, sob a epígrafe “[c]ompetência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual; isto é, caso as matérias em dissidio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

De regresso ao caso que nos ocupa, o Autor, o Município de Oeiras, veio pedir ao Tribunal a condenação do réu no pagamento da quantia total de EUR 17.069,71, sendo destes EUR 6.040,71, a título de incumprimento do plano prestacional requerido pelo réu, para regularização da dívida, por rendas não pagas por seu pai, EUR 8,079,80, a título de rendas devidas e não pagas pelo arrendamento do locado sito na Avº ……….., nº5, 3º Dtº ……….., T………, concelho de Oeiras e EUR 2.931,20, a título de juros de mora já vencidos. Pedindo ainda a condenação do réu no pagamento de juros de mora, calculados sobre “cada renda, desde a data de interposição da presente acção até efectivo pagamento”.

O Município de Oeiras é o legitimo proprietário do prédio urbano de tipologia T3, sito na Avenida ……….., nº1, 2º Esq., …………….., o imóvel objecto do contrato de arrendamento. Este foi inicialmente celebrado com o pai do réu e a que este sucedeu por força do aditamento ao contrato inicial, celebrado em 29.04.2006, ao abrigo do regime da renda apoiada, constante do Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio, bem como do locado que figura no novo aditamento ao contrato de arrendamento que as partes celebraram em 14.06.2007 (o imóvel sito no nº 2, 3ºDTº, da mesma Avenida e Bairro), para onde, por acordo entre ambos, os réu conjuntamente com o seu irmão passaram a residir, por ser o tipo de habitação, na mesma localidade, mais adequado à alteração do seu agregado familiar.

A causa de pedir radica no incumprimento do novo aditamento ao contrato de arrendamento celebrado em 14.06.2007 (cfr. artigo 8º da p.i.) entre o Município de Oeiras e o réu, ao abrigo do regime de arrendamento de renda apoiada, previsto, à data, no Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio, hoje regido pela Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, na redacção introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto (aplicável aos contratos existentes à data da sua entrada em vigor ao abrigo de regimes de arrendamento de fim social, nomeadamente de renda apoiada e de renda social , conforme estipula o artigo 39º, nº 2, al. a) desse diploma) e, mais concretamente, no clausulado que respeita à matéria em causa, maxime, nas violações reiteradas das obrigações contratuais: a falta de pagamento das rendas e o incumprimento do plano prestacional, requerido pelo réu, para regularização da dívida, por rendas não pagas por seu pai.

Na verdade, a questão que nos vem colocada é em tudo idêntica àquela que foi já decidida nos processos nºs 1205/19.6BESNT e 282/19.4BESNT. Nestes o autor era igualmente o Município de Oeiras, que na qualidade de arrendatário vinha pedir ao tribunal a condenação do inquilino a pagar–lhe o valor das rendas vencidas e não pagas, emergentes de um contrato de arrendamento celebrado também ao abrigo do regime da renda apoiada.

E como não vemos razões para divergir do entendimento que foi expresso nessas decisões, que são sobejamente conhecidas dos tribunais de 1ª instância da área da jurisdição deste TCAS, limitar-nos-emos a transcrever a motivação apresentada no processo nº 1205/19.6BESNT e que aqui se reitera. Escreveu-se ali o seguinte:

“(…) em causa [está] um litígio que tem por base o incumprimento contratual de um contrato de arrendamento subordinado ao regime da renda apoiada, previsto, à data, no Decreto-Lei nº 166/93, de 7/5.

30.Este diploma visou a reformulação e uniformização dos regimes de renda dos imóveis sujeitos ao regime de arrendamento social, “de modo que, desejavelmente, a todas as habitações destinadas a arrendamento de cariz social, quer tenham sido adquiridas ou construídas pelo Estado, seus organismos autónomos ou institutos públicos, quer pelas autarquias locais ou pelas instituições particulares de solidariedade social, desde que com o apoio financeiro do Estado, se aplique um só regime – o regime da renda apoiada –, conforme dispõe o artigo 82º do Regime do Arrendamento Urbano”, aprovado pelo DL nº 321-B/90, de 15/10.

31. Como decorre do seu artigo 1º, nº 1, o diploma de 1993, tem por objecto o estabelecimento do regime de renda apoiada ficando, de acordo com o nº 2, sujeitos a tal regime, os arrendamentos das habitações do Estado, seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas ou promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo estado, celebrados após a entrada em vigor do diploma.

32. O diploma estabeleceu restrições que encontram o seu fundamento na função social subjacente à cedência das habitações, conferindo à entidade locadora poderes que vão para além dos que se contêm nos arrendamentos de natureza jurídico-privada, como ocorre com o disposto nos artigos 8º (intervenção no reajustamento dos valores), 9º, nºs 2 e 3 (determinação do montante da renda com pedidos de documentos e esclarecimentos para instrução e actualização dos processos) e 10º, nºs 2 e 3 (poderes de transferência do arrendatário no caso de subocupação da habitação arrendada e sanção pelo incumprimento)

33. E se é incontroverso que os tribunais administrativos “são os competentes para apreciarem um litígio que tem como causa de pedir um contrato de arrendamento celebrado entre um município e um particular, com base em normas de direito público”, como é o caso dos autos (vd., por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos, de 15-5-2013, prolatado no processo nº 8/13-70), dúvidas também não temos que o contrato em causa nos autos (contrato de arrendamento subordinado ao regime da renda apoiada), celebrado ao abrigo de uma legislação específica, não integra nenhuma das categorias dos contratos submetidos à parte II do CCP, nem tão pouco se encontra sujeito ao regime substantivo dos contratos públicos inscrito na parte III do mesmo diploma.

34. Na verdade e, ao invés do que vem sustentado pela Senhora Juíza do juízo administrativo comum do TAF de Sintra, não é a qualificação jurídica de um contrato, como contrato administrativo que é, por si só, bastante para que se possa convocar o disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 44º-A do ETAF.

35. À semelhança do que temos entendido (e continuamos a entender) em diversas decisões em que o signatário foi chamado a dirimir conflitos que opuseram o juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, quer ao juízo comum, quer ao juízo social daquele mesmo tribunal, ou a outro juízo de um tribunal da sua jurisdição (cfr. artigo 2º, nº 2 do DL nº 174/2019, de 13/12), o contrato de arrendamento, celebrado ao abrigo do regime de renda apoiada, não integra o leque dos contratos sujeitos ao regime da contratação pública (artigos 4º, nº 2, alínea c) e 16º, nº 1, ambos do CCP).

36. De facto, o citado artigo 4º, com a epígrafe “Contratos excluídos”, determina na alínea c) do seu nº 2, que “o presente Código não é igualmente aplicável a: “c) Contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de arrendamento de bens imóveis ou contratos similares”. Esta “exclusão”, faz com que os contratos elencados no artigo 4º do CCP, não estejam sujeitos às regras do CCP, nem na fase de formação do contrato, nem posteriormente para efeitos da respectiva execução. [sublinhado nosso]

37. Como ensina Pedro Costa Gonçalves – “Direito dos Contratos Públicos”, 2020, pág. 41 –, a contratação pública corresponderá, a uma regulamentação específica motivada “por razões de interesse público geral (selecção de contratantes fiáveis para colaborar com a Administração Pública ou com as entidades adjudicantes) e de carácter financeiro (aquisição mais eficiente que corresponda à melhor aplicação dos recursos públicos), mas também por razões ligadas à promoção da concorrência e ao respeito da igualdade de oportunidades dos operadores económicos em aceder ao benefício económico decorrente da celebração do contrato e do desenvolvimento da actividade contratada”.

Com efeito, como afirmado pela Exma. Senhora Juíza do TAC de Lisboa, este tipo de contratos visa a realização do direito constitucional à habitação e não procura a satisfação de uma necessidade colectiva a que corresponda uma procura pública de natureza concorrencial.

Na verdade, o contrato em questão não corresponde a nenhuma das categorias de contratos submetidos à Parte II do CCP, nem se encontra sujeito ao regime substantivo dos contratos públicos inscrito na Parte III do mesmo Código.

Por tudo quanto fica dito, concluiu-se, considerando o teor da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e tendo presente o objecto do litígio – o qual consiste em apreciar o pedido de condenação do ré no pagamento das rendas vencidas e não pagas das rendas, emergentes de aditamento ao contrato de arrendamento, celebrados ao abrigo do regime da renda apoiada, plasmado no DL nº166/93 - que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, mas sim ao juízo administrativo comum do TAF de Sintra, por força da conjugação do disposto nos artigos 9º, nºs 4 e 5 e 44º-A, nº 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12/9), artigo 9º, alínea a), do DL nº 174/2019, de 13/12 e artigo 1º alínea h) da Portaria nº 121/2020, de 22/5.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do TAF de Sintra.

Sem custas.

Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques