| Decisão Texto Integral: | PROCESSO N.º 08758/15
I. RELATÓRIO
PETRÓLEOS ………… – P………, S.A. vem recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, que julgou improcedente a impugnação da liquidação de taxa no valor de 2.724,69€, referente ao aumento de 2 mangueiras abastecedoras de combustível do posto de abastecimento de combustível sito na EN ….., KM 80,500, lado Esquerdo, liquidada pela E…. – ………………., SA.
A Recorrente apresentou as suas alegações, e formulou as seguintes conclusões:
A) O presente recurso é interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria em 29/01/2015, que veio julgar a impugnação judicial intentada pelo ora Recorrente improcedente, mantendo, por conseguinte, o acto de liquidação da taxa emitido pela Recorrida no valor de €2.724,60 (dois mil setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos), referente ao alegado aumento de duas mangueiras no posto de abastecimento de combustível sito na EN ……….., ao km 80,500, lado esquerdo.
B) Para concluir pela legalidade do referido acto de liquidação, a sentença recorrida baseou-se em dois pressupostos que, muito resumidamente, se consubstanciam no seguinte:
-Em primeiro lugar, contrariamente ao invocado pelo ora Recorrente, o Tribunal a quo julgou a entidade impugnada como a entidade competente para a presente liquidação da taxa sobre as mangueiras, em virtude de ser a EP a sucessora da antiga Junta Autónoma de Estradas, nos termos do art. 2°, n.0 1 do Decreto-Lei n.0 374/2007, de 7/11; e
- Em segundo lugar, também contrariamente ao invocado pelo ora Recorrente, o Tribunal aderiu entendeu que: "o conceito de bomba abastecedora de combustível coincide com o conceito de mangueira, sendo esta entendida, ontológica, semântica e juridicamente como parte exterior de um equipamento mecânico através do qual a gasolina, ou outro combustível é transferido de um recipiente (depósito da bomba) para outro (depósito do veiculo a abastecer)."- cfr. pág. 13 da sentença.
C) A ora Recorrente não concorda com o teor da douta sentença, por entender que existiu uma Insuficiente selecção da matéria de facto relevante para a boa decisão da causa, ou seja, não foram levados ao probatório todos os factos relevantes para uma correcta apreciação das questões de direito e por entender que se verificou uma errada apreciação de questões de direito;
D) A sentença recorrida, ao não fazer reflectir nos factos provados ou não provados, determinados factos relevantes, claudicou na interpretação e aplicação do direito, o que levou a que se considerasse, a final, pelo improcedência da presente impugnação e pelo não verificação dos vários vícios invocados pelo Recorrente - razão pelo qual deverá o Tribunal ad quem revogar a sentença proferida, e em consequência, declarar nulo, ou pelo menos anular o acto de liquidação da taxa em apreço.
E) Em primeiro lugar, não tendo sido dado como provado que, em 05/03/2010, a Petrogal foi notificada da liquidação efectuada da taxa correspondente a "2 mangueiras não licenciadas no PAC [que] diz respeito aos dispensadores/misturadores de gasolina, vulgo mistura 2 tempos (...). " a própria Impugnação deverá proceder por a selecção da matéria de facto não ser suficiente para o efeito - é como se nunca tivesse existido acto de liquidação (o acto impugnado)- e nessa medida, conforme estatuído pelo art. 100.º CPPT, em caso de dúvida, a liquidação deverá ser anulada;
F) Sem prejuízo, deveria ter sido também dado como provado que as mangueiras objecto de tributação neste caso constituem mangueiras dispensadoras ou misturadores de gasolina, e nessa medida, isentas de qualquer tributação pelo art. 15°, al. I) do DL 13/71, por não corresponderem ao conceito e às características de uma bomba ou mangueira de abastecimento;
G) Deveria ter sido dado como expressa e autonomamente provado que o presente posto de abastecimento situa-se na EN 118 ao km 80,500, lado esquerdo e que já existia antes da celebração do contrato de concessão entre a EP e o Estado, constituindo propriedade privada da Recorrente, conforme alegado.
H) E que a referida EN 118, constituindo uma estrada que integra a Rede Rodoviária Nacional, não se encontra prevista no Quadro 111 das Bases da Concessão, o que tem implicações relevantes para a boa decisão da causa - nomeadamente, no que respeita à competência da Recorrida para liquidar estas taxas.
I) Perante esta falta de prova, cujo ónus era da Impugnada (v. art. 74°/1 LGT) verifica-se uma insuficiência de prova - factos estes cruciais para uma boa decisão da causa, tendo a sentença recorrida omitido por completo a pronúncia sobre estas questões.
J) Nesta conformidade, a sentença recorrida errou ao não fazer reflectir nos factos provados ou não provados, determinados factos relevantes, tendo por isso incorrido em erro na interpretação e aplicação do direito, pelo que deve a mesma merecer censura, e neste sentido, ser revogada e substituída por Acórdão que declare nulo ou anule o acto de liquidação por ilegal.
K) Ao nível das questões de direito, a sentença recorrida também andou mal ao não ter declarado a EP incompetente para a emissão do acto de liquidação em causa, fazendo uma errada interpretação dos vários diplomas legais que se foram sucedendo no tempo, relativos à autoridade rodoviária nacional.
L) Também o posto de abastecimento em causa é propriedade privada, e já existia antes do contrato de concessão celebrado entre a EP e o Estado, pelo que, por esta via, não se encontra prevista no já referido Quadro 111 das Bases da Concessão, logo a EP não detém quaisquer poderes de autoridade sobre o mesmo.
M) É que as competências inicialmente acometidas à (extinta) Junta Autónoma das Estradas (JAE) para o licenciamento do "estabelecimento de postos de abastecimento ou as obras neles a realizar' [art. 10°/1/al. c) do Decreto-Lei n.º 13/71 de 14 de Setembro] não foram transferidas para a actual Estradas de Portugal. S.A.• mas sim para o INIR, nos termos do Decreto-Lei n.0 148/2007, de 27 de Abril, que entrou em vigor muito antes do diploma que transformou a EP, E.P.E. em sociedade anónima de capitais públicos;
N) Por esta razão, a Recorrente entende que o presente acto de liquidação de taxa enferma de um vício de incompetência absoluta, por manifesta ingerência da EP no âmbito das competências que foram conferidas a outra pessoa colectiva de direito público (lniR), pelo que o acto de liquidação deveria ter sido anulado.
O) A sentença padece igualmente de erro de julgamento, ao ter concluído pela legalidade do referido acto de liquidação, considerando que o conceito de mangueira coincide com o conceito de bomba de combustível, constante do art. 15°, n.º 1, ai. I) e ainda do art. 10°, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na sua actual redacção, do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.
P) Quer o elemento literal, quer o elemento histórico do preceito, apontam irremediavelmente para que a incidência objectiva da taxa aqui impugnada recaia, única e exclusivamente, sobre as bombas abastecedoras, e não sobre os elementos que a incorporam (nomeadamente, as mangueiras), como nos diz a letra daquela alínea I) do n.º 1 do citado artigo 15.º em questão.
Q) Se o legislador tivesse pretendido alterar a base da incidência objectiva desta taxa, passando a assentar no número de mangueiras e não nas bombas, seguramente que o teria escrito expressamente e não teria mantido o mesmo texto.
R) Inclusivamente, em termos físicos e práticos, durante o abastecimento apenas se permite que uma viatura esteja estacionada a abastecer (até pelo comprimento das mangueiras), pelo que é manifestamente injusto e desproporcional a cobrança de "alegadas" taxas por cada mangueira (duas em cada bomba)- v. Doc.4 à Pl.
S) Igualmente pelo Doc. 5 à Pl fica evidente como funciona um posto de abastecimento, sendo que a sua economia é pensada, mesmo em termos de segurança rodoviária e tempos de espera, em função do número de bombas e não em função do número de mangueiras...
T) Por tudo isto, nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º e 15.º n.º 1, al.I) do Decreto-Lei n.º 13/71, e nos quadros do princípio da legalidade tributária estabelecidos no art. 8.º, aplicável às taxas por força do artigo 3.º, n.º 3 da LGT, a taxa impugnada é ilegal, por violação directa da lei, tendo a sentença recorrida errado ao não ter anulado o acto, pelo que desde já se requer a vossas Exas, que a revoguem neste seguimento.
U) Por fim, a norma do 15.º, n.º 1, al. I) do Decreto-Lei n.º 13/71 será sempre inconstitucional, se for interpretada – como a sentença recorrida faz – no sentido de se entender bomba de combustível como mangueira.
V) É que para além de ocorrer uma frontal violação dos princípios constitucionalmente consagrados da proporcionalidade e justiça. no plano das relações entre Administração Pública e os particulares- v. art. 200.º, n.º 2 CRP, observa-se também uma inconstitucionalidade orgânica, por violação do art.103°, n.º 2 e 165°, n.º 1, ai. i) ambos da CRP, na medida em que se trata de um imposto e não de uma taxa.
W) E finalmente, uma violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada, consagrada no artigo 61.º da Constituição, sendo uma ingerência abusiva na actividade da empresa.
Finaliza com o pedido de provimento do recurso e revogação da decisão recorrida.**** A Recorrida apresentou contra-alegações, pugnando, em síntese pela improcedência do recurso.**** Foram os autos a vista do Magistrado do Ministério Público que emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.**** Com dispensa de vistos legais (657.º, n.º 4, do CPC) cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.
**** As questões invocadas pela Recorrente nas suas conclusões das alegações de recurso, que delimitam o objecto do mesmo, e que cumpre apreciar e decidir são as seguintes:
_ Erro de julgamento de facto por insuficiente selecção da matéria de facto relevante para a boa decisão da causa [conclusões C) a J];
_ Erro de julgamento de direito porquanto a EP é incompetente para a emissão do acto de liquidação [conclusão K) a N], o conceito de mangueira não coincide com o conceito de bomba de combustível [conclusão O) a T)], violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça e inconstitucionalidade orgânica por se tratar de um imposto e não de uma taxa [conclusão U, V)], violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada consagrado no art. 61.º da CRP [conclusão W)].
II. FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
A) “A ora impugnante é uma sociedade anónima cujo respectivo objecto social consiste na refinação do petróleo bruto e seus derivados, no transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e gás natural, na pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural, e em quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexos com os anteriormente referidos - cfr. - cfr. certidão do registo comercial constante a fls. 35 a 49 dos Autos;
B) Em 12/01/2010, foi elaborada pela Delegação Regional de Santarém das Estradas de Portugal, o instrumento constante a fls. 16 a 18 do Processo Administrativo apenso aos Autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os legais efeitos e onde consta o seguinte: «
Assunto: ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO AO POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL LOCALIZADO NA EN…. KM 80+500 MARGEM DIREITA
Exm. Senhor Director
Em 22 de Dezembro, procederam os signatários à fiscalização do posto de abastecimento de combustível supra identificado, de acordo com a competência atribuída a este serviço, pelo ponto 10.1 da norma do Desp. SEOP 37 -XII/92.
Na acção de fiscalização realizada, foram identificadas as condições de funcionamento e exploração, segurança e condições físicas existentes naquela data.
Procedeu-se à recolha em ficha própria dos dados relativos aos aspectos acima referidos, que poderão traduzir o estado geral do posto de abastecimento. Foram ainda confrontadas as condições existentes actualmente, com as licenciadas pela EP, SA. Este posto de abastecimento, localiza-se à margem da EN……… ao k m 80+500, lado esquerdo, concelho de ……...
Não existe registo na Delegação Regional da data de licenciamento da construção do PAC.
O primeiro processo registado é o n.º 560/1972, em nome da S……… referente ao pedido de ampliação da capacidade de armazenagem, d o qual foi emitido o DL n.º 481/ de 27 de Dezembro de 1972. Neste não foi cobrada qualquer taxa. Pelo projecto junto existiam à data 3 bombas eléctricas, não se encontrando no entanto referenciado se eram simples ou duplas.
Em 2000 foi solicitado pela Petrogal a ampliação do PAC, que deu origem ao Pº 476/2000, e ao licenciamento através do DL n.º 2 de 18 de Janeiro de 2002.
Esta ampliação constou do aumento da capacidade de abastecimento ao utente da EN …..
De acordo com a matéria descritiva, já existiam 3 bombas duplas electrónicas (6 mangueiras). Substituíram-se por 2 bombas multiproduto cada uma com 6 mangueiras, o que determinou o aumento em 6 unidades.
Já se encontrava instalada a bomba de gasóleo agrícola, prevista e não cobrada a mangueira de abastecimento.
Nesta data o posto é composto por um pequeno edifício de apoio, venda de óleos e derivados, venda gás de garrafa, café, instalações sanitárias e escritório , 1 ilhas de abastecimento, com 2 bombas abastecedoras e 12 (quatro) mangueiras de abastecimento instaladas, mais uma de abastecimento de gasóleo verde á parte, e duas bombas amovíveis de abastecimento de mistura 2T amovível, de onde resulta um acréscimo de 2 (duas) mangueira de abastecimento, que não foi objecto de licenciamento por parte desta Delegação Regional.
O estado geral do posto apresentava, pouca organização ao nível do está estacionamento, os espaços envolventes encontravam-se razoavelmente cuidados, mas denotando alguma degradação da imagem, não conferindo dignidade ao local.
O piso da zona de abastecimento encontrava-se me razoável estado de conservação, verificando-se a acumulação de águas pluviais.
A drenagem na entrada e saída do PAC não possui as melhores condições de escoamento, verificando-se a falta de um sistema de drenagem específico.
A sinalização vertical na saída encontra-se degradada, mais concretamente o sinal de STOP, devendo ser substituído.
Não foi apresentado o n.º de Alvará do Ministério da Economia em virtude do mesmo se encontrar na sede conforme foi comunicado ano PAC.
Proposta de actuação
Assim, em face ao exposto, sugere-se que seja notificado o titular da licença para: 1.Proceder ao pagamento da importância de € 2724,60 (dois mil setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos), devida nos termos da alínea I) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, com as actualizações introduzidas pelo Decreto-Lei nº25/2004 de 24 de Janeiro, relativa à legalização de 2 mangueiras não licenciadas.
2.Indicar o número do Alvará do M Economia, proceder à melhoria das condições de drenagem na entrada e saída do PAC, substituição do sinal com a condição de STOP degradado situado na saída, conforme projecto aprovado, no prazo de 60 (sessenta)dias, nos termos do ponto 10.4 das normas do Desp. SEOP 37-XII/92. »;
C) Em 13/01/2010, no documento referido na alínea anterior, foi aposto o seguinte despacho: «Concordo com o proposto. Prepare a notificação ao titular o alvará do posto de abastecimento de combustíveis.» - cfr. fls. 16 do PA;
D) Em 14/01/2010, a Estradas de Portugal remeteu para a empresa J…………………..– Comércio ……………………, Lda., o instrumento constante a fls. 13 e 14 do Processo Administrativo (PA) apenso aos Autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os legais efeitos e onde consta o seguinte:
«Assunto: Posto de Abastecimento de Combustível EN…… KM 80+500 - LADO ESQUERDO
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009-12-22, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.
Com efeito, foram identificadas algumas deficiências ao nível do estado geral do posto, em violação do disposto no ponto 10.4 das «Normas para Instalação e Exploração de Áreas de Serviço e Postos de Abastecimento de Combustíveis», aprovadas por Despacho do SEOP n037XII/92). Tal violação concretiza-se na existência das seguintes deficiências:
(i) Proceder á melhoria das condições de drenagem na entrada e saída do PAC. 2.Substituir sinal com a condição de STOP degradada à saída do PAC.
Assim, fica V. Exa notificado, de acordo com o disposto no ponto 10.4 das Normas
supra citadas, para no prazo de 60 dias, a contar da data de recepção da presente notificação, proceder às diligências e às obras necessárias, de forma a regularizar as situações que não obedeçam às normas em que o Posto de Abastecimento de Combustíveis foi licenciado, devendo para o efeito submeter à aprovação deste Serviço o respectivo projecto, podendo pronunciar-se, por escrito, no prazo de 10 (dez) dias úteis sobre o teor da presente notificação.
Verificou-se, também, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização,15 mangueiras, tendo-se constatado que apenas foram licenciadas 13 mangueiras. Para além do exposto, verificou-se, ainda, a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 30 (trinta) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n º 97/88, de 17 Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n º 166/99, de 13 de Maio.
Solicita-se ainda que nos seja indicado o n.º de Alvará do Licenciamento do Ministério da Economia, data de emissão e a data da sua validade.
Relativamente às duas situações apontadas anteriormente pode, V. Exa. querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia, considerando-se neste caso sem efeito o prazo indicado para a apresentação dos respectivos projectos.
Por último, considerando que a ampliação do PAC encontra -se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea I) do n. ° 1 do artigo 15° do Decreto -Lei n. o 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto -Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro fica igualmente notificada, nos termos e para os efeitos do artigo 60°, n. º 1 al.a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16ª/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas no valor de 2.727,60 € (…), correspondente a:
3,00 € a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo;
2.724,60 € referentes à taxa devida pela ampliação do PAC, calculada nos termos da alínea I), do n.º1, do artigo 15°, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto -Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro; (…)»;
E) A PI deu entrada neste Tribunal a 17/06/2010- cfr. fls. 1 dos Autos.
*
Motivação: A convicção que permitiu dar como provados os factos acima descritos assentou no teor dos documentos constantes nos autos e no Processo Administrativo apenso aos mesmos, conforme discriminado em cada uma das alíneas dos Factos Assentes.
Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.”
****
2. Do Direito
I. Invoca a Recorrente, desde logo, erro de julgamento de facto por insuficiente selecção da matéria de facto relevante para a boa decisão da causa [conclusões C) a J], e pese embora se refira na conclusão “I” das alegações de recurso que a sentença omitiu por completo pronúncia sobre essas questões, é manifesto que não se pretende assacar a nulidade por omissão de pronúncia [e isso mesmo resulta da conclusão J) quando conclui que a sentença errou], mas antes o erro de julgamento de facto por insuficiência da matéria de facto dado como provada.
Apreciando.
Ora, dos factos provados apenas devem constar os factos revelados ou que resultem da prova produzida e que o tribunal os possa tomar em consideração na sentença.
Sucede que, a factualidade que a Recorrente pretende ver dada como provada ou já se encontra vertida nos factos provados, ou não é relevante para a decisão da causa, e que portanto, não estamos perante factos que importe tomar posição, como aliás, melhor se compreenderá adiante aquando do tratamento do erro de julgamento de direito, pois ao contrário do pugnado pela Recorrente os preceitos legais em causa nos autos não “prevêem expressamente que a “taxa” é calculada por “bomba” e não por “mangueira”, pelo que, a matéria de facto que pretende ver vertida no probatório não releva para a decisão da causa e por essa razão não se impõe qualquer aditamento à matéria de facto.
Na verdade, invoca a Recorrente que “não tendo sido dado como provado que, em 05/03/2010, a Petrogal foi notificada da liquidação efectuada da taxa correspondente a "2 mangueiras não licenciadas no PAC [que] diz respeito aos dispensadores/misturadores de gasolina, vulgo mistura 2 tempos (...). " a própria Impugnação deverá proceder por a selecção da matéria de facto não ser suficiente para o efeito - é como se nunca tivesse existido acto de liquidação (o acto impugnado)- e nessa medida, conforme estatuído pelo art. 100º CPPT, em caso de dúvida, a liquidação deverá ser anulada;” [conclusão E)].
Sucede do facto da alínea D), que dá como reproduzido o documento, resulta que foi liquidada a taxa objecto da presente impugnação, aliás, facto que nem sequer é controvertido, o que tanto basta até porque não está em causa a tempestividade da acção ou a caducidade do direito de liquidar e deste modo não releva saber quando foi notificada da liquidação. Por conseguinte, existe liquidação não havendo sequer fundamento para se falar em fundada dúvida nos termos do art. 100.º da LGT.
Por outro lado, invoca a Recorrente que devia ter sido dado como provado que as mangueiras em causa são “dispensadoras ou misturadoras de gasolina, e nessa medida, isentas de qualquer tributação pelo art. 15.º, al. i) do DL 13/71” [conclusão F)], mas sem razão.
Para além de não se ter alegado este facto na petição inicial conforme impõe o princípio do dispositivo (art. 5.º, n.º 1 do CPC), e consequentemente sobre essa factualidade não foi efectuada a prova devida, por um lado, e por outro, a verdade é que tal facto não é relevante para a decisão da causa face às causas de pedir deduzidas na petição.
É que a questão colocada pela Recorrente era a de saber se a taxa é calculada por “bomba” ou por “mangueira” e foi essa a questão tratada na sentença recorrida. Para a resolução desta questão é indiferente a natureza das mangueiras, sendo que a questão de saber se as características da mangueira poderiam ou não conduzir à isenção de tributação pelo art. 15.º, al. i) do DL 13/71 apenas é colocada agora em sede de recurso, e portanto estamos perante questão nova que não cumpre conhecer.
Conforme a jurisprudência da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado, reiterada e uniformemente, os recursos são meios de impugnação de decisões judiciais que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova, e por essa razão, regra geral, em sede de recurso, não se pode tratar de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado (cfr. Ac. do STA de 05/11/2014, proc. n.º 01508/12, de 01/10/2014, proc. n.º 0666/14, de 13/11/2013, proc. 1460/13, de 28/11/2012, proc. 598/12, de 27/06/2012, proc. 218/12, de 25/01/2012, proc. 12/12, de 23/02/2012, recurso 1153/11, de 11/05/2011, proc. 4/11, de 1/07/2009, proc. 590/09, 04/12/2008, proc. 840/08, de 2/06/2004, proc. 47978 (Pleno da Secção do Contencioso Tributário).
Entende ainda a Recorrente que “[d]everia ter sido dado como expressa e autonomamente provado que o presente posto de abastecimento situa-se na EN ……….. ao km 80,500, lado esquerdo e que já existia antes da celebração do contrato de concessão entre a EP e o Estado, constituindo propriedade privada da Recorrente, conforme alegado.” [conclusão G)].
Porém, na parte em que não se trata de um juízo conclusivo da Recorrente, e que releva para a decisão dos autos, é suficiente a matéria de facto relevada nas alíneas B) e D) dos factos provados. Não obstante, uma vez mais cumpre sublinhar que a Recorrente nem sequer alegou este facto na petição inicial conforme impõe o princípio do dispositivo (art. 5.º, n.º 1 do CPC), nem “expressamente”, nem “autonomamente” como pretende agora em sede de recurso ver reflectido nos factos provados.
Por fim, entende a Recorrente que se deveria ter dado como provado “que a referida EN 118, constituindo uma estrada que integra a Rede Rodoviária Nacional, não se encontra prevista no Quadro III das Bases da Concessão, o que tem implicações relevantes para a boa decisão da causa - nomeadamente, no que respeita à competência da Recorrida para liquidar estas taxas”[conclusão H)].
Uma vez mais a Recorrente não alegou qualquer facto na petição inicial conforme impõe o princípio do dispositivo (art. 5.º, n.º 1 do CPC), que possa estar subjacente ao juízo conclusivo daquela conclusão de recurso. Ora, enquanto juízo conclusivo não poderá ser dado como provado.
Assim, na economia da decisão proferida – bem como na deste recurso – a consignação da pretendida factualidade em nada se mostra ser susceptível de alterar a decisão proferida e os seus termos.
Face ao exposto, não se verifica o invocado erro de julgamento da matéria de facto, pelo que nesta parte o recurso não merece provimento.
III. Invoca ainda a Recorrente, erro de julgamento de direito, entendendo que, ao contrário do decidido na sentença recorrida, a EP é incompetente para a emissão do acto de liquidação [conclusão K) a N], o conceito de mangueira não coincide com o conceito de bomba de combustível [conclusão O) a T)], violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça e inconstitucionalidade orgânica por se tratar de um imposto e não de uma taxa [conclusão V)], violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada consagrado no art. 61.º da CRP [conclusão W)].
Estas questões têm vindo a ser de forma reiterada e uniformemente tratadas pela jurisprudência do STA (cfr. mais recentemente, e por todos, os acórdãos do STA de 25/03/2015, proc. n.º 0202/14, e de 25/03/2015, proc. n.º 254/14), que sufragamos na íntegra e que aqui seguiremos de perto.
No que diz respeito ao fundamento de recurso de que a EP é incompetente para a emissão do acto de liquidação [conclusão K) a N] o recente acórdão do STA de 25/03/2015, proc. n.º 0202/14 vem reiterar a jurisprudência vigente no sentido de que “a EP - Estradas de Portugal, S.A. tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (na redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), em sintonia, aliás, com a jurisprudência contida no acórdão proferido por este STA em 29/10/2014, no proc. nº 1643/13 e bem assim taxas relativas à ampliação dos mesmos nos termos do artº 13º nº1 al. c) do D. L.374/2007 de 07/11.”.
Com efeito, quanto a esta questão escreveu-se o seguinte naquele acórdão do STA de 25/03/2015:
“Como se lê no preâmbulo do Dec.Lei nº 148/2007, de 7/04, «O InIR, I. P. tem como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a assegurar a realização do Plano Rodoviário Nacional e a garantir a eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infra-estruturas, bem como os direitos dos utentes» e «As atribuições do InIR, I.P., implicam, ainda, uma clara separação deste em relação à EP Estradas de Portugal, E. P. E., que até agora tem desempenhado, entre outras, funções de fiscalização e supervisão, e que deverá passar a funcionar apenas como concessionária da rede rodoviária nacional.».É, pois, neste quadro que se insere a EP – Estradas de Portugal, S.A., que resultou da transformação da EP Estradas de Portugal, E. P. E. em sociedade anónima, e a que sucedeu na íntegra, nos termos definidos no Dec.Lei nº 374/2007, de 07/11, competindo-lhe, no dizer do art. 4º, nº 1, «a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.»Ora, o Dec.Lei nº 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão, é assaz elucidativo da mens legislatoris no que toca à delimitação das competências da EP – Estradas de Portugal, S.A., referindo, desde logo, no seu preâmbulo, o seguinte: «O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P. (InIR, I.P.), e pela EP - Estradas de Portugal, S. A. (EP, S. A.). No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto -Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.
De igual modo, por força do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.».Ora, por definição, as áreas de serviço são instalações marginais às vias destinadas à instalação de equipamento de apoio aos utentes – Base 1, nº 1, al. a), das Bases de Concessão. E dos nºs 3, 6 e 7 da Base 33 resulta que compete ao InIr a aprovação da implantação de novas áreas de serviço que sejam propostas pela concessionária, a fim de que sejam licenciadas pelo concedente.
Todavia, as áreas de serviço, existentes ou que venham a existir, integram a concessão [Bases 6, al. a), e 7, nº 1, al. a)], constituindo, por conseguinte, objecto de exploração da concessionária EP – Estradas de Portugal, S.A.. E é à concessionária que, nos termos do art. 10º, nº 1, do Dec.Lei nº 374/2007, incumbe, «relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação».
É neste contexto que se insere a sua competência para o licenciamento ou autorização referente à instalação de postos de abastecimento de combustível, tal como fora originariamente atribuída à Junta Autónoma das Estradas, nos termos dos arts. 10º, nº 1, alínea c), e 12º, nº 1, do Dec.Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e que em momento algum foi transferida para o InIR – que, como decorre do art. 23º, nº 1, do Dec.Lei nº 148/2007, de 27/04, sucedeu nas atribuições da EP - Estradas de Portugal, E. P. E. em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias. E é inquestionável, face ao disposto no art. 10º, nº 2, al. c), do Dec.Lei nº 374/2007, que a EP - Estradas de Portugal, S.A., ficou investida no poder de autoridade, conferido ao Estado, de proceder à liquidação e cobrança de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades, incluindo a ampliação de postos de abastecimento de combustível como a mesma refere nas suas conclusões Xiii) a XVII), supra reproduzidas .
Impõe-se, pois, concluir, que a EP - Estradas de Portugal, S.A. tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Dec.Lei nº 13/71, de 23/01 (na redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), em sintonia, aliás, com a jurisprudência contida no acórdão proferido por este STA em 29/10/2014, no proc. nº 1643/13 e bem assim taxas relativas à ampliação dos mesmos nos termos do artº 13º nº1 al. c) do D. L.374/2007 de 07/11.”
Sufragamos, então, o entendimento de que a EP - Estradas de Portugal, S.A. tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (na redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), e por conseguinte, nesta parte, o recurso improcede manifestamente.
Invoca ainda a Recorrente que o conceito de mangueira não coincide com o conceito de bomba de combustível [conclusão O) a T)], também sobre esta questão se debruçou o STA de 25/03/2015, proc. n.º 0202/14 que seguiu jurisprudência também reiterada que aqui transcrevemos em parte:
“O Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se já sobre a interpretação do aludido preceito legal, como se pode verificar pela leitura dos acórdãos de 17/06/2009 e de 16/09/2009, nos processos nº 263/09 e nº 327/09, respectivamente, cuja doutrina sufragamos face à sua proficiente fundamentação e à qual nada se nos oferece acrescentar. Razão por que nos limitaremos a transcrever o que naquele acórdão de 17/06/2009 se deixou explicitado sobre a matéria. «A única questão que vem controvertida no presente recurso prende-se em saber da interpretação do conceito de bomba abastecedora de combustível para efeito do disposto na alínea l) do artigo 15.º do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro. Dispõe este normativo (redacção do DL n.º 25/04, de 24/01) o seguinte: Artigo 15º, nº 1 – Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (…) alínea l)- Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - € 1362,30. A sentença sob recurso concluiu que a cobrança dessas taxas deve ser feita com referência ao número de mangueiras de abastecimento de combustível e daí que tenha julgado improcedente a impugnação judicial deduzida da liquidação que foi feita com base nesse entendimento. (…)Insurgindo-se contra esse entendimento, vem a recorrente defender na sua alegação de recurso que o conceito de bomba abastecedora de combustível dever ser entendido como unidade de abastecimento, enquanto indicador da função económica do posto e respectiva capacidade, sendo certo que a mangueira é apenas um dos equipamentos dessa bomba, argumentando ainda com o facto de, com o artigo 2º, alínea b), do DL nº 246/92 ter sido abandonado o conceito de bomba abastecedora.Não se crê que razão alguma assista à recorrente. Com efeito, subscreve-se na íntegra o que impressivamente se afirma no extracto que acima foi feito da sentença recorrida, em que se considera que a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71 seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar. E não se diga que o conceito de bomba abastecedora de combustível foi abandonada pelo legislador, como o faz a recorrente (conclusão 9.). Na verdade, a nova redacção introduzida pelo DL n.º 25/04, de 24/01, à aludida alínea l) do artigo 15.º manteve o conceito em causa, o que não pode deixar de significar que o mesmo não é confundível com o de unidade de abastecimento constante da alínea b) do artigo 2º do DL n.º 246/92, de 30 de Outubro.
Aliás, o conceito que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.».
Por conseguinte, seguindo esta jurisprudência, a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71 é aferida por cada mangueira licenciada a instalar e não como pugna a Recorrente por cada bomba abastecedora, pelo que quanto a este fundamento, também improcede o recurso.
Invoca ainda a Recorrente a violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça e inconstitucionalidade orgânica por se tratar de um imposto e não de uma taxa [conclusão U, V)], violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada consagrado no art. 61.º da CRP [conclusão W)], mas também sem razão com a fundamentação infra, retirada do acórdão do recente STA que vimos a seguir e cujo entendimento também sufragamos:
“E esta interpretação, de que a expressão bomba abastecedora de combustível tem o sentido de mangueira abastecedora de combustível, para efeitos da determinação da incidência objectiva da taxa prevista no art. 15º, nº 1, al. l), também não viola os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, como bem se deixou explicitado nos acórdãos do Tribunal Constitucional nº 28/2015 e nº 90/2015, que acolheram na íntegra a jurisprudência já contida no acórdão nº 846/2014 desse mesmo Tribunal, e onde se escreveu o seguinte:«6. Como se assinalou, a recorrente configura o juízo de inconstitucionalidade por si alegado na violação dos princípios consagrados no artigo 266º, nº 2, da CRP.
Contudo, não será seguramente este o «parâmetro» aplicável à questão sob juízo.
O nº 2 do artigo 266º da CRP consagra os limites à atuação das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários. É no contexto do uso destes poderes que a Administração está obrigada a agir no respeito pelos princípios da proporcionalidade e da justiça. Ora, as taxas em causa, em si mesmas consideradas, não resultam da prática de ato discricionário, pois que se encontram diretamente previstas no ato normativo que as suporta.
Por outro lado, o objeto do presente recurso é constituído, não por uma atuação administrativa, mas sim pela interpretação (jurisdicional) de uma certa norma – como, aliás, não podia deixar de ser –, norma essa incluída, de resto, em ato formalmente legislativo. Quer isto dizer que não está em causa a questão de saber se a autoridade administrativa agiu em (des)conformidade com a Constituição. O que está em causa é a questão de saber se determinada norma, constante de ato legislativo e aplicada pelo juiz da causa com certa interpretação, se conforma com as exigências constitucionais pertinentes, mormente as que decorrem os princípios da proporcionalidade e da justiça. O facto de estes últimos receberem (também) apoio textual no nº 2 do artigo 266º da CRP não implica portanto, só por si, que seja este o parâmetro a aplicar ao caso sub judicio.7. Excluída que está a aplicação ao caso do disposto no nº 2 do artigo 266º, resta saber se a norma sob juízo, contida em ato legislativo, se pode configurar como norma restritiva de um direito, liberdade e garantia, de forma a que se lhe aplique o previsto na parte final do n.º 2 do artigo 18º da CRP. A doutrina e a jurisprudência constitucional têm sido firmes no sentido de concluir que o exercício, por parte do Estado, do poder de tributar não pode ser concebido como uma afetação ou restrição de direitos fundamentais, face à qual seja legítimo invocar o regime dos requisitos ou exigências que valem, constitucionalmente, para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. […]
Quer isto dizer que, se a «conceção constitucional de tributo» – a qual inclui impostos e taxas – é inimiga de qualquer construção que veja similitudes entre estas imposições e as vulgares restrições a direitos, liberdades e garantias, tal como estas últimas são reguladas pelo artigo 18º da CRP, nem por isso se dispensa, quanto a elas, o requisito ou crivo da proporcionalidade, enquanto expressão de um princípio que, como já se disse, vale em Estado de direito (artigo 2.º) para todo o agir estadual. Esta afirmação, no que às taxas diz respeito, adquire especial sentido na exata medida em que, aí, a imposição pressupõe um vínculo de signalamaticidade entre o que se presta (e o quanto se presta) e a utilidade privada que da prestação se retira. Contudo, neste domínio, o que o Tribunal sempre disse foi que da Constituição apenas se retiraria a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na fixação do montante devido, dada a impossibilidade de entender o elemento estrutural da taxa(a «correspectividade» ou «sinalagmaticidade», vistas essencialmente como categorias jurídicas), como algo equivalente a uma correspondência económica estrita entre o montante a prestar e o valor da respetiva contraprestação (entre muitos outros, Acórdãos n.os 115/02; 1108/96; 640/95; 461/87; 205/87).
8. Não havendo razões para dissentir desta firme e já antiga jurisprudência, também se não vê como, in casu, concluir pela inconstitucionalidade da interpretação da norma adotada pela decisão recorrida, com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade.
Face aos elementos disponíveis, é impossível afirmar que existe uma manifesta desproporcionalidade entre o montante devido pelo recorrente e a contraprestação por ele obtida, contraprestação essa que – como já se disse – se traduziu no licenciamento do posto de combustível que o mesmo recorrente economicamente explora. Não estando estes dois elementos, que compõem o «sinalagma» próprio da taxa, relacionados entre si através dos critérios da equivalência económica, e não sendo possível determinar que o primeiro – devido ao sentido atribuído pela decisão recorrida à norma aplicada in casu – atingiu um montante tal que onera de forma excessiva a exploração económica do bem, impossível também se torna concluir que houve, por efeito da interpretação adotada pela instância, uma manifesta desproporcionalidade na fixação do montante da taxa. Tanto basta para que se não julgue inconstitucional tal interpretação, por violação do princípio da proporcionalidade.
Da eventual violação do princípio da justiça
10. As considerações acabadas de tecer (inclusive, no que toca à inaplicabilidade, ao caso, do disposto no artigo 266º da CRP), valem na íntegra para a invocada violação do princípio da justiça, decorrente também da «ideia» de Estado de direito consagrada no artigo 2º da CRP. A total ausência de elementos fácticos suficientes torna impossível suportar um juízo sobre a matéria. Por outro lado, acresce ser ainda discutível que o princípio da justiça, em si mesmo considerado, assuma relevância autónoma para efeito de controlo de constitucionalidade […].Tal discussão, porém, é inútil para os presentes autos, posto que o decisivo é que não existe qualquer evidência de excesso ou injustiça resultante da interpretação normativa que foi acolhida na decisão recorrida.11. Em suma, não se descortina qualquer vício de inconstitucionalidade na alínea l) do n.º 1 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de janeiro, na redação do Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de janeiro, na interpretação que vinha sindicada.». No mesmo sentido cfr. ainda o recente acórdão do Tribunal Constitucional de 03/06/2015, proc. n.º 61/15.
Ora, considerando o supra exposto, não se verifica a violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, nem a inconstitucionalidade orgânica porquanto estamos perante uma verdadeira taxa e não imposto, nem a violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada, porquanto como ficou explicitado não se verificada qualquer desproporcionalidade, nem qualquer cercear de modo excessivo a actividade empresarial, pois encontram-se devidamente respeitados todos os princípios constitucionais invocados pela Recorrente.
Em suma, a sentença recorrida não enferma dos erros de julgamento invocados pela Recorrente, e nessa medida, o recurso não merece provimento.
3. Sumário do acórdão
I. É da competência da EP – Estradas de Portugal S.A. a autorização ou licenciamento de estabelecimentos ou ampliação de postos de combustível, instalados na sua área de jurisdição da EP – Estradas de Portugal S.A., bem como para liquidar e cobrar as taxas correspondentes;
II. O conceito de “bomba abastecedora de combustível”, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento”;
III. A liquidação do tributo previsto no citado art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não padece de inconstitucionalidade material por violação do princípio da proporcionalidade e da justiça previstos no artigo 266.º da Constituição da Republica Portuguesa, nem de inconstitucionalidade orgânica por violação do preceituado no artigo art.103.°, n.° 2 e 165.° da mesma Lei Fundamental, nem violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada consagrado no art. 61.º da CRP.
III. DECISÃO
Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.**** Custas pela Recorrente.
D.n.
Lisboa, 19 de Novembro de 2015.
____________________________
Cristina Flora
____________________________
Ana Pinhol
____________________________
Joaquim Condesso |
