| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul
I – RELATÓRIO
A…, melhor identificada nos autos, veio apresentar recurso do despacho liminar proferido a 02/02/2021 pelo Tribunal Tributário de Lisboa («TTL») que indeferiu liminarmente a oposição à execução fiscal apresentada no processo de execução fiscal («PEF») n.º 1101202000345504, a correr termos no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. («IGFSS»), para pagamento coercivo de dívidas provenientes de reposição de prestações de desemprego, no valor total de 23.520,90 Euros.
A Recorrente apresentou alegações, rematadas com as seguintes conclusões:
«I – Os autos, face à matéria alegada impunham, uma decisão diversa da proferida,
II – Decisão essa que deveria passar, em primeiro lugar, por considerar que a Oposição apresentada, no seu todo, e tendo em conta as alegações produzidas, podia e devia ter sido aceite sob a forma como foi, uma vez que a mesma continha matéria factual suficiente para integrar a previsão das alíneas a) e/ou h) do nº 1 do artº 204º do CPPT, e em consequência ter sido admitida a Oposição, e apreciada a substancia da presente causa; Não o tendo feito,
III – E considerando que na P.I. foram alegados fundamentos de anulação do acto administrativo subjacente à execução, devia então o Tribunal “a quo” ter entendido que ocorrera um erro na forma de processo e sanado tal erro, convolando a forma do processo de Oposição em Impugnação Judicial, e apreciado o mérito da causa.
V – Assim não tendo feito, a decisão “sub-judice” padece de claro erro de julgamento violando o disposto nos artº 98º, nº 4 e 125º, ambos do CPPT, e no artigo 615º., n.º 1, c) e d) do CPC.
Nestes termos, deverá a decisão em crise ser revogada, e substituída por outra que aceite a Oposição e proceda ao julgamento do mérito da causa, ou, caso assim se não entenda, ser revogada e a Oposição convolada em Impugnação Judicial, e julgada em conformidade.»
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público («EMMP») pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
* Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul para decisão.
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II – DO OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cf. art.º 635.º, n.º 4 e art.º 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil - «CPC» - ex vi art.º 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário - «CPPT»), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.
Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se deve ser revogado o despacho liminar proferido pelo Tribunal a quo com fundamento em erro de julgamento de direito, uma vez que:
(i) nada obsta a que a oposição seja aceite liminarmente, porquanto os vícios que integram a causa de pedir são subsumíveis nas alíneas a) e/ou h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT; e,
(ii) caso assim não se entenda, deve ser ordenada a convolação para o meio processual adequado, que entende ser a impugnação judicial.
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III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Insurge-se a Recorrente contra o despacho recorrido por, alegadamente, padecer de erro de julgamento na interpretação e aplicação do direito, concretamente por o fundamento alegado na oposição à execução fiscal ser subsumível nas alíneas a) e/ou h) n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
Mais alega a Recorrente que, caso assim não se entenda, deve a oposição à execução fiscal apresentada ser convolada para a impugnação judicial.
Sustenta, por seu turno, o EMMP junto deste Tribunal que as conclusões recursivas devem ser julgadas improcedentes e, em consequência, ser mantida na ordem jurídica a sentença recorrida.
Apreciemos.
Adiantando, desde já, a nossa posição, entendemos que não tem razão a Recorrente.
Senão vejamos.
Comecemos pela falta de invocação de fundamento legalmente admissível de oposição à execução fiscal, nos termos do n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
No art.º 204.º, n.º 1 do CPPT encontra-se previsto o elenco dos fundamentos de oposição à execução fiscal, o qual é taxativo como se depreende do uso do advérbio «só» no corpo deste número. E a utilização desta expressão pelo legislador teve como deliberado propósito consagrar um elenco fechado de fundamentos que podem ser utilizados para substanciar a oposição à execução fiscal.
Assim, a acima citada norma, com a epígrafe «Fundamentos da oposição à execução», preceitua o seguinte:
«1 - A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos:
a) Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação;
b) Ilegitimidade da pessoa citada por esta não ser o próprio devedor que figura no título ou seu sucessor ou, sendo o que nele figura, não ter sido, durante o período a que respeita a dívida exequenda, o possuidor dos bens que a originaram, ou por não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida;
c) Falsidade do título executivo, quando possa influir nos termos da execução;
d) Prescrição da dívida exequenda;
e) Falta da notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade;
f) Pagamento ou anulação da dívida exequenda;
g) Duplicação de coleta;
h) Ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação;
i) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.
2 - A oposição nos termos da alínea h), que não seja baseada em mera questão de direito, reger-se-á pelas disposições relativas ao processo de impugnação.».
Esta taxatividade dos fundamentos de oposição não implica uma restrição aos direitos fundamentais de acesso aos tribunais, à tutela jurisdicional efetiva e ao recurso contencioso, uma vez que a impugnação de atos lesivos, designadamente de atos de liquidação, é permitida sempre que a lei não assegurar um meio de os impugnar contenciosamente, como expressamente refere a alínea h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT. Neste sentido, veja-se Jorge Lopes de Sousa in Código de Procedimento e de Processo Tributário, Vol. III, 6ª Edição, 2011, pág. 411.
Por isso, o carácter taxativo dos fundamentos de oposição não consubstancia uma restrição daqueles direitos, mas sim um seu condicionamento, que não é proibido pela Constituição da República Portuguesa («CRP»), e é motivado, sobretudo, pelo desiderato de celeridade na execução fiscal. Quer isto significar que, como regra, não pode discutir-se na oposição à execução fiscal a legalidade do crédito exequendo, que só pode sê-lo pelos meios próprios legalmente previstos, a utilizar dentro dos prazos respetivos. Na execução fiscal, como regra, apenas se discute a exigibilidade do tributo, que foi liquidado em momento anterior e que funda a instauração e prosseguimento da ação contra o visado.
Assim sendo, a oposição à execução fiscal só pode ter como causa de pedir o facto ou factos subsumíveis em alguma das alíneas do art.º 204.º, n.º 1, do CPPT.
No caso que agora nos ocupa, tendo em conta o que se encontra plasmado nas conclusões de recurso, importar atentar, com maior pormenor, no que dimana das alíneas a) e h) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT, pese embora a Recorrente não ter indicado, conforme deveria, qual a norma em concreto que, na sua perspetiva, permite acolher a pretensão formulada.
No que tange à alínea a) em referência, destina-se aos casos em que inexiste imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação.
Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstrata ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do ato tributário ou da liquidação. Isto é, na ilegalidade abstrata a ilegalidade não reside diretamente no ato que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas antes na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o ato foi praticado. Neste sentido, veja-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo («STA») de 09/04/2014, proferido no processo n.º 076/14, consultável em www.dgsi.pt.
Já a alínea h) da norma que temos vindo a mencionar consagra que é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do correspondente ato. Diga-se que em relação à impugnação de decisões de reposição de subsídios de desemprego tal tipicamente não sucede, pois a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito exequendo através da interposição de ação administrativa (cf. art.ºs 268.º, n.º 4, da CRP e 37 e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - «CPTA»).
Neste particular, vide, designadamente, o aresto do STA prolatado no âmbito do processo n.º 01373/09.5, de 16/02/2022, disponível em www.dgsi.pt, do qual se extrata, designadamente, o seguinte:
«[o]s vícios alegados pela então Oponente, ora Recorrida, nos presentes autos, respeitam à legalidade concreta da dívida e podiam ter sido objecto de um escrutínio por meio de um mecanismo adequado (a saber, a acção administrativa especial com vista à anulação do despacho) – como, reiteradamente, vem recordando este Supremo Tribunal, designadamente no seu acórdão de 11 de Abril de 2018, vertido no Processo n.º 281/14: “II - Só quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação é que a oposição à execução fiscal poderá ter por fundamento a concreta ilegalidade da liquidação da dívida exequenda – de harmonia com o disposto na alínea h) do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.”.
Também no mesmo sentido, veja-se o acórdão do STA de 12/02/ 2015, no processo n.º 292/14, também consultável em www.dgsi.pt: «A ilegalidade da liquidação da dívida exequenda apenas constitui fundamento de oposição à execução fiscal quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação (artigo 204.º, n.º 1, alínea h) do CPPT).».
Aqui chegados, e tendo ficado exposto o direito aplicável, vejamos, então, o caso que agora nos ocupa.
Comecemos por convocar o discurso fundamentador plasmado no despacho recorrido para sustentar o indeferimento liminar da petição inicial:
«Ora, transcorrida a p.i., denota-se que apesar de formulados pedidos próprios do meio “Oposição”, não foi alegada pela Opoente matéria factual suscetível de se enquadrar em alguma das alíneas do n.º 1 do art.º 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
Aliás, a Opoente ao longo da sua p.i., tampouco se refere em concreto a alguma daquelas alíneas ou sequer logra afirmar fundamentos que caucionem a inexigibilidade da dívida subjacente ao processo de execução fiscal a que se opôs.
Ora, sendo o elenco de fundamentos apresentado no n.º 1 do art.º 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário de natureza taxativa, não pode o Tribunal, observando aquele art.º 209.º, deixar de rejeitar liminarmente a presente Oposição.
No sentido da rejeição liminar da oposição em casos como o presente apontam também, e entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/05/2016, 19/09/2018 e 03/06/2020, tirados, respetivamente, nos processos n.º 01395/13, 0350/18 e 01824/18.8BEBRG, todos disponíveis paraconsultainwww.dgsi.pt.
Pelo exposto, o Tribunal rejeita liminarmente a Oposição.».
E o assim decidido mostra-se acertado, não evidenciando o erro de julgamento e de interpretação de direito que lhe vem assacado nas conclusões recursivas.
Concretizando.
Cumpre, desde logo, salientar que é patente que as alegações e conclusões recursórias, assim como o plasmado na petição inicial, visam o ataque à decisão que determinou a reposição do montante global das prestações de desemprego.
E por ser assim, como cremos que é, a verdade é que na petição inicial não vem alegado qualquer vício que tenha enquadramento no n.º1 do art.º 204.º do CPPT, designadamente nas pretendidas alíneas a) e h).
Com efeito, não é aplicável a alínea a) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT já que esta norma, como acima se deixou apontado, visa situações de «ilegalidade abstrata» que não envolvam a apreciação da legalidade em concreto da dívida exequenda, o que, no caso dos autos, não sucede, pois, como visto, o que vem alegado pela Recorrente encontra-se precisamente ancorado na ilegalidade da decisão que ordenou a restituição dos valores recebidos a título de prestações de desemprego.
E no que tange à alínea h) em referência, é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do ato exequendo. E em relação às decisões administrativas que determinam a restituição de valores atribuídos tal tipicamente não sucede, pois, como acima já se indicou, a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito tributário exequendo através da interposição de ação administrativa (cf. art.ºs 37.º e seguintes do CPTA).
Neste sentido, veja-se o que ficou sumariado no acórdão deste Tribunal de 20/04/2023, processo n.º 423/16.2BELRA, disponível em www.dgsi.pt:
«III - Se o Recorrente pretende que se afira do incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego e se tal implica, como decretado, a revogação do apoio concedido e inerente reposição das quantias pagas, tais causas de pedir contendem com a ilegalidade em concreto da dívida cuja discussão está vedada no âmbito do processo de oposição ao processo executivo.
IV - O ato sindicado e cuja ilegalidade é assacada pelo Oponente, seja na dimensão de vícios formais, seja na materialização de vícios de violação de lei, por errónea interpretação dos pressupostos de facto e de direito, consubstancia uma decisão direta e imediatamente impugnável e lesiva, na medida em que determina a reposição dos montantes pagos, a título de prestações de desemprego, produzindo, desde logo, efeitos na sua esfera jurídica, donde, poderia/deveria o Oponente ter reagido contra este, mediante a dedução da competente ação administrativa especial.».
Por outro lado, a conclusão pela inaplicabilidade de tal alínea é inevitável porque o espectro de aplicação da mesma está intimamente relacionado, como vimos, com a existência de uma liquidação proprio sensu, a qual é inexistente in casu, derivando antes a dívida exequenda de uma verba a reembolsar em resultado de despacho proferido nesse sentido pela diretora da Segurança Social, caso em que a tutela do administrado se faz por meio da ação administrativa. Neste sentido, entre muitos outros, veja-se o acórdão do STA de 14/05/2015, lavrado no processo n.º 1958/13: «A utilização do processo de impugnação judicial ou da acção administrativa especial depende do conteúdo do acto impugnado: se este comporta a apreciação da legalidade de um acto de liquidação será aplicável o processo de impugnação judicial, se não comporta uma apreciação desse tipo é aplicável a acção administrativa especial.» (consultável em www.dgsi.pt).
E por ser assim, a causa de pedir ínsita na oposição à execução fiscal apresentada não tem enquadramento na apontada alínea h) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
Assim sendo, afastada que ficou a possibilidade de invocar as alíneas a) e h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT para fundamentar a oposição apresentada, não alcançamos qualquer fundamento que a possa sustentar nos termos taxativamente previstos no art.º 204.º do CPPT, improcedendo, nesta parte, sem necessidade de mais nos alongarmos, as alegações de recurso.
E também no que respeita ao pedido subsidiário de convolação da presente ação para a impugnação judicial, também não tem razão a Recorrente.
Comecemos por esclarecer que, como acima já se apontou, o meio processual adequado para atacar a legalidade da decisão que ordenou a restituição dos valores recebidos a título de prestações de desemprego não é a impugnação judicial, mas antes a ação administrativa (cf. art.ºs 37.º e seguintes do CPTA).
O erro na forma do processo afere-se pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado (vide o acórdão do STA, proferido no processo n.º 01549/13, de 18/06/2014, disponível em www.dgsi.pt) daí que, se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstratamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma do processo (cf. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume II, Coimbra Editora, 3.ª edição – reimpressão, págs. 288/289. No mesmo sentido, Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume I, 3.ª edição, 1999, pág. 262, e Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 100.º, pág. 378).
Logo, para se aferir da existência ou não de erro na forma de processo, cumpre atentar no pedido que foi formulado e na concreta pretensão de tutela jurisdicional podendo servir de elemento coadjuvante a causa de pedir invocada. Atentemos, então, qual o pedido constante na petição inicial de oposição sob recurso, fazendo a devida transcrição:
«Consideramos que a presente Oposição à execução deve ser julgada procedente e em consequência, deverá, por V.Exª:
a) Ser declarada materialmente inconstitucional a presente execução por violação de princípios constitucionais e enformadores da actividade administrativa, da Legalidade, Proporcionalidade e da Justiça; Ou, e sem prescindir,
b) Ser declarado nulo o processo de execução fiscal, por a dívida exequenda não ser devida, na medida em que se verificou uma alteração substancial das circunstâncias, alheia ao risco normal do negócio e imprevisível - a condição de saúde incapacitante em que a Opoente entrou - constituindo a mesma uma real e efectiva causa desculpante de incumprimento, pelo que, pelo recurso ao disposto nos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, todos do CC, na falta de disposições específicas ou melhor opinião, deve o contrato considerar-se modificado, pela anulação da parte em que obriga à devolução das verbas em causa, pela existência de causa desculpante, e em consequência, considerar-se a mesma anulada, o contrato resolvido por impossibilidade superveniente da sua continuidade e consequentemente também a presente Execução ser anulada, por manifestamente abusiva e ilegal.
c) Assim não se entendendo, o que apenas por mera hipótese de raciocínio e dever de patrocínio se admite, considerar-se que o incumprimento do contratualmente imposto quanto ao prazo de manutenção mínima da actividade da Opoente foi meramente parcial, já que ocorreu apenas durante parte daquele prazo e, em consequência, ser o valor em execução julgado ilegal, por excessivo, е consequentemente anulável, decretando-se por isso, igualmente, a sua improcedência e consequente extinção, ou assim não se entendendo, a redução do montante a executar ao valor correspondente ao tempo de contrato incumprido, е que se calcula em 14.373,88 €.
d) Deverá ainda a Exequente ser condenada em custas e demais de Lei.».
Ora, atentando nos aludidos pedidos dimana inequívoco que os mesmos são, efetivamente, adequados ao processo de oposição à execução fiscal, que visa precisamente a extinção da execução – conforme resulta, ademais, expresso nas alegações de recurso, nas quais a Recorrente reconhece e sublinha ser esse o desiderato da presente ação, requerendo, a título meramente subsidiário e à cautela, a convolação para o meio processual adequado.
Como se decidiu em acórdão do STA, proferido no âmbito do processo n.º 01086/13, de 28/05/2014, disponível em www.dgsi.pt, segundo o qual «as causas de pedir aduzidas podem ou não suportar esse pedido é matéria que se situa no âmbito da procedência. Por isso, com o fundamento de que as causas de pedir invocadas não são adequadas ao pedido formulado poderá decidir-se no sentido da improcedência da acção (eventualmente, até do indeferimento liminar da petição inicial), mas não no sentido da verificação do erro na forma do processo.»
Assim sendo, a circunstância de as causas de pedir delineadas não constituírem fundamentos válidos de oposição à execução fiscal, não constitui motivo para julgar verificado o erro na forma de processo, mas, ao invés, motivo para a rejeição liminar da petição inicial com fundamento na causa de pedir que na mesma está ínsita, como, de resto, bem decidiu o Tribunal a quo.
E por assim ser, nenhuma censura merece a decisão recorrida, que não julgou verificado o erro na forma do processo, pelo que improcedem também estas alegações recursivas.
Resulta, assim, do que vem de ser dito, que improcedem na totalidade as conclusões recursórias, pelo que o recurso não merece provimento, devendo o despacho recorrido ser mantido, o que de seguida se decidirá.
* IV- DECISÃO
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 26 de junho de 2025
(Filipe Carvalho das Neves)
(Lurdes Toscano)
(Luísa Soares) |
