Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	518/20.9BELSB-S1

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/07/2021

Relator:	JORGE PELICANO

Descritores:	REPRESENTAÇÃO DO ESTADO PELO M.P. NULIDADE DA CITAÇÃO. INUTILIDADE SUPERVENIENTE.

Sumário:	Tendo Ministério Público, em data posterior àquela em que suscitou a questão da nulidade da citação do Estado e em que requereu a desaplicação, por inconstitucionalidade, da parte final do nº 1, do art.º 11º e do nº 4, do art.º 25º, do CPTA, apresentado Contestação em representação do Estado Português, deixou de ter qualquer interesse juridicamente atendível em ver decididas as questões que suscita.


Votação:	Com Declaração de Voto




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

O Ministério Público vem, nos termos do artigo 219° nº 1, da CRP e dos artigos 2º e 4º, nº 1, alíneas a) e j) do Estatuto do Ministério Público, interpor recurso do despacho datado de 9-11-2020, que indeferiu o pedido por ele formulado junto do TAC de Lisboa para este Tribunal se abster de aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade material, as normas que constam do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do artigo 25º, ambos do CPTA, na redação da Lei n° 118/2019, de 17 de Setembro e que indeferiu ainda o pedido de declaração de nulidade por falta de citação do réu Estado (artigos 188º nº 1 alínea a) e 187º alínea a) do CPC), com a consequente anulação de todo o processado posterior à petição inicial.
Apresentou as seguintes conclusões com as suas alegações de recurso:
1 – Em 9-03-2020, foi expedida carta registada para citação do Centro de Competências Jurídicas do Estado, na qualidade de legal representante do Estado, para, no prazo de 30 dias, querendo, contestar a presente ação.
2 - O Ministério Público, agindo em nome próprio, em defesa da legalidade, apresentou, em 12-03-2020, requerimento nos presentes autos pelo qual solicitou ao tribunal:
a) A recusa da aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1, do artigo 11º e do nº 4, do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 11/2019, de 17-09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1, do artigo 219º, da CRP e do nº 2 desta mesma disposição;
b) A declaração de nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188º, nº 1, alínea a) e 187º, alínea a) e b), do CPC, subsidiariamente aplicáveis), com a consequente anulação de todo o processado posterior à petição inicial e a citação do Ministério Público em representação do Estado Português.
3 - O despacho recorrido, datado de 9-11-2020, indeferiu este requerimento, tendo questionado a falta de legitimidade/interesse em agir do Ministério Público para invocar a nulidade da falta de citação e considerou ter sido o réu Estado, efetivamente citado, através do ofício remetido ao Centro de Competências Jurídicas do Estado.
4 - A CRP consagra o Ministério Público como um órgão integrado nos tribunais, com autonomia e estatuto próprio - Título V, capítulo IV da CRP -, ao qual compete, nos termos do artigo 219ºnº 1, além do mais, defender a legalidade democrática.
5 - A defesa da legalidade, enquanto atribuição do Ministério Público, é corroborada no artigo 4º nº 1, a) do seu Estatuto, aprovado pela Lei 68/2019, de 27-08, que na alínea j) do mesmo artigo consagra, ainda, que deverá velar para que a função jurisdicional seja exercida em conformidade com a Constituição e as leis.
6 – Assim, em virtude dessa competência própria, que não é de representação, e para o seu cabal exercício, a lei determina que o Ministério Público deve ser notificado de todas as decisões finais proferidas por todos os tribunais - cfr. artigo 4º nº 3do EMP.
7 – No âmbito da jurisdição administrativa, a defesa da legalidade democrática como competência do Ministério Público, resulta expressamente do artigo 51º do ETAF, sendo para execução desta que o artigo 141º nº 1 do CPTA confere ao Ministério Público legitimidade para recorrer de todas as decisões proferidas com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
8 - O Ministério Público, ao pugnar pela legalidade e pela interpretação e aplicação das normas em conformidade com a CRP, não está a "defender interesses próprios e estatutários”, mas sim a defender a legalidade democrática e a interpretação das normas em conformidade com a Constituição, ou seja, está a defender interesses comuns a toda a comunidade e que são a base de um Estado de Direito democrático.
9 – Tendo por referência o contexto normativo supra aludido, o Ministério Público tem legitimidade para, em nome próprio, agindo em defesa da legalidade, através do requerimento que apresentou, arguir incidentalmente a inconstitucionalidade das normas do CPTA, peticionando a sua desaplicação no caso concreto com esse fundamento, e a nulidade da citação do réu.
10 – Acresce que, tem também legitimidade para apresentar tal requerimento na qualidade de representante judiciário, ao contrário do que parece resultar do despacho recorrido, uma vez que o Estado, enquanto réu, tem interesse na regularidade da sua própria citação, conferindo-lhe o artigo 197º nº 1 do CPC legitimidade para arguir a sua nulidade, arguição essa feita pelo seu representante judiciário, o Ministério Público.
11 – Conforme decorre do requerimento que apresentou, o Ministério Público agiu em nome próprio, ou seja, no uso das suas competências próprias de defesa da legalidade, e enquanto representante do réu Estado, pelo que tem legitimidade para arguir incidentalmente a inconstitucionalidade das normas e requerer a sua desaplicação no processo, bem como a nulidade da citação, nos termos em que o fez.
12 - Na sequência das alterações introduzidas pela Lei n° 118/2019, de 17 de setembro, o artigo 25º nº 4 do CPTA passou a prever que, nas ações em que o Estado é demandado, deixou de ser citado o Ministério Público em sua representação, como até então, para a citação passar a ser feita ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros.
13 - Sob uma aparência puramente procedimental e regulamentar, este nº 4 aditado é uma norma inovadora e que vem colocar em crise o quadro jurídico-constitucional vigente, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação conferida pela mesma Lei nº 118/2019, transformando a representação do Estado pelo Ministério Público numa exceção, quando anteriormente era a regra.
14 - A solução que resulta da conjugação destas duas normas – artigo 25º nº 4 e 11º nº 1 do CPTA -, na redação a ambas introduzida pela Lei n° 118/2019, esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado- Administração, violando o disposto no artigo 219º nº 1 da CRP.
15 - O artigo 219º nº 1 da CRP, ao estabelecer o quadro constitucional do Ministério Público, consubstancia um imperativo, uma imposição de legislar, tendo por destinatário o legislador e por conteúdo o ditame da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado.
16 - E para atribuição dessa competência o legislador constitucional utilizou o conceito de “representação” e não os de “patrocínio judiciário”, “assistência por advogado”, “mandato” ou “patrocínio forense”, que utilizou em outras normas constitucionais (cfr. artigos 20º nº 2, 32º nº 3 e 208º da CRP).
17 - Esta função de representação do Estado pelo Ministério Público, estrutural ao modelo constitucional de Ministério Público em Portugal, está, desde há muito, refletida na legislação constitucional e ordinária, estando já consagrada na Constituição de 1933, tendo sido mantida na CRP de 1976 e permanecido inalterada ao longo das sete revisões constitucionais
já ocorridas.
18 - Esta função representativa também está consagrada na legislação ordinária, na qual, já no séc. XIX, o Código de Processo Civil de 1876 previa a representação do Estado pelo Ministério Público, a qual lhe continuou a ser atribuída pelos códigos de processo civil subsequentes (1939 e 1961, este último mesmo após a reforma de 1995/1996), mantendo- se consagrada no artigo 24º nº 1 do CPC vigente.
19 - Também os estatutos orgânicos do Ministério Público, incluindo o mais recente, aprovado pela Lei nº 68/2019, de 27 agosto e publicado menos de um mês antes da Lei nº 118/2019, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se suscita, sempre confiaram a representação do Estado ao Ministério Público - cfr. artigos 4º nº 1 al. b), 61º nºs 1, 2 e 63° do EMP.
20 - No âmbito específico da jurisdição administrativa, o ETAF vigente, desde a sua redação original, aprovada pela Lei 13/2002, de 19-02, prevê que compete ao Ministério Público representar o Estado, na linha da solução já expressamente consagrada pelo 1º ETAF, aprovado pelo Dec. Lei nº 129/84, não tendo a sua última alteração, operada dias antes da publicação da Lei n° 118/2019, pela Lei nº 114/2019, de 12 de setembro, introduzido qualquer modificação ao disposto no artigo 51º.
21 - Assim, a representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do nº 1 do artigo 24º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário.
22 - A norma do artigo 219º nº 1 da CRP, que confia ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central), possui natureza auto-exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país.
23 - Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de "autonomia" (CRP, artigo 219º, n° 2), com a sua atuação sempre vinculada a "critérios de legalidade e objetividade” (artigo 3º nº 2 do EMP) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial.
24 - Sendo o Ministério Público, segundo o mandato constitucional, o «representante» (e não patrono, ou advogado ou mandatário) do Estado (administração central), para efeitos do respetivo contencioso - no caso administrativo - é ao Ministério Público que institucionalmente compete exprimir a «vontade judiciária» do Estado e conduzir o processo nos seus aspetos de política e de técnica processual, no quadro de autonomia (nos termos da lei) e da vinculação a critérios de legalidade e objetividade e sem prejuízo de poderes de disposição da relação material controvertida, pelos órgãos superiores do Governo - cfr. artigos 2º e 3º do EMP.
25 - A representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é, por isso, configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material.
26- Todavia, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a Lei n° 118/2019 alterou a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA e, ao acrescentar o substantivo "possibilidade à redação anterior, transformou a regra da "representação do Estado peio Ministério Público” em exceção, reduzindo a referida representação a uma simples possibilidade/eventualidade.
27 - E fê-lo apesar de, dias antes, a alteração ao ETAF, operada pela Lei n° 114/2019, de 12 de setembro, não ter alterado o artigo 51º e na atribuição ao Ministério Público da competência para a representação do Estado junto dos tribunais administrativos e fiscais.
28 – A nova redação conferida à parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA tornou puramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo.
29 – Mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a atual redação do artigo 11º nº 1 do CPTA poderia compatibilizar-se com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, enquanto regra, imposta pelo artigo 219º nº 1 da CRP.
30 -A desarmonia dessa norma com a Constituição torna-se ainda mais clara quando interpretada conjugadamente com a artigo 25º nº 4 do CPTA, também aditado pela Lei n° 118/2019, de 17-09, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado.
31 - No que concerne ao Estado, este artigo 25º nº 4 do CPTA destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado- Administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal).
32 - Nos termos do disposto no artigo 223º nº 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas - como é o caso indiscutível do Estado Administração - realiza-se "na pessoa dos seus legais representantes" e, no caso do Estado, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo, o seu representante natural é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação.
33 - O Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), não é um órgão, mas sim um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros e sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar - cfr. artigo 1º do Decreto-Lei n° 149/2017, de 06-12.
34 - Nenhuma norma confere ao JurisAPP poderes representativos do Estado em juízo, poder-dever esse que é atribuído ao Ministério Público, não se vislumbrando forma de este ser afastado, ainda que potencialmente, dessa representação no domínio do contencioso administrativo sem violação do disposto no artigo 219º nº 1 da CRP.
35 – Todavia, por força dos efeitos jurídicos e práticos da conjugação dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, o Estado (administração central) passa a ser representado, no contencioso administrativo, pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, ao qual é atribuída, desde logo, a competência para receber a citação, o que, nos termos do artigo 223 nº 1 do CPC, implica e tem subjacente uma representação legal da pessoa coletiva citada, no caso o Estado.
36 - O mecanismo implementado pelo nº 4 do artigo 25º do CPTA, conjugado com a parte final do nº1 do artigo 11º do CPTA, ambos na redação da Lei n° 118/2019, conduz, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, transformando o que, por imperativo constitucional, era regra em exceção.
37 - Mas a norma do artigo 25º nº 4 do CPTA vai mais longe e atribui ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar "os termos da (...) intervenção em juízo” dos "serviços' a quem aquele entenda "transmitir a citação”.
38 - Daqui resulta que o JurisAPP pode, ou não, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público — tratado como mero "serviço” administrativo — e coordenar "os termos da respetiva intervenção em juízo”.
39 - Ou seja, é o JurisAPP quem determina, casuisticamente, se a citação será, ou não, transmitida ao Ministério Público, para efeitos de este assegurar na lide a representação judiciária do Estado e, não tendo a lei estabelecido quaisquer critérios para essa determinação, fará uma efetiva escolha do representante judiciário legal do Estado, de forma livre e de acordo com critérios que só o próprio serviço determinará - que poderão ser de mérito, oportunidade, conveniência ou outros que entenda.
40 - A esta escolha inicial de a quem incumbirá a representação do Estado em juízo, o artigo 25º nº 4 do CPTA acrescenta a coordenação dos termos da intervenção em juízo, ofendendo gravemente o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no nº 2 do artigo 219º da CRP, cuja atuação fica dependente e subordinada de um serviço central da administração direta e dependente do Primeiro Ministro.
41 - Ora, no modelo constitucional português, o Ministério Público não é um serviço do Estado-Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, integrado nos tribunais, dotado de autonomia e estatuto próprio, não podendo a sua atuação ser subordinada à vontade da Administração e por ela coordenada – artigo 219° da CRP.
42 – Em face do exposto, as normas constantes do segmento final do nº 1, do artigo 11º e do nº , do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei n° 118/2019, de 17-09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º nº 1 da CRP primeira proposição ("Ao Ministério Público compete representar o Estado") e no nº 2 ("O Ministério Público goza de (...) autonomia..."), devendo ser declarada a respetiva inconstitucionalidade, com efeitos restritos a este processo, e determinada a sua desaplicação incidental, por nulidade.
43 – Consequentemente, deve também ser declarada a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato (artigos 188º nº 1 alínea a) e 187º alínea a), do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), uma vez que o representante do Estado, o Ministério Público, que é em quem deve ser realizada a citação, não foi citado. Essa nulidade, determina a anulação do processado posterior à petição, nos termos das normas processuais indicadas.
44 - Apesar de o Ministério Público ter entretanto assumido a representação do Estado e apresentado contestação, com o objetivo de garantir a defesa do réu, a nulidade não poderá considerar-se sanada, de acordo com o preceituado nos artigos 189º e 196º do CPC, uma vez que a inconstitucionalidade e nulidade foram arguidas atempadamente.
45 - O despacho recorrido, ao indeferir o requerimento do MP, violou as normas constitucionais e legais supra identificadas, designadamente o disposto nos artigos 219º da CRP, 4º nºs 1 al., a), j) e 3 do EMP, 51º do ETAF e 197º nº 1, 223º nº 1, 188º nº 1 al. a) e 187º al. a) do CPC, normas estas que, juntamente com os artigos 25º nº 4 e 11ºnº 1 do CPTA, na sua atual redação, interpretou e aplicou erradamente.
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, ser revogado o despacho recorrido e substituído por outro que determine:
a) A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17-09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP e do nº 2 desta mesma disposição;
b) A declaração de nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188º nº 1, al. a) e 187º, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à petição inicial e a citação do Estado no Ministério Público.”

O Ministério da Educação, apresentou alegações que concluiu da seguinte forma:
“1.ª Na presente ação – intentada contra o Estado Português e Ministério da Educação– o Ministério Público foi notificado da citação por parte do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), ao abrigo do disposto no artigo 25.º, n.º 4, parte final, do CPTA, e ainda nos termos do artigo 85.º, n.º 1, do mesmo código;
2.ª Está, portanto, em juízo depois de devidamente notificado e em representação do Estado Português;
3.ª Apesar disso mesmo, o Ministério Público veio, por um lado, veio, por um lado, alegar a inconstitucionalidade material das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25º, do CPTA, na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro - cuja desaplicação, com efeitos circunscritos ao caso concreto, requereu por pretensa violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição e do n.º 2 desta mesma disposição, e, por outro lado, arguir a nulidade por não ter sido diretamente citado, facto que seria, no seu entendimento, determinante da anulação do processado posterior à petição, por força dos artigos 187.º, alínea a) e 188º, nº1, alínea a), do Código de Processo Civil (CPC);
4.ª Contudo, no presente caso, o Ministério Público tem a posição processual de representante do Estado, tratando-se de um caso de representação legal porque
o Ministério Público não é um órgão do Estado-administração – que é a pessoa coletiva que é representada nas ações administrativas – mas sim um órgão da atividade judiciária do Estado – como resulta claramente da sua inserção sistemática no título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, e não no título no título IX da Constituição, relativo à administração pública, ou em qualquer outro;

5.ª Como o próprio tribunal a quo reconhece, ao referir – e bem – que: ”Tendo sido demandado nestes autos o Estado Português, o Réu/a Entidade Demandada neste processo – o Estado Português e não o Ministério Público– foi citado (cf. fls. 134 dos autos). A verificar-se a intervenção do Ministério Público nestes autos, seria na qualidade de representante do Réu Estado Português e não na qualidade de parte principal.“
6.ª De resto, a Comissão Constitucional, no seu Parecer n.º n.º 8/82, afirmou mesmo que “A representação do Estado em juízo pelo Ministério Público apenas se justifica por razões de pragmatismo, não se descobrindo fundamento material para uma reserva de tal competência. Ao invés, o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que lhe não cometessem essas funções de representação”;
7.ª Ora, assim sendo, compreende-se que represente interesses do Estado – que lhe compete representar – e não interesses próprios;
8.ª No entanto, e como é manifesto, com a presente intervenção o Ministério Público apresenta se em defesa de interesses próprios e estatutários;
9.ª Só que, como refere o Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa: “ o ato de citação não foi omitido, nem houve qualquer erro na identificação do Réu a citar.”;
10.ªPor isso bem andou a douta decisão recorrida ao concluir pela falta de interesse em agir do Ministério Público para arguir a nulidade de citação do Réu Estado Português;
11.ªAcresce que a questão-de-direito que está em análise no presente recurso é – exclusivamente – uma questão de constitucionalidade; questão que aliás já se encontra em apreciação no Tribunal Constitucional;
12.ªCom efeito, e em conformidade com as conclusões já expendidas pelos tribunais administrativos superiores, o Ministério Público tem ao seu dispor “outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não […] se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, o mecanismo de fiscalização abstrata, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República”;
13.ªOu seja, “quaisquer questões relacionadas com a inconstitucionalidade das normas ínsitas no artigo 11.º, n.º 1, e artigo 25.º do CPTA […] terão de ser suscitadas em sede própria, que não esta. Com efeito, a intervenção a título incidental e com o propósito de invocar uma nulidade processual por falta de citação, numa ação em que não se é parte, e cuja intervenção a acontecer, será uma intervenção na qualidade de representante do Réu, não é o meio próprio/idóneo”;

14.ªDe resto e em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar qualquer desconformidade dos artigos 11º, nº1, e 25º, nº4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com o parâmetro constante do artigo 219º, nº1, da Constituição;
15.ªNão só porque improcede o entendimento de que o n.º 1 do artigo 219.º não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades;
16.ªComo também porque a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
17.ªIsto significa, dito por outras palavras, que a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual “Ao Ministério Público compete representar o Estado” – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais;
18.ªOu seja, não se trata de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível;
19.ªAssim, ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, contém uma norma-princípio – o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário;
20.ªDe resto, a tese do Ministério Público incorre em manifesto erro na aplicação do direito por várias razões, a saber:
(i) É objeto de exceções legais relevantes na própria ordem constitucional portuguesa;
(ii) Não se esgota no campo do contencioso administrativo;
(iii) Revela disfunções complexas na representação dos interesses do Estado;
(iv) É problemática do ponto de vista da responsabilização política do Governo pelos seus atos; e
(v) Não tem, há muito, arrimo no direito comparado europeu.
22ª.Em primeiro lugar (i), o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público;
23ª. A redação atual do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, que confere à lei ordinária a faculdade de definir os interesses que o Ministério Público pode ou deve defender no âmbito do Estado-administração, ou fora dele, encontra-se em maior consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 que, de uma forma lapidar, clarificou que o Ministério Público não monopoliza a representação em juízo do Estado-administração, podendo a lei conferir também essa representação a outros órgãos ou entidades;
24. ª. Atente-se no seguinte passo do referido parecer, com sublinhados nossos:
“O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.
Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.
Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades.”
25.ª.De resto, isto mesmo foi reconhecido já na Assembleia Constituinte. Como premonitoriamente afirmou o Deputado Constituinte Luís Catarino, “O Estado terá necessariamente múltiplas e cada vez mais variadas e importantes tarefas a cumprir; terá de intervir cada vez mais extensa e intensivamente nos vários setores da atividade social; terá cada vez maior necessidade de garantir a sua representação e a sua intervenção nas mais variadas zonas; terá ele, por isso, também na sua vida jurídica, a necessidade de assegurar a sua intervenção e a sua representação”;
26ª.E o facto é que sucessivos atos legislativos atribuíram a outras entidades a representação de interesses públicos inerentes ao Estado-administração:
(a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes, cingindo-se a legitimidade do Ministério Público em processo tributário à “[…]defesa da legalidade, [na] promoção do interesse público e representação dos ausentes, incertos e incapazes” (artigo 14.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário);
(b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos;
(c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e
(d) Por fim, em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito.

27.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo – Norte no seu Acórdão de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, “é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso «ao Ministério Público compete representar o Estado» constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária. O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o Estado seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do Ministério Público referidas no n.º 1 do artigo 219.º da CRP”.
28.ª Em segundo lugar (ii), a concretização da norma constitucional em causa não se esgota no âmbito do contencioso administrativo – aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral, devendo aferir-se o seu respeito ou a sua violação de uma perspetiva global;
29.ª. Sendo assim, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado:
(i)Em contencioso administrativo, nos termos abaixo descritos;
(ii) Em processo civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e
(iii) Em processo do trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho.
30.ªEm terceiro lugar (iii), o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado – disfunções essas que determinam que o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público seja ponderado com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas;
31ª- Como refere a doutrina, por vezes é difícil assumir num dado processo a dupla natureza de protagonista de “uma intervenção imparcial para a promoção da legalidade” e o “patrocínio judiciário público da Administração estadual”;
32ª Desde logo, porque estão em causa duas perspetivas bem diferentes: o Ministério Público, enquanto responsável pela defesa da legalidade democrática, desempenha funções estritamente objetivistas, mas enquanto exerce a função de representação do Estado, exerce funções essencialmente subjetivistas;
33ª. E, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade;
34.ª. Basta pensar em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, ou em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado – caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu;
35.ª. Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade;
36.ª. Ora, em geral, mas em especial nestes últimos casos, o Governo não pode, na defesa da licitude da sua atuação ficar, necessariamente, amarrado ou dependente da “dupla personalidade” do Ministério Público ou do seu argumentário;
37.ª Em quarto lugar (iv), e na sequência do ponto anterior, entender que o Ministério Público representa sempre e necessariamente o Estado no quadro de uma autonomia que impede as entidades constitucionalmente competentes de fazer valer o interesse público tal como é por si perspetivado significa uma potencial aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política;
38.ª. Atente-se que o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição, carece de ser ponderado com o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público;
39.ª. Efetivamente, a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa, caso os mesmos sejam objeto de contestação judicial;
40.ª. Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências pela Assembleia da República, pelo Presidente da República e pelo povo se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia;
41.ª. Em quinto lugar (v), o próprio Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional dá nota de que, em 1982, a representação do Estado pelo Ministério Publico em juízo ocorria, para além de Portugal, essencialmente em Estados da América Latina, como a Colômbia, a Venezuela e a Guatemala;
42.ª.Daí que o modelo tradicional português seja uma exceção, que a doutrina e jurisprudência não configuram como “natural, própria, especifica ou típica” do Ministério Público e que pode inclusivamente ser tida como algo obsoleta, no universo comparado da representação do Estado em tribunal, tal como esta é garantida pelos restantes Estados europeus e até por Estados de expressão portuguesa como o Brasil, onde opera a nível federal a Advocacia Geral da União;
43.ª. Por outro lado, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
44.ª. A escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual:
(i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”;
(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”;
(iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”.
45.ª. Impõe-se, assim, confrontar diretamente o teor do n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, na linha interpretativa esboçada pela justiça constitucional portuguesa;
46.ª.Em primeiro lugar (i), e na generalidade, regista-se que o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo “possibilidade”;
47.ª. Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo “possibilidade” ao n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela sobredita Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, não mais fez do que positivar ou “fotografar” normativamente uma realidade não só jurídica mas também existencial, dando uma maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado;
48.ª.Por outras palavras, a junção do termo “possibilidade” (“sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, e que é agora sindicada pelo Ministério Público, nada mais fez do que concretizar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos algo que já estava consagrado, pelo menos desde 2015;
49.ª.Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional sobre os termos da representação do Estado pelo Ministério Público – que exclui, assertivamente, um monopólio dessa representação e da qual a nova redação do n.º 1 do artigo 219.º se aproximou, reforçando o papel do legislador na definição dos interesses que a nível estadual ou extra-estadual o Ministério Público pode representar em juízo – conclui-se, que o sobredito n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva “totalmente” o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete “por inteiro” a outras entidades;
50.ª. Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que o Estado-administração, possa “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”;
51.ª. Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo”) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem;
53.ª. A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”;
54.ª.Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá […] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
55.ª.Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público;
56.ªEm quarto lugar, no que diz respeito às alterações introduzidas pelo novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, deve assinalar-se, em boa verdade, que as mesmas têm um alcance bastante menor do que é alegado no recurso;
57.ªEm boa verdade, a criação do referido departamento de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos como um dos departamentos centrais da Procuradoria-Geral da República determina a necessidade de inclusão de normas de competência interna;
58.ªEsta parte do Estatuto do Ministério Público consubstancia, portanto, e essencialmente, um diploma de organização interna do próprio Ministério Público – no fundo, como acontece com os demais órgãos e serviços com autonomia, trata-se de uma verdadeira lei orgânica do Ministério Público;
59.ªPor conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição;
60.ªEm todo o caso, no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos” não foi efetivamente aplicada no caso concreto;
61ª.Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso;
62ª.A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição;
63ª.Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deve, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição;
64ª.De outra parte, o Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando “seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”;
65ª.Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas “unicamente” ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo;
66ª.Procurando precisar o sentido da norma sindicada, cumpre tecer as considerações que se seguem;
67ª.Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério;
68ª:O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação;
69ª.O referido Centro funcionará, apenas, como uma espécie de estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
70ª.Trata-se de uma escolha compreensível na medida em que, encontrando-se muito frequentemente nas referidas demandas envolvidos ministérios, resulta ser essencial que seja o Governo a ter uma perceção de conjunto da ratio dessas demandas e a definir uma estratégia processual para certas categorias de ações que de algum modo o envolvem;
71ª. De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja;
72ª.Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo;
73ª.Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º;
74ª. Em terceiro lugar (iii), e em conclusão do que se disse antes, de facto, “nunca seria de aplicar ao caso em análise o disposto nos artigos 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Civil, pois, como resulta do processado, in casu, não se verifica qualquer omissão do ato de citação”;
75ª. Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição;
76.ª Podendo ser vários os significados da fórmula “coordenação administrativa”, um primeiro significado possível e hipotético que se pode extrair desta disposição no que respeita à relação estabelecida entre o Centro de Competências Jurídicas do Estado e o Ministério Público é o de que, sempre que for demandado o Estado, a citação é dirigida ao Centro que, se for o caso, a transmitirá ao Ministério Público e coordenará com este os termos da respetiva intervenção em juízo;
77.ª E, no contexto dessa faculdade de coordenação, não estaria afastada a hipótese, no plano administrativo, de uma forma de coordenação supra-ordenadora, o que neste caso implicaria a consagração da faculdade de o mesmo dar orientações ao Ministério Público, de entre outras entidades, sobre o modo como este último deveria assegurar a defesa dos interesses do Estado em juízo;
78.ªOra, semelhante sentido interpretativo conferido ao preceito seria inconstitucional, visto que o Ministério Público, no exercício das suas competências, goza de autonomia, uma garantia institucional expressamente consagrada no n.º 2 do artigo 219.º da Constituição;
80.ª Por conseguinte, deve proceder uma interpretação alternativa da relação de sentido normativo do preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública;
81.ªLogicamente, o preceito sindicado só pode ser lido e interpretado nestes exatos termos, não envolvendo essa coordenação equiordenada o Ministério Público, o qual não integra a administração pública, contrariamente aos citados ministérios;
82ª.Ainda assim deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública;
83ª. Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido;
84ª.Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é, também aqui, irrelevante para o presente caso;
85ª. Por último, e atenta a jurisprudência administrativista já prolatada sobre as questões substantivas suscitadas, constituem raríssimas exceções os casos em que tem havido desaplicação dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à Conferência.

Do objecto do recurso.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos do art.º 144º, nº 2, do CPTA e dos artigos 635º e 639º do CPC, ex vi art.º 140º, n.º 3 do CPTA.
Há, assim, que decidir se o Tribunal a quo errou por ter considerado que não se verifica uma situação de falta de citação do Estado; que o Recorrente não tem legitimidade/interesse em agir e ainda por ter recusado a desaplicação das normas que constam do segmento final do nº 1, do artigo 11º, e do nº 4, do artigo 25º, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019 de 17 de Setembro, por não se verificar a invocada inconstitucionalidade material.

Fundamentação.

De facto.

Provam os autos que:

a) A presente acção foi intentada contra o Estado Português e contra o Ministério da Educação – cfr. P.I.;

b) Com data de 09.03.2020, foram dirigidos ofícios citação, nos termos e para os efeitos dos artigos 81.º e 82.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), para o Ministério da Educação e para o Centro de Competências Jurídicas do Estado - cf. fls. 132-134 dos autos).

c) Com data de 10.03.2020, foi entregue cópia da PI ao Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos e para os efeitos do artigo 85.º, n.º 1 do CPTA.

d) A 27/04/2020, o Ministério Público apresentou nos autos Contestação em nome do Estado Português – fls. 155 dos autos.

Direito
O despacho recorrido indeferiu o pedido de desaplicação das normas que constam da parte final do nº 1, do artigo 11º, e do nº 4, do artigo 25º, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019 de 17 de Setembro, bem assim como o pedido de declaração de nulidade da citação do Estado, com a seguinte fundamentação:
“(…) Refira-se, desde logo, que não é de aplicar ao caso vertente o disposto nos artigos 187.º, alíneas a) e b) e 188.º, n.º 1, alínea a) do CPC, pois, como resulta do processado, in casu, não se verifica qualquer erro ou omissão do ato de citação.
Tendo sido demandado nestes autos o Estado Português, o Réu/a Entidade Demandada neste processo – o Estado Português e não o Ministério Público – foi citado (cf. fls. 134 dos autos). A verificar-se a intervenção do Ministério Público nestes autos, seria na qualidade de representante do Réu Estado Português e não na qualidade de parte principal. Pelo que, o ato de citação não foi omitido, nem houve qualquer erro na identificação do Réu a citar.
Em consequência, não se pode aqui considerar existir falta de citação do Réu Estado Português, com fundamento no facto de o Ministério Público ter perdido a exclusividade de representação do Estado nas ações que correm termos nos Tribunais Administrativos.
Ademais, o Ministério Público encontra-se, efetivamente, nos presentes autos, como representante do Estado Português (v. contestação apresentada a fls. 155 e seguintes dos autos), pelo que sempre se colocaria aqui uma questão de legitimidade/interesse em agir na invocação da falta/nulidade de citação, considerando que o desiderato que pretende atingir com o incidente deduzido foi alcançado.
De referir, outrossim, que o citado n.º 4 do artigo 25.º do CPTA foi aditado pelo legislador no sentido de fazer refletir com caráter de normatividade uma opção política com o objetivo de criar um «intermediário», o tal Centro de Competências Jurídicas do Estado (designado por «JurisApp»), entre o Estado e o seu representante em juízo, seja ele público ou privado, destinado, no essencial, à centralização das citações em processos em que é parte – opção que não cabe ao intérprete da lei contestar. O «JurisApp», do ponto de vista da sua intervenção processual, não assume o papel de representante em juízo (v. Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro).
Destarte, assumindo esta perspetiva, não se deteta que tais normas padeçam da referida inconstitucionalidade material «por violação do disposto no art.º 219.º da Constituição, n.º 1, primeira proposição (“Ao Ministério Público compete representar o Estado”) e n.º 2 (“O Ministério Público goza de (...) autonomia...”)», como reclama a DMMP, que contenda com a citação efetuada.
Esta questão foi, aliás, apreciada pelo Tribunal Central Administrativo Sul que, no seu Acórdão de 02-07-2020, no âmbito do processo n.º 92/20.6BELSB-S1 [disponível para consulta em www.dsgi.pt], salientou o seguinte:
“(…) Como este tribunal de recurso se depara, também, com uma patente falta de interesse em agir em recurso por parte do Recorrente MP, pois, como se disse, o Ministério Público encontra-se, efetivamente, nos presentes autos, como representante do Estado Português, pelo que, a finalidade que pretende alcançar com a impugnação do despacho recorrido foi alcançada. Sendo que, o Ministério Público tem, efetivamente outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não prejudicaram a sua intervenção nos autos em apreço, nem se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, o mecanismo de fiscalização abstrata, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República”.
Do mesmo modo, sobre esta mesma questão o Tribunal Central Administrativo Norte, sumariou o seguinte, no seu Acórdão de 03-07-2020, proferido no processo n.º 00902/19.2BEPNF-S1, disponível para consulta em www.dgsi.pt, que aqui se transcreve: «I – Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a representação do Estado nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo Ministério Público, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.
II - Simultaneamente, a citação do Estado deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).
III – A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao Ministério Público”.
Atente-se, ainda, na fundamentação constante do mencionado aresto particularmente quanto ao artigo 219.º da CRP (aqui também invocado pela DMMP), para sustentar a recusa da inconstitucionalidade arguida e, por isso, entender que o Estado fora citado nos autos «secundum legem»:
“Claro que o inciso da parte final do nº 4 do artigo 25º do CPTA na sua versão atual, no qual, referindo-se ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, se diz que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” poderá criar dúvidas quanto à forma como será assegurada, em tal caso, a garantia da autonomia do Ministério Público, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo).
Mas não é despiciente relembrar que nos termos Estatuto antigo (aprovado pela Lei nº 47/86) não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do Ministério Público em representação do Estado e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas acções cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas acções cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).
3.21 E recentando-nos na invocada desconformidade das normas em causa, temos que reafirmar a análise feita pela 1ª instância quanto à convocação do artigo 219º nº 1 da CRP, nos termos da qual “ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”. Dando por renovados os entendimentos doutrinais ali citados a tal respeito. Os quais evidenciam que a discussão em torno da representação do Estado pelo Ministério Público se encontra atualmente já limitada. Na medida em que é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso “ao Ministério Público compete representar o Estado” constante da primeira parte do nº 1 do artigo 219º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimonias deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade judirica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária.
O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o Estado seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do Ministério Público referidas no nº 1 do artigo 219º da CRP.”
Sendo que, por Acórdão de 24-09-2020, no âmbito deste mesmo processo [www.dgsi.pt], o Supremo Tribunal Administrativo decidiu não admitir o recurso de revista por entender o seguinte: “O MºPº arguiu no sobredito processo a nulidade de falta de citação do Estado por entender que este réu deve ser representado por si, sendo inconstitucionais quaisquer normas – designadamente os arts. 11º, n.º 1, e 25º, n.º 4, do CPTA, na redacção introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17/9 – que disponham em contrário.
As instâncias recusaram tal inconstitucionalidade e, por isso, entenderam que o Estado fora citado nos autos «secundum legem».
Na sua revista, o MºPº insiste na inconstitucionalidade daqueles preceitos e na consequente falta de citação do Estado, assinalando a importância e a repetibilidade do problema. Mas não se justifica admitir a revista. Esta centra-se exclusivamente em inconstitucionalidades. Ora, e como temos repetidamente dito, os «themata» de inconstitucionalidade não são objecto próprio dos recursos de revista, já que podem ser separadamente colocados ao Tribunal Constitucional. Deve, pois, prevalecer «in hoc casu», a regra da excepcionalidade das revistas”.
Nesta conformidade e atento tudo quanto acima foi exposto, indefere-se o requerido.”.

Tal decisão não sofre do erro de julgamento que lhe é apontado.
Desde logo, porque o Ministério Público, em data posterior àquela em que suscitou a questão da nulidade da citação do Estado e em que requereu a desaplicação da parte final do nº 1, do artigo 11º e do nº 4, do artigo 25º, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019 de 17 de Setembro, veio, em representação do Estado Português, apresentar Contestação nos autos, que não foi rejeitada, pelo que deixou de ter qualquer interesse juridicamente atendível em ver decididas as questões que suscita.
Da decisão de tais questões não emerge qualquer efeito útil para o direito que se apresenta a defender, ou seja, o direito a representar o Estado Português no presente processo.
Assim e conforme se refere no despacho recorrido (embora com fundamentação parcialmente distinta) há que concluir que o Recorrente carece de interesse em agir. Dito por outras palavras: por o Recorrente já se encontrar nos autos em representação do Estado Português verifica-se uma situação de inutilidade superveniente quanto à decisão do incidente.
Sobre o interesse em agir enquanto pressuposto processual distinto do pressuposto da legitimidade no âmbito do processo administrativo, veja-se Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2016, pág. 210.
Na jurisprudência veja-se, entre outros, o acórdão do STA proferido a 18/02/1998 no âmbito do proc. n.º 028433, in www.dgsi.pt e em que se sumariou que “I. A subsistência do interesse do recorrente no prosseguimento da lide como obstáculo à inutilidade superveniente da mesma mede-se pelos efeitos normais ou típicos que retiraria da anulação do acto.”.
A falta de interesse em agir obsta ao conhecimento das questões de inconstitucionalidade e da nulidade da citação que suscitou – art.º 89.º, n.º 4 do CPTA e art.º 277.º, al. e) do CPC.
Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e, com a referida fundamentação, manter o decidido no despacho recorrido.
Custas pelo Recorrente que as não paga por estar isento – art.º 4.º, n.º 1, al. a) do RCP.

Lisboa, 07 de Julho de 2021

O relator consigna, nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 3.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, que o presente acórdão foi votado pelos Juízes Desembargadores que integram a formação de julgamento, tendo a Exmª Senhora Desembargadora Celestina Castanheira exarado a declaração de voto abaixo reproduzida.

Jorge Pelicano

Carlos Araújo

(em substituição)

Acompanho o sentido da decisão final contida no dispositivo do acórdão, em negar provimento ao recurso e manter o decidido no despacho recorrido, mas não a fundamentação, atendendo aos acórdãos proferidos nos processos n.ºs 216/20.6.BEALM-S1 e 672/20.0BELRA- S1, em que fui relatora.

Celestina Castanheira