| Decisão Texto Integral: | ***
Acordam em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo – Sul:
I. Relatório
R………….. – SOCIEDADE …………….. INVESTIMENTO ………., S.A, Autora/Recorrente nos presentes autos, em que é Demandado/Recorrido o MUNICÍPIO DE LISBOA, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, datada de 29 Abril de 2019, que julgou parcialmente procedente o pedido subsidiário por si requerido, condenando, em consequência, “a entidade demandada a praticar um ato administrativo sobre o pedido de licenciamento apresentado pela autora em 19/03/2004, devendo observar (…)” as vinculações melhor descritas no dispositivo daquela decisão.
Insatisfeita, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“A. A título principal
1. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não reconhecer a existência de repristinação do acto tácito de deferimento do pedido de licenciamento urbanístico apresentado no processo n.º 453/EDI/2004.
2. Com efeito, encontra-se formado caso julgado nos autos, nos termos e para os efeitos do artigo 620.º do CPC, a respeito: (i) da verificação do acto tácito de deferimento ocorrido em 6 de Dezembro de 2005; (ii) da revogação de tal deferimento tácito pela deliberação da CML de 22 de Fevereiro de 2006, notificada ao ora Recorrente em 21 de Março de 2006, com fundamento na revogabilidade de actos inválidos, nos termos do artigo 141.º do CPA – cf. acórdãos do TCAS e do STA proferidos no âmbito deste processo, respectivamente em 21 de Abril e 12 de Julho de 2017.
3. Admitida que foi a revogação do deferimento tácito pela intempestiva decisão em sede de recurso hierárquico impróprio, decorre daí uma implicação de monta: a formação de caso julgado também a respeito da inexistência de qualquer causa de nulidade – em especial, por violação de qualquer plano municipal de ordenamento do território [cf. artigo 68.º, alínea a) do RJUE] –, uma vez que os actos nulos não eram (nem são) susceptíveis de revogação! [cf. artigo 139.º, n.º 1, alínea a) do CPA].
4. Ora, “por força da lei que ficciona o deferimento tácito face ao silêncio administrativo”, o presente caso constitui “uma excepção à regra da não repristinação dos actos revogados” [cf. Acórdão do STA, de 29.11.2005 (Rec.º 1855/02), retomado e citado nos acórdãos do mesmo STA de 24.10.2006 e de 18.10.2007 (ambos, no Proc.º n.º 040141A, o último, do respectivo pleno)] – devendo, pois, concluir-se pela repristinação do acto tácito de deferimento, nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPA.
5. Termos em que deveria o Tribunal a quo ter imposto ao Recorrido a única solução legalmente admissível in casu (cf. artigo 71.º, n.º 2 do CPTA), através da condenação do Recorrido à prática de um acto administrativo confirmativo do deferimento tácito ocorrido – o qual se justifica, inter alia, por razões de segurança jurídica (v.g., para se poder iniciar o prazo de seis meses para a Recorrente apresentar os projectos de especialidades no âmbito do mesmo Processo Urbanístico n.º 453/EDI/2004).
B. A título subsidiário
6. Na eventualidade de não se concluir pelo reconhecimento da repristinação do deferimento tácito do pedido de licenciamento urbanístico – hipótese que por mero dever de patrocínio se contempla, sem conceder – certo é que o Tribunal a quo também errou ao não julgar procedentes os demais fundamentos de anulação do indeferimento da pretensão da Recorrente.
C1. Da violação do artigo 60.º, n.º 2 do RJUE
7. Lavrou em erro palmar o Tribunal a quo ao julgar não improcedente a ilegalidade do indeferimento por violação do “princípio da protecção do existente”, plasmado no artigo 60.º, n.º 2 do RJUE.
8. Desde logo, ao julgar não ter sido demonstrada nem provada a localização temporal da construção originária, quando – além do carácter notório do facto em causa – se encontra alegado logo do artigo 2.º da p.i. (cf. fl. 3 do processo) e reiterado expressis verbis no documento apresentado pelo Recorrido no decurso da audiência preliminar (cf. fls. 293-294 do processo) ter o edifício sido construído entre 1860 e 1874.
9. Mas, também, ao considerar não ter sido demonstrado de que as obras pretendidas pela Recorrente melhoram as condições de segurança e de salubridade do edifício, quando resulta claro dos autos – cf. inter alia, a Memória Descritiva do projecto de arquitectura (Documento n.º 4 da p.i., a fls. 96-97 do Processo) – ter a intervenção por objecto o aumento da exposição do mesmo à luz natural, ainda para mais numa área de mansarda – i.e., de aproveitamento de um desvão do telhado, onde as condições de insolação são, consabidamente, piores.
10. Não havendo quaisquer dúvidas quanto à integração da exposição dos edifícios à luz natural no rol das questões abordadas no domínio da salubridade dos edifícios – cf. inter alia as normas sobre afastamentos da edificação em conjunto preconizadas no RGEU (cf. artigos 58.º e ss.), que se inserem no Título III de tal diploma, sob a epígrafe “condições especiais relativas á salubridade das edificações e dos terrenos de construção”.
11. Verificando-se, assim, um vício de violação de lei que deveria ter sido conhecido pelo Tribunal a quo, gerando a anulabilidade do acto impugnado nos termos dos artigos 135.º e seguintes do CPA e condicionando o acto administrativo a praticar na sequência da condenação emitida à não repetição de tal violação do princípio da garantia do existente – o que apenas seria possível através da condenação ao deferimento da pretensão urbanística da Recorrente.
C2. Do erro manifesto de apreciação
12. Antes de mais, e por referência ao ponto prévio e transversal das presentes alegações – a repristinação do acto tácito de deferimento – cabe referir que a discricionariedade administrativa neste domínio se encontraria virtualmente “comprimida a zero”, por força do princípio geral de irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos – cf. artigo 140.º, n.º 1, alínea b) do CPA.
13. Sem conceder, sempre se dirá que o Tribunal a quo errou ao não reconhecer a existência de um erro manifesto de apreciação in casu – o qual, atenta a indissociabilidade com a invalidade por erro nos pressupostos de direito, bem como por falta de fundamentação, devidamente reconhecidos pelo Tribunal a quo, uma vez que não tinha sido invocado qualquer outro fundamento para indeferir o pedido de licenciamento urbanístico, forçosamente se devendo concluir pela existência de um erro manifesto de apreciação, até pela falta de objecto das apreciações discricionárias em causa.
14. Duplamente sem conceder, admitindo – como o Tribunal a quo “pedagogicamente” o chega a fazer – a possibilidade de as considerações tecidas pelo Recorrido em erro sobre os pressupostos de direito poderem ser aproveitadas no âmbito da apreciação da susceptibilidade de o projecto “afectar negativamente o património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado”, como motivo de indeferimento ao abrigo do artigo 24.º, n.º 2, alínea a) do RJUE (jamais invocado, de resto, nos actos de indeferimento da pretensão urbanística), certo é que, mesmo assim, outro deveria ter sido o sentido decisório da sentença recorrida.
15. Com efeito, se já anteriormente havia uma sobreposição do âmbito de pronúncia do IPPAR e do âmbito de pronúncia da CML, no quadro do licenciamento urbanístico, tal encontra-se de sobremaneira reforçado, no quadro de uma apreciação nos termos do artigo 24.º, n.º 2, alínea a) do RJUE.
16. Sendo forçoso presumir-se, atenta a falta de fundamentação do acto, a realidade subjacente e o parecer favorável do IPPAR – que incide mutadis mutandis sobre as mesmíssimas questões (i.e. a salvaguarda do património histórico-cultural edificado) –, estar tão-só em causa uma questão de gosto, de apreciação estética individualizada e, pior, desrazoável.
17. Tanto mais que se encontra patente nos autos que a Recorrente cumpria o propósito de recuperar o imóvel – que se encontrava num estado de degradação avançado –, e adaptá-lo à instalação de escritórios, sem alterar, de forma alguma, a identidade arquitectónica do edifício –, por um lado, e que os motivos subjacentes ao último pedido de alterações radicavam precisamente em preocupações estéticas de conservação do edifício e na sua integração harmoniosa na zona envolvente.
18. Verificando-se, assim, um vício de violação de lei que deveria ter sido conhecido pelo Tribunal a quo, gerando a anulabilidade do acto impugnado nos termos dos artigos 135.º e seguintes do CPA e condicionando o acto administrativo a praticar na sequência da condenação emitida à não repetição de tal erro manifesto de apreciação – o que apenas seria possível através da condenação ao deferimento da pretensão urbanística da Recorrente.
C3. Da violação do princípio da proporcionalidade
19. Da existência do referido erro manifesto de apreciação decorre também uma violação do princípio da proporcionalidade, previsto, nomeadamente, no n.º 2 do artigo 5.º do CPA.
20. Desde logo, por violação do princípio na vertente da necessidade (proibição do excesso), demonstrada que foi a não indispensabilidade do indeferimento da pretensão urbanística para a correcta preservação dos interesses urbanísticos da zona em apreço.
21. Mas, também, na vertente da razoabilidade, atenta a grosseira desproporção entre os benefícios do fim pretendido (admitindo, sem conceder, que os haja) e os enormíssimos custos já suportados (cerca de 2,5 Milhões de Euros) e aqueles que suportará em caso de consolidação na ordem jurídica do indeferimento da respectiva pretensão urbanística (desde logo, perante os actuais arrendatários do imóvel).
22. Verificando-se, assim, um vício de violação de lei que deveria ter sido conhecido pelo Tribunal a quo, gerando a anulabilidade do acto impugnado nos termos dos artigos 135.º e seguintes do CPA e condicionando o acto administrativo a praticar na sequência da condenação emitida à não repetição de tal violação do princípio da proporcionalidade – o que apenas seria possível através da condenação ao deferimento da pretensão urbanística da Recorrente.
Termos em que se requer a V. Ex.as dignar-se admitir o presente recurso e, em consequência revogar o acórdão recorrido:
a) A título principal: julgando inteiramente procedente o presente recurso e, nessa sequência, condenando o Município de Lisboa, ora Recorrido, à prática de acto confirmativo do deferimento tácito do projecto de arquitectura ocorrido no âmbito do procedimento administrativo sub iudice;
b) A título subsidiário; condenar o Recorrido à prática do acto administrativo de deferimento do pedido de licenciamento de obras de alteração formulado pela Recorrente no âmbito do procedimento administrativo sub iudice, reconhecendo a existência do vício de violação de lei assente no desrespeito do artigo 60.º, n.º 2 do RJUE, em erro manifesto de apreciação e em violação do princípio da proporcionalidade.” *
Não foram apresentadas contra-alegações.
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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, a D. ª Magistrada do Ministério Público, junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
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Com dispensa dos vistos legais, atendendo à sua simplicidade, vem o processo submetido à conferência desta Subseção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão suscitada pelo Recorrente prende-se com saber se a decisão em crise incorreu em erro de julgamento de direito quando (apenas) apreciou o pedido subsidiário, condenando (apenas) “a entidade demandada a praticar um ato administrativo sobre o pedido de licenciamento, devendo observar (apenas) as vinculações melhor descritas no dispositivo.*
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* III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“a) O M………….- Fundo …………………. Fechado, gerido pela autora, é dono e legítimo possuidor do prédio sito na Rua …………., n.ºs 7, 9, 11, 13 e 15, da Freguesia de Santa Catarina - ……………., descrito na 4.ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o n.º ………do livro B/9, conforme cópia certificada materializada nos autos a fls. 92 a 97, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
b) Em 13/12/1999, a aqui autora apresentou um pedido para licenciamento de obras de alteração para a ………… n.ºs 7 a 15, freguesia de S. Paulo, e que deu origem ao processo 454/0B/RU/1999.
c) O projecto de arquitectura foi aprovado em 12/07/2000, tendo a autora sido notificada em 31/07/2000 do despacho de aprovação, assim como para entrega dos projectos das especialidades.
d) Em 18/08/2000 veio a autora, no âmbito daquele processo, solicitar o faseamento da execução da obra em duas fases: a fase 1 seria respeitante a "toda a parte estrutural da obra" e a fase 2 a "todas as outras intervenções a efectuar no interior do edifício existente, de acordo com o projecto de arquitectura aprovado" [cfr. fls. 147 a 149 do processo instrutor n.° 454/OB/RU/1999 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].
e) Para esta execução faseada, e nos termos do requerimento apresentado, a autora propunha-se entregar, para a primeira fase, que teria a duração máxima de 12 meses, os projectos de estabilidade do estacionamento a construir no logradouro e dos trabalhos a efectuar no imóvel existente.
f) Posteriormente, até 3 meses antes da conclusão dos trabalhos da 1.ª fase, entregaria os restantes projectos de especialidades referentes à 2.ª fase, para a qual também se previa uma duração máxima de 12 meses.
g) O pedido de faseamento da execução da obra foi deferido, nos termos solicitados, em 21/09/2000, com a seguinte observação "(...) a presente licença incide apenas sobre a 1.ª fase dos trabalhos, de acordo com o solicitado, ficando a 2.ª fase dependente da entrega das especialidades requeridas através do oficio 1131/DPAT/NLOP/2000, até 3 meses antes da conclusão do prazo da presente licença" [cfr. fls. 147 (verso) do processo instrutor n.º 454/OB/RU/1999 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].
h) O pedido de licenciamento referente à 1.ª fase foi deferido por despacho datado de 9/11/2000, tendo o alvará de licença de construção respectivo sido emitido em 07/05/2001.
i) Ficando a 2.ª fase dependente de um novo acto de licenciamento que viesse a ser proferido em sequência da entrega e aprovação dos respectivos projectos das especialidades e dos elementos relativos à intervenção pretendida para o interior do edifício, porquanto este é um imóvel classificado, integrado na carta municipal do património por efeito da aprovação do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico do Bairro Alto e Bica [cfr. fls. 281 do processo instrutor n.º 454/OB/RU/1999, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].
j) Em 19/06/2001, foi efectuada vistoria para os efeitos previstos na al. a) do n.º 1 do art.° 32.° do Regulamento do Plano Director Municipal, por forma a que os elementos da comissão de vistoria se pronunciassem sobre "(...) a conservação de todos os elementos arquitectónicos e construtivos considerados de valor cultural ou que constituam contributo para a caracterização do conjunto em que se inserem (...)" [cfr. doc. 7 junto com a petição inicial do processo 486/01 da 6.ª Unidade Orgânica].
k) O "Auto de vistoria de valor patrimonial", elaborado na sequência dessa vistoria, foi homologado em 22/06/2001.
l) A autora apresentou um projeto de alteração ao Proc. 454/OB/RU/1999, que recebeu o número 194/OB/RU/2001 o qual consta de fls. 78-79 do processo instrutor, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
m) Tal projeto de alterações obteve parecer favorável do RSB e pareceres desfavoráveis do IPPAR e do Gabinete do Bairro Alto e Bica [cfr. processo instrutor dos autos 454/OB/RU/1999, fls. 74, 68, 70 e 65].
n) Na sequência de audiência prévia realizada, a autora entregou novos elementos que respondessem às condições impostas por aquelas entidades, tendo, então, obtido parecer favorável do IPPAR e do RSB, mas desfavorável do Gabinete do Bairro Alto e Bica [cfr. processo instrutor dos autos 194/OB/RU/2001, fls. 104-106, 103 e 102].
o) Em 19/09/2002, o mencionado projeto foi objeto de despacho de indeferimento da Senhora Vereadora do Pelouro do Urbanismo [cfr. processo instrutor dos autos 194/0B/RU/2001, fls. 123].
p) Em 13/08/2003, a obra foi embargada, uma vez que continuava a decorrer sem licenciamento para o efeito [cfr. fls. 157 a 162 do processo instrutor n.º 454/OB/RU/1999 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].
q) Em 19/03/2004, a autora deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Lisboa de um pedido de licenciamento de obras de alteração para a Rua das Chagas, n.º 7 a 15, freguesia de S. Paulo, que recebeu o n.º 453/EDI/2004.
r) O pedido de licenciamento foi apresentado pela sua representada M………… - ………………. Fechado e visava a "legalização" de obras já realizadas no decurso da execução de obras anteriormente licenciadas pelo Proc. n.º 454/OB/RU/99 para o mesmo local.
s) Submetido o pedido da M..................., [consubstanciado no Proc. n.º 453/EDI/2004], às necessárias consultas, obteve o projecto parecer desfavorável do Regimento de Sapadores Bombeiros (RSB) - cfr. fls. 110 do processo instrutor n.º 453/EDI/2004 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos -, parecer favorável do IPPAR - cfr. fls. 111 a 113 do processo instrutor n.º453/EDI/2004 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - e parecer desfavorável do NEP (Núcleo de Estudos Patrimoniais) - cfr. fls. 114 a 122 do processo instrutor n.° 453/EDI/2004 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
t) O Parecer do Regimento de Sapadores Bombeiros relativo ao pedido de licenciamento de obras de alteração, entrado nos serviços do Município a 19-3-2004 (processo 453/EDI/2004), foi emitido a 8-4-2004 e tem o seguinte teor:
“1 – O hall dos elevadores nos pisos de estacionamento deve ser protegido por câmara corta-fogo.
2 – A caixa de escada deve estar de acordo com o Decreto-Lei 410/98”.
u) O parecer do Instituto Português do Património Arquitectónico, proferido no âmbito do mesmo processo de licenciamento de obras mencionado no facto antecedente, é do seguinte teor: "Aprovo, por delegação, nos termos da informação".
v) A Informação mencionada no despacho referido no facto antecedente tem o seguinte teor:
«Texto no original»
w) Em 18/06/2004, pelos serviços da Câmara Municipal de Lisboa foi emitida a informação 1448/INT/DMGU/DMDIU/DMU/2004, com o seguinte teor:«Texto e imagens no original»
x) Sobre a referida informação foi proferido, em 21/06/2004, pelo Diretor do Departamento de Monitorização e Difusão da Informação Urbana, o seguinte despacho: "Concordo. A Divisão Sul".
y) Pelo Departamento de Gestão Urbanística/Divisão de Zona Sul, foi emitida a informação 6250/INF/DGU/1/DZS/DGSTURTE/2004 com o seguinte teor:
«Texto no original»z) Sob tal informação foi pelo Chefe de Divisão proferido o despacho com o seguinte teor: “Concordo com a informação técnica e com o sentido da decisão.
Efectivamente existem volumes na cobertura que não se encontram representados nas peças desenhadas, incumprindo o art.º 5º do RGEU. No entanto, julgo face a situação demasiado visível do edifício que os volumes deveriam ser removidos para cumprimento do presente projecto e atenuar o impacto urbanístico.
Assim sendo, proponho o indeferimento do presente processo, com a fundamentação de facto no parecer desfavorável do RSB e no incumprimento do art.º 5 do RGEU e de direito na al. a) do n.º1 do art.º 24 do RJUE.
Mais se propõe a realização de audiência prévia ao abrigo dos atras 100º e 101º do CPA.”
aa) Pela Directora do Departamento de Gestão Urbanística I foi proferido despacho: “Concordo com o sentido da decisão.
Trata-se de um imóvel constante no IMP com grande visibilidade no conjunto constituído por uma Área Histórica virada para o rio (ver fotos a fls. 119 a 122).
Nas ampliações de edifícios patentes na foto, a fls. 120, as mansardas apresentam uma fenestração compatível com as métricas das áreas históricas, questão que considero importante na imagem urbana.
A proposta, no entanto, não melhora significativamente o impacto negativo produzido pela obra realizada na cobertura do palácio, quer nos vãos, quer no aumento dos volumes salientes que constituem as áreas técnicas e casa das máquinas dos elevadores.
À fundamentação de indeferimento acrescento, de facto, o teor do parecer do NEP, com o qual também concordo, por entender que deve ser reposto o desenho licenciado no processo 194/OB/RU/2001, para o cumprimento do RPDML quanto ao nº3 do art.14º, art.24 e art.29º.
Neste contexto, proponho o indeferimento do processo com fundamentação de facto nos incumprimentos do nº3 do art. 14º e dos art.24º e 29º do RPDML, do art.5º do RGEU e da legislação de segurança contra incêndios. De direito com fundamentação na alínea a) do nº1 do art.24º do RJUE.
Em caso de concordância proponho que se notifique a requerente para audiência prévia”.
bb) Em 29/6/2004, pelo Director Municipal foi proferido o seguinte despacho: “Concordo. Realize-se a audição prévia ao indeferimento”.
cc) A autora foi notificada por ofício datado de 29/06/2004 para se pronunciar sobre o projecto de decisão relativo ao pedido em apreciação no âmbito do processo n.º453/MDI/2004, nos termos constantes de fls. 101 dos autos e cópia dos documentos mencionados nos factos GG a OO.
dd) Na sequência da notificação mencionada, a Autora pronunciou-se nos termos constantes de fls. 118 a 120 do processo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido,e no qual conclui:
«Texto no original»
ee) Após a notificação da Requerente do processo de licenciamento em sede de audiência prévia, realizou-se uma reunião com os técnicos da CML, em 15/07/2004, tendo aquela entregue ainda resposta por escrito em 02-08- 2004, de acordo com o que havia expresso na dita reunião, que recebeu o n.º3094/OTR/2004 [cfr. fls. 126 (verso) e 137 a 139 do processo instrutor n°. 453/EDI/2004 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].
ff) Sobre a pronúncia da autora foi emitida a seguinte informação: 19909/INF/DZS/GESTURB/2005, a 27/06/2005, constante dos autos a fls. 91 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e no qual, em síntese, o técnico camarário entendeu que a mesma expressava o ponto de vista do requerente e baseava a sua defesa no parecer do IPPAR, o qual, sendo uma entidade externa à Câmara Municipal de Lisboa, não determinava por si só a alteração do decidido, propondo superiormente a manutenção da proposta de indeferimento.
gg) No mesmo sentido de indeferimento, ainda que com fundamentos complementares, foram proferidos a 27 e 29 de Junho e 1 de Julho, despachos, pelo Chefe de Divisão, pela Directora do Departamento e pelo Director Municipal.
hh) Pela Vereadora Maria Eduarda Napoleão, foi proferido a 11/07/2005, com delegação de poderes, o seguinte despacho: "Indefiro nos termos propostos".
ii) Em 20/10/2005, a Autora interpôs para o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa recurso da decisão de indeferimento nos termos e fundamentos constantes de fls. 64 a 86.
jj) Em sessão de Câmara de 22/02/2006 foi aprovada a Proposta n.º 70/2006, emitida em resposta ao recurso hierárquico acima refendo, nos termos da qual foi negado provimento ao referido recurso e mantida a decisão recorrida, com os fundamentos constantes do Parecer n.º 0323/DJ/OUV/05 [cfr. docs. fls. 146/173, 174, 175 e 176/177 do processo do processo administrativo n.º 453/EDI/2004].
kk) A decisão de indeferimento do recurso hierárquico foi notificada ao M................... por ofício de 15/03/2006. [cfr. doc. fls. 178 do referido processo administrativo].
ll) O imóvel sito na ………………, n.°s 7, 8, 9, 11, 13 e 15, da freguesia de São Paulo, concelho de Lisboa, faz parte do Inventário Municipal do Património [cfr. a fundamentação da decisão da matéria de facto, junta a fls. 403 e s. do processo físico].
mm) No que respeita à 2ª fase de execução da obra, nunca foram entregues os projectos de especialidades, não foi licenciada esta fase e, consequentemente, não foi emitido o respectivo alvará de licença de construção [cfr. a fundamentação da decisão da matéria de facto, junta a fls. 403 e s. do processo físico].
nn) Não obstante as obras continuaram [cfr. a fundamentação da decisão da matéria de facto, junta a fls. 403 e s. do processo físico].
oo) A presente acção deu entrada em juízo em 14/02/2006 [cfr. fls. 2 e 3 dos autos].”
* IV. Direito
Conforme se adiantou acima, a pretensão recursiva formulada prende-se com saber se a decisão em crise incorreu em erro de julgamento de direito quando (apenas) apreciou o pedido subsidiário, condenando (apenas) “a entidade demandada a praticar um ato administrativo sobre o pedido de licenciamento, devendo observar (apenas) as vinculações melhor descritas no dispositivo.
Vejamos, pois.
Foi esta, no essencial, a fundamentação de direito vertida na decisão recorrida:
“À data em que foi proferido o despacho de indeferimento do pedido de licenciamento de obras de alteração apresentado pela autora em 19/03/2004, encontrava-se em vigor o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-lei n.º555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-lei n.º177/2001, de 4 de Junho [doravante, designado por RJUE].
Atento o princípio tempus regit actum, os actos administrativos regem-se pela lei em vigor à data da sua prática, pelo que, no que respeita aos fundamentos de indeferimento do pedido de licenciamento, é aplicável o RJUE na redacção referida.
Nos termos do artigo 24.º do RJUE, “1. O pedido de licenciamento é indeferido quando: a) Violar plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis; b) Existir declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação que abranja o prédio objecto do pedido de licenciamento, salvo se tal declaração tiver por fim a realização da própria operação urbanística; c) Tiver sido objecto de parecer negativo, ou recusa de aprovação ou autorização de qualquer entidade consultada nos termos do presente diploma cuja decisão seja vinculativa para os órgãos municipais. 2. Quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realização das operações urbanísticas referidas nas alíneas a), b), c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, o indeferimento pode ainda ter lugar com fundamento em: a) A operação urbanística afectar negativamente o património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado; b) A operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento. 3. Quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realização das operações urbanísticas referidas na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º, o indeferimento pode ainda ter lugar com fundamento na desconformidade com as condições impostas no licenciamento ou autorização da operação de loteamento nos casos em que esta tenha precedido ou acompanhado o pedido. 4. Quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, pode ainda ser indeferido quando a obra seja susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento. 5. O pedido de licenciamento das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º deve ser indeferido na ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de água e saneamento. 6. O pedido de licenciamento das operações referidas na alínea e) do n.º 2 do artigo 4.º pode ainda ser indeferido quando se conclua pela não verificação das condições referidas no n.º 1 do artigo 62.º, ou que suscitam sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes”.
Os fundamentos de indeferimento do pedido de licenciamento são taxativos, o que leva alguma doutrina a referir o carácter vinculado da licença, o qual pode assumir um duplo significado: “por um lado, que a Administração apenas pode indeferir a pretensão urbanística do particular quando esteja perante um dos fundamentos tipificados na lei; por outro lado, que existindo na situação concreta, uma das causas de indeferimento legalmente previstas, a Administração é obrigada a indeferir aquela pretensão” [Fernanda Paula Oliveira, e outros, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Comentado.”, 3.ª Edição, página 306].
Não obstante o referido carácter vinculado da licença, tal não significa que a administração municipal não disponha de uma margem de discricionariedade na apreciação dos pedidos de licenciamento, a qual decorre, por um lado, do recurso, na enunciação dos fundamentos de indeferimento, a conceitos indeterminados e, por outro lado, quando a verificação de tais fundamentos apenas permitem o indeferimento, não o impondo.
A verificação dos fundamentos constantes dos n.ºs 1 e 5 do citado artigo 24.º do RJUE impõem o indeferimento do pedido de licenciamento, pelo que a Administração actua, nestes casos, no exercício de um poder vinculado, sendo certo que, de acordo com o disposto no artigo 68.º do mesmo Regime, são nulas as licenças que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor.
Os fundamentos de indeferimento do pedido de licenciamento constantes dos n.ºs 2, 3, 4 e 6 do artigo 24.º do RJUE envolvem o exercício de um poder discricionário da Administração, sendo que a sua verificação não impõe tal indeferimento, apenas o permite.
O indeferimento do pedido de licenciamento em causa nos autos encontrou o seu fundamento no disposto no artigo 24.º, n.º1, alínea a), do RJUE [alíneas y), z) e aa) dos factos provados], ou seja, e tendo presente o teor das informações e despachos que antecederam a sua prática, na violação do Regulamento do Plano Director Municipal de Lisboa [doravante, designado por RPDM de Lisboa].
O Plano Director Municipal de Lisboa foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º94/94, publicada no Diário da República, 1.ª Série-B, n.º226, de 29 de Setembro de 1994, e alterado, até à data em que foi praticado o acto impugnado nos autos, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2003, de 8 de Agosto, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2004, de 3 de Março, e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/2005, de 17 de Março.
Alega a autora que o acto de indeferimento do seu pedido de licenciamento padece de erro sobre os pressupostos de direito, na medida em foi feita um errada aplicação do artigo 5.º do RGEU e que sendo o artigo 29.º do RPDML um proposição não normativa não o poderia ter violado. Refere, ainda, que o artigo 14.º, n.º3, do mesmo Regulamento não tem qualquer aplicação in casu.
Vejamos.
O artigo 5.º do Regime Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º38382, de 07/08/1951, estabelece o seguinte: Os pedidos de licença para a execução de obras serão acompanhados dos elementos estritamente necessários ao exacto esclarecimento das condições da sua realização, conforme se dispuser nos regulamentos municipais, na elaboração dos quais se terá em conta a importância, localização e finalidade de cada tipo de obras.
§ único. As câmaras municipais submeterão à aprovação da assembleia municipal os regulamentos municipais cuja elaboração é prevista neste artigo”.
Atento o disposto na norma citada, conclui-se que os pedidos de licença devem ser acompanhados dos elementos estritamente necessários ao exacto esclarecimento das condições da sua realização.
Relativamente ao incumprimento pelo pedido de licenciamento apresentado pela autora do disposto no artigo 5.º do RGEU, consta da Informação n.º6250/INF/DGU/1/DZS/DGSTURTE/2004 o seguinte: “Verificaram-se discrepâncias entre os alçados apresentados no p.p. e a obra edificada, concretamente existência de volumes na cobertura, não representados o que incumpre com o artigo 5.º do RGEU” [alínea y) dos factos provados].
No despacho exarado sobre a citada Informação, consta, designadamente, o seguinte: “Efectivamente existem volumes na cobertura que não se encontram representados nas peças desenhadas” [alínea z) dos factos provados].
Ora, reportando-se o pedido de licenciamento a alterações já efectuadas na obra, os projectos apresentados deveriam representar a realidade da mesma, pois, de outro modo, o acto de licenciamento que viesse a ser praticado incidiria sobre obra distinta daquela que tinha sido realizada.
Contudo, o incumprimento do artigo 5.º do RGEU não constitui fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento, uma vez que não consta do elenco constante do artigo 24.º do RJUE, sendo que, de outro modo, as deficiências dos projectos que instruem o pedido de licenciamento devem ser apreciadas em sede de apreciação liminar, nos termos do artigo 11.º daquele regime, dando lugar, quando sejam supríveis ou sanáveis, à notificação do requerente para corrigir ou completar o pedido [n.º4 do artigo 11.º do RJUE].
Com efeito, nos termos do artigo 11.º do RJUE, “1. Compete ao presidente da câmara municipal decidir as questões de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento de qualquer pedido apresentado no âmbito do presente diploma. 2. O presidente da câmara municipal profere despacho de rejeição liminar do pedido, no prazo de oito dias a contar da respectiva apresentação, sempre que o requerimento não contenha a identificação do requerente, do pedido ou da localização da operação urbanística a realizar, bem como no caso de faltar documento instrutório exigível que seja indispensável ao conhecimento da pretensão. 3. No prazo de 15 dias a contar da apresentação do requerimento inicial, o presidente da câmara municipal pode igualmente proferir despacho de rejeição liminar quando da análise dos elementos instrutórios resultar que o pedido é manifestamente contrário às normas legais e regulamentares aplicáveis. 4. Caso sejam supríveis ou sanáveis as deficiências ou omissões verificadas, e estas não possam ser oficiosamente supridas pelo responsável pela instrução do procedimento, o requerente será notificado, no prazo referido no número anterior, para corrigir ou completar o pedido, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento. 5. Não ocorrendo rejeição liminar, ou convite para corrigir ou completar o pedido, no prazo previsto nos n.ºs 2 e 4, presumese que o processo se encontra correctamente instruído”.
A norma citada impõe que o presidente da Câmara rejeite liminarmente o pedido quando o requerimento e os respectivos elementos instrutores apresentarem omissões ou deficiências insupríveis ou insanáveis e que notifique o requerente para suprir ou sanar as omissões e deficiências que sejam supríveis ou sanáveis, na medida em que, na ausência das referidas rejeição e notificação, o pedido considerase correctamente instruído, o que significa que, posteriormente, o pedido de licenciamento não poderá ser indeferido com fundamento em omissões ou deficiências formais, como, aliás, sempre resultaria do disposto no artigo 24.º do RJUE, que não prevê tal fundamento de indeferimento.
Assim sendo, concluímos, como adiantámos, que o incumprimento do artigo 5.º do RGEU não constitui fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento, uma vez que as deficiências formais dos elementos instrutores não cabem nos fundamentos de indeferimento taxativamente elencados no artigo 24.º do RJUE.
Quanto à alegada violação do artigo 29.º do RPDM de Lisboa, importa ter presente o disposto nesta norma, a saber: “As Áreas Históricas são Espaços Urbanos cujas características morfológicas, arquitectónicas e ambientais se pretende preservar, constituídos por: a) Áreas de formação pré-pombalina e pombalina, em geral configuradas até ao final do século XVIII e edificadas até final do séc. XIX; b) Zonas envolventes dos núcleos históricos edificados de Carnide, Lumiar, Charneca do Lumiar, Chelas, Ameixoeira, Calhariz de Benfica e S. Domingos de Benfica constituídas por antigas estruturas rurais, azinhagas, edifícios de habitação e agrícolas e infra-estruturas de apoio às antigas explorações agrícolas”.
A norma regulamentar citada procede, como resulta da sua epígrafe, à definição do âmbito e objectivo das áreas históricas, definindo-as como os espaços urbanos cujas características morfológicas, arquitectónicas e ambientais se pretende preservar, não contendo, no entanto, quaisquer regras a que deva obedecer a realização de obras nas mesmas áreas.
As regras sobre construção e usos nas áreas históricas constam dos artigos 31.º a 43.º do RPDM de Lisboa.
Nesta medida, uma vez que consubstancia uma norma que não contém quaisquer regras sobre a construção nas áreas históricas, limitando-se a proceder à sua definição, o pedido de licenciamento em causa nos autos mostra-se insusceptível de violar o disposto no artigo 29.º do RPDM de Lisboa.
Nos termos do artigo 14.º do RPDM de Lisboa, “1. Os imóveis e conjuntos edificados constantes do Inventário Municipal do Património devem ser considerados nos Planos de Urbanização e de Pormenor e nos Regulamentos Municipais para efeitos de regulamentação, tendo em atenção o interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental. 2. Até à publicação da Carta Municipal do Património, a demolição de edifícios isolados ou integrados em conjuntos edificados constantes do Inventário Municipal do Património só se pode fazer: a) quando previsto em Plano de Urbanização ou de Pormenor aprovado; b) quando disponha de parecer favorável da estrutura consultiva criada nos termos do disposto no nº 2 do artº 4º. 3. As alterações de edifícios integrados nos conjuntos edificados, identificados no Anexo 1, devem garantir a homogeneidade e identidade arquitectónica e urbanística desses conjuntos.
4. Exceptua-se do disposto nos números anteriores, os imóveis e conjuntos edificados situados na área de jurisdição da APL”.
Da factualidade provada resulta que o pedido de licenciamento em causa nos autos diz respeito a um prédio sito na …………, n.ºs 7, 9, 11, 13 e 15, freguesia de S. Paulo, em Lisboa, o qual faz parte do Inventário Municipal do Património [alínea oo) dos factos provados].
Contudo, como resulta do Anexo I do RPDM de Lisboa, o imóvel sito na Rua das Chagas, n.ºs 7 a 15 não se encontra integrado em qualquer conjunto edificado abrangido pelo Inventário Municipal do Património, ou seja, é o imóvel isolado que integra este inventário e não qualquer conjunto edificado a que o mesmo pertença, razão pela qual o mesmo consta da lista de imóveis, ponto 49.07, e não da lista de conjuntos edificados.
Assim sendo, a norma do artigo 14.º, n.º3, do RPDM de Lisboa não é aplicável ao pedido de licenciamento em causa nos autos, na medida em que a mesma norma apenas se aplica aos conjuntos edificados constantes do Inventário Municipal do Património, e já não aos imóveis isolados que integram o mesmo Inventário, como é o imóvel a que se reporta o pedido de licenciamento.
Pelo exposto, concluímos que o acto de indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela autora padece, como a mesma alega, de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, uma vez que, em suma, o incumprimento do artigo 5.º do RGEU não constitui fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento, o artigo 29.º do RPDM de Lisboa não contém qualquer norma sobre a construção nas áreas históricas susceptível de ser violada pela pretensão urbanística da autora, limitando-se a proceder à definição de tais áreas, e o artigo 14.º, n.º3, do mesmo regulamento não é aplicável ao imóvel em causa nos autos, na medida em que o mesmo, apesar de integrar o Inventário Municipal do Património, não pertence a um conjunto edificado.
Relativamente ao erro de apreciação que a autora imputa ao acto de indeferimento do pedido de licenciamento por si apresentado, resulta da factualidade provada que o Instituto Português do Património Arquitectónico [IPPAR] se pronunciou em sentido favorável ao projecto, sendo certo que, nos termos do artigo 2.º, n.º2, alínea f), do Decreto-lei n.º120/97, de 16 de Maio, em vigor à data em que foi praticado o acto impugnado nos autos, compete ao IPPAR pronunciar-se sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades públicas ou privadas, no âmbito do ordenamento do território, do ambiente, do planeamento urbanístico e do fomento turístico, das obras públicas e de equipamento social, levadas a efeito em imóveis classificados ou em vias de classificação e respectivas zonas de protecção, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 284/93, de 18 de Agosto.
Como resulta da Informação emitida pelos serviços do IPPAR, o imóvel a que se refere o pedido de licenciamento apresentado pela autora integra-se nas Zonas de Protecção do Ascensor da Bica e meio urbano que o envolve e do ……………… [alínea v) dos factos provados], sendo que, nos termos do artigo 43.º, n.º4, da Lei n.º107/2001, de 8 de Setembro, “as zonas de protecção são servidões administrativas, nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente”.
Ora, como refere a entidade demandada, a mesma apenas estaria vinculada ao parecer emitido pelo IPPAR na medida em que o mesmo fosse de conteúdo negativo, nos termos do artigo 24.º, n.º1, alínea c), do RJUE, o que significa que o facto de o parecer do IPPAR se mostrar favorável à pretensão urbanística da autora não impunha o deferimento do pedido de licenciamento.
Por outro lado, o facto de o parecer do IPPAR ser favorável é insusceptível de demonstrar, por si só, que a apreciação efectuada pelos serviços camarários padece de erro, sendo certo que o referido parecer, atentas as competências do IPPAR, apenas tem em conta o enquadramento da obra na zona de protecção em que o imóvel se integra.
Acresce, noutra perspectiva, que, para demonstrar o erro de apreciação em que os serviços camarários incorreram, a autora se limita alegar, de forma conclusiva, que é claramente errado concluir que o projecto por si apresentado não garante a homogeneidade e identidade arquitectónica e urbanística ou que não preserva a imagem e o ambiente urbano daquela zona histórica, o que é manifestamente insuficiente para concluirmos pela existência de qualquer erro na referida apreciação.
Nesta medida, atendendo a que o parecer favorável do IPPAR é insusceptível de demonstrar, por si só, que os serviços camarários erraram na apreciação que fizeram do pedido de licenciamento apresentado pela autora, não podemos concluir que o acto de indeferimento padece do erro de apreciação que lhe é imputado por aquela.
Não podendo concluir pela existência do referido erro, não podemos, igualmente, concluir que o acto de indeferimento viola o princípio da proporcionalidade nos termos alegados pela autora.
Quanto à alegada violação do disposto no artigo 60º, nº 2 do RJUE:
A norma legal citada consagra a vertente activa do princípio da protecção do existente, que consubstancia um desvio ao princípio tempus regit actum, na medida em que permite a realização de obras de reconstrução ou de alteração que não obedeçam às normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.
Ora, não só a autora não localiza temporalmente a construção originária, o que obsta a que se afira da superveniência das normas que fundamentaram o acto de indeferimento, como não alega quaisquer factos concretos que permitam concluir que as obras por si pretendidas melhoram as condições de segurança e salubridade da edificação, sendo certo que não é, ao contrário do que a mesma pretende, manifesto que tal suceda.
Com efeito, as alterações introduzidas pela autora em obra e que determinaram o indeferimento do pedido de licenciamento prendem-se com a cobertura do edifício, sendo que a autora não alega e, por maioria de razão, não prova, que tais alterações na cobertura do edifício têm como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.
Assim sendo, não podemos concluir que o acto de indeferimento do pedido apresentado pela autora viola o disposto no artigo 60.º, n.º2, do RJUE.
Vejamos, por fim, se o acto de indeferimento do pedido de licenciamento padece do vício de falta de fundamentação.
Nos termos do artigo 124.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, “1. Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente; a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior. 2. Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal”.
Por sua vez, quanto aos requisitos da fundamentação, o artigo 125.º do mesmo Código estabelece o seguinte: “1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. 3. Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados”.
A fundamentação dos actos administrativos, a qual deve ser clara e permitir ao destinatário do acto conhecer o iter cognoscitivo do seu autor, desempenha as seguintes funções: i) esclarecer os particulares; ii) conferir publicidade e transparência à actividade da Administração; iii) incentivar a que a Administração forme adequadamente as suas decisões; iv) permitir o controlo, autónomo e heterónomo, especialmente quanto a actos praticados ao abrigo da margem de livre decisão.
Importa, ainda, ter presente que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que se decidisse num determinado sentido e não noutro.
O acto de indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela autora remete a sua fundamentação para as Informações e despachos que antecederam a sua prática, ou seja, procede à fundamentação por remissão que é permitida pelo artigo 125.º, n.º1, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro.
Nesta medida, a questão que se coloca é a de saber se tais Informações e despachos contêm as razões de facto e de direito que determinaram o indeferimento do referido pedido de licenciamento.
Na Informação n.º1448/INT/DMGU/DMDIU/2004, de 18/06/2004, cujo teor consta da alínea w) dos factos provados, consta que “as estruturas construídas sobre a cobertura, que em desenho são elementos muito ligeiros e com pouco impacto visual, são na realidade volumes de grandes dimensões e impacto” e que “relativamente ao novo posicionamento das paredes e ao desenho da caixilharia, contrariam a ideia inicial da intervenção, que consistia em transformar o telhado de 4 águas numa cobertura em mansarda mas que agora não é mais do que um andar recuado, morfologicamente desenquadrado”.
Consta, também, o seguinte: “É nesta perspectiva que deve ser encarado o p.p., sem deixar também de ter presente duas questões fundamentais:
- o facto da nova cobertura não só ter conduzido à descaracterização do edifício como ser visível de toda a frente ribeirinha (fotos 1 a 3), o que em nada contribui para defender e valorizar as panorâmicas da cidade;
- a aceitação desta solução iria abrir um precedente de consequências imprevisíveis, que poderia pôr em risco de descaracterização outros edifícios e conjuntos de valor patrimonial inquestionável.
Assim, por forma a minimizar o impacto urbano negativo da actual cobertura, deverá ser reposto o desenho do alçado aprovado na sua imagem de mansarda – vãos marcados entre panos de zinco – e deverão ser removidos os volumes existentes na cobertura”.
Na Informação n.º6250/INF/DGU/1/DZS/DGSTURTE/2004, do Departamento de Gestão Urbanística/Divisão de Zona Sul, consta, designadamente, o seguinte: “(…)
• No que concerne às correcções feitas no estacionamento e nas comunicações internas do imóvel não se observou nenhum inconveniente.
• No entanto a proposta de legalização dos vãos, não se enquadra no conjunto e descaracteriza a imagem do edificado envolvente. Recordase que o último projecto aprovado, contemplava a construção de um piso amansardado que difere da imagem agora presente no local que se pretende legalizar, pois os vãos previstos possuíam um alinhamento evidente com os dos pisos inferiores e um desenho diferente. Contudo, a implantação da cobertura é igual à que foi aprovada no último licenciamento e o material de revestimento, o zinco também está previsto e foi aceite nesse processo, pelo que neste momento a questão apenas se prende ao facto de os vãos em si poderem ser ou não alterados em relação ao que consta no último projecto aprovado.
• Verificam-se discrepâncias entre os alçados apresentados no p.p. e a obra edificada, concretamente existência de volumes na cobertura, não representados o que incumpre com o artigo 5.º do RGEU. (…).” [alínea y) dos factos provados].
Sobre a citada Informação, foi proferido o seguinte despacho do Chefe de Divisão: “Concordo com a informação técnica e com o sentido da decisão.
Efectivamente existem volumes na cobertura que não se encontram representados nas peças desenhadas, incumprindo o art.º 5º do RGEU. No entanto, julgo face a situação demasiado visível do edifício que os volumes deveriam ser removidos para cumprimento do presente projecto e atenuar o impacto urbanístico.
Assim sendo, proponho o indeferimento do presente processo, com a fundamentação de facto no parecer desfavorável do RSB e no incumprimento do art.º 5 do RGEU e de direito na al. a) do n.º1 do art.º 24 do RJUE” [alínea z) dos factos provados].
Sobre a mesma Informação, foi, ainda, proferido o seguinte despacho da Directora do Departamento de Gestão Urbanística I: “Concordo com o sentido da decisão.
Trata-se de um imóvel constante no IMP com grande visibilidade no conjunto constituído por uma Área Histórica virada para o rio (ver fotos a fls. 119 a 122).
Nas ampliações de edifícios patentes na foto, a fls. 120, as mansardas apresentam uma fenestração compatível com as métricas das áreas históricas, questão que considero importante na imagem urbana.
A proposta, no entanto, não melhora significativamente o impacto negativo produzido pela obra realizada na cobertura do palácio, quer nos vãos, quer no aumento dos volumes salientes que constituem as áreas técnicas e casa das máquinas dos elevadores.
À fundamentação de indeferimento acrescento, de facto, o teor do parecer do NEP, com o qual também concordo, por entender que deve ser reposto o desenho licenciado no processo 194/OB/RU/2001, para o cumprimento do RPDML quanto ao nº3 do art.14º, art.24 e art.29º.
Neste contexto, proponho o indeferimento do processo com fundamentação de facto nos incumprimentos do nº3 do art. 14º e dos art.24º e 29º do RPDML, do art.5º do RGEU e da legislação de segurança contra incêndios. De direito com fundamentação na alínea a) do nº1 do art.24º do RJUE” [alínea aa) dos factos provados].
Na Informação n.º19909/INF/DZS/GESTURB/2005, emitida após a autora se ter pronunciado em sede de audiência dos interessados, consta, designadamente, o seguinte: “Analisando a argumentação, é opinião destes serviços que a mesma expressa o ponto de vista do requerente, que baseia a sua defesa no facto de o IPPAR ter aprovado a proposta do presente processo (p.p.), não considerando existir incumprimento do RPDML.
Neste contexto, apenas nos ocorre que expressar que o IPPAR é uma entidade externa à CML” [alínea ff) dos factos provados].
Ora, aludindo as citadas Informações e despachos ao impacto das alterações introduzidas na cobertura do edifício, recorrem a expressões que não se encontram concretizadas através de factos, designadamente, as seguintes: “volumes de grandes dimensões e impacto”, “não é mais do que um andar recuado, morfologicamente desenquadrado”, “não só ter conduzido à descaracterização do edifício como ser visível em toda a frente ribeirinha, o que em nada contribui para defender e valorizar as panorâmicas da cidade”, “a proposta de legalização dos vãos não se enquadra no conjunto e descaracteriza a imagem do edificado envolvente”, “julgo face a situação demasiado visível do edifício que os volumes deveriam ser removidos para o cumprimento do presente projecto e atenuar o impacto urbanístico”, “a proposta, no entanto, não melhora significativamente o impacto negativo produzido pela obra realizada na cobertura do palácio, quer nos vãos, quer no aumento dos volumes salientes que constituem as áreas técnicas e casa das máquinas dos elevadores".
É possível compreender, assim, que os serviços camarários entenderam que as alterações introduzidas na cobertura do edifício não se adequam à zona em que o mesmo se situa, mas sem que seja compreensível as razões pelas quais concluíram nesse sentido, demonstrando, apenas, uma preferência estética pelo projecto anteriormente apresentado.
É certo que o pedido de licenciamento pode ser indeferido com fundamento na afectação negativa do património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado, bem como quando a obra seja susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento, nos termos do artigo 24.º, n.º2, alínea a), e n.º4, do RJUE
. Contudo, não só o pedido de licenciamento foi indeferido com fundamento no disposto na alínea a), do n.º1, do artigo 24.º do RJUE, como, atenta a margem de discricionariedade de que a Administração goza quanto aos fundamentos de indeferimento constantes dos n.ºs 2 e 4 do referido artigo, o dever de fundamentação que sobre si impende é mais exigente, sendo certo que o recurso a formulações genéricas, sem que se concretize em que traduz o impacto negativo da alteração a que se reporta o pedido de licenciamento, obsta a que se proceda ao controlo jurisdicional do juízo efectuado pela autarquia.
Em suma, não só o destinatário do acto não se encontra em condições de compreender as razões pelas quais o pedido de licenciamento foi indeferido, como o Tribunal fica impedido de proceder ao controlo do juízo efectuado pela entidade demandada, ainda que tal controlo se limite às situação de erro grosseiro ou manifesto, atenta a margem de discricionariedade de que a Administração goza nesta matéria.
Por outro lado, tendo sido emitido parecer favorável do IPPAR, os serviços camarários limitaram-se a afirmar que o mesmo é uma entidade externa à Câmara Municipal e que não determinava por si só a alteração do decidido, sendo que se é certo que a entidade demandada não se encontrava vinculada a deferir o pedido de licenciamento por força do parecer favorável do IPPAR, não é menos certo que, atendendo a que o juízo do IPPAR incidiu, atentas as suas atribuições e competências, sobre a conformidade do projecto da autora com a zona de protecção em que se insere o imóvel, ou seja, com o seu enquadramento paisagístico, não poderia deixar de fundamentar as razões da sua discordância com tal parecer.
Assim, e sem que caiba conhecer dos demais argumentos alegados pela autora para concluir que o acto de indeferimento não se encontra fundamentado, concluímos que tal acto padece do vício de falta de fundamentação.
Pelo exposto, concluímos que o acto de indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela autora em 19/03/2004 padece de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, bem como do vício de falta de fundamentação.
Contudo, tal é insuficiente para concluirmos que o pedido de licenciamento apresentado pela autora se encontra em condições de ser deferido, de tal modo que a entidade demandada deva ser condenada a praticar um acto de deferimento.
Acresce que o indeferimento encontrou o seu fundamento, também, no parecer desfavorável do Regimento de Sapadores Bombeiros, sendo que os autos não contêm os elementos necessários para concluirmos que, como alega a autora, a situação em causa se encontra resolvida.
Nesta medida, atendendo a que a decisão sobre o pedido de licenciamento envolve a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e que a apreciação do caso concreto não permite identificar apenas uma actuação como legalmente possível, cumpre condenar a entidade demandada a praticar um acto administrativo sobre o pedido de licenciamento apresentado pela autora, observando as seguintes vinculações: i) o incumprimento do artigo 5.º do RGEU não constitui fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento; ii) a norma do artigo 14.º, n.º3, do RPDM de Lisboa não é aplicável à pretensão urbanística da autora; iii) o artigo 29.º do RPDM de Lisboa não contém qualquer norma a que o projecto apresentado pela autora deva obedecer; iv) o eventual novo ato de indeferimento deve ser conter as razões de facto e de direito que fundamentam o sentido da decisão.”
Da decisão acima transcrito decorre que o tribunal a quo, se bem que entenda que o despacho impugnado padece de erro nos seus pressupostos de direito e do vício de falta de fundamentação, conclui que não poderá proceder o pedido subsidiário formulado (o qual, face à decisão deste TCA Sul de julgar improcedente o pedido principal, é o único que cumpria apreciar) de condenação da entidade demandada a praticar um acto de deferimento.
O tribunal a quo salientou que importaria ter presente que “(…) embora os fundamentos invocados no acto de indeferimento não constituam, à luz do disposto no artigo 24.°, n.°1, alínea a), do RJUE, fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento, não podemos olvidar que pode verificar-se um dos fundamentos previstos no n.°2 ou no n.°4 do mesmo artigo, sendo certo que o referido acto, apesar de não se encontrar devidamente fundamentado, aponta nesse sentido (…)”.
Salienta, ainda, o tribunal recorrido, que “(…) o indeferimento encontrou o seu fundamento, também, no parecer desfavorável do Regimento de Sapadores Bombeiros, sendo que os autos não contêm os elementos necessários para concluirmos que, como alega a autora, a situação em causa se encontra resolvida.”
Para terminar, “(…) atendendo a que a decisão sobre o pedido de licenciamento envolve a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e que a apreciação do caso concreto não permite identificar apenas uma atuação como legalmente possível (…)” o tribunal a quo condenou a Recorrida a praticar um ato administrativo sobre o pedido de licenciamento apresentado pela Recorrente, conquanto contemple determinadas diretrizes/guidelines - o incumprimento do artigo 5.° do RGEU não constitui fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento; a norma do artigo 14.°, n.°3, do RPDM de Lisboa não é aplicável à pretensão urbanística da autora; o artigo 29.° do RPDM de Lisboa não contém qualquer norma a que o projeto apresentado pela autora deva obedecer e o eventual novo acto de indeferimento deve ser conter as razões de facto e de direito que fundamentam o sentido da decisão.
Não se compreende, pois, porquê, agora, em sede de recurso, a Recorrente pretende insistir na reapreciação do pedido principal formulado de reconhecimento do deferimento tácito da impugnação administrativa, o qual foi objeto de decisão transitada em julgado, deste TCA Sul, que o julgou improcedente e, por isso, não foi escrutinado na decisão recorrida.
Sustenta que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não reconhecer a existência de repristinação do ato tácito de deferimento do pedido de licenciamento urbanístico apresentado no processo n.º 453/EDI/2004.
Entende que se formou caso julgado nos autos, nos termos e para os efeitos do artigo 620.º do CPC, a respeito da verificação do ato tácito de deferimento ocorrido em 6 de Dezembro de 2005 e da revogação de tal deferimento tácito pela deliberação da CML de 22 de Fevereiro de 2006, notificada, ao ora Recorrente, em 21 de março de 2006.
Para sustentar a sua teoria, a Recorrente faz um raciocínio enviesado, contudo: entende que ocorreu a revogação do (suposto) deferimento tácito decorrente da (alegada) decisão intempestiva do recurso hierárquico, e que, por isso, ter-se-á formado caso julgado no sentido da inexistência de qualquer causa de nulidade [neste caso por violação de plano municipal de ordenamento do território - cfr. artigo 68.º, alínea a) do RJUE] , porquanto os atos nulos não são suscetíveis de revogação.
Ora:
A sentença recorrida não conheceu, nem deveria ter conhecido, do pedido principal (e de quaisquer questões atinentes ao mesmo), atento o trânsito em julgado da decisão do mesmo, por acórdão anteriormente proferido por este TCAS.
Improcede, pois, esta pretensão da Recorrente, em relação ao pedido principal e respetiva reapreciação por este tribunal ad quem, nesta sede.* Depois, tal como fizera perante o tribunal a quo, a Recorrente volta a insistir na pretensa violação do artigo 60.º, n.º 2 do RJUE, desta feita pretendendo sustentar que tribunal recorrido teria incorrido em “erro palmar” ao não julgar procedente a ilegalidade do indeferimento por violação do “princípio da protecção do existente”, aí plasmado.
Ora:
O preceito em causa dispõe que “[a] concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação”.
Se é verdade que se encontra alegado logo do artigo 2.º da p.i. (cf. fl. 3 do processo) que o edifício teria sido construído entre 1860 e 1874, tal é, aqui, indiferente, porquanto (bem ou mal), tal não foi levado à matéria de facto dada como provada e, in casu, não vem impugnado, pela Recorrente, o julgamento da matéria de facto, mormente com a observância dos ónus previstos no artº 640 do CPC.
Como tal, as considerações ora tecidas, nesse conspecto (e como se verá melhor infra), são inconsequentes para a exegese a empreender sobre o erro no julgamento de direito.
Sobretudo se tal implicar considerarmos, como pretende a Recorrente, que o tribunal a quo deveria ter imposto à Recorrida a vinculação à salvaguarda do princípio da garantia do existente e, muito menos, que tal apenas seria possível através da condenação ao deferimento da pretensão urbanística da Recorrente (algo que o tribunal a quo explicitou que não lhe caberia determinar, por ser algo que contenderia com o exercício de competências e valorações, de natureza discricionária, próprias do exercício da função administrativa).
Note-se que o princípio da garantia do existente, imanente ao artº 60º do RJUE, visa, essencialmente, proteger edifícios que, embora desconformes com planos atuais, estavam conformes com o anterior, proibindo a sua demolição imposta por novos planos.
O n.º 2 deste preceito permite obras em edifícios preexistentes, desde que estas não aumentem a desconformidade com as normas urbanísticas atuais.
A nossa jurisprudência tem considerado que se a obra não agrava desconformidades, deve ser licenciada, protegendo o interesse do requerente e a realidade existente.
Este juízo valorativo centra-se no equilíbrio entre o interesse público da conformação urbanística e o direito de propriedade e respetiva amplitude de conformação. Nos termos do sumariado no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 0291/04, datado de 01-03-2005, disponível para consulta em www.dgsi.pt, “[o] n.º 2 do artigo 60.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 04.06) pretende compatibilizar dois interesses, por um lado, o do proprietário ou utilizador do prédio, estabelecendo a chamada garantia de existência activa, por outro lado, o interesse público na manutenção das finalidades consagradas nos planos que vigoram sobre as áreas em causa.”
No caso vertente, se bem que a Recorrente alegue, agora, em sede de recurso, que as obras pretendidas melhoram as condições de segurança e de salubridade do edifício, por permitirem o aumento da exposição do mesmo à luz natural, ainda para mais numa área de mansarda, com aproveitamento de um desvão do telhado, tal não foi alegado em sede própria, com o respetivo requerimento inicial, muito menos foi produzida prova que permitisse ao tribunal a quo o respetivo enquadramento em sede da matéria de facto (e, se fosse, uma vez mais, teria de ter sido impugnado o respetivo julgamento, observando-se os ónus previstos no artº 640º do CPC, aplicável ex vi do artº 1º do CPTA).
Foi isso mesmo que o tribunal recorrido teve em consideração, quando entendeu, precisamente, que a Recorrente não alegava “(…) quaisquer factos concretos que permitam concluir que as obras por si pretendidas melhoram as condições de segurança e salubridade da edificação, sendo certo que não é, ao contrário do que a mesma pretende, manifesto que tal suceda.”
Ou seja, por um lado não alegava (e, menos ainda, provava) factos concretos que permitissem concluir que, as obras em causa (alterações na cobertura do edifício), melhoravam, efetivamente, as condições de segurança e salubridade da edificação. Muito menos se poderia afirmar, como faz a Recorrente, agora, em sede de recurso, que seria manifesto que essas obras, efetivamente, melhorassem as ditas condições de segurança e salubridade da edificação.
Assim sendo, não colhe a argumentação da Recorrente (e menos ainda, as consequências que a Recorrente pretendia daí retirar) no sentido de que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quando entendeu não poder concluir que o ato de indeferimento do pedido apresentado viola o disposto no artigo 60.º, n.º2, do RJUE. * Nos demais pontos das suas conclusões, a Recorrente passa a insistir na repristinação do ato tácito de deferimento (algo que, sem prejuízo do que demais vem dito supra, ficou prejudicado pela decisão deste TCA Sul, transitada em julgado, relativa ao pedido principal), e que, por isso, a discricionariedade administrativa estaria “reduzida a zero”.
Contudo, como vimos acima, sem prejuízo da falta de respaldo de tal argumentação, o ora vertido nas conclusões de recurso da Recorrente não nos permite dissentir do juízo formulado pelo tribunal a quo, quando explicitou que não lhe caberia condenar a recorrida no deferimento da pretensão da Recorrente, por ser algo que contenderia com o exercício de competências e valorações, de natureza discricionária, próprias do exercício da função administrativa.
Mais a mais, porque, como referiu o tribunal a quo, a existência de uma simples pronúncia/parecer favorável do IPPAR, no quadro do licenciamento urbanístico, não nos permite concluir pela existência de erro manifesto (palmar) na apreciação levada a cabo pelos serviços do Recorrido.
A mesma ponderação valerá para ajuizar da pretensa violação do princípio da proporcionalidade.
Note-se que este princípio, previsto no artº 7º do CPA, significa que, até onde seja compatível com a prossecução do interesse público, a Administração deve procurar, na sua atuação, ser o menos “hostil” possível aos interesses dos administrados. Para isso terá que pautar a sua atuação de acordo com critérios como a adequação (a solução adotada deve ser a idónea ou apropriada à finalidade de interesse público tida em vista), a necessidade (proibição do excesso) e o equilíbrio (deve haver uma ponderação sobre os benefícios ou vantagens para o interesse público e os custos ou prejuízos impostos pela medida a adotar).
Relembrando os ensinamentos de LUIZ CABRAL DE MONCADA (in Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª ed., p. 96), convém, contudo, relembrar que, embora a proporcionalidade seja um critério limitativo do exercício da discricionariedade administrativa e da liberdade de decisão que lhe está associada (limita a oportunidade ou mérito das escolhas administrativas), fica longe de as poder eliminar.
O princípio da proporcionalidade não possibilita um controlo judicial integral da liberdade administrativa. Segundo este autor, a proporcionalidade é “(…) a par dos outros princípios gerais de direito, um critério legal de controlo da discricionariedade, mas não a reduz a zero. A proporcionalidade não é o salvo-conduto para a abolição das fronteiras entre Tribunais e a Administração”.
Como tal, só em casos irrefutáveis, pelo seu carácter manifestamente inadequado, o princípio da proporcionalidade deva ser feito valer contra o poder discricionário que possa assistir à Administração.
Não será o caso aqui, como se concluiu acima, atendendo a que nada nos autos nos permite concluir pela existência de erro manifesto na apreciação levada a cabo pelos serviços do Recorrido.
Para concluir, repetir-se-á que mesmas considerações valerão em relação às considerações da Recorrente referentes à pretensa desconsideração do princípio da irrevogabilidade de atos válidos constitutivos de direitos [artigo 140.º, n.º 1, alínea b) do CPA], à concomitante redução da discricionariedade a zero (como vimos acima, esta questão encontra-se prejudicada) e ao facto de, alegadamente, não ter sido invocado qualquer outro fundamento para indeferir o pedido de licenciamento urbanístico (argumento que, face ao acima/demais exposto, é conclusivo, redundante e inconsequente).
Aqui chegados, cumpre, pois, julgar improcedente o recurso e confirmar a decisão recorrida.*
Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. Tal como qualquer ato administrativo (expresso) que viole o PDM é, regra geral, considerado um ato nulo e, como tal, não produz quaisquer efeitos jurídicos, a mesma regra vale para qualquer (pretenso) ato tácito, ou seja, o mesmo não produz quaisquer efeitos jurídicos válidos ab initio.
II. Neste conspecto, chama-se à colação o decidido no acórdão do Supremo
III. O princípio da garantia do existente, imanente ao artº 60º do RJUE, visa, essencialmente, proteger edifícios que, embora desconformes com planos atuais, estavam conformes com o anterior, proibindo a sua demolição imposta por novos planos.
IV. O n.º 2 deste preceito permite obras em edifícios preexistentes, desde que estas não aumentem a desconformidade com as normas urbanísticas atuais.
V. Este juízo valorativo centra-se no equilíbrio entre o interesse público da conformação urbanística e o direito de propriedade e respetiva amplitude de conformação.
VI. O princípio da proporcionalidade não possibilita um controlo judicial integral da liberdade administrativa, não ponde revestir um “salvo-conduto” para erradicar fronteiras entre o poder judicial e o executivo.
VII. Este princípio da proporcionalidade deve ser feito valer contra o poder discricionário que possa assistir à Administração em casos irrefutáveis, pelo seu carácter manifestamente inadequado.
*
V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida.
Custas a cargo da Recorrente.*** Lisboa, 05 de março de 2026 
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Ricardo Ferreira Leite
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Lina Costa
______________________________ Joana Costa e Nora |
