| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
SINDICATO DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - SINTAP, devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Central Administrativo de Lisboa, que, no âmbito da ação administrativa especial, julgou a ação improcedente, indeferindo a pretensão do autor de ver anulada a deliberação da Entidade Demandada, de 17 de novembro de 2010, que determinou a cessação do subsídio de deslocação que os associados do autor auferiam e do seu pagamento, a partir de novembro de 2010, invocando erro de julgamento.
*** Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“...
1) De acordo com o artigo 140.º, n.º 1 do CPA, os atos válidos, constitutivos de direitos, como é o caso, não podem ser revogados, salvo nas situações do nº 2 desta norma, que aqui não se verificam;
2) O montante pecuniário em questão tinha sido atribuído em 01.03.1983 e estava consolidado na esfera jurídica dos trabalhadores, mantendo-se com o artigo 104.º da Lei no 12-A/2008, de 27 de fevereiro;
3) Não tem aplicação ao caso o artigo 73.º da Lei n.º 12-A/2008, pois refere-se a suplementos criados a partir dessa data, o que não é o caso, pelo que a decisão recorrida mal interpretou as normas indicadas;
4) Relativamente à preterição da formalidade essencial relativa à audiência de interessados a decisão em recurso mal interpretou e aplicou o artigo 100.º do CPA, pois assumindo a natureza de formalidade essencial nos procedimentos administrativos de primeiro grau, como era o presente, não podia ser omitida, a não ser nas circunstâncias previstas no artigo 103.º do CPA que, todavia, não foram invocadas;
Pede a procedência do recurso, revogando-se a decisão recorrida e substituindo-se por Acórdão que anule o ato impugnado, mantendo o pagamento das verbas em questão, sendo reposta a situação dos trabalhadores que foram afetados pelo ato ilegal de novembro de 2010.
...”.
*** O MUNICÍPIO DE LOURES, notificado, apresentou contra-alegações, pronunciando-se sobre os fundamentos do recurso, mas sem formular conclusões.
“...
1) O subsídio de deslocação em apreço, de valor igual ao do subsídio de alimentação, foi criado a fim de corrigir as desigualdades de tratamento para com os trabalhadores do R. Município de Loures, que não podiam usufruir diariamente do Refeitório Municipal sedeado na cidade de Loures, por se encontrarem deslocados desta;
2) A Lei 12-A/2008, de 27/02, no seu art.º 67º, estabelece que a remuneração dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público é composta pela remuneração base; suplementos remuneratórios e prémios de desempenho;
3) O artigo 73º, da referida Lei determina as condições de atribuição de suplementos remuneratórios, que são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício efectivo de funções;
4) O subsídio de deslocação em apreço também não se pode incluir em qualquer das outras duas componentes da remuneração, já que não constitui remuneração base nem prémio de desempenho;
5) Dispõe o n.º 7, do já referido artigo 73º que os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e ou no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo colectivo de trabalho;
6) Nos termos do disposto no art.º 343º, do Regime de Contrato em Funções Públicas, aprovado pela Lei 59/2008, de 11/09, o Acordo Colectivo de Carreira (ACC) deve indicar as matérias que podem ser reguladas pelos acordos colectivos de entidade empregadora pública (ACEEP);
7) Por seu turno, o ACT n.º 1/2009 – Acordo Colectivo de Carreiras Gerais (ACCG), publicado na 2ª Série do DR de 28/09/2009, determina na sua 17ª cláusula as matérias que podem ser reguladas em ACEEP, sendo que o seu n.º 1, al. a), exclui, expressamente, os suplementos remuneratórios;
8) Assim, ainda que se considerasse o subsídio de deslocação em apreço como suplemento remuneratório (o que não se concede nem admite por não ser manifestamente o caso), estaria vedada a sua regulamentação por ACEEP;
9) Face à Lei 12-A/2008, de 27/02, verifica-se que o subsídio de deslocação atribuído e recebido pelos associados do Autor, constitui um suplemento remuneratório, em harmonia com o supramencionado artigo 73º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, sendo que, de acordo com a legislação supra referida, o subsídio em apreço não estava previsto na lei, nem em instrumento de regulação coletiva do trabalho, pelo que o acto em apreço não foi ilegal, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida;
10) Não restava outra solução ao réu/recorrido Município de Loures, que não fosse a que tomou, isto é, deliberar a cessação da atribuição do subsídio de deslocação, não se verificando, “in casu”, ao contrário do que pretende o Recorrente, qualquer revogação ilegal, nem estamos perante um acto válido constitutivo de direitos;
11) O referido subsídio não foi criado para radicar, directa e definitivamente, na esfera jurídica dos associados representados pelo A, já que visava um determinado circunstancialismo e só se repercutiria na esfera jurídica daqueles enquanto durasse esse circunstancialismo, pelo que se pode considerar um acto precário, sendo que que não estamos perante a determinação da reposição das verbas, a título de subsídio de deslocação, que foram pagas durante anos aos associados do autor/recorrente, mas sim da cessação desse subsídio face ao enquadramento legislativo que se firmou e constituiu um paradigma díspar do que até aí existia;
12) A sentença recorrida socorreu-se do artigo 73º, apenas para qualificar o subsídio em apreço, mas concluiu pela sua falta de previsão legal e, daí, a legalidade da deliberação em apreço;
13) O recorrente refere que a questão em apreço se integra no artigo 104º, mas não enumera qualquer fundamento nesse sentido, sendo que não se vislumbra que o caso em apreço se enquadre no referido artigo 104º, devendo soçobrar tal alegação;
14) Com o n.º 1, do artigo 100º, do CPA, a audiência de interessados pressupõe que haja instrução do procedimento, o que, manifestamente, não ocorreu “in casu”, não havendo, por isso, lugar à referida audiência, a que acresce o facto de a deliberação em apreço ter sido prolatada no âmbito de poderes vinculados, o que determina a inexistência do alegado vício, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida.
Pede a improcedência do presente recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida.
...”.
***
Por despacho proferido a 24 de novembro de 2020, a Mm. ª juíza a quo, em apreciação da nulidade da sentença suscitada pelo recorrente, deixou lavrado:
“…
Convoca-se sobre a sentença recorrida que nos termos do nº 3 do artº 5º do CPC, que ”O juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito”.
Entende-se, assim, que não padece a douta sentença recorrida de qualquer dos vícios assacados pelo Recorrente, desde logo, porque não constitui omissão de pronúncia considerar linhas de fundamentação jurídica, diferentes da da sentença que as partes hajam deduzido, nomeadamente o Autor – vide neste sentido, José Lebre de Freitas, in Código de Processo Civil anotado, 2ª edição, vol. 2º, p 774.
O que sucedeu, nos presentes autos.
Estatui o nº 2 do artº 608º do CPC, que “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
É que a nulidade decorrente da falta/ omissão de fundamentação sobre determinada quaestio numa decisão judicial apenas se verifica quando há ausência total de motivação e não assim quando através de uma dedução lógica se depreende a motivação do decidido, como se entende dominantemente na jurisprudência, de que se destaca, o douto Acórdão do TCA Sul, Processo nº 07800/11/A, de 2011.09.08 in www.dgsi.pt, que reza o seguinte: “I – A nulidade de omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do Cód. Proc. Civil não se verifica quando a sentença recorrida aprecia todas as questões suscitadas, directamente ou por remissão para outras decisões ou doutrina, embora não aprecie todos os argumentos.
II - As questões não se confundem com os argumentos, as razões ou motivações produzidas pelas partes para fazer valer as suas pretensões”.
Nestes termos, entende-se que a decisão recorrida se encontra devidamente fundamentada de facto e de direito quanto à solução adoptada, pelo que a mesma se sustenta.
...”. *** Foi notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA.*** Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
* II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento e se, em consequência, deve ser mantido o pagamento, aos associados do autor, do montante pecuniário referente ao subsídio de deslocação atribuído em 01.03.1983, integrando-o na remuneração.
*
III – FUNDAMENTOS
III.1. DE FACTO
Por não ter sido objeto de impugnação, nem ser caso de alteração da matéria de facto, remete-se para os factos dados como assentes pela sentença recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.
III.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.
Alega o recorrente sobre o assunto que pediu a anulação da deliberação do Município de Loures, datada de 17 de novembro de 2010, que determinou a cessação do subsídio de deslocação que os mesmos auferiam, bem como a cessação do seu pagamento a partir de novembro de 2010 inclusive, pedindo a condenação na prática de ato devido consubstanciado no respetivo pagamento a partir de dezembro de 2010. Defende que ato impugnado viola o n.º 1 do artigo 141.º do CPA, por falta do direito de audiência prévia dos interessados, bem como a violação dos princípios da boa-fé e da confiança previstos nos artigos 4.º e 6.º e o nº 1 do artigo 266.º da CRP.
Defende, mais detalhadamente, que se trata de ato válido e constitutivo e que por foça do artigo 140.º/1 do CPA não poderia ser revogado, mantendo-se nos termos do artigo 104.º da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, não tendo aplicação o artigo 73.º da mesma lei.
Por sua vez, o recorrido, Município de Loures, defendeu que o subsídio de deslocação em causa, de valor igual ao do subsídio de alimentação, foi criado a fim de corrigir as desigualdades de tratamento para com os trabalhadores do Município de Loures que não podiam usufruir diariamente do Refeitório Municipal sedeado na cidade de Loures, por se encontrarem deslocados desta, sendo que o artigo 73.º da LVCR determina as condições de atribuição de suplementos remuneratórios, que são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício efetivo de funções, pelo que os pressupostos que levaram à criação do subsídio de deslocação “sub judice” não reportam ao exercício de funções em condições mais exigentes e previstas nas alíneas a) e b), do n.º 3, do artigo 73º, da Lei 12 – A/2008, de 27/02, não sendo o referido subsídio subsumível ao referido dispositivo legal.
Conclui que o n.º 7, do já citado artigo 73º da LVCR determina que os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e ou no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo coletivo de trabalho, sendo que este último deve indicar as matérias que podem ser reguladas pelos acordos coletivos de entidade empregadora pública (ACEEP). E que o ACT n.º 1/2009 – Acordo Coletivo de Carreiras Gerais (ACCG), publicado na 2ª Série do DR de 28/09/2009, determina na sua 17.ª cláusula as matérias que podem ser reguladas em ACEEP, sendo que o seu n.º 1, al. a), exclui, expressamente, os suplementos remuneratórios.
Pois bem, o subsídio de deslocação foi instituído em 22 de fevereiro de 1983 pela Entidade Demandada e que o ato impugnado determinou a sua cessação e o consequente pagamento a partir de dezembro de 2010 e a decisão recorrida decidiu que “... inexistindo norma constitucional que assegure a irredutibilidade dos salários, traz-se à colação que a Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro que aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, veio instituir no artigo 89.º, sob a epígrafe Garantias do trabalhador: “...É proibido à entidade empregadora pública: (…) d) Diminuir a remuneração, salvo nos casos previstos na lei...” (...). O artigo 343º desta Lei, consigna que “...1 - Os acordos coletivos de trabalho são articulados, devendo o acordo coletivo de carreira indicar as matérias que podem ser reguladas pelos acordos coletivos de entidade empregadora pública. 2 - Na falta de acordo coletivo de carreira ou da indicação referida no número anterior, o acordo coletivo de entidade empregadora pública apenas pode regular as matérias de duração e organização do tempo de trabalho, excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios, e de segurança, higiene e saúde no trabalho...”.
Prosseguiu explicitando que “... Ora, o Acordo Coletivo de Trabalho nº 1/2009, do Ministério das Finanças e da Administração Pública/Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, que versou sobre o Acordo coletivo de carreiras gerais, publicado no Diário da República nº 188/2009, II Série, 28 de Setembro de 2009, no artigo 17.º, sob a epígrafe Articulação entre acordos coletivos de trabalho, estipula o seguinte:
“...1 - Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 343º do RCTFP, os acordos de entidade empregadora pública podem regular as seguintes matérias:
a) Duração e organização do tempo de trabalho, excluindo suplementos remuneratórios;
b) Segurança, higiene e saúde no trabalho;
c) Definição dos serviços mínimos durante a greve.
2 - No âmbito da atividade sindical, os acordos de entidade empregadora pública podem ainda regular:
a) A realização de reuniões periódicas com o dirigente máximo do serviço;
b) A realização de reuniões semestrais de trabalhadores filiados nas associações sindicais outorgantes no local e horário de trabalho;
c) A inserção de documentos sindicais na intranet do órgão ou serviço.
Nos termos da alínea a) do nº 1 desta norma, excluem-se, expressamente, os suplementos remuneratórios, o que vale por dizer que a sua regulamentação escapa aos ACT...”.
Por outro lado, o nº 1 do artigo 129º da Lei nº 7/2009 de 12 de fevereiro, que aprova a revisão do Código do Trabalho, preceitua ainda que “...É proibido ao empregador: (…) d) Diminuir a retribuição, salvo nos casos previstos neste Código ou em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho; (…)”. Concluindo que “... o subsídio de deslocação atribuído e recebido pelos associados do Autor, constitui um suplemento remuneratório, em harmonia com o supramencionado artigo 73º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. Salienta-se que de acordo com a legislação que antecede o supra indicado subsídio não estava previsto na lei, nem em instrumento de regulação coletiva do trabalho, pelo que o ato sindicado não foi ilegal...”. E ainda que “... o Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, em vigor à data dos factos aprovou o Código do Procedimento Administrativo (de ora em diante designado como CPA), sendo que o nº 1 do artigo 141.º previa que “...Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida...”. Terminando a fundamentação, decidiu que “...Entende-se que não resulta deste normativo que o ato impugnado não produz os seus efeitos, uma vez que não estamos perante a determinação da reposição das verbas, a título de subsídio de deslocação, que foram pagas durante anos aos associados do Autor, mas sim da cessação desse subsídio face ao enquadramento legislativo que se firmou e constituiu um paradigma díspar do que até aí existia...”.
Conclui a sua fundamentação decidindo que “... não se trata, assim, do exercício do poder revogatório da Entidade Demandada no sentido de que o seu pagamento se estabilizou e, assim, foi assumido o respectivo pendor tendencialmente definitivo, dado que como supra discorrido, o campo de aplicação é distinto. Isto porque, não estamos perante um acto administrativo de processamento de um suplemento remuneratório susceptível de se consolidar na ordem jurídica como caso decidido se não for objecto de atempada impugnação, na medida em que contenha uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica dos associados do Autor abonados, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo – cfr Acórdão do Pleno do STA, Processo nº 544/2006, de 10 de Abril de 2008...”.
Quanto à violação do princípio da boa-fé e da confiança, decidiu-se que nos termos dos artigos 4.º e 6.º e o n.º 1 do artigo 266.º da CRP, “...A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Este princípio da atividade administrativa engloba o princípio da tutela da confiança. O nº 2 do citado diploma determina que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé...”. E fundamenta que “... No que ora importa, o princípio da tutela da confiança pretende proteger os administrados de actuações injustificadamente imprevisíveis, como resulta da alínea a) do nº 2 do artº 6º-A do CPA. In casu, não se trata da violação da tutela da confiança por banda da Entidade Demandada com a aprovação da deliberação sub juditio, visto que a manutenção de uma situação jurídica como era a de continuar a conservar o subsídio de deslocação em vigor não estava legitimada por lei, o que desde logo supera qualquer salvaguarda que pudesse ter tido em tempo. Este entendimento aplica-se ao princípio da boa-fé que, igualmente, não se mostra violado pelo facto de o acto impugnado ter sido proferido no exercício de poderes vinculados submetidos ao princípio da legalidade que – reitera-se – apenas se sobrepõe a quaisquer outros princípios, podendo gerar vício autónomo de violação de lei, tão-só no domínio do exercício de poderes discricionários...”.
Apreciando e decidindo.
É alegado que o subsídio de transporte foi criado em 1 de março de 1983 no Município de Loures e que visou minorar o prejuízo pelo facto de o município ter um refeitório ao qual um conjunto de trabalhadores não acederiam.
Ora, o sistema retributivo da função pública foi objeto de uma profunda reforma iniciada com a publicação do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho. Este diploma estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.
O sistema retributivo é definido no artigo 13.º daquele diploma como sendo o conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo da prestação de trabalho.
No artigo 15.º disciplinam-se as componentes do sistema retributivo, nos seguintes termos:Artigo 15.º
Componentes do sistema retributivo 1 - O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) Remuneração base;
b) Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) Suplementos.
2 - Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior.
Os princípios gerais relativos à disciplina da remuneração base resultavam do artigo 17.º, que previa:Artigo 17.º
Fixação da remuneração base 1 - A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2 - Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
3 - A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
4 - Regimes diferenciados de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias.
As prestações sociais, nos termos do artigo 18.º, eram constituídas pelo abono de família e prestações complementares, bem como pelo subsídio de refeição e prestações de natureza social atribuídas no âmbito da ação social complementar.
Recorda-se, ainda, que o artigo 38.º deste diploma legal, referindo-se a remunerações acessórias, determina serem extintas todas as remunerações não previstas ou enquadráveis no sobredito artigo 15.º. Tal significa que, independentemente do estabelecido pelo DL 200-A/80, de 24 de junho, a partir da entrada em vigor do DL 184/89, de 2 de junho todas as remunerações não enquadráveis no diploma deveriam ter sido extintas.
Por outro lado, os princípios relativos aos suplementos resultavam do artigo 19.º, do seguinte teor:Artigo 19.º
Suplementos 1 - Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, noturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia;
d) Trabalho em regime de turnos;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).
2 - Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efetuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
b) Situações de representação;
c) Transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.
O regime decorrente do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho, foi desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, sendo que este diploma dedicava à remuneração base o seu artigo 5.º, que era do seguinte teor:
Artigo 5.º
Remuneração base
1 - A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
2 - A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4 - As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei.
Os suplementos eram objeto do artigo 11.º deste diploma, que previa:Artigo 11.º
Suplementos 1 - Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, considerando-se extintos todos os que nele se não enquadrem.
2 - Os abonos atualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, noturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efetuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e de atualização.
3 - O montante do abono para falhas previsto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral.
Os Decretos Leis n.ºs 184/89, de 2 de junho, e 353-A/89, de 16 de outubro, foram revogados pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabeleceu o novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da administração pública. A evolução do sistema retributivo nos quadros daquela lei não apresenta alterações substanciais no que se refere aos conceitos de remuneração base e de suplementos remuneratórios.
Com efeito, aquela lei estabelece as componentes da remuneração no seu artigo 67.º, que prevê:Artigo 67.º
Componentes da remuneração A remuneração dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público é composta por:
a) Remuneração base;
b) Suplementos remuneratórios;
c) Prémios de desempenho.
Depois, a remuneração base é definida no artigo 70.º, nos seguintes termos:
Artigo 70.º
Conceito de remuneração base
1 - A remuneração base mensal é o montante pecuniário correspondente ao nível remuneratório, conforme os casos, da posição remuneratória onde o trabalhador se encontra na categoria de que é titular ou do cargo exercido em comissão de serviço.
2 - A remuneração base está referenciada à titularidade, respetivamente, de uma categoria e ao respetivo posicionamento remuneratório do trabalhador ou à de um cargo exercido em comissão de serviço.
3 - A remuneração base anual é paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao subsídio de Natal e outra ao subsídio de férias, nos termos da lei.
A disciplina base dos suplementos remuneratórios tem assento no artigo 73.º daquele diploma, que prevê:Artigo 73.º
Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios 1 - São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.
2 - Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.
3 - São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do n.º 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:
a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho extraordinário, noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou
b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas e de secretariado de direção.
4 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição.
5 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto haja exercício efetivo de funções.
6 - Em regra, os suplementos remuneratórios são fixados em montantes pecuniários, só excecionalmente podendo ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.
7 - Com observância do disposto nos números anteriores, os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e, ou, no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo coletivo de trabalho.
Como se vê, não se afiguram muito distintos, à luz do novo regime jurídico, quer no fundamento, quer nas condições gerais de atribuição dos suplementos remuneratórios.
Continuam a constituir acréscimos à remuneração base, visando remunerar o trabalhador pelas específicas condições em que o trabalho é prestado ou pelas particularidades que envolvem a sua execução, apenas sendo devidos se e enquanto perdurarem as condições específicas e concretas que os determinam. Ora, mesmo que a sua criação fosse competência dos órgãos municipais, e já veremos que não são, ainda assim, nada disso está sequer em causa nos autos, já que o denominado subsídio de deslocação nada tem a ver com as específicas condições de exercício, mas como uma confessada compensação por um alegado não acesso ao refeitório municipal.
Por outro lado, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, impôs, no seu artigo 112.º, a revisão dos suplementos remuneratórios existentes à data da sua entrada em vigor, “... tendo em vista a sua conformação...” com a disciplina que consagrava, nos termos seguintes:
Artigo 112.º
Revisão dos suplementos remuneratórios 1 - Tendo em vista a sua conformação com o disposto na presente lei, os suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial são revistos no prazo de 180 dias por forma que:
a) Sejam mantidos, total ou parcialmente, como suplementos remuneratórios;
b) Sejam integrados, total ou parcialmente, na remuneração base;
c) Deixem de ser auferidos.
2 - Quando, por aplicação do disposto no número anterior, os suplementos remuneratórios não sejam, total ou parcialmente, mantidos como tal ou integrados na remuneração base, o seu exato montante pecuniário, ou a parte que dele sobre, continua a ser auferido pelos trabalhadores até ao fim da sua vida ativa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles.
3 - O montante pecuniário referido no número anterior é insuscetível de qualquer alteração.
4 - Ao montante pecuniário referido no n.º 2 é aplicável o regime então em vigor do respetivo suplemento remuneratório.
5 - Não é aplicável o disposto nos n.ºs 2 e seguintes quando o suplemento remuneratório tenha sido criado ou alterado por ato não legislativo depois da entrada em vigor da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto.
Pela interpretação conjunta de todos os diplomas legais aqui identificados, facilmente se conclui ser a criação do subsídio de deslocação totalmente ilegal, devendo ter sido extinto logo em 1989, aquando da entrada em vigor do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho.
Recorda o Tribunal ad quem que ao contrário das relações laborais privadas, para os trabalhadores públicos (então excluídos) foi instituído o DL n.º 45-A/84, de 3 de fevereiro, depois substituído pela Lei n.º 23/98, de 26 de maio que consagrou pela primeira vez o direito à negociação coletiva, mas não o direito de contratação coletiva em sentido próprio. A consagração de um direito de contratação coletiva no universo dos trabalhadores públicos apenas ocorreu com a aprovação do novo regime do contrato de trabalho na Administração Pública, constante da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho. Este diploma veio instituir um sistema dualista de contratação coletiva: a) aos trabalhadores nomeados ou com contrato administrativo de provimento, aos quais se aplicava o regime da Lei n.º 23/98, de 26 de maio; e b) aos trabalhadores com contrato de trabalho, por tempo indeterminado ou a termo, aplicava-se o regime de contratação coletiva especial previsto na Lei n.º 23/2004.
Em todo o caso, apesar do exposto, a verdade é que a contratação coletiva da função pública não sairá, no período de vigência da Lei n.º 23/2004, do campo das possibilidades, já que, apenas a partir de 2009 é que, após a entrada em vigor do denominado Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, doravante identificado como RCTFP (Anexo I da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro) surge o primeiro acordo coletivo de trabalho celebrado ao abrigo do RCTFP foi o Acordo Coletivo de Carreiras n.º 1/2009, de 28 de setembro (acordo coletivo de carreiras gerais).
Em todo o caso, ainda se acrescenta que no âmbito do RCTFP [Lei 59/2008, de 11 de setembro], aplicável aos autos, no momento em que foi tomada a decisão impugnada, os acordos coletivos podiam ser acordos coletivos de carreira ou acordos coletivos de entidade empregadora pública. Os acordos coletivos de carreira eram os aplicáveis a uma carreira ou a um conjunto de carreiras, independentemente dos órgãos ou serviços onde os trabalhadores nelas integrados exercessem funções, ao passo que os acordos coletivos de entidade empregadora pública eram os aplicáveis a uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica (Cfr. n.º 4 do artigo 2.º do RCTFP).
Recorda-se que os Acordos Coletivos de Carreiras gerais podem integrar ou afastar as normas do RCTFP, desde que:
a) Estabeleçam condições mais favoráveis para o trabalhador (princípio do tratamento mais favorável ao trabalhador); e
b) Daquelas normas não resultar o contrário (n.º 1 do artigo 4.º do RCTFP).
Neste quadro, pode dizer-se que os ACT podem regular um conjunto alargado de matérias, designadamente nas seguintes áreas: a) proteção do trabalhador com capacidade de trabalho reduzida; b) período experimental; c) duração e organização do tempo de trabalho (incluindo o teletrabalho); d) acréscimos remuneratórios; e) concessão de licenças sem remuneração; f) segurança, higiene e saúde no trabalho; g) cessação do contrato; h) regime de proteção especial dos representantes dos trabalhadores; i) sistema de cobrança e entrega de quotas sindicais; j) direitos dos delegados sindicais; l) definição de serviços mínimos; m) avaliação do desempenho.
Por fim, os acordos coletivos de entidade empregadora pública, na falta de um acordo coletivo de carreira que indique as matérias que por ele podem ser reguladas, apenas podem dispor sobre as matérias de duração e organização do tempo de trabalho, excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios, e de segurança, higiene e saúde no trabalho (n.º 2 do artigo 343.º do RCTFP).
Na redação do regime jurídico laboral público aplicável aos autos, ainda se recorda que o âmbito pessoal dos acordos coletivos de trabalho assenta no princípio da filiação (ou da dupla filiação), inscrito no artigo 359.º do RCTFP, mas apesar disso, o regime instituído pelo ACT n.º 1/2009 foi objeto de Regulamento de extensão (Regulamento de extensão n.º 1-A/2010), daí resultando que as condições de trabalho constantes do mesmo (acordo coletivo de carreiras gerais), são estendidas a todos os trabalhadores vinculados em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado integrados em carreiras gerais (ou subsistentes) que não sejam filiados em qualquer associação sindical.
Em todo p caso, o Acordo Coletivo de Trabalho n.º 1/2009 – que, como se sabe, é um acordo coletivo de carreira não regula nem disciplina o sistema remuneratório – indicando as matérias que podem ser reguladas por acordos coletivos de empregador público: a) duração e organização do tempo de trabalho, excluindo suplementos remuneratórios; b) segurança, higiene e saúde no trabalho; e c) definição dos serviços mínimos durante a greve; d) a realização de reuniões periódicas com o dirigente máximo do serviço; f) a realização de reuniões semestrais de trabalhadores filiados nas associações sindicais outorgantes no local e horário de trabalho; e g) a inserção de documentos sindicais na intranet do órgão ou serviço.
Tudo dito, a decisão recorrida, ainda que podendo ter ido um pouco mais além na sua fundamentação, é de manter, por acertada, não podendo conceder-se provimento ao presente recurso, uma vez que a manutenção do subsídio de transporte criado em 1983, pelo recorrido, é totalmente ilegal, de resto, pelo menos desde 1989, como acima detalhadamente se explicitou, não se podendo manter.
Quanto à alegação de que foi violado o disposto no artigo 140.º do CPA aplicável aos autos, recordar-se-á que à luz do Código do Procedimento Administrativo de 1991 (CPA de 1991), os atos administrativos inválidos eram insuscetíveis de revogação depois de decorrido o prazo do recurso contencioso, porque se entendia que o decurso deste prazo sanava o ato inválido, razão pela qual – por mera decorrência lógica – se concluía que um ato tornado válido não poderia mais ser revogado com fundamento numa invalidade de que, afinal, já não enfermava.
Sucede que, a manutenção de um subsídio (denominado de deslocação) concedido a trabalhadores municipais de Loures, sem qualquer habilitação legal, numa matéria que, de resto, integra a competência relativa da Assembleia da República, por força da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP (princípios gerais relativos às remunerações), torna a deliberação que concedeu o referido subsídio, e que foi mantido até 2010, nula, por força do artigo 133.º/2, b) do CPA91 aplicável aos autos.
Ora, dispõe o artigo 139.º do CPA91, aplicável aos autos, não são suscetíveis de revogação atos nulos, exatamente porque, por força do artigo 134.º/1 do mesmo CPA, o “... ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade...” e que, nos termos do seu n.º 2 “... A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal...”.
Por fim, recorda-se que a nulidade é insanável, pelo que determina o artigo 137.º/1 do CPA91 que “... Não são suscetíveis de ratificação, reforma e conversão os atos nulos ou inexistente...”.
Portanto, a decisão recorrida não pode deixar de se manter, mantendo, também, a deliberação impugnada que determinou a cessação da atribuição do subsídio de deslocação aos associados do autor.
*** Em consequência, será de negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e em manter a sentença recorrida, com diferente fundamentação.
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IV – DISPOSITIVO
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e em manter a sentença recorrida, com diferente fundamentação.
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, dia 20 de junho de 2024
O Coletivo,
(Eliana de Almeida Pinto - Relatora)
(Julieta França– 1.º adjunto)
(Maria Helena Filipe – 2.º adjunto |
