| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
O......, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, datado de 25/06/2015, que no âmbito da ação administrativa especial, de pretensão conexa com atos administrativos, instaurada contra a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores e o Centro de Saúde da P......, julgou a ação improcedente, absolvendo os réus do pedido de condenação de declaração de nulidade ou anulação das deliberações tomadas, de anulação do concurso de provimento no lugar da categoria de enfermeiro supervisor do quadro de pessoal do Centro de Saúde da P...... e a anulação da deliberação da 2.ª Ré, que revogou a nomeação do Autor como enfermeiro supervisor, condenando-se este a mantê-lo no lugar.
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Formula o aqui Recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 391 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico e cfr. fls. 418 – paginação referente ao processo em suporte digital – Sitaf), as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
A. “O Centro de Saúde da P......, R.2, não se subsume na previsão da norma contida no nº 2 do art. 76º do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, porquanto, à luz de quadro legal específico, detém personalidade jurídica própria e é uma pessoa colectiva pública também distinta da Região Autónoma dos Açores, não fazendo parte da organização desta, não se integrando na Administração directa regional nem com esta (se) estabelecendo qualquer relação hierárquica.
B. A competência legal para, dentro dos objectivos e tipos de concursos da carreira de enfermagem, explanados no DL nº 437/91, de 8/11, determinar, v.g. a abertura de concursos, pertence, em exclusivo, ao Conselho de Administração do R.2.
C. Como em exclusivo ao mesmo Conselho de Administração do R.2 pertence também a competência legal para juridicamente revogar o acto impugnado, como o fez, in casu, e, bem assim, a inerente revogação da homologação da lista de classificação final no concurso.
D. O tribunal a quo partiu logo do princípio, assumiu, embora erradamente no acórdão recorrido que o Centro de Saúde pertencia à pessoa colectiva Região Autónoma dos Açores, como se fora uma espécie de departamento do Governo Regional, o que não é verdade.
E. O tribunal a quo considerou, também erradamente, que o contrainteressado havia recorrido hierarquicamente para o Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais, o que também não é verdade, porque apenas se verifica que o recurso gracioso em causa tem a natureza de recurso tutelar, não substitutivo.
F. Não tem, assim, aplicação ao caso dos autos a fundamentação de direito plasmada no ponto VI, págs. 6 e 7 do douto acórdão recorrido.
G. O tribunal a quo, apesar de, na fundamentação de direito, ponto VI, pág. 6, acabar por reconhecer que a competência legal para determinar a abertura de concursos pertence ao Conselho de Administração do Centro de Saúde, preconizou, ainda assim, erradamente, que o Sr. Secretário Regional dos Assuntos Sociais não mandou abrir novo concurso, o que não só está em manifesta contradição com a matéria de facto que o próprio tribunal a quo deu por assente, no ponto 7, pág. 5 do douto Acórdão recorrido, onde se deu por assente que o Sr. Secretário Regional anulou o concurso e determinou que se iniciasse todo o processo de início), como constitui um manifesto equívoco, porque, como se pode ler na fundamentação do acto impugnado, aqui se preconiza expressamente que o concurso deva ser todo anulado.
Por conseguinte,
H. O Despacho, de 19/10/07, de Sua Excelência o Secretário Regional dos Assuntos Sociais da RAA (R.1) enferma de (i) nulidade por incompetência absoluta e padece ainda de anulabilidade por (ii) desvio de poder, (iii) violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, (iv) violação de lei, por violação do art. 4º/3 do DL nº 427/89, de 7/12, (iv) e de vício de forma por falta de fundamentação, conforme alegado pelo autor, respectivamente nos arts. 74 a 78, 26 a 73 e 79 a 89 da p.i.
I. O tribunal a quo não se pronunciou, como devia, sobre qualquer desses vícios, com excepção do supra apontado vício de incompetência absoluta, omissão de pronúncia que enferma o acórdão recorrido de nulidade.
J. O A. impugnou autonomamente quer o Despacho, de 19/10/07, de Sua Excelência o Secretário Regional dos Assuntos Sociais da RAA (R.1), quer o acto de revogação praticado pelo R.2. consubstanciado na Deliberação, de 25/10/2007, do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P.......
K. O R.2, com aquele acto, não devia ter acolhido o entendimento, preconizado pela R.1, de invalidade do aviso de abertura do concurso, porque, além do mesmo aviso não enfermar das ilegalidades pretensamente apontadas pela R.1, para tanto não havia a R.1 anteriormente apontado ao R.2 orientação no sentido da necessidade de supressão dessas mesmas alegadas ilegalidades do aviso de abertura do concurso – antes pelo contrário, a R.1 havia mesmo expressamente considerado que não se verificava a ilegalidade então suscitada pelo contrainteressado.
L. O R.2, em desconformidade com a doutrina e jurisprudência consagradas e nas circunstâncias do caso concreto, violou o DL nº 427/89, de 7 de Dezembro, que, no seu art. 4º/3, comina expressamente ser obrigatória a nomeação de candidatos aprovados em concurso para os quais existam vagas que tenham sido postas a concurso (não é o acto material de aceitação do cargo pelo A. que confere a este o direito legal, em si, à nomeação).
M. Não se verifica nem foi demonstrada qualquer falta de imparcialidade na actuação do júri que sustentasse a anulação do concurso.
N. O acto do R.2 não foi dado previamente a conhecer ao A. em audiência prévia.
O. O referido acto do R.2 padece, assim, de (i) violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, (ii) violação de lei, por violação do art. 4º/3 do DL nº 427/89, de 7/12, (iii) vício de forma, por falta de fundamentação (cfr. os arts. 26 a 73, 79 a 89 e 91 da p.i.) e (iv) preterição da formalidade essencial da audiência prévia (cfr. os arts. 98 a 105 da p.i.).
P. Sobre todos esses vícios apontados ao acto praticado pelo R.2 há também uma total ausência de pronúncia e de decisão por parte do tribunal a quo, omissão de pronúncia que enferma o acórdão recorrido de nulidade.
Em conformidade,
Q. O douto acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, por violação dos arts. 1º e 76º/2 do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores (republicado em anexo à Lei nº 2/2009, de 12 de janeiro), 158º/2, c) e 177º/4 do anterior Código do Procedimento Administrativo, 11º do Decreto Regulamentar Regional nº 3/86/A, de 24 de Janeiro (alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais nºs 6/90/A, de 2 de Fevereiro, 9/97/A, de 27 de Março, e 8/98/A, de 20 de Março), e 53º do Decreto Legislativo Regional nº 28/99/A, de 31 de Julho (com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/2007/A, de 24 de Janeiro, e pelo Decreto Legislativo Regional nº 1/2010/A, de 4 de janeiro); e sendo ainda nulo (ex vi do art. 615º/nº 1, alíneas c) e d) do CPC).
R. Por conseguinte, o tribunal a quo deveria
- ter-se pronunciado sobre todos os vícios imputados a ambos os actos impugnados nos autos pelo A.;
- os actos praticados pelos R.1 e R.2 deveriam ter sido, respectivamente, declarados nulos ou anulados;
- o R.2 deveria ter sido condenado a manter a homologação da lista de classificação final de 2/8/2007 efectuada pelo Conselho de Administração do mesmo R.2 e publicada e a prover o A. no lugar da categoria de enfermeiro supervisor (nível 3) do quadro de pessoal do Centro de Saúde da P......, e para tanto praticando todos os demais actos e/ou operações materiais necessários à reposição da legalidade; e
- o A. não deveria ter sido condenado em custas.”.
Termina, pedindo que seja concedido provimento ao recurso, revogando-se o acórdão recorrido e condenando-se os Réus em custas.
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A ora Recorrida, Secretaria Regional da Saúde da Região Autónoma dos Açores, notificada da admissão do recurso, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 415 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico e cfr. fls. 462 – paginação referente ao processo em suporte digital – Sitaf), e formulou as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“1 – O acórdão recorrido não padece de omissão de pronúncia.
2 – O acórdão recorrido não enferma de erro de julgamento.
3 – O acórdão recorrido não violou qualquer disposição legal, muito menos as invocadas pelo A.”.
Pede que seja negado provimento ao recurso e mantido o acórdão recorrido.
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O Recorrido, Centro de Saúde da P......, notificado da admissão do recurso, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 423 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico e cfr. fls. 470 – paginação referente ao processo em suporte digital – Sitaf), e formulou as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“1. Os actos administrativos impugnados não padecem dos vícios alegados pelo recorrente.
2. Em primeiro lugar, e quanto ao alegado vício de forma, por falta de fundamentação diga-se tão só que o recorrente, em momento algum, demonstrou desconhecer os motivos da revogação da deliberação do R. II.
3. Pelo que não pode o mesmo padecer do vício de forma, por falta de fundamentação.
4. Em segundo lugar, quando à violação de lei, pelo facto de agora - no âmbito do segundo recurso da homologação da lista final -, ter sido dada razão ao então recorrente de que o aviso de Abertura do concurso não continha todos os elementos exigidos por lei, a saber: o sistema de classificação final.
5. Sendo uma exigência legal tal menção no Aviso de Abertura do concurso, a sua omissão constitui uma violação de lei, que o invalida, obrigando a sua revogação.
6. Pois, tratando-se de um elemento essencial, gera a nulidade do Aviso de Abertura (CPA, artigo 133.°, n.º 1, 1.ª parte).
7. Esta, por sua vez, inquina todos os actos posteriores e pode ser declarada a todo o tempo seja por quem for, órgão administrativo ou tribunal (CPA, artigo 134.°, n.º 2).
8. Relativamente a parcialidade do júri do concurso (outro dos motivos pelos quais o R. II, revogou a deliberação que homologou a lista final de classificação, os fundamentos para a prática de tal acto, foram remetidos para o acto administrativo praticado pela R. I.”.
Termina, pedindo que seja negado provimento ao recurso.
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
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O processo vai, com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
As questões suscitadas pelo Recorrente resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de:
1. Erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 1º e 76.º, n.º 2 do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, dos artigos 158.º, n.º 2, c) e 177.º, n.º 4 do CPA, artigo 11.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/86/A, de 24/01, artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28/99/A, de 31/07 – conclusões A. a G. do recurso;
2. Nulidade, por omissão de pronúncia quanto aos vícios de (i) desvio de poder, de violação de lei, (ii) por erro nos pressupostos de facto e de direito e (iii) por violação do artigo 4.º, n.º 3 do D.L. n.º 427/89, de 07/12 e ainda (iv) por vício de forma, por falta de fundamentação, em relação ao Despacho de 19/10/2007 – conclusão I.;
3. Erro de julgamento de direito em relação à deliberação de 25/10/2007, do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... – conclusões J. a O. do recurso;
4. Nulidade, por omissão de pronúncia quanto aos vícios de violação de lei (i) por erro nos pressupostos de facto e de direito e (ii) por violação do artigo 4.º, n.º 3 do D.L. n.º 427/89, de 07/12 e ainda (iii) por vício de forma, por falta de fundamentação e (iv) audiência prévia, em relação à Deliberação de 25/10/2007 – conclusão P.
Suscita-se, oficiosamente:
5. Falta de substanciação do recurso no tocante às causas de invalidade do ato impugnado da autoria do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, por omissão total desses fundamentos, quer na alegação, quer nas conclusões do presente recurso – conclusão H.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
“1. Pelo Aviso 482/2006, Diário da República, II Série, n° 21, de 23 de Maio, foi aberto concurso interno geral de acesso para provimento de um lugar da categoria de enfermeiro supervisor (nível 3) do quadro de pessoal do Centro de Saúde da P…...
2. O Autor ficou classificado em primeiro lugar (Aviso n° 73/2006/A, Diário da República, II Série, n° 213, de 6 de Novembro).
3. J...... formulou a sua oposição ao resultado do concurso, mediante recurso tutelar.
4. No âmbito de tal recurso, a Ré procedeu à anulação parcial do processado no concurso a partir da classificação dos candidatos.
5. O júri procedeu à revisão da avaliação curricular dos candidatos admitidos, tendo o Autor ficado classificado em primeiro lugar (Aviso n° 73/2006/A, Diário da República, II Série, n° 213, de 6 de Novembro).
6. J...... apresentou novo recurso tutelar.
7. Por despacho de 19/10/2007, o Secretário Regional dos Assuntos Sociais anulou totalmente o concurso de provimento e determinou que se iniciasse todo o processo de início, com novo júri e novo aviso de abertura.
8. Por deliberação de 25/10/2007, o Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... revogou a nomeação do Autor para a categoria de enfermeiro supervisor (nível 3) que decorria da lista de classificação final homologada a 02/08/2007, publica em Diário da República, II Série, n° 160, de 21 de Agosto. * B. Factos Não Provados
Inexistem factos com interesse para a decisão da causa que importe dar como não provados * Consigna-se que o Tribunal só atendeu aos factos que, tendo sido oportunamente alegados ou licitamente introduzidos na instrução, se mostraram relevantes para a resolução do litígio, não se pronunciado sobre factos que se mostraram inequivocamente desnecessários para tal efeito, nem sobre factos conclusivos. * C. Motivação de facto
A prova dos factos resulta dos documentos juntos aos autos por ambas as partes e do processo instrutor apenso.”.
DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional, considerando a anterior delimitação, segundo a sua ordem lógica e de priorização de conhecimento.
1. Da falta de substanciação do recurso no tocante às causas de invalidade do ato do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores
Como supra suscitado, verifica-se a falta de substanciação do recurso no tocante às causas de invalidade do ato impugnado da autoria do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, porquanto existe uma mera enunciação das causas de invalidade, sem qualquer substanciação, seja nas conclusões, seja na alegação do recurso, como deveria ocorrer, para que este Tribunal ad quem possa conhecer dos fundamentos do recurso.
O que consta do teor do recurso apresentado é tão somente a referência que consta da conclusão H., por remissão ao alegado nos artigos 74 a 78, 26 a 73 e 79 a 89 da petição inicial, porque da própria alegação de recurso nada consta sobre tais fundamentos de anulação do ato impugnado.
Como antes exposto as conclusões do recurso têm a importante finalidade de delimitar o seu objeto.
A única conclusão do recurso que se refere às causas de anulação do ato impugnado do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores é a conclusão H e esta nada concretiza, limitando-se a uma mera invocação de cada um dos vícios, remetendo para o teor da petição inicial, por a própria alegação de recurso ser omissa.
Por isso, tem o Recorrente necessidade de remeter para certos artigos da petição inicial, pela razão de a sua alegação de recurso e respetiva conclusão não se encontrar substanciada.
O normal seria que a citada conclusão H) do recurso remetesse para o teor da alegação do recurso, mas como esta nada diz, por rigorosamente nada ser referido para além do que consta na citada conclusão, o Recorrente remete para a petição inicial.
Assim, analisada a alegação de recurso também esta nada refere sobre os fundamentos de anulação do ato impugnado, sendo manifesta a falta de alegação do recurso, nos termos em que resultam do n.º 68 da alegação de recurso, cujo teor ora se reproduz, para cabal esclarecimento:
“68. Além da incompetência absoluta de que padece o acto emitido pelo R.1, o mesmo padece ainda de (i) desvio de poder, (ii) violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, (iii) violação de lei por violação do art. 4º/3 do DL nº 427/89, de 7/12, (iv) e de vício de forma por falta de fundamentação, conforme alegado pelo autor na p.i., respectivamente nos arts. 74 a 78, 26 a 73 e 79 a 89 da p.i., dando-se todos por reproduzidos.”.
Desse modo, o Recorrente deixa de cumprir os ónus que sobre si impendem de proceder na alegação de recurso à invocação das razões ou fundamentos do recurso.
Ora, não é de conceder que o recurso jurisdicional não se apresente motivado, mediante alegação que habilite o Tribunal de recurso a conhecer de cada uma das questões nele suscitadas, pois o ora Recorrente apenas logrou invocar a matéria em causa na petição inicial e nada mais, abstendo-se de a alegar e de concluir na presente instância de recurso jurisdicional.
Para além do articulado inicial, onde o Autor especificou os fundamentos de invalidade dos atos impugnados, nada consta sobre essa matéria no requerimento de recurso, na sua alegação ou nas suas conclusões, que permitam o conhecimento em sede de recurso jurisdicional.
O Recorrente abstém-se de alegar as causas de invalidade do ato impugnado em causa, nada fazendo constar, de forma anómala, na alegação de recurso, em desrespeito do que se estabelece:
(i) no artigo 635.º do CPC, a respeito da delimitação objetiva do recurso;
(ii) no n.º 2 do artigo 637.º do CPC e no n.º 2 do artigo 144.º do CPTA, sobre o modo de interposição do recurso, devendo no requerimento constar a alegação e as conclusões, em que consta o fundamento da recorribilidade e os vícios imputados à decisão recorrida e
(iii) no artigo 639.º do CPC e alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º do CPTA, sobre o ónus de alegar e de formular conclusões.
A deficiência apontada ao presente recurso não se circunscreve, por isso, às conclusões do recurso, de forma a que pudesse ser proferido despacho de aperfeiçoamento das conclusões, por serem deficientes e incompletas, nos termos do n.º 4 do artigo 146.º do CPTA e do n.º 3 do artigo 639.º do CPC, mas antes uma omissão total de alegação dos fundamentos do recurso na própria alegação de recurso, por se limitar o Recorrente a remeter para o teor dos artigos constantes da petição inicial.
O que significa que o requerimento de interposição de recurso, a sua alegação e as suas conclusões não permitem conhecer dos fundamentos invocados, exigindo para o seu conhecimento que se conheça de um outro articulado, no caso, o teor da petição inicial.
Assim, no que concerne aos fundamentos de invalidade do ato impugnado, conducentes à sua anulação, existe uma total omissão de alegação do recurso, pelo que o recurso não se encontra motivado para que possa ser conhecido por este Tribunal ad quem.
Nestes termos e com base no exposto, independentemente da decisão que vier a ser proferida sobre a nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia, não se conhece das causas de invalidade do ato impugnado, datado de 19/10/2007, do Secretário de Estado dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, por falta de motivação, seja na alegação do recurso, seja nas conclusões do recurso.
Termos em que, com base nas razões antecedentes, se decide não conhecer das causas de invalidade do citado ato impugnado a que se refere a alínea H. das conclusões do recurso, por falta de motivação do recurso.
2. Nulidade, por omissão de pronúncia quanto aos vícios de (i) desvio de poder, de violação de lei, (ii) por erro nos pressupostos de facto e de direito e (iii) por violação do artigo 4.º, n.º 3 do D.L. n.º 427/89, de 07/12 e ainda (iv) por vício de forma, por falta de fundamentação, do Despacho de 19/10/2007
Alega o Recorrente que o acórdão recorrido enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, porque não se pronunciou sobre qualquer dos citados vícios invocados contra o despacho impugnado.
Vejamos.
Compulsando a petição inicial, resulta que o Autor instaurou ação administrativa especial contra a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores e o Centro de Saúde da P...... e, ainda, o Contrainteressado identificado em juízo, impugnando o despacho datado de 19/10/2007 do Secretário Regional dos Assuntos Sociais que, em sede de recurso tutelar interposto pelo Contrainteressado, julgou o recurso procedente e anulou totalmente o concurso de provimento para o lugar de categoria de enfermeiro supervisor (nível 3) do quadro de pessoal do Centro de Saúde da P......, aberto pelo Aviso n.º 482/2006 e determinou a abertura de novo concurso, e ainda impugna a deliberação de 25/10/2007 do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P......, que revogou a nomeação do Autor para a categoria de enfermeiro supervisor, em consequência da homologação da lista de classificação final.
No tocante ao despacho datado de 19/10/2007 do Secretário Regional dos Assuntos Sociais o Autor invocou os seguintes fundamentos de invalidade: (i) incompetência absoluta que determina a sua nulidade e, se assim não se entender, (ii) o erro nos pressupostos de facto e de direito, (iii) a violação do artigo 140.º, n.º 1, b) do CPA, (iv) o desvio de poder e (v) falta de fundamentação.
Por sua vez, o acórdão recorrido conheceu do vício de incompetência absoluta, concluindo pela sua improcedência, negando provimento ao pedido.
Assim, assiste efetivamente razão ao Recorrente quando alega que o acórdão recorrido não se pronunciou, nada decidindo, sobre os vícios de erro nos pressupostos de facto e de direito, de violação do artigo 140.º, n.º 1, b) do CPA, de desvio de poder e de falta de fundamentação.
Embora o acórdão recorrido não tivesse deixado de conhecer do pedido impugnatório, não o apreciou e decidiu com base em todas concretas causas de invalidade invocadas pelo Autor, ficando por decidir o pedido impugnatório com base nas citadas ilegalidades, o que se impunha, nos termos do n.º 2 do artigo 608.º do CPC.
Deste modo, não foi apreciado e decidido pelo Tribunal a quo se o ato impugnado incorre em erro nos pressupostos de facto e de direito, na violação de os vícios de violação do artigo 140.º, n.º 1, b) do CPA, de desvio de poder e de falta de fundamentação.
Assim, adotando o vertido no Acórdão do STA, de 19/10/2011, proc. nº 0173/11:
“I – Por força do comando ínsito no artigo 660.º nº 2 do Código de Processo Civil incumbe ao julgador a obrigação de apreciar e resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, isto é, todos os problemas concretos que haja sido chamado a resolver no quadro do litígio, ficando apenas exceptuado o conhecimento das questões cuja apreciação e decisão tenha ficado prejudicada pela solução dada a outras.
II – A violação dessa obrigação determina a nulidade da sentença por omissão de pronúncia.”.
Não é sequer possível no caso formular um juízo de prejudicialidade de conhecimento dos vícios que vinham assacados ao acto impugnado, pelo que, por essa razão não é possível aplicar a doutrina do douto Acórdão do STA, datado de 22/11/2011, Proc. nº 0850/11.
Assim, tal como alegado pelo Recorrente, é de concluir pela procedência da nulidade do acórdão recorrido, por o juiz ter deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, isto é, por omissão de pronúncia, a que alude a alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
3. Nulidade, por omissão de pronúncia quanto aos vícios de violação de lei (i) por erro nos pressupostos de facto e de direito e (ii) por violação do artigo 4.º, n.º 3 do D.L. n.º 427/89, de 07/12 e ainda (iii) por vício de forma, por falta de fundamentação e (iv) audiência prévia, em relação ao Deliberação de 25/10/2007
No que respeita à deliberação de 25/10/2007 do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... invoca também o Recorrente que o acórdão recorrido incorre em nulidade por omissão de pronúncia, não tendo conhecido de cada um dos vícios invocados.
Também compulsando a petição inicial verifica-se que o Autor ao impugnar tal ato administrativo dirige contra ele os mesmos fundamentos do ato anterior, à exceção dos de incompetência absoluta e de desvio de poder, invocando ainda ex novum, o vício de falta de audiência prévia.
No que respeita ao acórdão recorrido, o mesmo conheceu do ato que revoga a homologação da lista de classificação dos candidatos ao concurso, mas no sentido de ele não apresentar qualquer autonomia funcional, ser um ato meramente instrumental à produção do ato final do procedimento, insuscetível de impugnação contenciosa.
Neste sentido, em relação ao segundo ato impugnado tem de se entender que o Tribunal a quo interpretou esse ato como não revestindo autonomia em relação ao primeiro, não o dotando das características para a sua impugnação contenciosa.
O que significa que, em rigor, não se está perante uma omissão de pronúncia, porque o Tribunal não deixou de conhecer desse ato, antes entendendo que não podia conhecer e decidir autonomamente da sua legalidade, como se de uma impugnação autónoma em relação ao primeiro ato impugnado.
A pronúncia sobre cada um dos vícios invocados contra o ato impugnado ficou prejudicada em relação à pronúncia que foi proferida acerca da natureza desse ato, pelo que, é de recusar a invocada nulidade, por omissão de pronúncia.
Saber se esse julgamento se figura correto ou não, não se prende com a nulidade decisória, mas antes com eventual erro de julgamento.
No entanto, não se pode afirmar que o acórdão recorrido omitiu o conhecimento acerca do segundo ato impugnado, neste caso, para afirmar a sua inimpugnabilidade contenciosa, por falta de autonomia e ser instrumental em relação ao primeiro ato praticado.
Pelo que, improcede, nesta parte o fundamento do recurso, por não provado.
4. Erro de julgamento de direito quanto ao vício de incompetência absoluta, por violação dos artigos 1º e 76.º, n.º 2 do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, dos artigos 158.º, n.º 2, c) e 177.º, n.º 4 do CPA, artigo 11.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/86/A, de 24/01 e artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28/99/A, de 31/07
Sustenta o Recorrente no presente recurso o erro de julgamento do acórdão recorrido no tocante ao vício de incompetência absoluta que dirige contra o primeiro ato impugnado, relativo ao despacho proferido pelo Secretário Regional que considera não deter competência para tal, considerando o seu exato conteúdo.
Alega o Recorrente que o Centro de Saúde da P...... não se subsume ao n.º 2 do artigo 76.º do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, porque detém personalidade jurídica própria e é uma pessoa coletiva de direito público distinta da Região Autónoma dos Açores, pertencendo a competência para a abertura de concursos da carreira de enfermagem ao Conselho de Administração do Centro de Saúde da P.......
Defende que o Centro de Saúde da P...... não pertence à pessoa coletiva Região Autónoma dos Açores, tendo existido não um recurso hierárquico, mas um recurso tutelar.
Sustenta que erra o acórdão recorrido ao entender que o Secretário Regional não mandou abrir um novo concurso, o que também está em contradição com a matéria de facto assente.
Vejamos.
Tendo presente os factos provados nos autos, extrai-se com relevo para a questão ora em análise que por deliberação do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P......, de 12/04/2006, foi aberto concurso interno geral de acesso para provimento de um lugar da categoria de enfermeiro supervisor do quadro de pessoal do Centro de Saúde da P......, nos termos do Aviso n.º 482/2006, publicado em Diário da República II Série, n.º 21, de 23/05/2006 (cfr. doc. 5 junto com a petição inicial).
Tendo o ora Recorrente sido graduado em primeiro lugar, o ora Contrainteressado interpôs recurso tutelar, no âmbito do qual foi decidido anular parcialmente o processado do concurso a partir da classificação dos candidatos.
O júri do concurso procedeu à revisão da avaliação curricular dos candidatos e elaborou nova lista de graduação final, nos termos da qual o ora Recorrente voltou a estar graduado em primeiro lugar.
Apresentado novo recurso tutelar pelo ora Contrainteressado, pelo despacho impugnado, datado de 19/10/2007 o Secretário Regional dos Assuntos Sociais anulou totalmente o concurso e determinou que se iniciasse todo o procedimento de concurso, com novo júri e novo aviso de abertura.
Em face da factualidade apurada o acórdão recorrido veio a decidir o seguinte, que ora se reproduz na parte relevante para o fundamento do recurso:
“Começa o Autor por afirmar que o despacho proferido pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais, ao mandar abrir novo concurso, é nulo por incompetência absoluta.
Se é certo que a competência legal para determinar a abertura de concursos pertence ao Conselho de Administração do Centro de Saúde (artigo 22º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro), a verdade é que o Sr. Secretário Regional dos Assuntos Sociais não mandou abrir novo concurso.
Conforme se lê na informação que serve de suporte ao despacho impugnado, o concurso deve ser todo anulado e iniciar-se todo o processo do início, com novo júri (que já mostrou que não é imparcial) e novo aviso de abertura.
Repare-se que o concurso é exatamente o mesmo, tendo por base o mesmo despacho de autorização, o mesmo número de vagas e o mesmo despacho de congelamento. Apenas tem um novo aviso, necessário porquanto estava uma menção obrigatória em falta, a referida na alínea a) do nº1 do artigo 29º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro (identificação do despacho de autorização da abertura do concurso e das disposições legais permissivas) e porquanto foi nomeado um novo júri.
Mais alega o Autor que o júri não cometeu qualquer erro na apreciação dos candidatos, não se descortinando, por consequência, qualquer vício gerador de anulabilidade das decisões do júri, pelo que o ato impugnado se encontra inquinado na sua validade por erro nos pressupostos de facto e de direito.”.
Apresenta-se manifesto que não pertence ao Secretário Regional dos Assuntos Socias da Região Autónoma dos Açores a competência legal para a abertura de concursos de enfermagem para os centros de saúde, assim como que o acórdão recorrido tomou posição inequívoca nesse sentido, afirmando que essa competência recai sobre o Conselho de Administração do Centro de Saúde.
Porém, entende o Recorrente que o Secretário Regional determinou a anulação total do concurso aberto pelo Conselho de Administração do Centro de Saúde e determinou a abertura de um novo concurso, o que alega não deter competência, incorrendo no vício de incompetência absoluta.
Ora, a questão suscitada pelo Recorrente exige que se interprete corretamente aquele que foi o teor do despacho impugnado, afim de nele compreender se ocorre ou não a prática de decisão que vai para além da sua competência.
Segundo o ponto 7 dos factos assentes, “Por despacho de 19/10/2007, o Secretário Regional dos Assuntos Sociais anulou totalmente o concurso de provimento e determinou que se iniciasse todo o processo de início, com novo júri e novo aviso de abertura”.
Considera o Recorrente que o Secretário Regional não detém competência para anular o concurso em causa, nem para determinar a abertura de novo concurso.
O acórdão recorrido refutou este entendimento nos termos da fundamentação antecedente e com razão.
Para tanto impõe-se compreender os vários atos administrativos e os atos instrumentais ou preparatórios que são praticados no âmbito de um concurso, ou seja, toda a sua tramitação.
O primeiro ato praticado consiste o da sua abertura e a partir daí são praticados inúmeros outros, alguns com eficácia externa, outros meramente interna ou preparatória, até ao ato final, que consiste o ato de homologação da lista de classificação final.
No caso em análise, foi proferido um despacho no âmbito de um procedimento administrativo de segundo grau, decorrente da interposição de um recurso administrativo, neste caso, de natureza tutelar, considerando que entre as entidades em causa não existe qualquer relação de hierarquia administrativa.
No âmbito do recurso tutelar, o órgão competente dispõe da capacidade decisória para o decidir com fundamento em ilegalidade, conhecendo das questões que afetem a decisão administrativa recorrida graciosamente com base na aplicação de regras de direito e não com fundamento em discricionariedade administrativa.
No âmbito do controlo da legalidade da decisão administrativa recorrida, o órgão tutelante dispõe dos poderes para conhecer dos fundamentos do recurso invocados pelo recorrente e decidir em conformidade, determinando a revogação anulatória do ato nos aspetos de legalidade, sob a aplicação do regime do anterior Código do Procedimento Administrativo.
No caso dos autos, não tem o Recorrente razão ao alegar o vício de incompetência absoluta por ter sido decidida a anulação total do concurso e a sua consequente extinção e a abertura de um novo concurso, pois assim apenas sucederia se tivesse sido revogada a decisão de contratar, o que não se verifica.
A decisão de contratar constitui um ato administrativo autónomo, que não foi revogado pelo ato ora impugnado, da autoria do Secretário Regional do Assuntos Sociais.
Do mesmo modo, o ato impugnado não decidiu a abertura de novo concurso interno de provimento, pelo que, é de refutar o vício de incompetência absoluta que contra ele é invocado e o erro de julgamento contra o acórdão recorrido.
O despacho impugnado conheceu da legalidade do procedimento de concurso e determinou a anulação de toda a sua tramitação, anulando todos os seus atos de trâmite que foram praticados pelo júri do concurso, o que não abrange o próprio ato de abertura de concurso, da autoria do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P.......
Assim, quando se dá como provado que o ato impugnado anulou totalmente o concurso e determinou que se iniciasse todo o processo, com novo júri e novo aviso de abertura, significa que é anulada toda a tramitação adotada no procedimento concurso, que se iniciou com o ato da sua abertura, mas não obviando a este mesmo ato administrativo e à sua manutenção na ordem jurídica, porque ele mesmo não se encontra enfermado de ilegalidade, nem foi a mesma conhecida ou objeto de qualquer pronúncia pelo ato impugnado.
Uma coisa são os atos praticados pelo júri do concurso, outra o ato administrativo de abertura do concurso praticado pelo Conselho de Administração do Centro de Saúde.
O ato de abertura do concurso não foi anulado pelo ato impugnado, da autoria do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, assim como não foi por ele determinada a abertura de um novo concurso, não sendo proferido qualquer decisão administrativa de abertura de um novo concurso.
De resto, quer a constituição de um novo júri, quer a publicação de um novo aviso de concurso são atos distintos do ato de abertura do concurso, pressupondo que existe esse ato que determina a abertura de concurso.
Por isso, não existe qualquer contradição entre o decidido no acórdão recorrido e a fundamentação de facto, além de não proceder o erro de julgamento de direito.
Pelo exposto, nenhuma censura merece o acórdão recorrido ao negar procedência ao vício de incompetência absoluta do ato praticado pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores.
Termos em que, improcedem, por não provadas, as conclusões do recurso a respeito deste fundamento do recurso, sob as alíneas A. a G..
5. Erro de julgamento de direito em relação à deliberação de 25/10/2007, do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P......
No que respeita ao segundo ato impugnado, insurge-se o Recorrente contra o julgamento que foi expendido no acórdão recorrido, que considera tal ato inimpugnável contenciosamente, por falta de autonomia em relação ao primeiro ato.
Alega nas conclusões do recurso que o segundo ato não deveria ter acolhido o entendimento preconizado no primeiro ato, de invalidade do aviso de abertura do concurso.
Mais alega que é obrigatória a nomeação dos candidatos aprovados em concurso, decorrentes da homologação da lista de classificação final.
Invoca ainda que foi violada a audiência prévia.
Vejamos.
Nos termos que resultam da parte já decidida no presente recurso, resulta que o primeiro ato impugnado se mantém válido na ordem jurídica, não procedendo os fundamentos do recurso que pretendiam ditar a sua declaração de nulidade ou anulação.
Tal assume-se determinante para o desfecho do erro de julgamento que é dirigido contra o segundo ato impugnado, por este ser um ato consequente do primeiro, que mais não visa senão dar execução ao ato proferido pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais.
Nessa medida, afigura-se correto o julgamento de direito do acórdão recorrido, pois que não é possível sindicar a propósito do segundo ato impugnado, a legalidade do procedimento concursal.
Do mesmo modo, não é possível no âmbito da impugnação da deliberação do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... defender que não se verificam os fundamentos em que se baseou o despacho, datado de 19/10/2007, do Secretário Regional dos Assuntos Sociais ou pretender discutir a legalidade do procedimento de concurso, pois que essa matéria não integra tal referida deliberação, nem como tal pode ser sindicada através da impugnação desta deliberação.
A deliberação impugnada, sendo um ato de execução do despacho proferido pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais apenas pode ser impugnada com fundamento em vícios próprios, pois no demais não reveste de autonomia ou de impugnabilidade contenciosa, como determina o disposto no n.º 3 do artigo 53.º do CPTA.
Neste sentido, não pode o Autor, ora Recorrente discutir no âmbito da impugnação da deliberação do Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito e por violação do artigo 4.º, n.º 3 do D.L. n.º 427/89, de 07/12, por tal resultar dos termos do primeiro ato impugnado e nesta sede o segundo ato não revestir de autonomia ou impugnabilidade contenciosa.
Já assim não sucede em relação aos vícios de forma, por falta de fundamentação e de falta de audiência prévia, que são imputados de modo próprio à deliberação impugnada.
Porém, sem razão, por estar em causa um ato eminentemente vinculado, praticado em execução de um ato administrativo anterior, definidor do direito para o caso concreto, numa situação individual, em relação ao qual se conhecem e são exteriorizados os seus fundamentos de facto e de direito e em que não se coloca o dever de cumprimento da formalidade de audiência prévia.
A deliberação impugnada refere expressamente como sua fonte ou fundamento o despacho de 19/10/2007 do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, além de identificar o fundamento de direito com que é praticado e ainda o seu exato teor, que se apresenta claro, mais informando os elementos essenciais da sua autoria e data da sua prática.
O ato impugnado apresenta-se, por isso, devidamente fundamentado de facto e de direito, permitindo aos seus destinatários compreender o seu exato teor ou conteúdo, sem omissões que determinem a sua ineficácia ou sequer a sua invalidade formal, por falta de fundamentação.
Além disso, sendo um mero ato de execução, cujos pressupostos quanto ao seu conteúdo são totalmente vinculados, não existindo qualquer margem de discricionariedade administrativa para praticar o ato com diferente fundamento ou teor, não se impunha a formalidade de audiência prévia.
Ao contrário do alegado pelo Autor, ora Recorrente, apenas seria de alicerçar o direito à nomeação e o direito ao lugar provido na vaga do concurso, caso se mantivesse válida na ordem jurídica a decisão de homologação da classificação final do concurso, o que não se verifica por esta ter sido anulada pela decisão proferida no âmbito do recurso administrativo tutelar, que concedeu provimento ao recurso e anulou todos os atos da tramitação do concurso, incluindo a lista de classificação final.
Toda a alegação do Autor, ora Recorrente seria válida e procedente caso não tivesse sido concedido provimento ao recurso tutelar e não tivesse sido praticada a decisão pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais, a qual se mantém como válida no ordenamento jurídico.
Nesse sentido, atenta a prática do primeiro ato impugnado, proferido pela entidade tutelante no âmbito do recurso tutelar interposto, nenhuma discricionariedade administrativa se confere ao Conselho de Administração do Centro de Saúde da P...... para praticar ato administrativo diferente daquele que foi praticado, pelo que, não se impunha o cumprimento do dever de audiência prévia dos interessados.
Após a prática do ato de anulação dos termos do concurso, apenas restava ao Conselho de Administração da entidade em causa decidir como decidiu, pelo que, não era a audiência dos interessados apta a prosseguir qualquer das suas finalidades, quanto o de permitir a participação dos interessados na decisão a proferir no procedimento e habilitar a Administração a uma melhor decisão, mediante ponderação das razões invocadas pelos interessados.
Qualquer que fosse a pronúncia dos interessados, sempre teria de ser praticado o ato com o conteúdo ou sentido decisório como aquele que foi praticado, sendo totalmente vinculado quanto aos seus pressupostos de facto e de direito, sem margem mínima para juízos de oportunidade ou de livre decisão administrativa.
Além de que, mesmo que assim não se entendesse, sempre seria de aplicar ao caso a doutrina decorrente da aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, que permitiria a manutenção do ato impugnado na ordem jurídica, sem que se determinasse a sua anulação, por se reconhecer no caso existir um quadro fáctico-jurídico totalmente vinculado, que não permitiria outra decisão administrativa.
Nestes termos, não pode proceder a alegação do Recorrente no presente recurso, em relação à censura que dirige contra o acórdão recorrido a respeito do segundo ato impugnado, nem a respeito dos vícios de que padece, por falta de fundamento, pelo que o mesmo se mantém como válido na ordem jurídica.
Pelo que, improcedem as conclusões do recurso alegadas sob as alíneas J. a O., por não provadas. * Pelo exposto, decide-se pela falta de motivação do recurso quanto às causas de invalidade do primeiro ato impugnado, em julgar procedente a nulidade decisória, por omissão de pronúncia em relação ao primeiro ato impugnado, em julgar improcedente a nulidade decisória em relação ao segundo ato impugnado, julgar improcedente o erro de julgamento de direito quanto ao vício de incompetência absoluta quanto ao primeiro ato, em julgar improcedente o erro de julgamento do segundo ato e, no demais, em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido ao julgar a ação administrativa improcedente.
*
Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. Verifica-se a nulidade da decisão, por omissão de pronúncia, quando o juiz deixe de conhecer de questões que devia conhecer, por terem sido suscitadas pelas partes e o seu conhecimento não se encontre prejudicado pela solução dada a outra questão.
II. Não tendo o Recorrente, quer na alegação do recurso, quer nas conclusões do recurso, invocado os fundamentos de invalidade do ato impugnado, por se limitar a remeter para os artigos da petição inicial, mostra-se o recurso imotivado e, consequentemente, carece de objeto, não podendo ser conhecido.
III. Tendo a entidade tutelante no recurso administrativo tutelar anulado os atos do procedimento do concurso e determinado a constituição de novo júri do concurso e a ainda a publicação de novo aviso de abertura de concurso, não se mostra anulada a decisão de contratar, enquanto ato de abertura do concurso, não tendo sido extinto o respetivo procedimento de concurso, apenas se determinando a renovação de toda a sua tramitação, com a manutenção do ato da abertura do concurso.
IV. O ato administrativo que em sequência do ato que determina a anulação dos atos do procedimento administrativo do concurso, procede à revogação da nomeação do candidato graduado em primeiro lugar nos termos da lista de classificação final é um ato de execução, cujos pressupostos de facto e de direito são totalmente vinculados.
V. Este ato apenas pode ser impugnado por vícios próprios.
VI. Não se impõe a audiência dos interessados, por não ser de admitir a prática de ato com diferente conteúdo, não sendo a pronúncia dos interessados aptar a conformar o conteúdo desse ato.
*
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e julgar a ação administrativa improcedente, por não provados os fundamentos que determinem a invalidade dos atos impugnados, mantendo-os na ordem jurídica.
Custas pelo Recorrente.
Registe e Notifique.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Pedro Marchão Marques)
(Alda Nunes)
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei o acórdão, não acompanhando, porém, o decidido quanto à questão oficiosamente suscitada (“falta de substanciação do recurso no tocante às causas de invalidade do ato do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores”).
Com efeito, o aí decidido parte de um equívoco. Da leitura que faço do requerimento de recurso e das suas conclusões, a conclusão H) apenas serve para sustentar a conclusão I); ou seja, demonstrar a omissão de pronúncia suscitada (reiterando o que havia sido avançado na p.i. e que o tribunal a quo não conheceu). Sendo que o RECORRENTE não poderia sustentar um recurso nessa parte, imputando o pertinente erro de julgamento à decisão recorrida - como parece ser o pressuposto de que parte o acórdão -, porque desde logo o que suscitou foi precisamente a omissão de pronúncia sobre essa matéria.
Lisboa, 21 de Novembro de 2019
Pedro Marchão Marques
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