Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03674/99

Secção:	CA- 1.ª Sub.


Data do Acordão:	05/11/2000

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	ACÇÃO PARA RECONHECIMENTO DE DIREITO OU INTERESSE LEGÍTIMO CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA DO Nº 2 DO ART. 69º DA LPTA

Sumário:	I - O nº 2 do art. 69º da LPTA estabeleceu um pressuposto processual da acção de reconhecimento de direito, de acordo com o qual esta só pode ser utilizada quando os outros meios de defesa contenciosa não constituam uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção se visa acautelar. II - Assim interpretado, o referido preceito é compatível com o texto constitucional, nomeadamente com o nº 5 do art. 268º na redacção resultante da revisão de 1989.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERENCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. António ..., residente na Rua ..., Lote ..., .... Dtº., Moita, inconformado com a decisão do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa que, na acção de reconhecimento de direito que intentara contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, julgara procedente a excepção prevista no nº. 2 do art. 69º. da LPTA, absolvendo o R. da instância, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1) Após a revisão constitucional de 1989 deve considerar-se revogado o nº. 2 do art. 69º. da LPTA;
2) Com a autonomização, na 2ª. revisão constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (nº. 5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
3) O significado essencial da norma contida no nº. 5 do art. 268º. da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - principio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa -, permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação (“recurso contencioso”) ou à existência de um “acto administrativo”;
4) Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos;
5) A norma contida no art. 69º. da LPTA deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do principio constitucional da plenitude de garantia jurisdicional administrativa;
6) O preceito em causa (art. 268º. nº. 5 da CRP) é claro ao consagrar que é igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa;
7) As acções para reconhecimento de direito ou interesse legitimo, regulados nos arts. 69º. e 70º. da LPTA, são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local;
8) As acções referidas na proposição anterior devem ser propostas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido que o autor invoca;
9) A regra do art. 69º., nº. 2, da LPTA, com o sentido que a jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legitimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição;
10) Sob pena de violação dos arts. 69º. da LPTA e 268º. nº. 5 da CRP, deve o recurso proceder, revogando-se a sentença recorrida, e, em consequência, ordenar-se o prosseguimento da acção, assim se fazendo justiça!”
O agravado contra-alegou, tendo concluído que devia ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
O digno Magistrado do M. P. junto deste TCA pronunciou-se pela improcedência do recurso jurisdicional, por o art. 69º., nº. 2, da LPTA, não estar revogado, sendo perfeitamente conforme com o comando do art. 268º., nº. 5, da C.R.P.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferencia para julgamento.

2.1. Embora a decisão recorrida não tenha feito um recorte destacado da matéria fáctica provada, dela resulta que foram considerados relevantes os seguintes factos provados:
a) O A. deduziu acção para reconhecimento de um direito, pedindo que lhe fosse reconhecido “o direito ao 6º. escalão referente ao seu posto de Chefe de Esquadra, com as legais consequências, nomeadamente a atribuição de uma pensão fixada pelo índice referente ao 6º. escalão reconhecido, índice 255, e processados os respectivos retroactivos desde a data de produção de efeitos do acto determinante acrescidos os juros vencidos respeitantes aos últimos 5 anos”
b) Por resolução de 23/5/95, a Direcção da Caixa Geral de Aposentações fixou o valor da pensão definitiva de aposentação do A.

2.2. A decisão recorrida absolveu o R. da instancia com fundamento na verificação da excepção dilatória prevista no nº. 2 do art. 69º. da LPTA, por entender que o A., através da interposição do recurso contencioso do acto de 23/5/95, que fixou definitivamente o valor da sua pensão, poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretende fazer valer com a acção de reconhecimento de direito. Considerou ainda que o citado preceito da LPTA, interpretado no sentido de que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostra apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, não é incompatível com o preceituado no art. 268º. da CRP.
O recorrente contesta este entendimento, alegando que a norma do nº. 2 do art. 69º. da LPTA foi revogada pelo nº. 5 do art. 268º. da CRP, na redacção resultante da revisão constitucional de 1989, pelo que a acção de reconhecimento de um direito não pode hoje ser rejeitada com fundamento naquela disposição da LPTA.
A questão que está em causa nos autos é a mesma que foi objecto de decisão no Ac. deste Tribunal de 24/2/2000, proferido no processo nº. 3276/99, em que foi relator o mesmo dos presentes autos, pelo que se reitera o entendimento aí sustentado nos termos de seguida referidos.
O nº. 2 do art. 69º. da LPTA estabelece que as acções para reconhecimento de direito ou interesse legitimo “só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.
Na versão do texto constitucional de 1982, o nº. 3 do art. 268º. dispunha o seguinte:
“É garantido aos interessados recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.
Com a lei Constitucional nº. 1/89, as disposições homólogas daquela passaram a ser as seguintes:
“4. É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer acto administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativas para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Com a revisão constitucional de 1997, esta matéria foi reformulada, encontrando-se, hoje, o nº. 4 do art. 268º. assim redigido:
“É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”
Perante a autonomização, no nº. 5 do art. 268º. da CRP, da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, efectuada pela revisão constitucional de 1989, houve quem sustentasse que se reconhecia aos administrados uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas, permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos ou interesses legalmente protegidos, sem se condicionar esta acção à adopção de meios específicos de impugnação, como o recurso contencioso, ou à existência de um acto administrativo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. ed., 1993, pag. 268)
Alguma jurisprudência do STA também veio a considerar que, após a revisão constitucional de 1989, o nº. 2 do art. 69º. da LPTA se devia considerar revogado, pelo que deixavam de existir quaisquer obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição, para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos perante a Administração nos Tribunais Administrativos (cfr. Acs. de 4/5/93 - Proc. nº. 31.976, de 3/7/93 in B.M.J. 429º. - 557 e de 19/4/94 - Proc. nº. 33.191)
Mas os acórdãos citados foram os únicos exemplos da adopção dessa posição, dado que se veio a firmar uma jurisprudência largamente dominante no sentido de que a regra do nº. 2 do art. 69º. da LPTA era consentânea com o novo texto constitucional (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 3/5/94 in AD 390º. - 683, de 26/4/95 - Proc. nº. 36273, de 28/9795 in BMJ 449º., - 168 de 12/12/95 - Proc. nº. 37.841, de 12/3/96 in BMJ 455º. - 314, de 16/4/96 - Proc. nº. 37862, de 23/4/96 - Proc. nº. 36597, de 9/5/96 - Proc. nº. 37415, de 10/10/96 - Proc. nº. 37519, de 18/2/97 - Proc. nº. 40.257, de 30/4/97 - Proc. nº. 37775, de 19/6/97 - Proc. nº. 40.532, de 26/6/97 - Proc. nº. 41.367, de 7/10/97 - Proc. nº. 42.124, de 3/10/97 - Proc. nº. 41.469, de 6/11/97 - Proc. nº. 36.832, de 18/12/97 in Ant. de Acs do STA e do TCA, Ano I, nº. 1, pag. 105, de 28/5/98 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano I, nº. 3, pag. 71 e de 23/6/99 - Proc. nº. 44.697 e o Ac. do TCA de 18/3/99 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano II, nº. 2, pag. 230).
Este entendimento dominante veio a ser consagrado, após recurso por oposição de julgados, no Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 31/3/98 (in BMJ 475º. - 360)
De acordo com esta jurisprudência, a acção de reconhecimento de direito não é um meio alternativo ou residual do recurso contencioso, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, pelo que só deve ser utilizado quando estes, nomeadamente o recurso contencioso de anulação, não constituam uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção se visa acautelar. Na hipótese de existir acto administrativo, o recurso a tal acção só será licito se o interessado alegar e demonstrar os factos essenciais de onde decorra a necessidade do uso dessa via judiciária para a efectiva tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O Tribunal Constitucional, no Ac. nº. 452/95 (publicado no DR, II Série, de 21/11/95), abordou esta questão, referindo que a força irradiante e conformadora do novo nº. 5 do art. 268º. da CRP (na redacção resultante da revisão Constitucional de 1989) exige que o nº. 2 do art. 69º. da L.P.T.A. “seja interpretado em termos de consentir ao particular, mesmo na hipótese de existir um acto administrativo, a propositura de uma acção de reconhecimento de um direito ou interesse legitimo desde que demonstre que o recurso contencioso não é susceptível de assegurar, num determinado caso concreto, uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”. E embora não tivesse que decidir a questão de Constitucionalidade do citado art. 69º., nº. 2, o aludido acórdão veio a considerar que a interpretação referida era compatível com o art. 268º., nº. 5, da CRP.
Esta posição do Tribunal Constitucional veio a ser reiterada no Ac. nº. 104/99, de 10/2 ( publicado no DR, II Série, de 10/4/99, pags. 5297 - 5301), o qual julgou a questão da conformidade constitucional do nº. 2 do art. 69º., quer perante o nº. 5 do art. 268º., na versão resultante da revisão constitucional de 1989, quer em face do actual nº. 4 deste preceito, concluindo pela sua constitucionalidade quando interpretado no sentido de que “estando em causa um acto administrativo, o particular pode lançar mão da acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse legitimo, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”.
Desta digressão pela jurisprudência constitucional e administrativa, resulta que a norma do nº. 2 do art. 69º. da LPTA é compatível com o art. 268º. da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da revisão constitucional de 1989, pelo que o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contencioso e a respectiva execução da sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular; fora destes casos, o acesso à acção de reconhecimento de direito será licito, embora o particular tenha de alegar e provar os facto essenciais que tornam legitimo e necessário o seu uso para efectiva tutela dos aludidos direitos ou interesses.
Esta posição - que perfilhamos - baseia-se em argumentação que se pode sintetizar nos seguintes termos:
- Do facto de o nº. 5 do art. 268º. da CRP (na versão resultante da revisão constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer;
- Nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento de segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo,
- O recurso contencioso, seguido da execução de sentença anulatória (onde os poderes dos tribunais administrativos são de plena jurisdição), em principio, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e, quando assim não seja, o nº. 2 do art. 69º., na interpretação que adoptamos, não obsta à instauração imediata e autónoma da acção de reconhecimento de direito;
- Se, como referem os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (loc.cit.), “através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas a título principal, a constituição visou não apenas colmatar as insuficiências e limites de contencioso de mera anulação, como abrir as vias para a introdução de verdadeiros “writs” (no sentido anglo-saxónico)”, esse objectivo não é contraditório com o disposto no nº. 2 do art. 69º. que não impede o desencadeamento imediato deste meio processual, quando se verifiquem tais insuficiências e limites do recurso contencioso (por deste não resultar uma efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos dos particulares), ou a adopção pelo tribunal dos “writs” exemplificados por aqueles autores.
No caso em apreço, o recorrente não põe em causa o entendimento acolhido na sentença recorrida de que a interposição de recurso contencioso do acto de 23/5/95 (e não de 23/4/95 como, por lapso manifesto, se referiu nessa sentença) seguido da execução da eventual sentença anulatória lhe permitiria obter a tutela jurisdicional efectiva do direito que pretende fazer valer com a presente acção, limitando-se a invocar a inconstitucionalidade da norma aí aplicada.
Ora, não existindo dúvidas que, conforme já ficou demonstrado, essa inconstitucionalidade não se verifica e que a interposição do recurso contencioso do acto de 23/5/95, com fundamento em vicio de violação de lei nos termos invocados na acção, seguido da execução da sentença anulatória, permitiria que o recorrente obtivesse a alteração da sua pensão de aposentação de acordo com o aqui peticionado, deve improceder o presente recurso jurisdicional.

3. Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 30.000$00 e 15.000$00.

Entrelinhei: o valor

Lisboa, 11 de Maio de 2000

as) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes