II. Não é admitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei, além de a lei determinar as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras atividades (artigo 269.º, n.ºs 4 e 5 da CRP).

III. O que significa que a lei fundamental do país assume a preocupação em regular o regime do trabalho em funções públicas, o seu respetivo exercício em exclusividade e as respetivas incompatibilidades.

IV. É a necessidade da defesa do interesse público, que não vigora no exercício das funções privadas, que justifica a existência de maiores limitações daquelas que vigoram no domínio da atividade privada.

V. É distinta a regulação da acumulação de funções no setor público, designadamente, a acumulação de funções públicas com funções privadas, atento o conflito de interesses que pode gerar ou, pelo menos, o risco de afetação da imparcialidade e da independência do titular do cargo público, órgão, trabalhador ou agente no exercício das suas funções públicas.

VI. Em concretização da Constituição, a Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, que aprova os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações na função pública, estabelece o Capítulo II, dedicado às “Garantias da Imparcialidade”, assumindo, enquanto emanação da vontade soberana do poder político-legislativo do Estado, as valorações da política relativa ao exercício de funções públicas.

VII. Não podem ser acumuladas as funções ou atividades privadas que, entre outros, comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas ou provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

VIII. O tendencial regime de exclusividade do exercício de funções públicas apenas é afastado em situações em que não exista qualquer possibilidade de quebra de isenção e da imparcialidade exigidas no desempenho de funções públicas ou em que não exista qualquer prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

I – RELATÓRIO

H.................... e J...................., devidamente identificados nos autos, vieram interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datado de 28/01/2016, que no âmbito da ação administrativa instaurada contra o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, julgou a ação totalmente improcedente e absolveu a Entidade Demandada do pedido de impugnação dos despachos da Subdiretora-Geral da Direção Geral de Veterinária, de 18/09/2009, de indeferimento dos requerimentos de acumulação de funções públicas e privadas apresentados pelos Autores e de condenação à prática de ato devido.

“1) Os atos impugnados padecem de ilegalidade, de falta de fundamentação, não se verificando as circunstâncias de facto que pretensamente alicerçam o mesmo.

2) Ocorre, ainda, falta de proporcionalidade da decisão e são violados os princípios da igualdade e da justiça.

3) O recorrido e o Acórdão recorrido olvidam, a orgânica da D.G.V., que está dotada de Divisão de Bem Estar Animal (dependente da Direção de Serviços de Saúde e Proteção Animal), da Divisão de Inspeção Hígio­Sanitária dos Produtos de Origem Animal (dependente da Direção de Serviços de Higiene Pública Veterinária).

4) Olvida­se ainda que não obstante a instrução de processos de contraordenação esteja afeta às Direções de Serviços Veterinários Regionais e, por estas, às respetivas Divisões de Intervenção Veterinária (como é o caso da DIV­Leiria),

5) os mesmos são remetidos aos serviços centrais (Gabinete Jurídico) para emissão da proposta de decisão final, a ser subscrita pelo respetivo DGV ou, no caso de delegação, por Sub­D.G.V.

6) No âmbito do SIADAP 3 (Título IV da Lei n.º 66­B/2007 de 28/12) e para técnicos superiores, não se podem olvidar os parâmetros de avaliação de desempenho, os quais são fixados e determinados para os recorrentes anualmente.

7) Com base nesses parâmetros, os recorrentes têm de se determinar, autoavaliar, desempenhar no seu melhor as funções que lhes são incumbidas (de modo a poderem alcançar, na avaliação, as pontuações de 3 ou de 5).

8) Não consta do SIADAP 3, nem do quadro para avaliação, que exista total discricionariedade das chefias hierárquicas, para determinar aos recorrentes que desempenhem todas e quaisquer funções que se entenda indicar­lhes, no âmbito da medicina veterinária.

9) Nunca a falta de pessoal pode ser tida como fundamento dos atos para o indeferimento dos pedidos de acumulação de funções, efetuados pelos ora recorrentes e não reconhecidos como válidos, sustentáveis, pela decisão recorrida.

10) As funções públicas exercidas pela recorrente reportam­se às OPP's (reguladas pelo D.L. 178/2007 de 09/02), criadas exclusivamente para os planos de controlo e erradicação da brucelose, da tuberculose e peripneumonia e leucose, doenças essas exclusivas dos ruminantes.

11) Não existe coincidência com as doenças e profilaxias nos suínos – impossibilitando os conflitos a que alude a lei e não se dirigindo ao mesmo círculo de destinatários.

12) As funções públicas exercidas pelo recorrente reportam­se à avicultura, não se verificando coincidência com as doenças e profilaxias nos suínos – o que impossibilita os conflitos a que alude a lei e não se dirigindo ao mesmo círculo de destinatários.

13) Do art. 28.º, n.º 1 da Lei 12­A/2008 de 27/02 resulta – pelo vocábulo “poder” – um direito que assiste a qualquer trabalhador da administração pública, desde que cumpridos os demais requisitos enunciados no diploma (e aferidos em face dos casos concretos de que se trate).

14) Os atos impugnados – mantidos erradamente pela sentença recorrida, como válidos – apresentam uma fundamentação débil, quase ausente, e mesmo deficiente, não se descortinando quais os reais fundamentos para tais indeferimentos dos pedidos de cumulação de funções privadas com as públicas exercidas.

15) Tais atos estão feridos do vício de ilegalidade (e, até, no de falta de fundamentação), conducente à sua anulabilidade, uma vez que a invocação das funções que seriam exercidas pelos recorrentes não é totalmente verídica.

16) E essa invocação de funções é tendencialmente falaciosa e conducente a dúvidas na sua interpretação.

17) A Saúde Animal em suínos está entregue a outro colega da DIV­Leiria e não à recorrente (o mesmo se passando com outros animais onde essas funções tenham que ser desempenhadas), e somente quanto àqueles animais poderia verificar­se o eventual círculo de destinatários coincidente.

18) Jamais pode ser fundamento bastante e legal – para sustentar os indeferimentos dos pedidos e os atos impugnados, como o faz a decisão recorrida – a invocação da eventual necessidade de reduzir pessoal nos serviços como fundamento bastante para se poder vir a exigir o exercício de outras atividades por parte dos ora recorrentes.

19) Na DIV­Leiria existem quatro áreas básicas de atividade, para o exercício das funções públicas dos técnicos superiores: a higiene pública veterinária, a avicultura (assegurada por médico veterinário, o ora recorrente), a de ruminantes (assegurada por médico veterinário, a ora recorrente) e a de suinicultura.

20) Semelhante “divisão” interna das funções possibilita assegurar o bom e correto exercício das funções públicas pelos seus trabalhadores.

21) Se os recorrentes exercessem quaisquer outras funções públicas e “sempre que seja necessário em outras áreas relacionadas com a Pecuária em geral”, tal acarretava, inexoravelmente, grave falha do serviço público.

22) A medicina veterinária é uma área suficientemente vasta, tornando­se impossível que qualquer médico veterinário em funções públicas possa (em qualquer ocasião e simplesmente porque o seu Chefe de Divisão, Regional ou Director­Geral lhe determinou), passar a exercer funções em qualquer área de pecuária em geral!!

23) Um ato administrativo não pode ser praticado numa pura suposição da verificação de determinados factos, tendo a Administração de estar convencida de que aqueles ocorrem, de que são reais (e não meramente eventuais) – o que não se afigura ser o caso.

24) A possibilidade, em abstrato, da verificação dos factos não é suficiente para sustentar os atos impugnados, sendo necessário que exista qualquer situação fáctica que sustente a apreciação quanto à real incompatibilidade e colisão entre as funções públicas e as funções privadas exercidas pelos recorrentes.

25) O mero juízo de probabilidade em abstrato acarreta um verdadeiro erro de facto na apreciação efetuada e consubstancia real equivocidade dos atos, e da decisão recorrida.

26) Os atos impugnados padecem de vício de violação de lei, da interpretação correta que deveria ter sido realizada pela sentença recorrida no que ao art. 28.º, n.ºs 2, 3 e 4 al. c) da Lei n.º 12­A/2008 de 27/02 concerne, sendo como tal anuláveis.

27) A fundamentação que alicerça os atos impugnados é inverosímil, insustentável e obscura, equivalendo à falta de fundamentação dos atos o facto de os fundamentos utilizados não esclarecerem, concretamente, a motivação dos mesmos – motivo pelo qual são anuláveis.

28) Não se conseguem descortinar os reais motivos e fundamentos que estarão na base dos atos, resultando ao invés a sua obscuridade por não se perceber em que consistem, e até a sua insuficiência uma vez que jamais conseguem justificar as decisões, como um todo, tomadas.

29) A ausência de esclarecimento e motivação do ato, equivale à sua falta de fundamentação sendo, como tal, os atos impugnados anuláveis.

30) Os atos impugnados estão viciados por violação do princípio da justiça e da proporcionalidade do ato (dado ser amplamente desproporcional face ao interesse público que se visa acautelar), sendo anuláveis.

31) Exigindo o princípio da proporcionalidade que a decisão administrativa seja adequada, sendo que os atos ora impugnados, ao lesar a posição jurídica dos recorrentes tinham de manifestar­se como aptos à prossecução do interesse público visado – e tal não se descortina.

32) As decisões impugnadas tinham que se apresentar como necessárias, exigíveis, dado que qualquer outro meio pelo qual o recorrido pudesse satisfazer o interesse público visado se apresentava como totalmente inexistente – o que também não se verifica no caso.

33) A declaração de compromisso que os recorrentes tiveram que subscrever – visando a cessação das suas funções privadas, caso viesse supervientemente a surgir colisão com as funções públicas – acautela o interesse público.

34) O princípio da proporcionalidade – no sentido estrito – implica que a lesão sofrida pelos recorrentes fosse proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público – o que não ocorre.

35) São bem mais catastróficas (nomeadamente em termos patrimoniais e de agregado familiar) para os recorrentes as consequências dos atos impugnados (e agora da sentença recorrida),

36) do que para o interesse público que se pretende alcançar (a tal isenção, imparcialidade, seriedade, retidão de trabalhadores da administração pública, no exercício das suas funções, sem favorecimentos – todos eles eventuais, hipotéticos e nunca verificados ao longo dos 16 e 29 anos de exercício de funções públicas por parte dos recorrentes).

37) O entendimento sufragado pelo recorrido nos atos impugnados – e agora pela decisão recorrida, com essa interpretação da lei – consubstancia violação dos princípios da confiança e da boa fé, atento o facto de ao longo destes anos sempre se terem permitido (por meros consentimentos tácitos, e conhecimentos de facto e de direito da situação) tais cumulações de funções públicas com as privadas.

38) Violando os atos impugnados o princípio da confiança – e, por isso, sendo anuláveis –, uma vez que este impede o exercício de uma competência, ou direito, quando este exercício choca flagrantemente, é injustificadamente contraditório, com a conduta anterior da entidade administrativa.

39) Os recorrentes fundaram a legítima expetativa de que podiam acumular as suas funções privadas com as públicas, pautando estas últimas por serem diligentemente cumpridas, com seriedade, isenção, imparcialidade, de modo a inexistirem conflitos.

40) O interesse público que se pretende proteger com os normativos dos arts. 25.º e 28.º da Lei n.º 12­A/2008 radica numa independência, seriedade e confiança perante a população em geral, do exercício do cargo público por parte dos recorrentes, enquanto médicos veterinários.

41) Mas ao longo destes anos em serviço na, agora, DIV­Leiria (por parte dos recorrentes), nunca o mesmo foi colocado em causa, sequer questionado, sempre tendo estes pautado o desempenho das suas funções públicas com independência, imparcialidade, seriedade, dedicação e zelo, nunca tendo deixado sequer a mínima possibilidade de surgirem conflitos.

42) Os atos impugnados padecem do vício de violação do princípio da igualdade (devendo, por esse motivo, ser anulados) uma vez que genericamente são autorizadas as funções privadas em consultório de animais de companhia: o mesmo ocorrendo com a decisão recorrida, que o desconsidera.

43) Quanto a animais de companhia, também podem vir a ser levantados processos contraordenacionais, que sempre poderão vir a ser teoricamente instruídos por trabalhadores da administração pública os quais, concomitantemente, podem exercer funções privadas nesses consultórios.

44) Indeferindo­se os pedidos deduzidos pelos recorrentes, invocando­se que instruem processos de contraordenação, então tal questão também seria forçosamente fundamento de indeferimento de outros pedidos, por parte de outros trabalhadores da administração pública que pudessem instruir esses processos e que, também, explorassem as clínicas veterinárias em causa.

45) O Acórdão recorrido preteriu a produção de prova, mas veio depois ilegalmente considerar não provados os factos nos quais assentam a violação do princípio, mesmo constitucional, da igualdade.

46) A decisão recorrida violou o vertido nos arts. 25.º e 28.º da Lei n.º 12­A/2008, assim como o SIADAP3 aplicável, a Portaria n.º 219­F/2007 de 28/02, e o Decreto Regulamentar n.º 11/2007 de 27/02 com a interpretação que faz da legislação vigente, da sua aplicabilidade aos casos concretos dos recorrentes, subvertendo a verdadeira e justa interpretação da lei.”.

Pedem que o presente recurso seja recebido, julgado procedente, revogado o acórdão recorrido e substituído por outro que revogue os atos impugnados e os substitua por autorizações para cumulação de funções.

“A. Em regra, as funções públicas são exercidas em regime de exclusividade;

B. A acumulação é excecional, tendo lugar nos casos previstos na lei;

C. No caso em apreço, os pedidos solicitados pelos recorrentes foram indeferidos com base nas al. c) e d) do n.º 4 do artigo 28.º da Lei n.º 12-A/2008;

D. A sentença recorrida considerou (mal) que não se encontra preenchido o disposto na al. d) do n.º 4 do artigo 28.º.

E. No entanto, considerou (bem) que as funções a acumular pelos recorrentes comprometem a isenção e imparcialidade exigidas no desempenho das funções públicas (cfr. al. c) do n.º 4 do artigo 28.º).

F. Basta que se verifique uma das situações previstas no já citado n.º 4 do artigo 28.º, para que a acumulação seja indeferida;

G. A sentença recorrida não descurou a produção de prova, tendo considerado, face aos elementos constantes dos autos, designadamente a prova documental, e mais concretamente, a informação do superior hierárquico dos recorrentes (o qual, por isso, conhece bem as funções que aqueles desenvolvem na DIV de Leiria) que aqueles não exercem apenas funções nas áreas da avicultura e dos ruminantes, estando sujeitos a todas as funções que se encontram cometidas à DIV de Leiria;

H. A recorrente desenvolve a sua atividade não só no domínio dos planos de controlo e erradicação de brucelose, tuberculose e peripneumonia dos ruminantes, mas também em matéria de promoção de sanidade animal, bem funções como instrutora de processos de contraordenação;

I. O recorrente desempenha funções na área da avicultura, funções como instrutor de processos de contraordenação, funções de inspetor sanitário em matadouros de leitões, bem como ações de vistoria no âmbito da condicionalidade e do bem-estar e sanidade animal;

J. Os recorrentes pretendem, assim, acumular às suas funções públicas, atividades privadas em matéria de responsabilidade sanitária em suiniculturas;

K A atuação dos recorrentes nas respetivas funções tem um conteúdo idêntico na medida em que, quer na DIV, quer nas explorações, aqueles promovem a sanidade animal;

L. E o círculo de destinatários é também o mesmo, pois as ações de defesa da saúde animal, executadas pela DIV, têm como destinatários todas as explorações pecuárias, incluindo as suiniculturas;

M. Existindo, por isso, impedimento à acumulação da atividade objeto de requerimento;

N. A intervenção dos recorrentes nos processos de contraordenação, enquanto instrutores dos mesmos, representa um contributo fundamental para a elaboração da decisão;

O. A instrução de processos é, assim, uma atividade repleta de decisões arbitrárias do instrutor para apurar e provar os factos que aquele entender serem a essência do processo;

P. Assim, na análise dos processos referentes a suiniculturas, área onde os recorrentes, desempenham funções públicas e privadas, a isenção e imparcialidade ficam, desde logo, comprometidas, na medida em que, aos recorrentes será dificil apreciarem o cumprimento das normas referentes à sanidade animal, daquelas explorações.

Q. Pois, em virtude da atividade que os recorrentes pretendem acumular, compete aos mesmos orientar a aplicação daquelas normas, nas suiniculturas;

R. A declaração de compromisso, a que se refere a al. g) do n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 12-A/2008, não constitui qualquer garantia da imparcialidade, uma vez que a mesma se destina, como a própria alínea menciona, a assegurar a cessação de funções em caso de ocorrência superveniente de conflito entre as funções públicas e a atividade privada acumulada, o que não é o caso;

S. Até 2007, os recorrentes não exerciam funções na entidade recorrida, pelo que os pedidos de acumulação de funções solicitados, até àquela data não eram apreciados pela recorrida;

T. A sentença recorrida fez uma correta interpretação dos artigos 24.º e 28.º da Lei n.0 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, bem como do SIADAP 3 e da Portaria n.º 219-F, de Fevereiro, tendo considerado, por isso, a inexistência de qualquer erro, quanto aos pressupostos de facto e de direito, bem como da violação dos princípios aplicáveis.”.

Pede que o recurso seja julgado improcedente que se mantenha a sentença recorrida.

Sustenta que os Autores são médicos veterinários e pretendem que lhes seja concedida a autorização para a acumulação de funções em horário pós-laboral, alegando não exercerem funções públicas na área da suinicultura, sendo nessa área que pretende exercer funções privadas.

No entanto, para além das funções específicas de cada um, os Autores exercem ainda funções de instrução de processos de contraordenação, cabendo-lhes as inerentes funções, como sejam as de recolha de elementos probatórios, audição dos infratores, elaboração dos relatórios finais, entre outras, que podem ser no âmbito contraordenacional da área da suinicultura.

Defende que só esta razão é suficiente para se considerar que os despachos impugnados não merecem censura, por poder haver colisão de interesses entre a atividade pública e a atividade privada que pretendem exercer, com afetação da necessária imparcialidade e isenção.

Pugna por não procederem as alegadas violações de direito dirigidas contra os atos impugnados, com a sua consequente manutenção.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas pelos Recorrentes, resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento, com fundamento em violação dos artigos 25.º e 28.º da Lei n.º 12-A/2008, do SIADAP 3, da Portaria n.º 219-F/2007, de 28/02 e do Decreto Regulamentar n.º 11/2007, de 27/02.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A. Os autores são trabalhadores em funções públicas, tendo sido providos originariamente na carreira de médico veterinário, posteriormente integrados no quadro de pessoal da Direção-Geral de Veterinária, na Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria, da Direção de Serviços Veterinários da Região Centro, nas seguintes datas:

a. a 1.ª autora em 1993 (facto não impugnado);

b. o 2.º autor em 1980 (idem).

B. Desde 1993, as funções da 1.ª autora ao serviço da entidade demandada reportam-se a áreas relacionadas com os setores de bovinos, de caprinos e de ovinos, no domínio dos planos de controlo e erradicação de brucelose, tuberculose e peripenumonia dos ruminantes, em matéria de promoção de sanidade animal e em instrução de processos de contraordenação (idem; cf. também fls. 16 e 19 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

C. Desde 2003, as funções do 2.º autor ao serviço da entidade demandada reportam-se a áreas na avicultura, tendo por objetivos fixados o exercício de funções no plano de contingência da gripe aviária, no plano nacional de controlo de salmonelas poedeiras e de galinhas reprodutoras, no plano nacional de controlo de resíduos de explorações avículas e cuinículas, no âmbito de bem-estar animal exclusivamente nas explorações avículas e no plano nacional de controlo da alimentação animal produzida industrialmente, bem como na instrução de processos de contraordenação e, excecionalmente, também ao nível do desempenho de funções de inspeção em matadouros de leitões (facto não impugnado; cf. também fls. 7 e 22 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

D. Os autores exercem também medicina veterinária privada, exercendo funções de clínica, profilaxia e aconselhamento, numa clínica veterinária privada, em acumulação com as suas funções públicas na atual Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria, desde 1994 (facto não impugnado).

E. Até 2007 os autores apresentaram os requerimentos de acumulação de funções por mera referência a documentos nos quais se identificavam as funções privadas, sendo depois levado ao conhecimento da autoridade administrativa então competente, a Direção Regional da Agricultura da Beira Litoral (DRABL), a qual assinalava ter tomado conhecimento, nada comunicando (idem).

F. Até 2009, a DRABL apenas se pronunciou por uma vez quanto aos requerimentos de acumulação de funções, através do ofício n.º 12864, de 06.12.2005, subordinado ao assunto «Pedido de Acumulação de Funções, assessor, da carreira de Médico Veterinário – J..................... Projeto de decisão constante da Informação n.º 193/DFGRH/05, 26/09», endereçado ao aqui 2.º autor, nele fazendo consignar, além do mais, o seguinte: «Em relação ao assunto em epígrafe e tendo em apreço a carta rececionada nesta DRA, sob o n.º 29464, de 2005-09-25, informamos Ex.ª de que está em curso um levantamento referente às situações de Acumulação de Funções existentes neste organismo, pelo que serão oportunamente consideradas em conjunto e sobre as quais se produzirá a seu tempo respetivo despacho […]» (cf. doc. 2 junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

G. O Diretor–Geral de Veterinária, pelo Despacho n.º 11492/2008, de 9 de abril, subdelegou na Subdiretora-Geral de Veterinária a competência para «no âmbito da gestão dos recursos humanos, […] autorizar a acumulação […] de funções privadas, nos termos da lei, aos funcionários e agentes do serviço ou organismo», de acordo o com o disposto na Lei n.º 2/2004, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto (cf. Diário da República, 2.ª série, N.º 79, de 22.04.2008, pp. 18 327 a 18 328).

H. A 02.06.2009, deu entrada nos serviços da entidade demandada um instrumento escrito subscrito pela 1.ª autora dirigido ao Diretor-Geral da Direção-Geral de Veterinária, no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «H……. […] vem requerer a V. Exº., nos termos do artigo 29.º da Lei n.º 12 —A/2008, de 27 de fevereiro, que se digne autorizar o exercício, em cumulação com aas funções públicas inerentes acima identificadas, da atividade privada de responsabilidade sanitária em suiniculturas que a seguir se pormenoriza:

» a) A atividade é exercida nos Concelhos de Leiria e Batalha;

» b) A atividade é exercida aos sábados e muito excecionalmente ao dia de semana depois das 18 horas, não ocupando mais de 3 a 4 horas semanais;

» […]

» d) A natureza do trabalho é autónoma e é constituída pelo exercício da prática clínica, nomeadamente aconselhamento e execução de profilaxia médica, diagnóstico e tratamento de patologias próprias dos suínos, prescrição de medicamentos, e aconselhamento no plano da higiene e controlo de pragas e roedores;

» e) As funções públicas que me são confiadas na DIV de Leiria, já há vários anos (conforme se pode comprovar pela determinação e execução dos objetivos no âmbito do SIADAP) são no âmbito da área de sanidade dos pequenos e grandes ruminantes, controlo e acompanha mento das OPP, classificação sanitárias das explorações de ruminantes, controlo das explorações de Bovinos no âmbito do bem estar animal e licenciamento, de conteúdo muito distinto, portanto, do da atividade privada, não sendo de forma alguma concorrentes ou similares;

» A área de trabalho do setor dos ruminantes tem como destinatários setores da população completamente distintos dos do setor de suínos, são portanto dois setores que não se dirigem ao mesmo círculo de destinatários;

» g) Saliento ainda que nunca exerci no setor público, até à presente data, nenhuma atividade relacionada com o setor da suinicultura, não tenho qualquer autoridade ou influência em nenhuma norma, determinação ou parecer neste setor, nem sequer do ponto de vista da execução de qualquer tarefa. Por esta razão considero que a atividade privada em clínica de suínos não compromete de forma alguma a isenção ou imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas, uma vez que não exerço qualquer função pública relacionada com o setor de suínos.

» h) Uma vez que, como demonstrado nas alíneas anteriores, a acumulação de funções públicas e privadas, por mim exercidas, não são de conteúdo idêntico, não são concorrentes ou similares, não se destinam ao mesmo círculo de destinatários e não compromete m a isenção ou imparcialidade no desempenho de funções públicas, não são passíveis portanto de provocar prejuízo algum para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos não sendo pela mesma razão incompatíveis.

» i) [A] signatári[a] assume o compromisso da cessação imediata da atividade em acumulação no caso da ocorrência superveniente de conflito […]» (cf. fls. 18 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

I. A 03.06.2009, deu igualmente entrada nos serviços da entidade demandada um instrumento escrito subscrito pelo 2.º autor, também dirigido ao Diretor-Geral da Direção-Geral de Veterinária, no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte:

«J.................... [vem] expor e requerer a V. Exº. o seguinte:

» — O ora exponente exerce as suas funções públicas nos Conselhos de Leiria que constituem a Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria (DIVL).

» — As funções públicas desempenhadas pelo exponente reportam-se, exclusivamente — e por determinação do respetivo chefe de divisão — a avicultura, executando as ações do plano determinado (mormente no domínio da gripe aviária, das salmonelas, do bem estar animal),

» — efetuando assim visitas e recolhas aos locais de explorações aviárias, preenchimento de fichas, sem qualquer poder decisório em todos os procedimentos, não apresentando assim qualquer autoridade ou influência em qualquer norma, determinação ou parecer neste setor.

» — As atividades privadas pretendidas acumular com as funções públicas são de natureza autónoma.

» — Uma das atividades realiza-se em horário pós-laboral, e de segunda a sexta-feira, depois das 17 .30 horas e aos sábados a partir das 11 horas, em consultório de pequenos animais / animais de companhia, S…………., Lda., sita na Quinta dio Bispo, em Leiria.

» — Nesta clínica veterinária a atividade de medicina veterinária desempenhada pelo exponente reporta-se a consultas, vacinação e profilaxia de determinadas doenças d os animais em causa, assim como doenças contagiosas e de algumas pequenas cirurgias.

» — Verificando-se que esta atividade não se apresenta como legalmente incompatível com as funções públicas do exponente desempenhadas, não provocando ainda qualquer prejuízo ao interesse público, nem mesmo aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

» — Acresce que, pretende ainda o exponente acumular as suas funções públicas com as funções que desempenha na área da veterinária, junto de algumas suiniculturas, sempre em horário pós-laboral.

» — Este específico trabalho restringe-se ao aconselhamento no âmbito da profilaxia sanitária, assim como ao diagnóstico e profilaxia terapêutica (com subsequente e missão de receitas médico-veterinárias) no que respeita a patologias próprias dos suínos.

» — Em suma, as funções de qualquer médico veterinário junto das suiniculturas — e do ora exponente — restringem-se ao aconselhamento dos produtores, bem como à intervenção e aconselhamento dentro da profilaxia médica (limpeza, desinfeção e plano de vacinação).

» — Ademais, o exponente visa cumular as suas funções públicas com funções privadas, no domínio da formação, a prestar em horário pós-laboral (sempre depois das 19.30 horas).

» — Cumpre, no entanto, declarar que o exponente assume o compromisso de cessar imediatamente a função ou a atividade privada em acumulação com as funções públicas, caso se verifique a ocorrência superveniente de qualquer conflito […]» (cf. fls. 23 e 24 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

J. A 25.06.2009, foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada instrumento escrito, sob a designação «Informação N.º 801/DSA/D2/2009», subordinado ao assunto «Pedido de acumulação de funções privadas formulado pela médica veterinária H....................», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «2. Por e-mail de 12/06/2009, recebido nestes Serviços, refere o Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, no seu parecer, o seguinte:

» … ― Em cumprimento do solicitado para emissão de parecer relativo ao pedido de acumulação de funções da Dr.ª H.................... sou a informar que o meu parecer é negativo por:

» 1 — Não é correto que a requerente só execute funções públicas de Saúde Animal em ruminantes;

» 2 — Com a redução de pessoal nos Serviços terá de haver uma maior diversificação de atividades a executar pelos técnicos;

» 3 — A requerente desempenha funções de instrução de processos de contraordenação, Plano dos Alimentos Compostos, Condicionalidade, Bem-Estar Animal e sempre que seja necessário em outras áreas relacionadas com a Pecuária em geral” ;

» 3. Face ao parecer proferido pelo Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, a acumulação de funções provadas pretendida pela requerente parece configurar-se enquadrável na previsão do art.º 28.º, n. os 2 e 3, e 4. al. c) da Lei n.º 12—A/2008, de 27 de fevereiro, pelo que, a ser assim, o seu pedido não reunirá as condições para que possa ser deferido.

» 5. Conforme disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 2/2004 de 15 de janeiro, com a nova redação dada pela Lei n.º 51 /2005 de 30 de agosto, no âmbito dos recursos humanos é aos titulares dos cargos de direção superior de 1.º grau (neste caso o Diretor-Geral de Veterinária), que compete autorizar a acumulação de atividades ou funções, públicas ou privadas, nos termos da lei.

» 6. Assim, caso o Exmo. Senhor Diretor-Geral de Veterinária concorde com o indeferimento parcial do presente pedido de acumulação de funções, deve, o interessado, se r notificado nos termos do art.º 100.º do CPA, para se pronunciar, querendo, sobre a proposta de decisão, antes desta se tornar definitiva […]» (cf. doc. 1, fls. 4 a 7, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

K. A 26.06.2009, foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada instrumento escrito, sob a designação «Informação N.º 802/DAS/D2/2009», subordinado ao assunto «Pedido de acumulação de funções privadas formulado pelo médico veterinário J.................... », no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «2. Por e-mail de 12/06/2009, recebido nestes Serviços, refere o Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, no seu parecer, o seguinte:

» … ― Em cumprimento do solicitado para emissão de parecer relativo ao pedido de acumulação de funções do Dr. J.................... sou a informar:

» 1 — Em relação à acumulação de funções de clínica veterinária de animais de companhia o parecer desta DSVRC é favorável;

» 2 — Em relação à acumulação de funções de ações de Formação Profissional o parecer desta DSVRC é favorável;

» 3 — Em relação à acumulação de funções para o exercício de veterinária, (clínica, profilaxia e aconselhamento), o parecer da DSCRC é desfavorável. Este parecer negativo fundamenta-se por não ser correto que o requerente só execute funções públicas na área da avicultura. Entre outras desenvolve funções de instrutor de processos de contraordenação, funções de inspetor sanitário em matadouros de leitões, (incompatível segundo o Reg. 854), ações de vistoria no âmbito da condicionalidade e ações de Bem-Estar Animal e Sanidade Animal sempre que seja necessário”;

» 3. Face ao parecer favorável proferido pelo Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, pode concluir-se estarem reunidas as condições para que os pedidos de acumulação de funções privadas, pretendidas pelo requerente para o exercício de clínica veterinária de animais de companhia e para a formação profissional, possam ser deferidos.

» 4. Porém, em relação à acumulação de funções para o exercício de veterinária, clínica profilaxia e aconselhamento em suiniculturas, atendendo ao parecer desfavorável proferido pelo Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, a situação pode configurar - se enquadrável na previsão do art.º 28.º, n. os 2 e 3, e 4. al. c) da Lei n.º 12—A/2008, de 27 de fevereiro, pelo que, a ser assim, o seu pedido não reunirá as condições para que possa ser deferido.

» 5. Conforme disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 2/2004 de 15 de janeiro, com a nova redação dada pela Lei n.º 51 /2005 de 30 de agosto, no âmbito dos recursos humanos é aos titulares dos cargos de direção superior de 1.º grau (neste caso o Diretor-Geral de Veterinária), que compete autorizar a acumulação de atividades ou funções, públicas ou privadas, nos termos da lei.

» 6. Assim, caso o Exmo. Senhor Diretor-Geral de Veterinária concorde com o indeferimento parcial do presente pedido de acumulação de funções, deve, o interessado, se r notificado nos termos do art.º 100.º do CPA, para se pronunciar, querendo, sobre a proposta de decisão, antes desta se tornar definitiva […]» (cf. doc. 1, fls. 4 a 7, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

L. A 10.07.2009 a Subdiretora-Geral da entidade demandada proferiu os seguintes despachos:

a. Sobre a informação referida em J): «Visto.

» Atendendo a que as funções públicas e as privadas a acumular são desenvolvidas de forma habitual e dirigindo-se ao mesmo círculo de destinatários, nos termos do parecer do Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região Centro, o pedido é de indeferir. Notifique-se a requerente nos termos e para os efeitos do artigo 100.º do CPA.» (cf. doc. 1, fls. 4, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA);

b. Sobre a informação referida em K): «Concordo com o parecer do Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região Centro.

» Notifique-se nos termos do Art. 100.º do CPA.» (cf. doc. 1, fls. 4, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

M. A 14.07.2009, a entidade demandada expediu por via postal os seguintes ofícios, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, com a redação entretanto atribuída pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro:

a. ofício n.º 016995, juntando cópia da informação referida em J) e do despacho referido em L), endereçado à 1.ª autora, por correio registado com aviso de receção, sob o n.º de registo postal n.º RM………, e recebido pela demandante a 17.070.2009 (cf. fls. 12 e 13 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA);

b. ofício n.º 016996, endereçado ao 2.º autor, juntando cópia da informação referida em K) e do despacho referido em L), por correio registado com aviso de receção, sob o n.º de registo postal n.º RM…………, e recebido pelo demandante a 17.070.2009 (cf. fls. 9 e 10 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

N. A 28.07.2009 deu entrada nos serviços da entidade demandada um instrumento escrito, subscrito pela 1.ª autora, no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «a) Diz o Sr. Diretor de Serviços da Região Centro Não é correto que a requerente só desempenhe funções de Saúde Animal em Ruminantes. Mas não diz que a requerente desempenha funções em qualquer área referente [à] suinicultura ou a suínos, e não o poderia dizer porque não corresponde [à] realidade.

» b) Diz também o Sr. Diretor de Serviços da Região Centro Com a redução de pessoal nos Serviços terá de haver uma maior diversidade de tarefas a executar pelos técnicos. Terá de haver e neste momento já há. De facto, com a redução de pessoal, o meu volume de trabalho foi muito aumentado, tendo eu feito mais trabalho e abrangido mais áreas do que aquelas que me foram estipuladas como objetivos no âmbito do SIADAP.

» c) Refere o Sr. Diretor de Serviços da Região Centro A requerente desempenha funções em instrução de processos de contraordenação, Plano de alimentos compostos, Condicionantes, Bem estar animal, o que é totalmente verdade. Exatamente porque há falta de pessoal, tenho feito trabalho no âmbito do Plano de Alimentos Compostos para Animais, Condicionalidades, para além de Saúde Animal, Bem Estar Animal, pesquisa de resíduos e licenciamento de explorações mas sempre em explorações de ruminantes, (até por questões de rentabilidade, uma vez que conheço melhor o setor de ruminantes do que qualquer outro) […]. Em relação aos processos de contraordenação dos quais tenho sido instrutora, a minha incompatibilidade é igual [à] de qualquer outro técnico, até porque existem muitos processos de contraordenação relacionados com pequenos animais e não é por essa razão que o s meus colegas que t[ê]m clínicas de pequenos animais não têm sido instrutores desses processos.

» d) Refere ainda o Sr. Diretor de Serviços da Região Centro A requerente desempenha funções (…) sempre que seja necessário em outras áreas relacionadas com a Pecuária em geral. Ora o termo “Pecuária em geral” é vago e teórico porque não define quais são as funções desempenhadas e desenvolvidas por mim de forma permanente e habitual.

» Na prática e na realidade […] sempre houve um setor exclusivamente dedicado à suinicultura pelo qual é responsável um técnico, atualmente o Dr. Esteves, que só faz isso, […]. Por este setor passam todos os procedimentos administrativos relacionados com o setor de suínos tanto na área de sanidade como de licenciamentos, bem estar animal, alimentação, resíduos, etc. Não me está atribuída qualquer função nesta área, nem nela tenho qualquer tipo de autoridade ou influência.

» De facto, eu estou a pedir acumulação para as funções públicas e privadas tendo em conta as funções que realmente exerço, desempenhadas e desenvolvidas de forma permanente e habitual, não podendo ser consideradas funções hipotéticas, ou exercidas a título de exceção, que poderão ou não vir a verificar-se no futuro.

» Além do mais ao considerar situações hipotéticas, ou exercidas a título de exceção, levaria a que nunca fosse possível autorizar, em caso algum, nenhuma acumulação de funções e conduziria [à] inviabilidade de todo e qualquer pedido de acumulação de funções públicas com privadas.

» […]

» Conclusão: O conteúdo da informação n.º 801 /DAS/D2/2009 de 25 -6-2009 que conduz [à] intenção [de] indeferimento do meu pedido de acumulação de funções públicas com a atividade privada, baseada no parecer do Sr. Diretor de Serviços da Região Centro, não respeita os fundamentos legais previstos no ponto 2 do artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo, porque de facto nada do que foi evocado na referida informação pelo Sr. Diretor de Serviços da Região Centro demonstra de forma clara e suficiente o enquadramento da minha pretensão no disposto no n.º 2 e 3 e 4 al. c) do Artigo 28.º da Lei n.º [12—A/2008] de 27 de fevereiro.

» É portanto just[a] e legal a autorização do meu pedido de acumulação de funções. A não ser assim estaríamos perante um ato discriminatório, particularmente injusto até porque carece de fundamentação legal […]» (cf. fls. 8 a 10 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

O. A 03.08.2009 deu entrada nos serviços da entidade demandada um instrumento escrito, subscrito pelo 2.º autor, no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte:

«4 — Na aludida [Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria] existem três médicos veterinários, os quais se distribuem nas seguintes funções: um na área da suinicultura, outro na área de sanidade animal (de bovinos, ovinos e caprinos) e outro — o pra exponente — no domínio da avicultura.

» […] dificilmente, um mero médico veterinário assessor em função na D.I.V. de Leiria poderá

apresentar um poder decisório bastante para influenciar uma qualquer decisão final (uma vez que as suas funções se apresentam como meras execuções de planos pré-determinados por superiores hierárquicos).

» 16 — É, ainda, referido como fundamento para a intenção de indeferimento manifestada o facto de o exponente exercer funções públicas no domínio de processos de contraordenação.

» 17 — Contudo, parece que se olvida que a intervenção do exponente nesses processos não ocorre no domínio da decisão, mas sim da receção do respetivo auto, elaborado por terceiros, verificação dos normativos legais aplicáveis que possam determinar a ilicitude, e remessa do processo instruído para superior decisão do Exmo. Sr. Diretor-Geral de Veterinária.

» 18 — Ao serem remetidos à D.I.V. de Leiria os aludidos autos, estes são distribuídos pelo respetivo Chefe de Divisão pelos três médicos veterinários que naquela prestam funções (estando já previamente definido pela D.S.V.R.C. quem vai ser o funcionário instrutor — daí que não resulte qualquer hipótese de intromissão ou alteração do sentido da decisão.

» […]

» 20 — Certo é que nessa função o exponente apenas pode elaborar o relatório final, para superior decisão a proferir pelo Senhor Diretor-Geral de Veterinária.

» […]

» 29 — Por outro lado, não sendo as funções exercidas pelo exponente de inspeção (para tal existem os inspetores), esporádica, ocasionalmente, [à]quele é solicitado — pelo Chefe da D.I.V. — para prestar serviços de inspeção nos matadouros de leitões.

» 30 — Nessas ocasiões é mencionado ao exponente que se verifica falta numérica de inspetores (ou por férias, ou por doença, ou mesmo em ocasiões nas quais se registam maior número de abates).

» 31 — Não pretendendo o exponente deixar a D.I.V. […] em posição deficitária nesta matéria, acede ao pedido formulado, mas, reitere-se, afigura-se ao exponente que as funções inspetivas não integram o seu núcleo funcional tal como é definido há largos anos e como anualmente é pré-determinado.

» […]

» 35 — Em suma, perante tudo o supra exposto, sempre entende o exponente que as funções privadas pretendidas cumular […] não se apresentam como legalmente incompatíveis com as funções públicas pelo exponente desempenhadas (sublinhando, de novo, o cariz excecional e até dificilmente enquadrável das funções inspetivas que lhe são determinadas, ocasionalmente, nos matadouros de leitões), não provocando qualquer prejuízo para o interesse público, nem mesmo aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

» 37 — Com efeito, não se apresenta ao exponente que as funções privadas em causa sejam concorrentes ou similares no que respeita às funções públicas por aquele desempenhadas, nem mesmo que se apresentem como conflituantes.

» 38 — Resulta, pois, que as patologias são diversas nas aves e nos suínos, bem como que as funções públicas desempenhadas pelo exponente desenvolvidas no domínio da avicultura apresentam como destinatários pessoas e produtores bem diversos dos que exploram complexos de suínos […]» (cf. fls. 12 a 15 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

P. A 31.08.2009, o Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro subscreveu instrumento escrito, sob a referência «ofício n.º 2713», endereçado à Direção-Geral de Veterinária, subordinado ao assuno «Da fundamentação para o indeferimento de pedido de acumulação de funções de H....................», no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «4. Não se pode restringir o âmbito da atividade funcional dos efetivos da Administração Pública aos objetivos que se encontram definidos anualmente para cada trabalhador na ficha de avaliação do SIADAP, pois em cada momento esses efetivos podem ser chamados a desenvolver as atividades que se enquadram nas atribuições e competências dos serviços em que se integram.

» 5. É neste contexto que se fundamenta o indeferimento da pretensão da Senhora Médica Veterinária em exercer a atividade privada na suinicultura, pois as funções de cada efetivo na Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria não estão fixadas de forma a excluir que a requerente exerça funções na suinicultura, setor de atividade pecuária que em Leiria tem o seu expoente máximo.

» 6. Sendo a suinicultura, o forte da pecuária na zona de intervenção da Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria não se pode concentrar no Coordenador Regional da Suinicultura (que pertence também a essa divisão) toda a atividade de suinicultura desenvolvida na área de Leiria, para além da coordenação da mesma atividade em toda a Região Centro, por perigar a eficiência daquele serviço, prejudicando o interesse público, em termos do cumprimento integral das funções afetas à Região Centro.

» 7. O exercício de funções públicas norteia-se pelo princípio de exclusividade e o regime legal em vigor visa garantir os princípios da imparcialidade e da eficiência da Administração disciplinando o exercício da atividade privada que, ou pela sua natureza, ou pelas concretas condições do seu exercício possam prejudicar o interesse público, conflituando com a necessária dedicação ao cumprimento de horários e das tarefas da função pública.

» 8. Ora, considerando os supra citados princípios, o deferimento desta pretensão implica que a Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria fica impedida de contar com os conhecimentos profissionais da requerente no âmbito da suinicultura, o que não pode de alguma forma ser compreendido, atendendo à exiguidade dos efetivos, bem como à região onde a requerente presta serviço.

» 9. Posto isto, o deferimento desta pretensão contraria, salvo melhor opinião, o disposto na alínea d) do n.º 4 do artigo 28.º da Lei n.º 12 —A/2008, de 27 de fevereiro, porque ―provoca … prejuízo para o interesse público e para os interesses legalmente protegidos dos cidadãos‖ e esse prejuízo é concreto e não se verificando um dos pressupostos previstos nessas alíneas do n.º 4, não pode a Administração Pública conceder a autorização prévia a que se refere o artigo 29.º do mesmo diploma, por se tratar de um poder vinculado […]» (cf. fls. 5 e 6 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

Q. A 31.08.2009, o Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro subscreveu instrumento escrito, sob a referência «ofício n.º 2714», endereçado à Direção-Geral de Veterinária, subordinado ao assuno «Da fundamentação para o indeferimento de pedido de acumulação de funções de J....................», no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «4. Não se pode restringir o âmbito da atividade funcional dos efetivos da Administração Pública aos objetivos que se encontram definidos anualmente para cada trabalhador na ficha de avaliação do SIADAP, pois em cada momento esses efetivos podem ser chamados a desenvolver as atividades que se enquadram nas atribuições e competências dos serviços em que se integram.

» 5. É neste contexto que se fundamenta o indeferimento da pretensão do Senhor Médico Veterinário em exercer a atividade privada na suinicultura, pois as funções de cada efetivo na Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria não estão fixadas de forma a excluir que o requerente exerça funções na suinicultura, setor de atividade pecuária que em Leiria tem o seu expoente máximo.

» 6. Sendo a suinicultura, o forte da pecuária na zona de intervenção da Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria não se pode concentrar no Coordenador Regional da Suinicultura (que pertence também a essa divisão) toda a atividade de suinicultura desenvolvida na área de Leiria, para além da coordenação da mesma atividade em toda a Região Centro, por perigar a eficiência daquele serviço, prejudicando o interesse público, em termos do cumprimento integral das funções afetas à Região Centro.

» 7. O exercício de funções públicas norteia-se pelo princípio de exclusividade e o regime legal em vigor visa garantir os princípios da imparcialidade e da eficiência da Administração disciplinando o exercício da atividade privada que, ou pela sua natureza, ou pelas concretas condições do seu exercício possam prejudicar o interesse público, conflituando com a necessária dedicação ao cumprimento de horários e das tarefas da função pública.

» 8. Ora, considerando os supra citados princípios, o deferimento desta pretensão implica que a Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria fica impedida de contar com os conhecimentos profissionais do requerente no âmbito da suinicultura, o que não pode de alguma forma ser compreendido, atendendo à exiguidade dos efetivos, bem como à região onde o requerente presta serviço.

» 9. Posto isto, o deferimento desta pretensão contraria, salvo melhor opinião, o disposto na alínea d) do n.º 4 do artigo 28.º da Lei n.º 12 —A/2008, de 27 de fevereiro, porque ―provoca … prejuízo para o interesse público e para os interesses legalmente protegidos dos cidadãos‖ e esse prejuízo é concreto e não se verificando um dos pressupostos previstos nessas alíneas do n.º 4, não pode a Administração Pública conceder a autorização prévia a que se refere o artigo 29.º do mesmo diploma, por se tratar de um poder vinculado.

» 10. Acresce ainda referir que o requerente intervém nos controlos oficiais em Matadouros e no plano da legislação comunitária, o Regulamento (CE) n.º 882 — Cap. II — artigo 4.º, nº 2, alínea b), determina que as autoridades competentes devem assegurar que o pessoal que efetua controlos oficiais não tenha quaisquer conflitos de interesses […]» (cf. fls. 16 e 17 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

R. A 04.09.2009, foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada instrumento escrito, sob a designação «Informação N.º 1047/DSA/D2/2009», subordinado ao assunto «Pedido de acumulação de funções privadas formulado pelo médico veterinário J.................... », no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «6. Face às razões apresentadas pelo mencionado peticionário [em audiência prévia] foi enviado ao Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, para emitir parecer, tendo este através do ofício n.º 2714 de 31-08-2009, que se anexa, no ponto n.º 2, proferido o seguinte:

» “Após pronúncia do Senhor Médico Veterinário, em sede de audiência prévia, mantenho o mesmo sentido de decisão, ou seja entendo quem a pretensão deve ser indeferida”

» 7. Assim, tendo em conta os fundamentos apresentados pelo Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, somos de parecer que se mantêm os pressupostos que levaram ao indeferimento do mesmo, pelo que, põe-se à consideração superior a decisão […]» (cf. doc. 1, fls. 2 e 3, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

S. Na mesma data, foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada instrumento escrito, sob a designação «Informação N.º 1048/DSA/D2/2009», subordinado ao assunto «Pedido de acumulação de funções privadas formulado pela médica veterinária H....................», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «6. Face às razões apresentadas pela mencionada peticionária [em audiência prévia] o Senhor Diretor de Serviços Veterinários da Região do Centro, através do ofício n.º 2713 de 31 -08-2009, que se anexa, emitiu parecer, mantendo o sentido de decisão de indeferimento do pedido.

» 7. Assim, tendo em conta os fundamentos plasmados no ofício referido no ponto anterior, somos de parecer que se mantêm os pressupostos que levaram ao indeferimento do mesmo, pelo que, põe-se à consideração superior a decisão […]» (cf. doc. 1, fls. 2 e 3, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA).

T. Sobre a informação referida em S) foi a 18.09.2009 exarado pela Subdiretora-Geral da Direção-Geral de Veterinária despacho com o seguinte teor: «Indefiro a acumulação requerida com os fundamentos da informação n.º 801 /DSA/D2/2009 de 25 /06/2009 e respetivo despacho, atendendo, a que pronúncia da requerente nada aduz que contrarie tais fundamentos. Notifique-se.» (idem).

U. Sobre a informação referida em R) foi a 18.09.2009 exarado pela Subdiretora-Geral da Direção-Geral de Veterinária despacho com o seguinte teor: «Indefiro a acumulação requerida com os fundamentos da informação n.º 802/DSA/D2/2009 de 26/06/2009 e respetivo despacho, atendendo, a que pronúncia do requerente nada aduz que contrarie tais fundamentos.» (cf. doc. 1, fls. 2 e 3, junto ao requerimento inicial nos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA).

V. Os despachos referidos em T) e U) foram notificados aos autores respetivamente pelos ofícios expedidos pela entidade demandada a 30.09.2009 com os n.os 022723 e 022725, juntando cópias das informações referidas em J), K), S) e R), mas não dos ofícios referidos em P) e Q) (cf. fls. 1 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1885/09.0BELRA e fls. 1 do processo administrativo instrutor junto aos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1887/09.7BELRA, respetivamente).”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 25.º e 28.º da Lei n.º 12-A/2008, do SIADAP 3, da Portaria n.º 219-F/2007, de 28/02 e do Decreto Regulamentar n.º 11/2007, de 27/02

Vêm os Autores, ora Recorrentes, interpor recurso contra o acórdão recorrido, assacando-lhes múltiplos erros de julgamento de direito, por violação dos artigos 25.º e 28.º da Lei n.º 12-A/2008, do SIADAP 3, da Portaria n.º 219-F/2007, de 28/02 e do Decreto Regulamentar n.º 11/2007, de 27/02, sendo estes os únicos que são apontados contra o acórdão recorrido.

No demais, os Recorrentes dirigem ampla censura contra os atos impugnados, dirigindo contra eles vícios de violação de lei e também por falta de fundamentação.

Torna-se evidente, segundo a alegação de recurso e as conclusões elaboradas, que os Recorrentes transpõem para o presente recurso jurisdicional a censura que dirigiram na petição inicial contra as decisões administrativas tomadas, assimilando a censura contra o acórdão proferido à censura contra os atos impugnados.

Pretendem os Recorrentes que este tribunal de recurso reaprecie a legalidade do acórdão recorrido em face da concreta atuação administrativa, nos termos e com as razões que aduzem, no sentido de aferir se têm razão na pretensão que formularam junto da Entidade Demandada, de ser autorizada a acumulação de funções públicas e de funções ou atividades privadas.

O que exige, antes de mais, apreciar a matéria de facto constante do julgamento de facto e que não se mostra impugnada no presente recurso.

Resulta do elenco dos factos provados que os ora Recorrentes são trabalhadores em funções públicas, na carreira de médico veterinário, integrados no quadro de pessoal da Direção-Geral de Veterinária, na Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria, da Direção de Serviços Veterinários da Região Centro.

Desde 1993, as funções exercidas pela Autora reportam-se a áreas relacionadas com os setores de bovinos, de caprinos e de ovinos, no domínio dos planos de controlo e erradicação de brucelose, tuberculose e peripenumonia dos ruminantes, em matéria de promoção de sanidade animal e em instrução de processos de contraordenação; desde 2003, as funções do Autor reportam-se a áreas na avicultura, tendo por objetivos fixados o exercício de funções no plano de contingência da gripe aviária, no plano nacional de controlo de salmonelas poedeiras e de galinhas reprodutoras, no plano nacional de controlo de resíduos de explorações avículas e cuinículas, no âmbito de bem-estar animal exclusivamente nas explorações avículas e no plano nacional de controlo da alimentação animal produzida industrialmente, bem como na instrução de processos de contraordenação e, excecionalmente, também ao nível do desempenho de funções de inspeção em matadouros de leitões.

Encontra-se demonstrado que, desde 1994, os Autores exercem também medicina veterinária privada, exercendo funções de clínica, profilaxia e aconselhamento, numa clínica veterinária privada, em acumulação com as suas funções públicas na atual Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria.

Mais se provou que até 2007 os Autores apresentaram requerimentos de acumulação de funções por mera referência a documentos nos quais se identificavam as funções privadas, sendo depois levado ao conhecimento da autoridade administrativa então competente, a Direção Regional da Agricultura da Beira Litoral (DRABL), a qual assinalava ter tomado conhecimento, nada comunicando.

Porém, no contexto de apresentação de requerimentos de acumulação de funções, em 2009 foi comunicado ao Autor que “está em curso um levantamento referente às situações de Acumulação de Funções existentes neste organismo”.

Em 02/06/2009 e em 03/06/2009, os Autores apresentaram requerimentos em que pediram a autorização do exercício, em cumulação com as funções públicas, de funções privadas, nos termos aí melhor descritos, sobre os quais recaíram Informações dos serviços, no sentido desfavorável em relação à Autora e parcialmente desfavorável em relação ao Autor, mantidas nos termos dos atos impugnados, com os quais os ora Recorrentes não se conformam.

Mais se extrai do julgamento da matéria de facto provada no acórdão recorrido que, no exercício da audiência prévia, cada um dos interessados se pronunciou, resultando do seu respetivo teor a seguinte factualidade, com pertinência para a decisão a proferir, em relação a cada um dos Autores.

A Autora, ora Recorrente afirmou, em súmula:

- que não é correto que só desempenhe funções de Saúde Animal em Ruminantes, mas sem que seja dito que desempenhe funções em qualquer área referente à suinicultura ou a suínos, o que efetivamente não se verifica;

- com a redução de pessoal nos serviços existe uma maior diversidade de tarefas a executar pelos técnicos e o volume de trabalho foi muito aumentado, passando a ter mais trabalho e em mais áreas do que aquelas que foram estipuladas como objetivos no âmbito do SIADAP;

- desempenha funções em instrução de processos de contraordenação, plano de alimentos compostos para animais, condicionantes, bem estar animal, para além de saúde animal, pesquisa de resíduos e licenciamento de explorações, mas sempre em explorações de ruminantes;

- em relação aos processos de contraordenação dos quais tem sido instrutora, alega que a sua incompatibilidade é igual à de qualquer outro técnico, por existirem muitos processos de contraordenação relacionados com pequenos animais e não é por essa razão que os seus colegas que têm clínicas de pequenos animais não têm sido instrutores desses processos;

- desempenha funções sempre que seja necessário em outras áreas relacionadas com a pecuária em geral, mas sendo esse termo vago e teórico, não define quais são as funções desempenhadas e desenvolvidas de forma permanente e habitual;

- na prática e na realidade sempre houve um setor exclusivamente dedicado à suinicultura, pelo qual é responsável um outro técnico, que só faz isso, passando por este setor todos os procedimentos administrativos relacionados com o setor de suínos, tanto na área de sanidade, como de licenciamentos, bem estar animal, alimentação, resíduos, etc., sem que lhe esteja atribuída qualquer função nesta área, nem nela tem qualquer tipo de autoridade ou influência;

- o pedido de acumulação para as funções públicas e privadas tem em conta as funções que realmente exerce, desempenhadas e desenvolvidas de forma permanente e habitual, não podendo ser consideradas funções hipotéticas ou exercidas a título de exceção, que poderão ou não vir a verificar-se no futuro, o que levaria a que nunca pudesse ser autorizada a acumulação de funções e conduziria à inviabilidade de todo e qualquer pedido de acumulação de funções públicas com privadas.

No que respeita ao Autor, em audiência prévia, invocou, em súmula, o seguinte:

- na Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria existem três médicos veterinários: um na área da suinicultura, outro na área de sanidade animal (de bovinos, ovinos e caprinos) e outro (o ora interessado), no domínio da avicultura;

- dificilmente um mero médico veterinário assessor em função na D.I.V. de Leiria poderá apresentar um poder decisório bastante para influenciar uma qualquer decisão final, por as suas funções se apresentarem como meras execuções de planos pré-determinados por superiores hierárquicos;

- exerce funções públicas no domínio de processos de contraordenação, mas a sua intervenção nesses processos não ocorre no domínio da decisão, mas sim da receção do respetivo auto, elaborado por terceiros, fazendo a verificação dos normativos legais aplicáveis que possam determinar a ilicitude e a remessa do processo instruído para superior decisão do Diretor-Geral de Veterinária;

- além de os referidos processos de contraordenação ao serem remetidos à D.I.V. de Leiria são distribuídos pelo respetivo Chefe de Divisão pelos três médicos veterinários que naquela prestam funções, estando já previamente definido pela D.S.V.R.C. quem vai ser o funcionário instrutor, sem que resulte qualquer hipótese de intromissão ou alteração do sentido da decisão;

- certo que nessa função apenas pode elaborar o relatório final, para superior decisão a proferir pelo Senhor Diretor-Geral de Veterinária;

- as funções de inspeção são exercidas de forma esporádica e ocasional, sendo nessas ocasiões mencionado que se verifica falta de inspetores (ou por férias, ou por doença, ou mesmo em ocasiões nas quais se registam maior número de abates);

- as funções inspetivas não integram o seu núcleo funcional, tal como é definido há largos anos e como anualmente é pré-determinado, tendo cariz excecional;

- as funções privadas em causa não são concorrentes ou similares no que respeita às funções públicas desempenhadas, nem são conflituantes, pois as patologias são diversas nas aves e nos suínos e as funções públicas desempenhadas pelo exponente desenvolvidas no domínio da avicultura apresentam como destinatários pessoas e produtores bem diversos dos que exploram complexos de suínos.

Em face dos factos concretamente apurados, assim como a sua respetiva versão apresentada pelos próprios interessados, ora Recorrentes, foi a presente causa julgada improcedente no acórdão recorrido.

Com razão, não assistindo razão aos Recorrentes quanto à censura que dirigem contra o acórdão recorrido e, consequentemente, à atuação administrativa da Entidade Demandada.

Nos presentes autos coloca-se como questão decidenda apurar do erro de julgamento do acórdão recorrido ao negar a pretensão dos Autores de acumulação de funções públicas e privadas, com base no artigo 28.º, n.º 4, c) e d) da Lei que estabelece os regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 12-A/2008, de 27/02.

A matéria em causa convoca não apenas aspetos de estrita legalidade administrativa, mas uma esfera de atuação própria do agir administrativo, sob discricionariedade administrativa e, por isso, atinente a juízos de mérito e de oportunidade administrativa que cabem, prima facie, à própria Administração, enquanto Poder Administrativo e numa segunda linha, segundo um controlo fundado em normas e princípios, ao Poder Judicial (artigo 3.º, n.º 1 do CPTA).

Vejamos o quadro legal aplicável.

A Constituição da República Portuguesa (CRP) prevê no artigo 269.º, n.º 1 que no exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública de demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

Além disso, estabelece o artigo 269.º, n.ºs 4 e 5 da CRP que não é admitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei e que a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras atividades.

O que significa que a própria lei fundamental assume a preocupação em regular o regime do trabalho em funções públicas, o seu respetivo exercício em exclusividade e as respetivas incompatibilidades.

Deste regime se extrai o princípio da tendencial dedicação exclusiva dos trabalhadores em funções públicas, para além da exclusividade dos seus recursos humanos ao interesse público.

É precisamente a necessidade da defesa do interesse público, que não vigora no exercício das funções privadas, que justifica a existência de maiores limitações daquelas que vigoram no domínio da atividade privada.

Por isso, é distinta a regulação da acumulação de funções no setor público, designadamente, a acumulação de funções públicas com funções privadas, atento o conflito de interesses que pode gerar ou, pelo menos, o risco ou perigo de afetação da imparcialidade e da independência do titular do cargo público, órgão, trabalhador ou agente no exercício das suas funções públicas.

Em concretização da Constituição, a Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, que aprova os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações na função pública, na redação aplicável à data dos factos, dada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, estabelece no Capítulo II, dedicado às “Garantias da Imparcialidade”, o regime das incompatibilidades e impedimentos (artigo 25.º), das incompatibilidade com outras funções (artigo 26.º), da acumulação com outras funções públicas (artigo 27.º), da acumulação com funções privadas (artigo 28.º) e o respetivo procedimento de autorização para acumulação de funções (artigo 29.º).

Esta lei, enquanto emanação da vontade soberana do Poder Político-Legislativo do Estado, assume as valorações da política relativa ao exercício de funções públicas, desenvolvendo os referidos parâmetros constitucionais.

De forma a contextualizar o regime legal aplicável ao litígio em presença, importa considerar o disposto nos seguintes preceitos:

“Artigo 25.º

Incompatibilidades e impedimentos

1 - A existência de incompatibilidades e de impedimentos contribui para garantir a imparcialidade no exercício de funções públicas.

2 - Sem prejuízo do disposto na Constituição, nos artigos 44.º a 51.º do Código do Procedimento Administrativo e em leis especiais, as incompatibilidades e os impedimentos a que se encontram sujeitos os trabalhadores, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem funções, são os previstos no presente capítulo.

Artigo 26.º

Incompatibilidade com outras funções

As funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade.

(…)

Artigo 28.º

Acumulação com funções privadas

1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o exercício de funções pode ser acumulado com o de funções ou actividades privadas.

2 - A título remunerado ou não, em regime de trabalho autónomo ou subordinado, não podem ser acumuladas, pelo trabalhador ou por interposta pessoa, funções ou actividades privadas concorrentes ou similares com as funções públicas desempenhadas e que com estas sejam conflituantes.

3 - Estão, designadamente, abrangidas pelo disposto no número anterior as funções ou actividades que, tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas desempenhadas, sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários.

4 - A título remunerado ou não, em regime de trabalho autónomo ou subordinado, não podem ainda ser acumuladas, pelo trabalhador ou por interposta pessoa, funções ou actividades privadas que:

a) Sejam legalmente consideradas incompatíveis com as funções públicas;

b) Sejam desenvolvidas em horário sobreposto, ainda que parcialmente, ao das funções públicas;

c) Comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas;

d) Provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Artigo 29.º

Autorização para acumulação de funções

1 - A acumulação de funções nos termos previstos nos artigos 27.º e 28.º depende de autorização da entidade competente.

2 - Do requerimento a apresentar para o efeito deve constar a indicação:

a) Do local do exercício da função ou actividade a acumular;

b) Do horário em que ela se deve exercer;

c) Da remuneração a auferir, quando seja o caso;

d) Da natureza autónoma ou subordinada do trabalho a desenvolver e do respectivo conteúdo;

e) Das razões por que o requerente entende que a acumulação, conforme os casos, é de manifesto interesse público ou não incorre no previsto nas alíneas a) e d) do n.º 4 do artigo anterior;

f) Das razões por que o requerente entende não existir conflito com as funções desempenhadas, designadamente por a função a acumular não revestir as características referidas nos n.os 2 e 3 e na alínea c) do n.º 4 do artigo anterior;

g) Do compromisso de cessação imediata da função ou actividade acumulada no caso de ocorrência superveniente de conflito.

3 - Compete aos titulares de cargos dirigentes, sob pena de cessação da comissão de serviço, nos termos do respectivo estatuto, verificar da existência de situações de acumulação de funções não autorizadas, bem como fiscalizar, em geral, a estrita observância das garantias de imparcialidade no desempenho de funções públicas.”.

O regime legal delineado permite afirmar que as funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade e que o exercício de funções apenas pode ser acumulado com o de funções ou atividades privadas desde que não sejam concorrentes ou similares com as funções públicas desempenhadas e com elas sejam conflituantes.

Na densificação deste conceito de concorrência ou de função ou atividade conflituante estão, designadamente, as funções ou atividades que, tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas desempenhadas, sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários.

Pelo que, não podem ser acumuladas as funções ou atividades privadas que, entre outros, comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas ou provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Explanados os factos relevantes da causa e o enquadramento de direito, importa reverter a previsão normativa, geral e abstrata, para o presente caso particular e concreto da situação jurídica dos Recorrentes.

O tendencial regime de exclusividade apenas é quebrado em situações em que seja de afastar qualquer possibilidade de quebra de isenção e da imparcialidade exigidas no desempenho das funções públicas ou que não sejam suscetíveis de provocar qualquer prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

O que ocorrerá nas situações em que não se verificar uma coincidência de exercício de funções ou atividades públicas e privadas desempenhadas, nem sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual ou não se dirijam ao mesmo círculo de destinatários.

No presente caso, defendem os Recorrentes que esses pressupostos estão assegurados, por quer um, quer outro não exercer a sua atividade pública na área da suinicultura: a Autora exerce as suas funções públicas como médica veterinária nos setores dos bovinos, caprinos e ovinos e o Autor exerce as suas funções públicas na área da avicultura.

Além de não existir coincidência no tocante aos horários praticados, por as funções privadas ocorrerem depois do horário de trabalho e ao sábado, nem existir coincidência das explorações envolvidas, por serem diferenciadas.

Toda a argumentação desenvolvida pelos Autores e ora Recorrentes é insuficiente para inverter a seu favor, a decisão proferida.

Como decorre da própria alegação dos Autores, com a escassez de pessoal nos serviços, têm sido cada vez mais chamados a desempenhar mais funções e em áreas que não integravam os objetivos que lhes foram fixados.

Além disso, exercem funções, ainda que pontualmente, na área de inspeção, assim como são instrutores de processos contraordenacionais, instruindo todo o processo e preparando-o para a tomada da decisão final.

Os factos revelados pelo julgamento de facto do acórdão recorrido, alguns dos quais baseados nas próprias declarações dos Autores, permitem extrair que existe um risco não meramente hipotético, mas real, de existir um conflito de interesses entre as funções públicas desempenhadas e as funções privadas que pretendem exercer e, consequentemente, a afetação da imparcialidade que é condição do exercício de funções públicas e de estarem exclusivamente ao serviço do interesse público.

Apresenta-se totalmente sem razão a argumentação esgrimida pelo Autor quanto o de no âmbito dos processos de contraordenação apenas possuir competência para a receção do respetivo auto e de verificação dos normativos legais aplicáveis que possam determinar a ilicitude, sem capacidade no domínio da decisão, quando é essa instrução desenvolvida e o relatório final elaborado que vão influenciar e determinar o conteúdo e o sentido da decisão final.

Nem se pode afirmar que no âmbito das atividades inspetivas e de instrução de processos de contraordenação não possuam os Autores competências para influenciar determinantemente as decisões finais a proferir no âmbito da Divisão de Intervenção Veterinária de Leiria, em que exercem funções.

Por isso, se acolhe aqui, nesta parte, a fundamentação de direito vertida no acórdão recorrido:

“Todavia, precisamente porque qualquer um dos autores exercia funções de instrução em processos de contraordenação, ao abrigo do disposto no artigo 15.º, alínea j), do Despacho n.º 8974/2007, de 29.03.2007, publicado no Diário da República, 2.ª série, N.º 95, de 17.05.2007, cabia-lhes, enquanto tal, não só a instrução stricto sensu daqueles processos – com inerente recolha de elementos probatórios, audição dos infratores (exploradores pecuários), e até, porventura, deslocação às explorações –, como também (e sobretudo) a elaboração de relatórios finais, com proposta de aplicação das coimas e sanções acessórias que entendessem por bem aplicar. Se, no exercício destas funções de contraordenação, a qualquer um dos demandantes podia efetivamente ser atribuído ou distribuído um processo atinente a uma exploração pecuária na área da suinicultura (o que não se divisa de difícil verificação, atenta a extensão deste tipo de atividade na área de atuação da divisão veterinária do centro, em que se integravam os autores), verifica-se com clareza a sobreposição da atividade pública e privada: os autores estariam a exercer funções de aconselhamento clínico e profilaxia aos mesmos exploradores sujeitos à intervenção fiscalizadora (na inspeção) e repressiva ou sancionadora (na competência contraordenacional) da entidade demandada. Logo, no exercício de atividades privadas podiam os autores ter o mesmo círculo de destinatários, comprometendo os deveres de isenção e imparcialidade que lhes eram exigidos ao abrigo do n.º 2 do artigo 3.º do Estatuto dos Trabalhadores que Exercem Funções Publicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro.

Julgamos mesmo que é precisamente este tipo de situações que a alínea c) do n.º 4 do artigo 28.º da Lei que estabelece os regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas pretendia salvaguardar. Podemos até perguntar: qual a efetiva liberdade e autodeterminação de um dado agente administrativo (aqui entendido no sentido amplo do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa) que, tendo prestado aconselhamento clínico a um dado explorador pecuário terá, quer para inspecionar matadouros, quer para propor a aplicação de uma coima ou de uma qualquer sanção administrativa a esse mesmo explorador quando se trate, por exemplo, da aplicação de normas de caráter sanitário nas suiniculturas?

Assim, a circunstância de os demandantes exercerem funções privadas em matéria de profilaxia e terapia em animais de exploração, designadamente suínos, pode efetivamente comprometer o desempenho das suas funções públicas, pondo em causa os deveres de isenção e imparcialidade a que estão adstritos, na medida em que as funções públicas por eles exercidas podem afetar o mesmo círculo de destinatários, pois, em abstrato, os animais que o 2.º autor inspeciona ou que sejam objeto dos processos de contraordenação em que ambos os autores exerçam funções de instrução podem ser os mesmos que qualquer um deles assiste clinicamente no âmbito da sua atividade privada. Por conseguinte, as funções públicas que os autores desempenham, pelas especificidades que revestem, aconselham a que o seu exercício se proceda em regime de exclusividade, de forma a que não sejam criadas suspeições no exercício da função pública.”.

Além de que, de acordo com os requerimentos apresentados pelos interessados, nos termos que constam das alíneas H) e I), os Autores pretendem exercer atividades privadas de medicina veterinária na mesma área geográfica em que exercem as suas funções públicas, em Leiria.

Por conseguinte, a factualidade apurada não permite o enquadramento legal favorável à pretensão dos Autores.

No domínio das garantias da imparcialidade releva não apenas a sua afetação real e efetiva, como também o mero perigo ou risco de poder vir a verificar-se qualquer situação que ponha em causa as prescrições normativas.

No entanto, não é de cair no extremismo de conceber que a existência de um mero perigo ou de um risco geral ou abstrato de serem afetadas as garantias da imparcialidade administrativa ser suficiente para impedir a acumulação de funções públicas com o exercício de funções ou atividades privadas, por antes se exigir um risco suficientemente concretizado no plano do facto, o que ora se verifica.

A imparcialidade da Administração deve ser garantida de modo a evitar conflitos que abalem a confiança dos particulares na integridade da Administração.

A obediência, em exclusivo, dos funcionários e agentes à prossecução do interesse público justificam as restrições colocadas à acumulação de funções, tanto mais, perante a atuação dos Autores, enquanto no exercício das suas respetivas funções públicas, em procedimentos administrativos de natureza inspetiva e sancionatória.

Subjaz ao regime delineado a finalidade de assegurar a eficácia e a unidade de ação da Administração Pública, nos termos previstos no artigo 267.º, n.º 2 da CRP, assim como de acautelar o cumprimento por parte dos funcionários e agentes das suas tarefas e ainda dos seus deveres funcionais, à luz dos princípios da universalidade e da igualdade, previstos nos artigos 12.º e 13.º da lei fundamental.

Por isso, também não é livre, nem incondicionado o próprio acesso à função pública, antes submetido a um escrutínio de um procedimento público, sob fortes vinculações legais, submetendo os candidatos a provas de seleção e ao cumprimento de diverso tipo de requisitos.

Especificamente, as regras que limitam a possibilidade de acumulação de funções públicas com o exercício de funções ou atividades privadas baseiam-se na proteção do interesse público: seja na capacidade prestativa ou funcional do trabalhador, que pode fica reduzida ou condicionada em função da prestação de diversas atividades em simultâneo, seja em evitar a criação de situações de conflitos de interesses e de afetação das garantias da imparcialidade e da independência do trabalhador ou agente, que legalmente, deve exclusiva obediência ao interesse público.

Por isso, ao disciplinar a submissão da atividade da Administração Publica à prossecução do interesse público e ao princípio da imparcialidade, a lei que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, ora aplicável, fixou as regras a que obedece a acumulação de funções publicas e privadas.

Por conseguinte, estão verificados os pressupostos de facto e de direito em que se funda o acórdão ora sob recurso, de manter os atos de indeferimento das pretensões requeridas pelos Autores e de recusar as pretensões requeridas, relativas à autorização do exercício de funções publicas em acumulação com funções privadas, por comprometimento da prossecução do interesse público e da imparcialidade administrativa, nos termos do artigo 28.º, n.º 4, c) e d) da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02.

No presente caso, a análise das concretas funções públicas exercidas pelos Autores e as funções privadas que pretendiam exercer permite corroborar o juízo efetuado pela Entidade Demandada, ora Recorrida, de que pode ocorrer um conflito entre as funções que se pretendem acumular.

Não se trata de uma incompatibilidade ou conflito eventual, mas antes de uma análise objetiva da incompatibilidade das funções públicas e privadas, que causam prejuízo para o interesse publico e para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Além de que, ao contrário do defendido pelos Autores, as decisões administrativas impugnadas são suficientemente esclarecedoras quanto às razões de facto e de direito que motivam os respetivos indeferimentos, as quais foram, com toda a evidência, amplamente conhecidas e compreendidas pelos Autores, ora Recorrentes, nos termos em que se apresentam em juízo, como corretamente decidido no acórdão recorrido.

Acresce não assistir qualquer razão aos Autores ao invocarem a violação dos princípios gerais da atividade administrativa pois, não obstante não dirigirem qualquer censura contra o acórdão recorrido quanto a tal matéria, por antes se dirigirem contra os atos impugnados, assacando-lhes a falta de proporcionalidade e a violação dos princípios da igualdade e da justiça, decidiu o acórdão recorrido com acerto quanto a tal questão.

Termos em que, em face de todo o exposto, improcede o erro de julgamento imputado ao acórdão recorrido, não incorrendo o mesmo na violação dos artigos 25.º e 28.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, nem da demais legislação invocada pelos Recorrentes, de resto, não substanciada seja na alegação de recurso, seja nas suas respetivas conclusões.

I. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração (artigo 269.º, n.º 1 da CRP).

II. Não é admitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei, além de a lei determinar as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras atividades (artigo 269.º, n.ºs 4 e 5 da CRP).

III. O que significa que a lei fundamental do país assume a preocupação em regular o regime do trabalho em funções públicas, o seu respetivo exercício em exclusividade e as respetivas incompatibilidades.

IV. É a necessidade da defesa do interesse público, que não vigora no exercício das funções privadas, que justifica a existência de maiores limitações daquelas que vigoram no domínio da atividade privada.

V. É distinta a regulação da acumulação de funções no setor público, designadamente, a acumulação de funções públicas com funções privadas, atento o conflito de interesses que pode gerar ou, pelo menos, o risco de afetação da imparcialidade e da independência do titular do cargo público, órgão, trabalhador ou agente no exercício das suas funções públicas.

VI. Em concretização da Constituição, a Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, que aprova os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações na função pública, estabelece o Capítulo II, dedicado às “Garantias da Imparcialidade”, assumindo, enquanto emanação da vontade soberana do poder político-legislativo do Estado, as valorações da política relativa ao exercício de funções públicas.

VII. Não podem ser acumuladas as funções ou atividades privadas que, entre outros, comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas ou provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

VIII. O tendencial regime de exclusividade do exercício de funções públicas apenas é afastado em situações em que não exista qualquer possibilidade de quebra de isenção e da imparcialidade exigidas no desempenho de funções públicas ou em que não exista qualquer prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Custas pelos Recorrentes.

Registe e Notifique.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, a Relatora atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Desembargadores PEDRO MARQUES e ALDA NUNES - têm voto de conformidade.