Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11946/03

Secção:	Contencioso Administrativo -1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	05/11/2006

Relator:	Beato de Sousa

Descritores:	REPOSIÇÃO DE QUANTIAS AO ESTADO

Sumário:	O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no art.º 40.º do DL 155/92, de 28/07, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no Tribunal Central Administrativo Sul (1º Juízo Liquidatário):

RELATÓRIO
José ...veio interpor recurso sob a forma de agravo da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 17 de Julho de 2001 do Vereador da Câmara Municipal de Setúbal que lhe determinou a reposição de 195.316$.

Na alegação de recurso o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

A douta sentença do Tribunal “a quo” viola o disposto nos artigos 28°, n°1, alínea c) LPTA e artigos 140° e 141° do CPA, por erro de interpretação e aplicação dos citados normativos, porquanto, o acto administrativo (acto impugnado em sede de recurso contencioso) ao conter a ordem de reposição é ilegal e a douta sentença ora recorrida, afronta por erro de interpretação e aplicação os atrás citados normativos, sendo certo que, os actos de processamento de remunerações não constituem meras operações materiais, mas sim actos jurídicos individuais e concretos, que não só conferem como consolidam direitos na esfera jurídica do seu destinatário e, consequentemente, só são revogáveis dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (1 ano). - cfr. art. 28° n.°1, al. c), art.° 47° LPTA e artigos 140° e 141° do CPA.
Donde, a admitir-se que a aplicação do Despacho 14/90 era a partir 1995, manifestamente ilegal, por aplicação do DL n° 373/93, de 4.11, o decurso do tempo (um ano e não cinco) faria com que actos administrativos eventualmente ilegais ficassem sanados, consolidados e como tal válidos, até por razões de certeza e segurança jurídicas, não podendo o acto impugnado, por manifesta ilegalidade determinar a reposição dessas quantias.
Quanto à questão do instituto da prescrição, deverá acrescentar-se que, como se entendeu no Ac. do S.T.A. de 12.05.96, “a prescrição da reposição de verbas não se confunde nem interfere com o regime da revogabilidade do acto administrativo”.

O Agravado contra alegou conforme fls. 120 e seguintes.

O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 132/3 preconizando a improcedência deste recurso jurisdicional.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

Com interesse para a decisão da causa, foram fixados na sentença os seguintes factos:

A) Por despacho do Sr. Vereador detentor do pelouro dos recursos humanos do Município de Setúbal, n°14/90 de 22 de Maio, relativo às remunerações dos Sapadores da C.B.S.S. foi determinado que:
1. Enquanto não fosse publicada a escala indiciária para os bombeiros, aplicava-se, aos profissionais da C.B.S.S., com as necessárias adaptações e no espírito da equiparação que tem vindo a ser feita, a escala indiciária da PSP.
2. Os efeitos remuneratórios decorrentes do ponto anterior produzirão efeitos a partir do próximo processamento.
3. As diferenças entre os valores da escala da PSP e os efectivamente recebidos desde 1 de Outubro de 1989 até 31 de Maio de 1990 serão processados, em partes iguais, nos meses de Julho, Agosto e Setembro de 1990.
4. O regime definido no ponto anterior deixará de aplicar-se a qualquer momento, desde que seja conhecida a tabela indiciaria própria, altura em que serão também feitos os acertos, para mais ou para menos, a que houver lugar.

B) Pelo ofício n°3098 de 20.10.2000, subscrito pelo Chefe da Divisão de Gestão Administrativa, foi o recorrente notificado de que «No período compreendido entre Janeiro/94 e Setembro/96, foi-lhe pago indevidamente o montante de 554.363$ referente a Vencimento, Subsídio de Turno, Subsídio de Risco e Horas Extra (documento anexo), face à aplicação incorrecta da Tabela da Polida de Segurança Pública, pelo que há lugar à sua reposição.
Face ao exposto é-lhe concedido um prazo de 10 (dez dias) para, em sede de audiência prévia dizer por escrito o que se lhe oferecer (art. 101º do CPA).
O processo poderá ser consultado (...) — Cfr. processo instrutor.

C) Em resposta, o recorrente pronunciou-se, por requerimento que deu entrada na CMS em 07.11.2000 - Cfr. processo instrutor.

D) Pelo Chefe de Divisão da Divisão de Gestão Administrativa foi elaborada com data de 8.3.2001 uma Informação Interna n°12/01, com as seguintes propostas:
«Que a SEARS proceda ao apuramento apenas das importâncias em dívida referentes aos últimos 5 anos, contados considerando a data da notificação em sede de audiência prévia efectuada a cada um dos referidos funcionários.
Se despache definitivamente determinando a reposição das importâncias que vierem a ser apuradas.
Se notifiquem os funcionários do despacho definitivo fixando-lhe um prazo para procederem à reposição das importâncias que são devidas.» - Cfr. Processo instrutor.

E) Sobre tal informação foram proferidos os seguintes despachos:
«Sr. Vereador Soares Feio. Concordo.
Considerando a urgência nas (...) proponho que o apuramento seja feito fora do período normal de trabalho.
À consideração de V. Ex.ª, 01.03.09. (Ass. ilegível)»;
«Ao D.R.H.
Sr. Dr. João (...)
Concordo. Proceda-se conforme proposto, com a máxima urgência. 13/3 (Ass. Ilegível)»;
«Ao Chefe de DIGA/(...)
Proceder conforme despacho superior. 01.03.12 (Ass. ilegível)» — Cfr. processo instrutor.

F) Pelo Chefe de Secção de Abonos e Benefícios Sociais da C. M. Setúbal, foi elaborada em 28.3.2001 o mapa dos “valores a repor de 23/10/95 a 30/09/96” referente ao recorrente, no total de Esc. 195.316$00 - cfr. processo instrutor.

G) Pelo ofício n°3040 de 6 de Abril de 2001 subscrito pelo Chefe da Divisão de Gestão Administrativa da Câmara de Setúbal, foi o recorrente notificado de que:
«Na sequência do nosso ofício de 20/10/00 e da exposição que oportunamente apresentou, notifico V. Exa. do seguinte:
Foi corrigido o cálculo da importância em dívida tendo em conta do Dec. Lei 155/92 de 28 de Julho.
Considerou-se que a prescrição foi interrompida pela notificação feita pelo nosso ofício supra indicado.
Assim e conforme o mapa discriminativo em anexo a importância a repor ascende a 195.316$.
Neste sentido é-lhe concedido um prazo de 10 (dez) dias para, em sede de audiência prévia, dizer por escrito o que se lhe oferecer (art. 101º CPA)» — Cfr. proc. instrutor.

H) Em resposta, o recorrente pronunciou-se por requerimento de 23.04.01 - Cfr. proc. instrutor.

I) Pelo Chefe de Divisão de Gestão Administrativa foi elaborada, com data de 12.7.2001 a Informação n°23/01, que consta do processo instrutor apenso e cujo teor se dá por reproduzido, onde se conclui o seguinte:
«Face ao exposto
Considerando que
1. O despacho nº 14/90 de 22 de Maio do Sr. Vereador dos Recursos Humanos determinou que, até à entrada em vigor de legislação própria, os vencimentos dos bombeiros sapadores desta Autarquia fossem processados por referência à escala indiciária da PSP, os quais viriam a ser objecto de acertos, para mais ou para menos, a que houvesse lugar.
2. Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº373/93 de 4 de Novembro, foi definido o Estatuto Remuneratório dos Bombeiros, pelo que os serviços deviam ter procedido aos acertos em cumprimento do despacho referido em 1 e, consequentemente, accionado os mecanismos tendentes ao reembolso do que tivesse sido pago a mais.
3. Nos termos do art. 40° do D.L. nº 155/92 de 28/07 e art. 323º e segs. do Código Civil a dívida está prescrita apenas em parte.
Propõe-se
Que tendo por base o art. 16° do D.L. nº 184/89 de 2/06, o D. L. nº 373/93 de 4/11 e o D.L. nº 155/92 de 28/07, bem como os fundamentos atrás indicados,
Seja determinada a reposição da importância de 195.316$00 por parte do funcionário acima indicado uma vez que a mesma foi recebida indevidamente e não se encontra prescrita.
Mais se propõe:
Que sejam emitidas as guias necessárias, notificando-se o funcionário para no prazo de 10 dias proceder ao seu pagamento ou requerer o que tiver por conveniente.»

J) Sobre tal Informação foi proferido o seguinte despacho, datado de 17.07.2001: «Concordo. Proceda-se conforme proposto.»

K) Pelo ofício n°7201 de 28.08.2001 subscrito pelo Chefe da Divisão de Gestão Técnica da Câmara de Setúbal, foi o recorrente notificado de que:
«Por despacho do Sr. Vereador, com competência delegada na área de gestão e direcção de pessoal ao serviço do Município, datado de 17/07/01 foi determinado proceder à reposição da importância de 195.316$, uma vez que a mesma foi recebida indevidamente e não se encontra prescrita.
Face ao exposto, notifica-se V. Ex.ª para que no prazo de 10 dias proceda ao respectivo pagamento na Tesouraria da Câmara Municipal de Setúbal, ou requerer o que tiver por conveniente.» - Cfr. proc. instrutor.

L) Por despacho de 31.10.01 do Vereador, com competência delegada na área de gestão e direcção de pessoal ao serviço do Município, foi deferido o pedido do recorrente, de pagamento da quantia referida, em 14 prestações mensais, a partir de Novembro de 2001 — Cfr. proc. instrutor.

M) Por requerimento de 29.10.2001 o recorrente veio interpor recurso contencioso do despacho de 17 de Julho de 2001 do Vereador da Câmara Municipal de Setúbal, supra referido.

DE DIREITO

A situação do Agravante, bombeiro sapador a exercer funções na Companhia de Bombeiros Sapadores de Setúbal, é comum a um conjunto de bombeiros que na mesma corporação atravessaram idênticas vicissitudes relativas a ordens de reposição de vencimentos na sequência da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório introduzido pelo DL 373/93, de 4/11. Atenta a similitude das situações litigiosas não surpreende que tenham corrido os seus termos nesta jurisdição administrativa diversos processos impugnatórios das referidas decisões de reposição de vencimentos, onde se jogam essencialmente questões idênticas, de facto e de direito.
O essencial do debate resume-se como consta do douto parecer do Ministério Público:
«Considerou a douta sentença recorrida que, tendo o recorrente sido previamente advertido de que, com a entrada em vigor do D.L. n°373/93, de 4-11, que definiu o Estatuto remuneratório dos Bombeiros, se procederia a eventuais acertos no vencimento destes para mais ou para menos, sendo até aí os respectivos valores processados por referência à escala indiciaria da PSP, e sendo a ordem de reposição relativa a valores processados posteriormente à entrada em vigor do citado Decreto-Lei, tratava-se de mero erro de cálculo e não de aplicação indevida deste ou de outro diploma legal.
Assim, considerou que seria aplicável ao caso o D.L. n°155/92, de 28-9, que apenas sujeita a ordem de reposição ao prazo prescricional de cinco anos (art. 40°), não lhe sendo aplicável os princípios de caducidade atinentes ao prazo de recurso contencioso de actos lesivos.
Não concorda o recorrente, ora agravante, continuando a defender, nas alegações de recurso jurisdicional, que o acto recorrido viola o art. 141° n°1 do CPA e o art. 28° n°1, al. c), da LPTA, por considerar que, sendo os actos de processamento de vencimentos, que continham a verba indevida, actos definitivos constitutivos de direitos não podiam ser revogados nos termos e no prazo em que o foram (para além de um ano).»

Sobre esta matéria não se estabilizou uma solução unânime.

Neste Tribunal Central Administrativo enveredaram pela declaração da ilegalidade dos actos de reposição no que toca aos vencimentos processados para além do prazo de um ano, nos termos do artigo 141º nº1 do CPA, por exemplo, os acórdãos de 24-11-2005, Processo 451/04 e de 05-05-2005, Processo 00664/05. Para ilustração do cerne desta corrente jurisprudencial transcreve-se o sumário deste último aresto:
«Os actos de processamento de vencimentos constituem verdadeiros actos administrativos, constitutivos de direitos, só sendo revogáveis, com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo de um ano, nos termos do art. 141º do CPA e art. 28, nº1-c) da LPTA, em nada interferindo com esta revogabilidade as disposições constantes dos artigos 36º a 42º do DL 155/92, designadamente o art. 40º deste DL, que foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, v.g., de soma ou de cálculo, sendo estes rectificáveis a todo a todo tempo, nos termos do art. 148º do CPA.»

Enveredaram pela tese alternativa, correspondente à adoptada na sentença sob recurso, os acórdãos de 16-02-2005, Processo 11756/02 e de 27-02-2003, Processo 11649/02, deste Tribunal Central Administrativo Sul. Leia-se o sumário do mais recente:
«1. Pelo despacho nº 14/90 de 22.05 do Presidente da Câmara de Setúbal, foi estabelecido no tocante às remunerações dos Sapadores da C.B.S.S. que: - “1. Enquanto não for publicada a escala indiciaria para os bombeiros aplicar-se-á aos profissionais da C.B.S.S., com as necessárias adaptações e no espírito da equiparação que tem vindo a ser feita, a escala indiciária da PSP; 4 - O regime definido no ponto anterior deixará de aplicar-se a qualquer momento, desde que seja conhecida a tabela indiciaria própria, altura em que serão também feitos os acertos, para mais ou para menos, a que houver lugar”.
2. O nº 4 do despacho nº 14/90 configura-se como cláusula de reserva de revogação anulatória, pela qual o Presidente da Câmara garantiu o poder de, mais tarde, pedir a restituição dos valores remuneratórios pagos indevidamente, prevendo a hipótese de “a escala indiciária da PSP” estabelecida como padrão remuneratório antecipado no despacho nº 14/90 ultrapassar os valores da futura “tabela indiciária própria” dos bombeiros sapadores.
3. A definição inovatória e positiva com reflexos externos na situação jurídica do Recorrente no tocante aos aumentos remuneratórios tem assento no despacho nº 14/90 de 22.Maio e não nos vencimentos processados mensalmente com o aumento derivado da aplicação da tabela indiciária da PSP, pelo que estes constituem meros actos de execução consequentes da definição da situação jurídica operada inovatoriamente pelo citado despacho nº 14/90.
4. Exactamente por isso, o prazo que rege no caso concreto é o prazo prescricional de 5 anos do art. 40º do DL nº 155/92 de 28.07 e não o prazo de 1 ano para o exercício da competência revogatória de actos inválidos do art. 141º nº1 CPA com referência ao art. 28º nº1 c) LPTA.»

No Supremo Tribunal Administrativo também se dividiram opiniões, como se reflecte nos votos de vencido constantes do acórdão do Pleno da Secção do CA de 06-12-2005, Processo 0672/05, cujo sumário se transcreve:
«I. Cada acto de processamento de vencimentos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não uma simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração e que, por isso, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objecto de oportuna impugnação ou revogação.
II. Os actos de processamento de vencimentos de acordo com despacho anterior de vereador responsável, após já ter entrado em vigor um novo estatuto remuneratório dos bombeiros, com tabelas indiciárias diferentes das aplicáveis nos termos daquele despacho, não são de considerar como simples operações materiais, mas sim como actos administrativos que, por falta de impugnação, se firmaram na ordem jurídica. E o erro nesse processamento não é de conceber como um mero erro de cálculo ou material, mas sim como um erro jurídico.
III. A reserva de revogação, feita através de acto administrativo, só é válida em actos praticados no exercício de poderes discricionários. Nos actos praticados no exercício de poderes vinculados, essa reserva apenas é válida se estiver estabelecida em lei específica, não podendo, sem essa habilitação, ser feita através de acto administrativo, pois que tal atentaria contra o princípio da legalidade.
IV. Assim, ao acto que ordena a devolução das diferenças remuneratórias resultantes da aplicação das escalas indiciárias da P.S.P., por força da determinação contida no despacho do Vereador responsável (mesmo que, eventualmente, por errada interpretação deste), em vez da nova escala indiciária definida em diploma próprio para os bombeiros, não são aplicáveis as regras da prescrição de créditos do Estado, mas as normas de revogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.
V. O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do art. 40.º do D.L. 155/92, de 28/7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.»

Há que reconhecer que a jurisprudência se tem sedimentado em conformidade com este último acórdão, podendo afirmar-se que na esmagadora maioria dos casos, senão em todos, acabou por prevalecer a tese da ilegalidade da revogação dos actos de processamento de vencimentos para além do âmbito permitido pelo artigo 141º do CPA, quer em sede dos recursos findos no T.C.A.S. quer no Pleno do CA do S.T.A., no âmbito dos recursos com fundamento em oposição de julgados. Assim, por exemplo, o citado acórdão deste T.C.A.S. de 05-05-2005, Processo 00664/05, foi objecto de revogação pelo acórdão do Pleno da Secção do CA de 06-12-2005, Processo 0672/05, também já mencionado, resultando mais uma vez na concessão de provimento ao recurso contencioso e anulação do acto impugnado.
Cita-se a título ilustrativo da acentuada predominância desta jurisprudência, a decisão no mesmo sentido, em caso idêntico, obtida por unanimidade no Acórdão de 05-07-2005, Processo 0159/04, também do Pleno da Secção do CA do S.T.A. e no âmbito, igualmente, de recurso fundado em oposição de acórdãos. Dispôs-se no respectivo sumário:
«I - O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do art. 40º do D.L. 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.
II - Não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material, mas como um erro jurídico, a continuação do processamento de vencimentos de acordo com despacho anterior de vereador responsável, após já ter entrado em vigor um novo estatuto remuneratório dos bombeiros, com tabelas indiciárias diferentes das aplicáveis nos termos daquele despacho.
III - Ao acto que ordena a devolução das diferenças remuneratórias resultantes da aplicação das escalas indiciárias da P.S.P., por força da determinação contida no despacho do Vereador responsável (mesmo que, eventualmente, por errada interpretação deste), em vez da nova escala indiciária definida em diploma próprio para os bombeiros, não são aplicáveis as regras da prescrição de créditos do Estado, mas as normas de revogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.»

Aqui chegados, afigura-se que sobretudo em torno da questão da natureza dos actos de processamento de vencimentos se justificaria ainda um prolongamento do debate. Mas haverá melhor oportunidade. Na realidade, no caso vertente, parece razoável descartar a possibilidade de uma inflexão na jurisprudência já firmada e, por outro lado, atento o tempo já transcorrido e o resultado a que se chegou nos demais processos, talvez não fosse justo onerar o Agravante com mais riscos e delongas processuais.

Assim, deliberam os juízes signatários aderir à tese do Pleno espelhada na fundamentação que se passa a transcrever com a devida vénia, do acórdão de Acórdão de 05-07-2005, Processo 0159/04, e que se deve ser lida com as adaptações necessárias (por exemplo, “sentença recorrida” em lugar de “acórdão recorrido”):
«Conforme este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado (v. entre muitos outros, ac. da 1ª Secção de 12/5/96, p 36163, de 8.6.00, rec. 44690; do Pleno de 17.12.97, rec. 40616, de 29.4.98, rec. 40276, de 10.11.98, rec. 41.173), o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no art. 40º do DL 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.
Esta última insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados, no âmbito da relação jurídica administrativa, enquanto o regime da prescrição de créditos do Estado foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo.
Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do cumprimento do princípio da legalidade (ac. de Pleno de 10.11.98, acima citado).
Ora, no caso em apreço (...) o erro cometido pelos Serviços da Câmara Municipal de Setúbal não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material, mas como um erro jurídico “eventualmente resultante do desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros, aprovado pelo DL 373/93, ou da incorrecta interpretação deste diploma ou do despacho 74/90 do vereador dos Recursos Humanos”.
O que está, pois, em causa não é a exercitabilidade do direito à devolução de verbas (o que supõe um crédito preexistente) mas a existência da obrigação de repor, à luz da validade jurídica do acto administrativo que, ordenando a reposição, determina a alteração da remuneração definida por acto anterior, o que convoca a aplicação das normas que regulam a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.
Em face do exposto, impõe-se concluir que, contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado é de considerar, tal como considerou o acórdão fundamento, um acto revogatório dos actos processadores de vencimentos do recorrente, pelo que, sendo esses actos constitutivos de direitos e tendo a revogação sido efectuada com base na sua ilegalidade, só podia ser efectuada no prazo de um ano (artigo 141.º, n.º 1, do CPA). Tendo essa revogação sido efectuada para além desse prazo, foi violado esse preceito legal, como violado foi o disposto no artigo 40.º do DL 155/92, que não era aplicável in casu.»
Em face desta fundamentação, procede no essencial a alegação do Agravante.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Maio de 2006