| Decisão Texto Integral: |
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
R............................, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal contra o Município de Santa Cruz, como Entidade Demandada e A............................, P............................ e A............................, como contra-interessados, a “acção popular de acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos”, onde impugnou diversos actos praticados pela Entidade Demandada no procedimento de licenciamento de uma moradia unifamiliar de tipologia T3 a efectuar no lote … do Alvará de Loteamento n.º ........ da Câmara Municipal de Santa Cruz, localizado no Sítio do G........, Quinta Fonte e Mar, Freguesia do Caniço e Concelho de Santa Cruz.
No TAF do Funchal foi proferido Despacho Saneador pelo qual foi julgada procedente a excepção de ilegitimidade processual do Autor na presente acção absolvendo a Entidade Demandada e os contra-interessados da instância.
Deste, o ora Recorrente apresentou Reclamação para a Conferência a qual, por Acórdão de 25.09.2015, entendeu que não havia lugar a convite ao aperfeiçoamento da petição inicial e, reapreciando em conferência, manteve a decisão recorrida, no sentido da procedência da aludida excepção, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do art. 89º, nº 1, alínea d) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) - na versão precedente ao Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 2.10.
Inconformado o Recorrente / Autor interpôs o presente recurso jurisdicional terminando as suas Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
a) “ O A. na sua petição inicial invoca, para além da tramitação procedimental, constantes dos seus artigos 1º a 83º, de forma expressa, o extenso rol dos vícios de invalidade que imputa aos atos administrativos impugnados, como decorre dos artigos 86º a 226º, e que aqui tempos por reproduzido;
b) Os atos administrativos – indicados no artigo 84º da p.i. – respeitam todos eles, a procedimento de licenciamento de uma moradia unifamiliar no lote ..... do alvará de loteamento ........, sito ao sítio do G........, Quinta Fonte e Mar, freguesia do Caniço, município de Santa Cruz, como decorre do art. 1º da p.i.;
c) De tal rol de vícios de invalidade invocados destacam-se, entre outros, os seguintes:
i) vícios de vício de forma e violação, conforme invocado nos artigos 86ª a 120º da p.i.[omissão de instrução do procedimento, seja de plantas, seja de projecto de diversas especialidades e, bem assim, do projecto de arquitetura;
ii) Vícios de vício de forma e violação de lei conforme invocado nos artigos 121º a 125º da p.i. [ omissão de procedimento administrativo];
iii) Vício de violação de lei, conforme invocado nos artigos 122º a 130º da p.i. [desconsideração de documentos e violação do princípio da imparcialidade];
iv) Vícios de violação de lei conforme invocado nos artigos 161º a 208º da p.i. [violação de índices urbanísticos impostos pela licença de loteamento em que a obra se inseria, nomeadamente do índice de construção, índice de implantação ou ocupação, área de impermeabilização, afastamentos laterais, posterior e frontal, altura do muro, telhado, cércea máxima];
v) Vícios de violação de lei e vícios de forma, conforme invocado nos artigos 209º a 226º da p.i. [omissão de autorização /parecer da Direcção Regional de Hidráulica ]
d) Nos artigos 227º a 231º da mesma p.i., o A. invocou tudo quanto necessário à demonstração da sua legitimidade activa, ao abrigo do direito da ação popular;
e) Aí foi expressa a identificação dos interesses difusos postos afetados pelos atos administrativos impugnados [cfr, artigo 229º da p.i.], quais sejam os do ordenamento do território, urbanismo, ambiente, em especial o urbano, qualidade de vida e defesa dos bens do Município de Santa Cruz, aqui ED e ora recorrida.
f) Do dito artigo 229º da p.i., o A. expressou literalmente de que a violação de tais vícios resultava do já alegado em sede de vícios, pois que, se dúvidas houvesse tal circunstância (“… como se pôde constatar…) reportando-se ao antes alegado;
g) Com efeito, dos vícios imputados aos atos administrativos impugnados – muito em particular dos elencados nos itens i), ii), iv) e v) da conclusão da alínea c) – é manifesta e evidente a infração dos interesses difusos em apreço e elencados;
h) Como é, de igual modo, patente, evidente, ostensiva e lógica a concreta medida dessa dita infração, a qual, como é natural, lógico e coerente, é aquela que, no mínimo e pelo menos, decorre dos concretos vícios de invalidade invocados pelo A..
i) É patente, seja de modo expresso ou implícita, é claro que a medida da violação de cada infração/violação de cada interesse difuso invocado opera e materializa-se, em face da concreta alegação feita na p.i., nos concretos termos em que cada um dos atos administrativos impugnados é atingido por cada um dos vícios invalidantes alegados.
j) Acresce que os vícios invalidades dos atos administrativos impugnados alicerçam-se, como decorre da p.i., em violação de normativos regulamentares e legais de natureza urbanística e ambiental;
k) Tal normativo só podem prosseguir, de acordo com as opções políticas, o correto ordenamento do território, o correto urbanismo, o correto bom ambiente e a qualidade de vida.
l) Pretender o inverso é admitir como plausível e possível que o acervo legal e regulamentar em causa possa prosseguir a negação/destruição dos interesses difusos [i.é, o desordenamento do território, a confusão urbanística], e só nesse absurdo iníquo tem sentido lógico a decisão sob recurso.
m) O direito de ação popular é um direito fundamental (cfr. 52/3° do CRP), impondo-se ao aplicador uma interpretação das restantes normas legais em conformidade com a Constituição, o que manifestamente não ocorreu na situação dos autos.
n) O Tribunal a quo ao decidir, como decidiu, veio, na prática, e em substância, limitar e coartar o exercício de tal direito de ação popular, de natureza constitucional, do A., com recurso a uma interpretação meramente formal e ilógica dos termos da p.i. e das normas invocadas que se não conforma com o disposto no art. 52°/3 CRP, pelo que tal dita interpretação é inconstitucional.
o) As decisões recorridas enfermam de erro de julgamento, infringindo o disposto nos arts. 52°/3 CRP, 1°/2 e 13° da LAP, 9°/2 CPTA.
p) No que tange às questões das nulidades processuais, é de notar que o Tribunal a quo, para efeitos de julgar procedente a questão da pretensa ilegitimidade do A., nenhuma ineptidão ao seu articulado apontou em sede própria; agora, para justificar a ausência de despacho de aperfeiçoamento, já o vem fazer, sem que daí retire qualquer consequência, nomeadamente a nulidade de todo o processado.
q) O Tribunal a quo deve pautar-se também na sua conduta segundo as regras da boa-fé e ao recusar-se interpretar a p.i. do A. e a não ver o que é patente e notório nesse mesmo articulado não as observa.
r) Ora, o A. alegou todos os fatos constitutivos do seu direito e da sua legitimidade processual, sendo que a dita medida em que os atos impugnados violam os interesses difusos está alegada, ainda que porventura implicitamente.
s) A existir na p.i. é uma alegação deficiente , uma vez que a dita alegação existe, é constatável se e quando o Tribunal pretender interpretar devida e corretamente os termos de tal articulado, ao contrário do que é propugnado em tal despacho.
t) O aduzido é ainda mais paradoxal quando é certo que a invocação de tal nulidade processual decorre da sentença proferida pelo Juiz relator e dos seus próprios termos, que agora são negados pelo mesmo Juiz relator.
u) O então decidido foi no pressuposto - como continua a ser! – que a p.i. do A. era deficiente [e não inepta, sob pena de nulidade que nunca foi declarada], em face do que o Tribunal a quo devia dar cumprimento ao principio pro actione (cfr. art. 7° CPTA).
v) Tal despacho infringe tal princípio processual que procedeu ao revês deste concreto princípio processual, tendo-se limitado a interpretar as normas de que deita mão, sem cuidar de promover, minimamente, qualquer possibilidade de apreciar o mérito das pretensões formuladas pelo A., mormente sem também ter determinado o seu aperfeiçoamento como era e é devido – cf. art. 88º/2 do CPTA.
w) Ao assim ter decidido e não tendo declarado a nulidade processual em causa o Tribunal a quo infringiu o disposto nos ares. 7° CPTA e 88°/2 CPTA.
x) Por outro lado, e finalmente ……a referida questão – de ilegitimidade do A. pelos fundamentos invocados pelo Tribunal oficiosamente - tal qual foi conhecida e decidida não foi suscitada nos autos por nenhuma das partes, pois que esta, apesar de terem invocado a sua ilegitimidade fizeram por entender que os interesses prosseguidos eram particulares, que não difusos.
y) O decidido pelo Tribunal e os termos em que o faz constitui uma questão nova, que não foi em concreto invocada por nenhuma das partes:
z) Quando assim seja impõe-se ao Tribunal observar o mesmo observar o princípio do contraditório, facultando à parte a possibilidade de poder se debruçar. - cfr. art. art. 3°/3 CPC, ex vi art. 1° CPTA, 6°, 87°/ 1 - al. a) deste último;
aa) O que não ocorreu porque o Tribunal não atribuiu ao A. qualquer possibilidade de sobre a mesma se pronunciar, pelo que foi omitido ato processual que se impunha e que afeta a boa decisão da causa e que, por tal constituir nulidade processual da qual o ora reclamante se prevalece, para todos os efeitos legais.
bb) Tal questão foi invocada peo A. no requerimento de reclamação para a conferência, sem que o Tribunal sobre a mesma se tenha pronunciado em momento algum.
cc) A mesma constituía questão que se impunha que fosse conhecida.
dd) Razões pelas quais o decidido pelo Tribunal a quo padece de nulidade nos termos do disposto no art. 615º/1 –al. d) do CPC ex vi art. 140º do CPTA, da qual nulidade o recorrente se prevalece para todos os efeitos.
ee) Deve, pois, a nulidade invocada ser julgada procedente, com as legais consequências e as decisões impugnadas, por ilegais, serem revogadas e substituídas por outras que reconheça a legitimidade ativa do A. e, se assim não se entender, determine o aperfeiçoamento da p.i..".
Conclui pela procedência do recurso. *
Os ora Recorridos regularmente notificados não apresentaram contra-alegações.
* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos do art. 146º do CPTA não emitiu parecer.
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Dispensados os vistos e substituídos pelo envio do projecto de acórdão aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência desta Secção de Contencioso Administrativo para decisão.
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II – Fundamentação
Nas decisões recorridas não foi fixada matéria de facto. *
Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado em função do teor das conclusões do recorrente, nos termos do disposto nos artigos 608º, nº 2, 5º, nº 3, 635º e 639º todos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Não estando o Tribunal vinculado à ordem elencada pelo recorrente nas suas Alegações quanto aos erros de julgamento que alega, temos que as questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas conclusões de recurso, são aferir:
i) da nulidade do Acórdão recorrido, por omissão de pronúncia;
ii) da violação do princípio do contraditório, nos termos do nº 3 do art. 3º do CPC, por o Tribunal a quo ter conhecido de questão nova;
iii) do erro de julgamento por omissão de convite ao aperfeiçoamento por violação dos artigos 7.° e 88.°, n.° 2 do CPTA;
iii) do erro de julgamento quanto à (i)legitimidade activa do Autor, ora Recorrente, como actor popular, por errada interpretação dos artigos 52.°, n.° 3, da Constituição, 1.°, n.° 2 e 12º.° da Lei 83/95, de 31.08 (Lei de Acção Popular) e 9.°, n.° 2 do CPTA.
Relativamente à primeira questão (i) atentemos no Acórdão recorrido:
“No saneador sentença foi decidida a excepção de ilegitimidade activa do Autor alegada pelos contra-interessados.
A excepção de ilegitimidade activa que foi decidida na decisão proferida no sentido da sua procedência, foi alegada pelos contra-interessados e, precise-se, sempre seria de conhecimento oficioso.
Por outro lado, o Tribunal não se encontra vinculado às razões de direito invocadas para fundamentar a excepção alegada.
O Autor defende que o Tribunal devia ter proferido um despacho de aperfeiçoamento, no sentido de permitir corrigir as deficiências na formulação da petição inicial.
Sucede que, na petição inicial apresentada, o Autor não efectuou qualquer concretização da medida em que os actos da Administração impugnados afectam os bens jurídicos em causa. Ou seja, a petição é totalmente omissa relativamente aos factos que seriam relevantes para a caracterização e identificação de um interesse difuso e não irregular, incompleta ou imprecisa.
Com efeito, apenas nas situações em que se verifique uma deficiente alegação dos factos essenciais para a pretensão do Autor, tem o Tribunal o poder-dever de proferir despacho a convidar a parte a aperfeiçoar a deficiência verificada.
O convite ao aperfeiçoamento não serve para o Autor suprir a omissão verificada a nível do ónus de alegação dos factos constitutivos da sua pretensão.
Ao alegar como alegou, o Autor não demonstrou a sua legitimidade enquanto autor popular o que constituía um ónus seu.
Nestes termos, nada existe para ser aperfeiçoado”.
Logo o Tribunal a quo pronunciou-se sobre as suscitadas nulidades / omissão de convite ao aperfeiçoamento, pelo que, nesta parte, improcede o recurso. Inexiste, pois, qualquer omissão de pronúncia, nos termos e para efeitos do art. 615º, nº 1, al. d) do CPC, porquanto o Tribunal a quo não deixou de conhecer, sendo que a alegação do Recorrente / Autor poderá configurar erro de julgamento mas não omissão de conhecimento.
Pelo que nesta parte improcede.
Relativamente à “questão nova” (ii), não está o Tribunal vinculado à qualificação jurídica das partes, segundo o princípio jura novit curia, ou princípio de conhecimento oficioso do direito, de resto, vertido sob forma de norma legal no nº 3 do artigo 5º do CPC: «O juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito».
Em todo o caso, expende-se no Acórdão recorrido o seguinte:
“Importa analisar a excepção de ilegitimidade do Autor, que a verificar-se obsta ao prosseguimento do processo, em conformidade com o disposto no art. 89.º, n.º 1, alínea d), do CPTA.
A contra-interessada A............................ alega, em síntese, que o Autor não se apresenta a defender interesses difusos mas sim interesses puramente individuais agindo por vingança pessoal pelo facto do seu anterior companheiro ter prestado depoimento como testemunha num processo judicial contra a sociedade 5…………………………….., Lda., da qual o Autor é sócio-gerente.
Mais alega a existência de um litígio prévio à presente acção judicial com a referida sociedade, a
qual é proprietária dos lotes 97, 98 e 99 do loteamento onde se integra o lote onde construiu a sua casa de morada de família.
Observado o contraditório, o Autor invoca que não se move por qualquer perseguição ou retaliação, mas sim pela defesa de interesses difusos a defender pela acção popular, nomeadamente o urbanismo e o ordenamento do território.
Refere que a contra-interessada nada tem a temer se o seu licenciamento estiver legal.
Pugna pela improcedência da alegada ilegitimidade activa.”
Na petição inicial o Autor (artºs. 226º a 231º) elenca os fundamentos legais e de facto, que segundo o próprio, justificam a sua legitimidade processual activa. Que foi questionada pela Contra-interessada A............................, em sede de Contestação, suscitando a excepção de ilegitimidade do A. e abuso de direito, uma vez que o Autor se moveria por interesses próprios e não colectivos. Ao que o Autor respondeu em sede de réplica, onde defende que está em juízo na defesa “dos interesses difusos elencados na petição inicial”.
Não tendo, pois, o Tribunal conhecido de questão nova da qual o Recorrente / Autor não se tenha pronunciado
Pelo que também aqui improcede.
No mais questões identificadas em iii e iv, este Tribunal já se pronunciou num outro processo em foi também apreciada a excepção de ilegitimidade activa como actor popular do ora Recorrente / Autor em que era Recorrido o Município de Santa Cruz, e estava em causa o Lote 96, nestes autos o lote ....., do mesmo Alvará de Loteamento nº ........, que correu termos neste Tribunal sob o nº 213/05.9BEFUN.
Tal como naqueles autos, veio o Recorrente/ Autor impugnar vários actos relativos ao procedimento de licenciamento de construção duma edificação num dos lotes (in casu .....), actos estes que identificou (art. 84º da p.i.):
I.- Despacho datado de 9/3/2001, pelo qual deferiu o projecto de arquitectura apresentado pelo primeiro Contra-Interessado;
II.- Despacho datado de 9/2/2002, pelo qual deferiu o prazo a apresentação dos projectos de especialidades por 180 dias, requerida pela 2ª Contra-Interessada;
III.- Despacho datado de 06/05/2002, pelo qual ordenou fosse emitida a licença de construção, “condicionada ao parecer da Carmo”;
IV.- Despacho datado de 02/01/2003, pelo qual deferiu o projecto de alteração ao primitivo projecto de arquitectura, requerido pelos terceiros Contra-Interessados;
V.- Despacho datado de 20/1/2003, pelo qual deferiu a dispensa da obrigatoriedade da apresentação do projecto de especialidades para o projecto de alterações;
VI.- Despacho datado de 30/1/2003, pelo qual deferiu a dispensa da obrigatoriedade da apresentação do plano de segurança e saúde para o projecto de alterações;
VII.- Despacho datado de 31/3/2003, pelo qual ordenou a emissão da licença de construção do projecto de alterações;
VIII.- Despacho datado de 20/2/2004, pelo qual prorrogou a licença por 180 dias;
IX.- Despacho datado de 18/9/2004, pelo qual prorrogou a licença por mais 90 dias.
Do elenco dos supracitados despachos, vemos que o Autor impugna desde o despacho de aprovação do projecto de arquitetura à licença de construção, prorrogações de prazo, imputando vários vícios de violação de lei e de forma /instrução no procedimento administrativo de licenciamento da construção da moradia em prédio submetido a loteamento urbano, assacando-lhe múltiplas ilegalidades cometidas no âmbito do procedimento, por violação das normas urbanísticas fixadas no loteamento, mas também, por omissão de projectos de especialidades, pareceres, por falta de fundamentação, violação de princípios (vg. art. 119º, 129º, 207º, 208º, 213º, entre outros).
De forma a justificar a sua legitimidade activa como Autor Popular alega ser um cidadão nacional no gozo dos seus direitos civis e políticos, que tem a sua residência habitual no Funchal e que com a presente acção popular visa fazer cessar e perseguir judicialmente as infracções a interesses difusos praticados pela Entidade Demandada através dos actos impugnados, que violam os direitos difusos do ordenamento do território, urbanismo, ambiente, qualidade de vida e defesa dos bens do Município de Santa Cruz (art. 228º e 229º da p.i.).
Pede a sua declaração de nulidade ou anulação.
Atentemos no discurso do Acórdão recorrido:
“ Vejamos, então.
Importa analisar se o Autor detém legitimidade activa enquanto autor popular para recorrer à
acção popular supletiva, cfr. art. 9.º, n.º 2, do CPTA e Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
A acção popular ou o direito de acção popular consubstancia um alargamento da legitimidade
processual activa dos cidadãos na defesa de interesses difusos e gerais da colectividade, legal e constitucionalmente protegidos, tais como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, entre outros.
O direito de acção popular visa a obtenção de tutela jurídica de interesses da comunidade em
geral, os quais não se confundem com os interesses directos e pessoais que legitimam o direito de acção judicial para a tutela de posições jurídicas subjectivas.
A regra geral relativa à legitimidade para efeitos de impugnação de actos administrativos praticados pela Administração resulta do disposto no art. 55.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, segundo o qual detém legitimidade activa quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Apenas na ausência dessa posição processual (ainda que face a actos lesivos dos bens jurídicos cuja tutela é prosseguida pela acção popular) é justificado o recurso à acção popular, ou seja, a acção popular tem um carácter residual face à legitimidade conferida pela titularidade de interesse directo e pessoal.
Assim, a tutela de posições jurídicas colectivas beneficia de um alargamento de legitimidade pela ausência (necessária) de um interesse directo e pessoal que confira o direito de acção judicial.
O contraponto da legitimidade alargada conferida pela acção popular estará na utilização residual da mesma, a qual deve ser afastada aquando da presença de um interesse directo e pessoal face a uma actuação da Administração lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O cariz residual da legitimidade da acção popular implica ainda que a tutela pretendida respeite a interesses suficientemente difusos da comunidade de forma a não se confundirem com os interesses pessoais e directos de cada um dos seus membros.
O Autor apesar de alegar na petição inicial, que pretende fazer cessar e perseguir judicialmente as infracções a interesses difusos praticadas pela Entidade Demandada, mencionando os mesmos, nomeadamente o ordenamento do território, o urbanismo, o ambiente urbano e a qualidade de vida, nada mais refere quanto aos concretos interesses da colectividade que pretende acautelar.
O Autor na enunciação dos vícios imputados aos actos da Administração, não efectua qualquer concretização da medida em que os mesmos afectam directa ou indirectamente os bens jurídicos relativamente aos quais pretende obter tutela jurídica.
Refere-se exclusivamente à violação de normas legais e regulamentares de direito administrativo o que é claramente insuficiente para a caracterização e identificação de um interesse difuso.
Ou seja, para aferir a legitimidade activa do Autor, em sede de acção popular, o mesmo devia caracterizar a forma como os interesses difusos são ofendidos, o modo como esta ofensa se projecta nos demais cidadãos ou o modo como a colectividade é afectada pela violação dos alegados interesses difusos, vide, neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 23/01/2014, processo n.º 10452/13.
Compulsada a causa de pedir é manifesto que não é possível aferir da posição de autor popular pois não é alegado em que medida os interesses difusos da comunidade em que se insere – Município de Santa Cruz - são afectados pela actuação da Administração.
Pergunta-se: de que forma os interesses difusos da comunidade em que se insere o Autor, nomeadamente, o ordenamento do território, o urbanismo, o ambiente, a qualidade de vida, são afectados pelas alegadas ilegalidades dos actos praticados pela Entidade Demandada?
É claramente omissa a alegação do Autor sobre a factualidade necessária ao apuramento das eventuais lesões infligidas pelos actos da Administração, aos supra referidos bens jurídicos.
Conclui-se, face ao supra exposto, pela procedência da excepção de ilegitimidade processual do Autor na presente acção, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do art. 89.º, n.º 1, alínea d), do CPTA.”
Antecipamos, desde já, que o decidido é de confirmar.
Desde logo, porque nem nas Alegações de recurso o Recorrente especifica onde e de que modo foi elencada na petição inicial essa concreta “lesão” dos direitos da colectividade, limitando-se a aludir à natureza finalística das leis reguladoras das matérias relativas a urbanismo, ordenamento do território, etc (v.g. conclusões 3.e, 3.h), 3. I), 3.k), 3.l)).
Com efeito, em processo idêntico em que que o autor era o ora Recorrente, este Tribunal já se pronunciou, no Acórdão de 14.06.2018, no rec. 213/05.9BEFUN, e que reflecte a jurisprudência que vem sendo seguida, no sentido de não assistir razão ao Recorrente, transcrevendo-se o aí decidido:
“ (…)
Em face da configuração da presente causa, o julgamento de direito antecedente afigura-se correto e em conformidade com a Constituição e a lei, não assistindo razão ao Recorrente na censura que dirige ao acórdão recorrido.
O prédio sobre o qual incidem os atos impugnados localiza-se no município de Santa Cruz que não é aquele em que o Autor reside, pois reside no município do Funchal, não se podendo afirmar que o Autor seja directamente afectado pela prática dos atos ilegais, assim como que as ilegalidades invocadas se projectam no âmbito da protecção dos direitos difusos invocados, os quais também não são apropriáveis subjectivamente, seja pelo Autor, seja por outros cidadãos residentes no município de Santa Cruz ou da Região Autónoma da Madeira.
Atenta a identidade da questão de direito ora controvertida e a decidida no Acórdão deste TCAS, 10452/13, de 23/01/2014, adota-se a fundamentação vertida no seu respetivo sumário, assim como para o aí decidido a respeito da delimitação do conceito de legitimidade popular, por ser inteiramente transponível:
"I. Para o efeito da titularidade do direito de acção popular, prescreve o art° 2° da Lei n° 83/95, de 31/08, que são titulares do direito de acção popular "quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda".
II. Tais interesses, enumerados no art° 52°, n° 3 da Constituição, no art° 1°, n° 2 da Lei n° 83/95 e no art° 9°, n° 2 do CPTA são, de entre outros, a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
III. O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti eives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses.
IV. Quanto ao enunciado legal dos sujeitos e entidades aos quais é concedida a legitimidade popular, a atribuição desta legitimidade implica um significativo reforço do papel dos tribunais na tutela dos direitos difusos, pois quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada.
V. Não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público.
VI. Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma colectividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efectivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma colectividade.
VII. A mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, assente na violação das normas do Regulamento do PDM, por edificação de construção sem licenciamento camarário e na manutenção dessa alegada ilegalidade ao longo do tempo, desacompanhada de outra alegação, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da acção popular.
VIII. Não se mostrando caracterizada a defesa de interesses de toda a comunidade, por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação do interesse urbanístico se projecta nos demais cidadãos ou o modo como é a colectividade afectada pela alegada ilegalidade urbanística, não se mostra sustentada a qualidade de que os autores se arrogam, de serem autores populares.
IX. A alegação assente na "violação gravosa de diversas normas do PDM de ... e de normas do RGEU que obstaculizam a legalização daquela obra", mostra-se insuficiente para a titularidade de um interesse difuso por parte dos Autores.
X. Os Autores formulam pretensão que se mostra não inserida no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no art° 1° da Lei n° 83/95, de 31/08 ou que tutele o referido núcleo de interesses a defender, não demonstrando a ofensa de interesses de toda a comunidade.".
A interpretação seguida no acórdão recorrido não incorre em interpretação desconforme do direito de acção popular, nos termos em que se encontra previsto no n.° 3 do artigo 53.° da Constituição e concretizado na lei ordinária, a Lei de Ação Popular, nos preceitos indicados pelo Recorrente, os artigos 1.°, n.° 2 e 13.° da Lei n.° 85/95, de 31/08, nem tão pouco com a norma do n.° 2 do artigo 9.° do CPTA, a respeito do alargamento da legitimidade ativa.
Da alegação do Autor extrai-se, antes de mais, a invocação da defesa da tutela da legalidade urbanística, decorrentes da edificação de construção em violação da legalidade aplicável.
Para além da alegada defesa da tutela objectiva da legalidade urbanística, nada mais invoca o Autor que permita caracterizar o interesse difuso que visa defender, sendo insuficiente a sua expressa menção.
Embora proceda o Autor correctamente quanto à caracterização da ação popular, mediante enunciação dos preceitos legais que consagram o direito de acção popular, não procede à alegação em termos que permitam sustentar a qualidade de que se arroga, de ser Autor popular.
Analisando toda a alegação constante da petição inicial, resulta que por nenhum momento o Autor alega que a construção levada a efeito ou sequer que a manutenção desse status quo ao longo do tempo, lese os "interesses da comunidade", nem procede à enunciação explícita de qual o direito difuso que visa proteger, invocando uma panóplia vasta dos interesses difusos.
Embora se compreenda que está em causa a defesa do urbanismo, não logra o Autor invocar ou caracterizar no que a violação desse direito se projecta nos demais cidadãos, não decorrendo da sua alegação de que modo os cidadãos de Santa Cruz ou sequer do Funchal são afectados pela alegada ilegalidade urbanística.
Acresce que o Autor nada alega sobre o que possa afectar, directa ou indirectamente, o direito à qualidade de vida dos cidadãos ou sequer, do ordenamento do território, de modo que a tutela reclamada em juízo se redunde na salvaguarda de direitos que se reflectem em toda a comunidade.
Tal como já antes decidido, assim, não resulta da alegação do Autor que em consequência de tal ameaça ou violação do interesse difuso urbanístico, seja afectada a qualidade de vida dos residentes ou que estes sejam afectados, por o Autor se limitar a enunciar os direitos difusos, desprovidos de qualquer caracterização, assim como os preceitos legais que considera infringidos.
Embora o Autor enuncie os preceitos que considera ser postergados, em nenhum momento caracteriza de facto a situação, de modo a fazer corresponder a realidade existente ao âmbito da previsão das normas legais ou regulamentares alegadamente violadas.
Nada decorre da alegação do Autor que permita caracterizar de facto a situação em causa, de forma a poder extrair a lesão aos direitos e interesses invocados.
Decorre que toda a ação e sua respectiva causa de pedir se encontra fundamentada e estruturada com base em pretensas violações de normas urbanísticas que disciplinam o licenciamento urbanístico de obras particulares, sem uma alegação que permita projectar o alegado interesse difuso na coletividade.
A mera alegação do Autor como cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos e defensor da tutela da legalidade urbanística, mostra-se, pois, insuficiente para a titularidade de um interesse difuso, pois que não invoca nenhuma razão que permita a intervenção da ação popular, que tem incidência na tutela de interesses difusos.
Não se vislumbra naquelas alegações qualquer interesse de toda a comunidade que legitime, sequer, a intervenção uti cives do Autor, pois que a intervenção uti singuli está afastada por via da acção popular.
Em conformidade com o exposto entende-se que atenta a particular conformação e natureza da ação popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular, tem de considerar-se que não caracterizado um interesse difuso que legitime o direito que a acção popular postula.
Acresce ainda, que o Autor não logra sequer alegar e muito menos demonstrar, quem são os cidadãos prejudicados, pois nada refere a esse respeito, pelo que, não se mostra alegado em que medida é que o respectivo interesse difuso sai prejudicado, pois como se disse, não se vislumbra, sem mais, a existência de um prejuízo para a comunidade pelo facto de ter sido edificada uma determinada construção.
Pelo que, o Autor formula pretensão que se mostra não inserida no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no artigo 1.° da Lei n.° 83/95, de 31/08 ou que tutele o referido núcleo de interesses a defender, ou sequer, que demonstre a ofensa de interesses de toda a comunidade.
A pretensão do Autor, enquanto particular, visando a defesa do que caracterizam como sendo uma violação das regras de legalidade urbanística, perpetuada pelos Contrainteressados e mantida pelo Município, sem mais, isto é, desacompanhada de outra alegação de facto, não permite que se qualifique o interesse em presença como difuso, para efeitos de legitimidade popular.
Para efeitos da Lei de Ação Popular e do CPTA, qualquer cidadão, independente de ter ou não interesse directo na demanda, é titular do direito de ação popular para defesa de alguns dos direitos aí previstos, onde se inclui o urbanismo, mas não basta a invocação da defesa desse direito, para que se encontrem preenchidos os pressupostos legais de exercício do direito de acção popular.
Doutro modo, toda e qualquer acção de defesa da legalidade urbanística equivaleria ao exercício do direito de ação popular, o que não corresponde ao regime legal delineado.
No caso, não se mostra caracterizada a defesa de interesses que respeitam a toda a comunidade, pelo que, não visando a presente ação a defesa do direito difuso do urbanismo, não é de reconhecer legitimidade ao demandante para agir em juízo como Autor popular, nos termos das disposições conjugadas do artigo 1.° do ETAF e do artigo 9.°, n.° 2 do CPTA, conjugado com os artigos 1.°, n.°s 1 e 2, 2.°, n.° 1 e 12.°, n.° 1, da Lei n.° 82/95, de 31/08.
Também neste sentido, num caso em que era reclamada a defesa da legalidade urbanística, sendo alegada a violação de normas do Regulamento do PDM e pedida a demolição de uma construção edificada sem licença municipal, como forma de repor a legalidade anterior, cfr. o douto Acórdão deste Tribunal, datado de 08/02/2007, proc. n° 02168/06, segundo o qual:
"1. O conceito de interesses difusos reconduz-se a interesses sem titular determinável, meramente referíveis, na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas.
2. Só por si, a colocação de dois sinais de trânsito proibido num determinado arruamento urbano sem residentes e a construção não licenciada de uma cerca e alpendre, não configuram a violação de interesses difusos da concreta comunidade urbana.".
Em consequência, tal como entendeu a decisão recorrida, verifica-se a existência de motivo que determina a absolvição da Entidade Demandada e dos Contrainteressados da instância, por falta de legitimidade ativa do Autor.
Pelo que, em face do exposto, serão de julgar improcedentes, por não provadas as conclusões do presente recurso.
2. Erro de julgamento por violação dos artigos 7.° e 88.°, n.° 2 do CPTA
No demais vem o Recorrente sustentar que o Tribunal a quo em nenhum momento anterior à decisão recorrida veio julgar enfermar a petição inicial de ineptidão ou sequer formulou um convite ao aperfeiçoamento, devendo o Tribunal pautar a sua conduta, segundo as regras de boa-fé e recusar-se interpretar a petição inicial do Autor de forma a não ver o que é patente e notório.
Alega que poderá a petição inicial incorrer numa alegação deficiente e não a ausência de quaisquer factos essenciais ou novos factos, podendo o Tribunal interpretar todo o articulado.
O Tribunal decidiu como se a petição inicial fosse deficiente, e não inepta, pois esta nunca foi invocada, pelo que o Tribunal deveria dar cumprimento ao princípio pro actione, em face do artigo 7.° do CPTA, devendo interpretar as normas processuais em termos que favoreçam as pronúncias sobre o mérito da causa.
Por assim não ter entendido o Tribunal a quo, infringiu as normas dos artigos 7.° e 88.°, n.° 2 do CPTA.
(…)
No que respeita à violação do princípio pro atione, previsto no artigo 7.° do CPTA e à falta de emissão de despacho de convite ao aperfeiçoamento, também não assiste razão ao Autor, pelas razões que fundamentam a decisão de absolvição da instância.
Não está em causa uma situação em que a alegação de facto e/ou de direito constante da petição inicial se apresente incompleta, incompreendida, omissa em relação a algum facto essencial ou sequer ininteligível, que permita a sua correção e sanação e, com isso, o normal prosseguimento da instância.
Por outro lado, também não se configura a questão de ilegitimidade ativa como uma questão que determine a ineptidão da petição inicial e com isso, a nulidade do processo, para que o juiz devesse ter decidido nesse sentido.
A razão que motiva a decisão de absolvição da instância prende-se com a falta de uma condição ou qualidade intrínseca do Autor, a qual, por isso, não é passível de ser sanada ou corrigida.
Isto porque a legitimidade consiste numa posição da parte perante determinada ação, sendo uma "questão de posição das partes em relação à lide" — Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, I, pp. 74.
Por estar em causa uma referência concreta da legitimidade à ação, a legitimidade já foi designada como legitimatio ad causam, como forma de legitimação para determinada ação, por oposição à legitimatio ad processum, que é a capacidade judiciária — vide Antunes Varela, J. Miguel Beleza e Sampaio e Nora, obra cit., pp. 132.
Assim, "Não basta assim saber quem são as partes (em sentido formal) no processo. Para que o juiz se possa pronunciar sobre o mérito da causa, importa ainda saber quais devem ser as partes em sentido substancial, porque só a intervenção destas em juízo garante a legitimidade para a acção." — Idem, pp. 132.
"A legitimidade, tal como os restantes pressupostos processuais, constitui um requisito essencial para que o juiz profira decisão, não apenas sobre a causa, mas sobre o mérito da acção. E para tal não basta (...) ser parte em sentido formal; é essencial ser parte em sentido substancial. Não basta, noutros termos, saber quem propôs a acção e contra quem a providência foi requerida; torna-se necessário saber quem devia propor e contra em quem devia ser proposta, para que o juiz possa utilmente conhecer do fundo da causa. E essa resposta só pode ser obtida em face da relação material controvertida." —Ibidem, pp. 151.
Preceituavam os n.°s 1 e 2 do artigo 88.° do CPTA, na sua versão originária, com a epígrafe "Suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados", o seguinte:
"1 — Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objeto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
2 — Quando a correcção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de
aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa."
No mesmo sentido, a reforma do CPTA de 2015 estabelece no artigo 87.°, em correspondência com o regime processual civil, no n.° 2 e segs. do artigo 590.° do CPC, o despacho pré-saneador, nos termos do qual o juiz (i) conhece de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providencia pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) o suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.° do CPTA e do dever de gestão processual, previsto no n.° 2 do artigo 6.° do CPC e no n.° 2 do artigo 7.°-A do CPTA.
O artigo 87.°, sob a epígrafe "Despacho pré-saneador", adota a seguinte redação:
“ 1— Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a:
a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias;
b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos
números seguintes;
c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de
exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da
causa no despacho saneador.
2 — O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa." (sublinhados nossos).
O artigo 7.°-A, epigrafado "Dever de gestão processual", prevê o seguinte:
"1 — Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismo de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável.
2 — O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância, ou quando a danação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo.- (sublinhados nossos).
Quanto ao que releva para a questão controvertida, dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização por iniciativa do tribunal, seja por sanação por impulso processual da parte mediante convite do tribunal.
O estabelecido em tais normas legais, nos n.°s 1, alínea a) e n.° 2, do artigo 87.° e nos n.°s 1 e 2 do artigo 7.°-A, do CPTA, não diferem significativamente do disposto nos n.°s 1 a 4 do artigo 590.° e nos n.°s 1 e 2 do artigo 6.°, do CPC.
Os n.°s 1 e 2 do artigo 6.° do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover "oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação" (n.° 1) e que "o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falha de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação" (n.° 2).
O artigo 590.° do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz "providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.° 2 do artigo 6.'' [n.° 2, al. a)].
Aqui chegados e vertendo os normativos de direito ao caso em apreço, não se impunha ao Tribunal a quo a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, por não estar em causa matéria que pudesse ser aperfeiçoada pelo Autor, nenhuma imperfeição se detectando ao nível do articulado da parte.
A questão coloca-se ao nível na própria condição em que o Autor se apresenta em juízo, em face do objecto da causa e dos direitos e interesses que nela são discutidos, não assistindo legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa de interesses públicos, mas apenas de interesses difusos e estes não se configurarem em juízo.
A legitimidade ativa de que o Autor se arroga está constitucional e legalmente atribuída ao Ministério Público, cabendo-lhe a ele a defesa da legalidade administrativa e de uma forma muito precisa, a defesa e tutela dos interesses difusos.
O actual contencioso administrativo de cariz eminentemente subjectivista não atribui legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa da legalidade objectiva como interesse juridicamente tutelável, antes exigindo uma conexão jus-subjetiva, que se conecte com a sua esfera jurídica ou então sob a dimensão de tutela de interesses difusos, que a presente instância não permite configurar.
Neste sentido, não se impunha a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, não tendo sido violado o princípio pro actione, previsto no artigo 7.° do CPTA.
Pelo que, não se mostram violadas as normas legais invocadas pelo Recorrente, concluindo-se pela improcedência das conclusões do recurso e pelos seus respectivos fundamentos.”
Deste Acórdão viria o ora Recorrente a interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal administrativo, o qual não foi admitido, conforme Acórdão de 11.01.2019, no Rec. 213/05.9BEFUN:
“Com efeito, tanto o TAF como o TCA consideraram que o Autor era parte ilegítima não só por não ter alegado que a construção licenciada e, depois, construída lesava os interesses da comunidade como por nao ter indicado de forma clara e explicita qual o direito cuja proteccão o obrigava a litigar. Deste modo, e pese embora se entender que o Autor litigava em defesa do urbanismo, certo era que não lograra demonstrar em que medida a violação desse direito se projectava nos demais cidadão. Ao que acrescia que o Autor nada alegara sobre o que podia afectar, directa ou indirectamente, o direito a qualidade de vida dos cidadãos, ou sequer, do ordenamento do território de modo que a tutela reclamada em juízo redundasse na salvaguarda de direitos que se reflectiam em toda a comunidade.
Ora, não se evidencia que as instâncias a tenham decidido mal uma vez que o seu julgamento foi feito com uma adequada ponderação da matéria alegada na peticão inicial e das leis em vigor.
Por outro lado, como e manifestamente evidente, essa questão não tem o relevo jurídico e social que o Recorrente lhe atribui.
Nesta conformidade, não estão preenchidos os requisitos de admissão de revista.”
Tudo sopesado, através desta acção o Recorrente / Autor não alega que vise a salvaguarda de nenhum dos valores ou bens que vêm referidos no art.° 9,°, n.° 2, do CPTA.
Diversamente, o Recorrente afirma visar apenas a defesa da legalidade objectiva e procedimental do procedimento de licenciamento de uma moradia titulado por alvará de loteamento (vide ponto 3.c) das Conclusões de recurso), através da impugnação dos actos administrativos que elencou na p.i.
Atenta a jurisprudência citada que se acolhe e com os fundamentos supra expostos o presente recurso terá de improceder, mantendo-se o acórdão recorrido.
III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso e confirmar o Acórdão recorrido.
Sem custas pelo Recorrente, por isenção objectiva (cf. art.°s. 527.° n.° 1 e 2 do CPC, 4.°, n.° 1, al. b), do RCP e 189.°, n.° 2 do CPTA).
Registe e notifique considerando-se que no presente processo, porque não urgente, os respectivos prazos para a prática de actos processuais pelas partes estão suspensos conforme determinado no art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 1-A/2020, de 19/03, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2020, de 06/04, sem embargo da possibilidade de vir a ser usada a ressalva prevista no n.º 5, al. a) do mesmo diploma.
Lisboa, 14 de Maio de 2020
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Ana Cristina Lameira
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Cristina Santos
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Sofia David
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