| Decisão Texto Integral: | A..., por si e em representação de sua filha menor B..., bem como C..., com os sinais nos autos e devidamente habilitados, interpõem recurso da sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, concluindo como segue:
A) A acção administrativa comum é meio processual idóneo para dedução dos pedidos l, 2 e 3 da petição inicial, uma vez que, além do mais, este meio processual serve para obter a remoção de efeitos negativos de um acto administrativo ilegal, nos termos da alínea d) do n° 2 do art. 37° do CPTA.
B) Afirmar que a remoção de efeitos de actos administrativos ilegais só pode ser realizada através da cumulação no processo impugnatório ou do processo de execução de sentenças anulatório esvaziaria o âmbito de aplicação da alínea d) do n° 2 do art. 37° do CPTA, que se destina sobretudo, segundo a doutrina maioritária, precisamente à remoção dos efeitos negativos dos actos administrativos ilegais.
C) Absolvendo a Ré da instância quanto aos pedidos l, 2 e 3, a sentença recorrida violou o art. 37°, n° 2, alínea d), ao abrigo do qual esses pedidos foram formulados.
D) O mero decurso de um prazo tão curto como o previsto no art. 176° n° 2 do CPTA não pode ter o efeito de manter indefinidamente uma situação de facto que já se verificou e declarou judicialmente ser contrária à lei e ao direito do particular afectado.
E) Se assim fosse, após o decurso desse prazo estaríamos em face de uma situação de facto desfasada da situação jurídica, uma manutenção da execução de um acto que já não existe, o que não gera estabilidade, mas, antes pelo contrário, gera anomalias e contradições no âmbito das relações jurídico administrativas.
F) No caso dos autos, o acto lesivo não era anulável, mas nulo.
G) O acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, nos termos do artigo 134°, n° 2 do cpa.
H) Seria ilógico e incongruente que, uma vez verificada e declarada a nulidade pelo Tribunal, a posição do particular passasse a ser mais gravosa e menos protegida do que a que existia quando a nulidade do acto era apenas uma alegação, mais ou menos verosímil, levada a juízo.
I) Actualmente, também o pedido de restabelecimento da situação actual hipotética que o particular pode ser cumulado com o pedido de declaração de nulidade a todo o tempo, pelo que não se compreende que esse mesmo pedido tenha que ser formulado num prazo tão curto como seis meses quando já existe uma sentença de declaração de nulidade do acto anteriormente impugnado.
J) No caso em análise, as Recorrentes não tiveram a possibilidade de cumular o pedido de reconstituição da situação actual hipotética, dado que o processo de impugnação do acto praticado pela Recorrida correu sob a alçada do regime processual administrativo anterior, que não permitia essa cumulação, pelo que no caso concreto dos autos ainda seria mais grave a restrição temporal à possibilidade de pedir em juízo a remoção dos efeitos de facto do acto nulo.
K) O decurso do prazo para apresentação da petição executiva referido no art. 176°, n° 2 do CPTA não preclude a possibilidade de se pedir a remoção dos efeitos de facto do acto ilegal em acção administrativa comum, ao abrigo da alínea d) do n° 2 do art. 37° do CPTA, pelo menos quando está em causa um acto nulo e a respectiva nulidade foi judicialmente declarada.
L) O decurso do referido prazo apenas impede a utilização do processo específico de execução de sentenças de anulação, previsto nos artigos 173° e seguintes do CPTA, com as suas particularidades e tramitação próprias.
M) A leitura não precludente do artigo 176°, n" 2 do CPTA é imposta pelo princípio pró actione, que impõe a interpretação das normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, para efectivação do direito de acesso à justiça (art. 7° do CPTA).
N) A dedução dos pedidos l, 2 e 3 na presente acção, em cumulação com os pedidos indemnizatórios, é consentânea com o princípio da economia processual, porque evita uma subdivisão de processos (com as consequentes desvantagens em termos de morosidade e número de pendências nos tribunais) e um injustificado desfasamento no tratamento judicia) de pedidos que são conexos, decorrem de um mesmo acto da Administração e são todos dependentes da apreciação dos mesmos factos.
O) A norma do art. 176°, nº 2 do CPTA é inconstitucional, por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos administrados - artigo 20° e 268°, n° 4 da CRP – quando entendida no sentido de o prazo de seis meses ai fixado precludir a possibilidade de recurso à acção administrativa comum para obter a remoção dos efeitos de facto do acto administrativo impugnado, nos termos da alínea d) do n° 2 do art. 37° do CPTA, ao menos nos casos em que o acto tenha sido declarado nulo, dado que nesse entendimento ela restringiria de forma injustificada o direito de obtenção de uma tutela completa e efectiva dos direitos e interesses dos particulares, onerando-os com um prazo seis vezes mais curto do que vigorava no regime de execução anterior.
P) O direito de indemnização invocado pelas Recorrentes nos pedidos 4 a 6 não prescreveu, tendo a presente acção sido proposta atempadamente por ter dado entrada no tribunal antes de decorridos três anos desde a data do trânsito em julgado da sentença de declaração de nulidade do acto lesivo.
Q) Ao julgar procedente a prescrição do direito à indemnização, a sentença recorrida violou o n° 3 do art. 41° do CPTA, bem como os artigos 323°, n° l e 327°, nº l do Código Civil, para os quais aquele remete.
R) O art. 41° do CPTA, incluindo o seu n° 3, é aplicável ao caso dos autos, uma vez que o seu objecto é a acção administrativa comum - regula as respectivas condições de tempestividade - e não o processo de impugnação do acto, sendo que a presente acção foi proposta após a entrada em vigor do CPTA.
S) Ainda que assim não se entendesse, a sentença recorrida sempre teria violado o artigo 498Q do Código Civil, aplicável ex vi do artigo 71°, n° 2 da LPTA e os 323°, n° l e 327°, n° l do Código Civil, aplicáveis por força da remissão em bloco operada pelo artigo 5° do D.L. 48051, repristinado em sequência da declaração de inconstitucionalidade do n° 3 do art. 71° da LPTA que o revogara, ou, quando assim não se entenda, aplicáveis por a declaração de inconstitucionalidade do n° 3 do art. 71° da LPTA ter criado um vazio normativo quanto ao prazo de prescrição do direito à indemnização e respectiva contagem, lacuna a integrar com recurso aos princípios gerais plasmados no Código Civil sobre a matéria.
T) Já antes da entrada em vigor da Reforma do Contencioso Administrativo de 2002, a impugnação do acto lesivo (a respectiva citação ao autor do acto) tinha efeito interruptivo do prazo de prescrição, o qual só recomeçava a contar com o trânsito em julgado da sentença proferida no processo de impugnação.
U) O anterior regime processual administrativo não permitia que o pedido indemnizatório fosse cumulado com o pedido de anulação ou declaração de nulidade no recurso contencioso (art. 38°, n° 3, alínea b) da LPTA), o que limitava radicalmente as possibilidade de reacção do lesado contra a actuação da Administração, justificando-se o entendimento de que a mera impugnação já indicava a vontade de obtenção de reparação de danos, ainda que, porventura, indirectamente.
V) Antes da entrada em vigor do CPTA, não era unânime que existisse autonomia das acções de responsabilidade relativamente ao recurso contencioso de anulação acto lesivo: havia uma forte divisão da jurisprudência e da doutrina acerca da leitura a conferir ao art. 7° do DL 48051, que não permitia aos particulares um mínimo de certeza, segurança ou previsibilidade quanto à aceitação judicial de uma acção de responsabilidade autónoma, sem prévia anulação ou declaração de nulidade do acto lesivo.
W) Entendendo-se em muitos casos que ao lesado não era dada a liberdade de propor uma acção indemnizatória independentemente de ter impugnado previamente o acto lesivo - e uma vez que ao interessado nenhumas garantias eram dadas de que a doutrina que lhe iria ser aplicada no Tribunal seria a da leitura substancialista, e não a processualista, do art. 7° do DL 48051 - teria que se atribuir à impugnação (prévia) o efeito interruptivo do prazo de prescrição do direito à indemnização, tendo em conta o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos dos particulares - art. 268°, n° 4 CRP - entre os quais o direito fundamental (ou garantia institucional) à reparação de danos - art. 22° CRP.
Nestes termos, deverá o presente recurso ser julgado procedente e a sentença recorrida ser revogada, ordenando-se o prosseguimento dos autos para decisão de fundo sobre todos os pedidos formulados.
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A Recorrida contra-alegou, sustentando a bondade do decidido.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a factualidade que segue:
1. Por sentença de 6 de Maio de 2003, do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, foram declaradas nulas as deliberações da entidade demandada referidas em 2 e 3;
2. A entidade demandada, em 6 de Abril de 1995 deliberou defender a continuidade do domínio público do caminho até à água, tendo ainda deliberado... 1.2 - enviar ofício às forças da autoridade, nomeadamente à Guarda Nacional Republicana, a informá-las de que o caminho é público até à água... (fls. 19-22 que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
3. Por deliberação da entidade demandada de 13 de Julho de 1995 foi decidido: 1° Reiterar a deliberação tomada por unanimidade desta mesma Assembleia, no dia 6 de Abril de 1995 e que consta em acta em defender a continuidade do domínio público do caminho...3° Esta Assembleia deliberou ainda que a Junta de Freguesia mande colocar placas indicativas dos caminhos públicos com os seguintes dizeres..." Acesso à Albufeira" 4° A Assembleia de Freguesia deliberou enviar fotocópias da acta desta reunião à GNR, Presidente da Câmara Municipal...Presidente da Assembleia Municipal.... Proprietários... (fls. 23-24 que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
4. A presente acção deu entrada no TAF de Leiria em 12 de Setembro de 2005 (fls. 1)
DO DIREITO
Por sentença proferida em 06.Maio.2003 no recurso contencioso de anulação procº nº 583/95 que correu termos pelo TAC de Coimbra, as deliberações de 06.04.1995 e 13.07.1995 da Assembleia de Freguesia de S. Pedro de Tomar, ora Recorrida, foram julgadas viciadas por usurpação de poder, vício que o artº 133º nº 2 a) CPA sanciona com a nulidade.
Na circunstância do citado procº nº 583/95 a situação de facto levada ao probatório e arguida de usurpação de poder foi juridicamente caracterizada pelo Tribunal nos seguintes termos: - “(..) a entidade recorrida procedeu à qualificação do caminho em causa como público, impondo em consequência condutas daí decorrentes como sejam a colocação de placas indicativas de acesso à albufeira e a obrigação de as AA procederem ao arranque dos arbustos no espaço público onde foram postos indevidamente, ou seja, a mesma entidade pretendeu, deste modo, dirimir um conflito sobre a natureza do caminho, o que lhe era vedado, sendo ainda que essa qualificação não tem fundamento por o caminho não ser, efectivamente, público.(..)” – vd. fls. 17 dos autos.
Tendo o órgão autárquico, aqui Recorrido, introduzido na sua esfera dominial, material e ilegalmente, o terreno propriedade privada das AA, aqui Recorrentes, vem interposta a presente acção administrativa comum em que são deduzidas diversas pretensões reintegratórias de conteúdo condenatório em sede de responsabilidade civil extracontratual, no caso, emergente da conduta de órgãos, mediante acção administrativa comum, artº 37º nº 2 h) CPTA.
1. reparação de danos via responsabilidade civil e restabelecimento da posição jurídica violada;
Levanta-se a questão de saber que meio adjectivo compete no tocante aos pedidos deduzidos sob os nºs. 1, 2 e 3 da petição inicial de fls. 2/14, complementada pelo aperfeiçoamento de fls. 267/269, na sequência do despacho judicial de fls. 262/263 dos autos, se ao domínio da execução de julgados, se ao domínio da acção de responsabilidade civil extracontratual.
Sustenta a sentença sob recurso que tais pedidos competem ao domínio da execução de julgados, na circunstância de acordo com o regime do artº 96º LPTA.
Para decidir esta questão importa distinguir entre institutos distintos, embora conectados por identidade de escopo reintegratório de posições jurídicas subjectivas violadas, a saber, entre a responsabilidade civil reparatória dos danos provocados e a reparação por via do restabelecimento da posição jurídica violada.
Como nos diz a doutrina, “(..) a grande diferença entre ambas está nas suas funções: enquanto a primeira [responsabilidade civil] visa reintegrar as esferas jurídicas dos particulares pelos danos sofridos em virtude da actuação administrativa, operando por isso sobretudo para o futuro, as segundas [restabelecimento de posições jurídicas subjectivas violadas] visam eliminar a ilegalidade cometida com a conduta administrativa, agindo por isso sobretudo sobre o passado (..).
Daqui decorre que, enquanto a responsabilidade civil é uma pretensão secundária, que visa a compensação de direitos que foram violados, as pretensões ao restabelecimento de posições jurídicas subjectivas violadas são pretensões primárias, pois visam a realização daqueles direitos, possível por não se ter ainda consumado a sua inutilização prática. Assim, o restabelecimento de direitos ou interesses violados não consiste numa indemnização, ainda que natural ou específica, que é sempre um sucedâneo do bem danificado, mas uma restauração da própria posição jurídica subjectiva violada. (..)” (1)
É por isso que em sede de execução de sentença anulatória, no caso de sobrevir causa legítima de execução, a indemnização devida pelo facto inexecução, cfr. artºs 176º nº 7 e 178 nº 1 CPTA, é calculada tendo por escopo o equivalente pecuniário da utilidade perdida, numa lógica de compensação do sujeito que obteve ganho de causa na pretensão anulatória do acto administrativo mas que, por razões materiais ou jurídicas, não pode obter a reconstituição da situação pré-existente à sua violação, a que teria direito.
Neste sentido, atenta a existência de diversas formas de tutela na repressão de situações antijurídicas, assentes em distintos pressupostos, cabe distinguir entre acto antijurídico e facto danoso.
Continuando com a doutrina especializada, “(..) na medida em que o acto administrativo lesivo de direitos ou interesses individuais gerou, enquanto acto antijurídico, uma situação de ilegítima perturbação desses direitos ou interesses, a anulação desse acto constitui a Administração no dever de fazer cessar a perturbação, eliminando a situação que lhe dá causa.
Na medida em que, ao mesmo tempo, a perturbação dos direitos ou interesses por efeito do acto administrativo se concretizou na produção de um ou mais danos na esfera jurídica do lesado, o acto ilegal põe ser, entretanto, qualificado como um facto danoso, constitutivo de um dever de indemnizar. (..)
(..) quando em acção de reivindicação um particular invoca a propriedade do bem contra outro particular que desse bem ilegitimamente se apoderou e, na sequência disso, obtém a restituição do bem por via judicial, o proprietário não lança mão do instituto da responsabilidade civil e o que obtém é, na realidade, a satisfação do próprio direito de propriedade (..) faz-se cessar a situação antijurídica, restabelecendo a integridade do direito ofendido (..) “Mas já haverá indemnização, se à entrega da coisa acrescer uma soma destinada a compensar o prejuízo resultante da falta de disponibilidade dela durante o período em que o credor ou o dono esteve ilicitamente privado (..)” de afectar ao seu interesse a integridade do direito ofendido. (2)
Os deveres de conteúdo repristinatório por efeito da anulação em ordem à reconstituição da situação actual hipotética em execução de sentença não têm o objectivo de reparar danos, pelo contrário, por aplicação do critério de causalidade adequada assente em nexo de conexão com o acto anulado, circunscrevem-se, e citando, “(..) à remoção, de entre todas as consequências de que o acto anulado possa ter sido causa adequada, apenas daquelas cuja eliminação, no plano dos factos, conduz à realização efectiva da posição jurídica subjectiva que tenha sido perturbada com a emissão e consubstanciação material do acto anulado e, portanto, à verdadeira repristinação do stutu quo ante – no sentido já explicitado, de restabelecer a posição do interessado, fazendo cessar (eliminando) a situação de perturbação a que o acto deu origem (..) as consequências “directas ou imediatas” do acto anulado no sentido de que, desde o início, se apresentavam como efeitos típicos da prática desse acto, por ele estatuídos como efeitos próprios decorrentes do seu “conteúdo regulador” – nisso se distinguindo das consequências “indirectas ou mediatas”, das quais a modificação que o acto introduziu também tenha sido causa adequada, mas cuja produção não se apresentava à partida, como efeito típico desse acto, nem, por isso, a respectiva remoção como consequência automática da sua anulação. (..)” (3)
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Aplicando a doutrina citada ao caso sob recurso, no tocante aos pedidos formulados de,
1. Retirar todas as tabuletas … que afirmem que o público pode ter acesso às águas da Albufeira de Castelo de Bode pelo caminho propriedade das Autoras, ou sequer que podem entrar em tal propriedade.
2. Publicitar através dos mesmos meios … que não é permitido aceder ás águas da Albufeira pelo caminho das Autoras …
3. Colocar, a suas expensas, tabuletas e sinais … referindo que não se pode passar por esse local e que aquela propriedade é privada.
conclui-se que os mesmos não são subsumíveis no quadro da causa de pedir da situação actual hipotética assente no efeito repristinatório da sentença proferida no recurso contencioso de anulação do procº nº 583/95 em 06.Maio.2003 que correu termos pelo TAC de Coimbra, que declarou nulas por usurpação de poder as deliberações da Assembleia de Freguesia de S. Pedro de Tomar, ora Recorrida,de 06.04.1995 e 13.07.1995.
Pelo contrário, competem ao domínio próprio da presente acção de responsabilidade civil, formulados em cumulação com os pedidos indemnizatórios de acordo com o princípio da livre cumulação de pedidos previsto no artº 4º nº 2 f) CPTA, aplicável, enquanto norma geral, a qualquer tipo de processo.
Donde se conclui que a inidoneidade da acção administrativa comum em favor da execução de sentença proferida pelo TAC de Coimbra, sustentada pelo Tribunal a quo e fundamento da decretada absolvição de instância, não pode manter-se por falta de fundamento legal.
Pelo exposto, procede a questão suscitada nos itens A a C das conclusões de recurso.
2. prescrição do direito à indemnização;
No tocante a esta problemática o Tribunal a quo, tomando por referência a instauração da presente causa em 12.Setembro.2005, sustenta que à data da entrada em vigor do CPTA “o direito a indemnização dos Autores já tinha prescrito, tendo há muito a sentença do TAC de Coimbra, de 6 de Maio de 2003, já transitado em julgado, pelo que não será aplicável ao caso em apreço o CPTA”, enquadramento que se recusa em favor do entendimento jurídico sustentado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 02.10.1997, procº nº 35488. ((4))
Neste sentido, a interposição de recurso contencioso de anulação contra o acto administrativo que se tem como acto gerador do direito de indemnização “(..) é uma manifestação indirecta da intenção de exercer esse direito e tem, por isso a virtualidade de interromper a prescrição”, sendo assim aplicável no domínio da contagem do prazo de 3 (três) anos a que se refere o artº 498º nº 1 do Código Civil o regime interruptivo estatuído no artº 323 nº 1 do citado Código.
De modo que o prazo em causa, de 3 anos, só se inicia com o trânsito em julgado da decisão judicial que reconheça a ilegalidade do acto, no caso, da declaração de nulidade das deliberações de 06.04.1995 e 13.07.1995 da Assembleia de Freguesia de S. Pedro de Tomar, ora Recorrida por sentença do TAC de Coimbra, de 6 de Maio de 2003 proferida no recurso contencioso de anulação, procº nº 583/95.
O que significa que instaurada que foi a presente acção de responsabilidade civil extracontratual em 12.Setembro.2005, o prazo prescricional não se mostra esgotado, procedendo, assim, a questão trazida a recurso nos itens D a W das conclusões.
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Chegados aqui e na medida em que a matéria de facto levada ao probatório é omissa no tocante a eventuais danos, atenta a factualidade alegada pelos AA na petição inicial e que substancia os diversos pedidos formulados, matéria sobre a qual não houve pronúncia, é uma evidência que os autos devem baixar à 1ª Instância em ordem a prosseguir na instância, com a competente instrução, saneamento e julgamento da causa, desde que a tal nada obste.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida, devendo os autos voltar ao Tribunal a quo para prossecução da instância, se a tal nada mais obstar.
Custas a cargo da Recorrida.
Lisboa, 12.JUL.2012
(Cristina dos Santos) ………………………………………………………………
(António Vasconcelos) ………………………………………………………………
(Paulo Carvalho) ……………………………………………………………………..
1- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo III, 2ª edição, D. Quixote/2009, pág.529.
2- Mário Aroso de Almeida, Anulação dos actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina/ 2002, págs.449 a 451.
3- Mário Aroso de Almeida, Anulação dos actos administrativos… pág. 467.
4- Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade civil extracontratual do Estado: a propósito do prazo de prescrição do direito à indemnização – Ac. do STA de 2.10.97, P. 35488 – CJA/12, págs.31-38. |
