Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

N…………………. Lda. intentou contra a U …………………… E.P.E., ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual de impugnação da decisão de adjudicação, praticada no âmbito do concurso público com publicidade internacional n.° CP/002/2026 destinado à aquisição de “Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança para a Unidade Local de …………….., E.P.E., Ano 2026".

Indicou como contrainteressadas as sociedades P.......................... ............ S…………….. P………..SA e R……….. R…………..e S……….. Lda.

Peticionou a anulação do ato de adjudicação e do contrato, se, entretanto, celebrado, bem como a condenação da Entidade Demandada a retomar o procedimento pré-contratual no momento anterior ao da prática do ato de adjudicação impugnado, com exclusão da proposta das contrainteressadas P…………. T….. e R…………….. e com a consequente adjudicação da proposta da [Autora].

A ação veio a ser julgada improcedente, por saneador-sentença proferido pelo juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Inconformada com o assim decidido a autora apelou para este Tribunal Central Administrativo Sul, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

1.ª O presente recurso tem por objeto a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, em 03.06.2026, que julgou a “improcedência do mérito da causa, por falta de prova dos invocados vícios de ilegalidade do ato de adjudicação e das propostas das Contrainteressada e decide-se a ............ improcedência da ação apresentada, absolvendo a Ré e as Contrainteressadas de cada um dos pedidos da Autora” (cfr. ponto VI. da Sentença recorrida).

2.ª Salvo o devido respeito, a decisão recorrida não pode manter-se na ordem jurídica, porquanto enferma, desde logo, de causas de nulidade, ao não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, e ao não apreciar questões que devia ter apreciado, para além de cometer um manifesto erro de julgamento, no que respeita à matéria de facto e à interpretação e aplicação do direito aos factos.

3.ª A decisão recorrida procede a uma incorreta aplicação do regime jurídico constante, mormente, dos artigos 70.°, n.° 2, alíneas e) e f) do CCP, bem como das disposições pertinentes da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, e da jurisprudência nacional e europeia consolidada em matéria de propostas com preço anormalmente baixo e de controlo do cumprimento das vinculações legais, sociais e laborais aplicáveis.

II. DAS CAUSAS DE NULIDADE DA SENTENÇA RECORRIDA - FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO E OMISSÃO DE PRONÚNCIA:

4.ª A Sentença recorrida para além de (i) não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, (ii) não aprecia todas as questões que devia ter apreciado, enfermando, assim, das causas de nulidade previstas no artigo 615.°, n.° 1, als. b) e d) do CPC ex vi artigos 1.° e 140.°, n.° 3 do CPTA, artigos 154.°, n.° 1 do CPC ex vi artigo 1.° do CPTA e artigos 94.°, n.° 3 e 95.°, n.° 1 do CPTA.

5.ª Estas duas causas de nulidade verificam-se não só porque o Tribunal a quo se demite de apreciar a demonstração do preço suficiente para o cumprimento das obrigações legais e regulamentares de natureza laboral - e que é feita de modo cabal pela ND S……- como a quase inexistente apreciação que faz (apenas sobre os valores atinente ao trabalho noturno e ao subsídio de funções) é completamente lacónica e desacompanhada da devida fundamentação de facto e jurídica que suste a decisão.

6.ª Basta atentar às 56 páginas da Sentença recorrida, para perceber que apenas cerca de 1 (uma!) página contém algum tipo de apreciação (ainda que amplamente incompleta) do caso em concreto pelo Tribunal a quo.

7.ª Ora, não é feito qualquer apuramento de valores, ou apreciação sobre se os valores indicados quer pela ND S……, quer pela P….. ............, são os corretos, nem sequer uma qualquer validação ou denegação do que é alegado por cada uma das partes.

8.ª E chegados à página 54 das 56 páginas da Sentença recorrida temos, finalmente, uma breve apreciação dada pelo Tribunal a quo, mas, ainda assim, sem a mínima fundamentação.

9.ª É fácil de perceber, que o Tribunal a quo não fez, sequer, a “aferição do cumprimento do ónus da prova e conhecimento do rigor dos cálculos da Autora”, como o próprio reconhece.

10.ª Nem fez, igualmente, a aferição dos cálculos apresentados pela Contrainteressada P........... ............, ou, sequer, dos esclarecimentos apresentados por esta junto do Júri supostamente justificativos so seu preço anormalmente baixo (cfr. ponto 11. dos factos provados constantes do ponto IV. da Sentença) ou da decisão do Júri de aceitar tais esclarecimentos constante do Relatório Final e respetivo Parecer Jurídico anexo ao mesmo (cfr. pontos 12. e 13. dos factos provados constantes do ponto IV. da Sentença).

11.ª O Tribunal a quo não apreciou, como era seu dever, a causa de pedir que resulta alegada pela ND Segur, nomeadamente nos artigos 76.° a 131.° da petição inicial, que demonstrou:

i. Que os valores mínimos necessários à execução do Contrato, tendo em conta as concretas normas legais e regulamentares, que discriminou na sua petição inicial, face à duração do contrato (12 meses) e ao número de vigilantes necessários à sua execução (26,85 e não 24, como erradamente indicado na Sentença recorrida!) - ou seja, o valor mínimo de €571.268,29;

ii. Que as propostas da P........... ............ (€518.766,65) e da R............. (€558.892,93) não eram suficientes para fazer face a tais custos mínimos (a da P........... ............ abaixo em €52.501,65 e a da R............. abaixo em €12.375,36).

iii. Que os esclarecimentos prestados pela P........... ............ não eram suficientes para justificar tal incumprimento, uma vez que a nota discriminativa e justificativa apresentada pela mesma, nessa sede, partia de premissas erradas quanto ao número de dias de trabalho úteis/feriados, número necessário de vigilantes, carga horária de cada vigilante, número ............ de horas de trabalho, o que, por si só, inquinava os respetivos cálculos, desde logo, na medida em que 50.074 horas (carga horária ............) a dividir por 1.904 horas (carga horária anual do vigilante) dá um número de vigilantes necessários para o cumprimento do Contrato de 26,30 vigilantes e não 24 vigilantes como erradamente indica.

iv. Rubrica a rubrica, os custos laborais mínimos imperativos, apurados de acordo com as normas laborais e sociais aplicáveis, comparou-os com os valores considerados pela P........... ............ (e pela R.............) e demonstrou que o preço apresentado por estas não assegurava a cobertura desses encargos, designadamente os decorrentes da remuneração dos trabalhadores e dos respetivos encargos sociais, comprometendo, assim, o cumprimento das vinculações legais aplicáveis à execução do Contrato.

v. Que a P........... ............ apresentou valores hora de remuneração abaixo dos valor hora mínimos legais (cfr. ponto 11. dos factos provados constantes da Parte IV. da Sentença recorrida e artigos 101.° e 102.° da petição inicial), tal como se voltará mais à frente a demonstrar, não tendo o Tribunal a quo escrutinado qualquer desses valores.

vi. Que a fundamentação apresentada pelo Júri no Relatório Final, apoiada, exclusivamente, num parecer jurídico junto ao mesmo, não colhia, uma vez que o mesmo não procedeu a qualquer análise quanto aos concretos valores propostos por aquela concorrente, não indicando, sequer, quais os valores mínimos a observar pela mesma, de modo a dar cumprimento às obrigações legais de foro laboral e sociais, não realizando, nem a devida análise microscópica do preço proposto pela P.......................... ............, designadamente pela decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo, nem à análise macroscópica do preço final proposto.

12.ª O que impunha ao Tribunal a quo que procedesse ao respetivo escrutínio e, em última análise, a exclusão da proposta da P........... ............ - Veja-se, a este respeito, o vertido nos artigos 76.° a 131.° todos da petição inicial.

13.ª Mas nada disto foi, afinal, apreciado pelo Tribunal a quo, em notória omissão de pronúncia - nada dizendo quanto ao número de trabalhadores necessários à execução do Contrato (premissa essencial para o cálculo dos valores mínimos necessários observar que parte da aplicação das normas laborais quanto ao número máximo de horas que um vigilante pode trabalhar), nem quanto diversos incumprimentos de obrigações legais em matéria laboral pela proposta da P........... ............ - acabando o mesmo por tecer, apenas, considerações vagas e quase incompreensíveis sobre os custos de trabalho noturno e sobre o subsídio de função.

14.ª Para no final, afirmar, ao que parece, que tal pouco importa, já que “as circunstâncias de o número de trabalhadores a empenhar, como o número de horas ou horários das tarefas, não constituírem atributos das propostas ou termos e condições submetidos à concorrência, a avaliar de acordo com o critério de adjudicação definido. O único aspeto, efetivamente, submetido à concorrência foi o preço global das propostas” (realces nossos).

15.ª E que “nada indicia que a adjudicatária não possa cumprir as normas relativas à legislação do direito do trabalho em vigor apenas porque a proposta de preço é inferior aos custos mínimos do trabalho inerentes à prestação de serviços que a Autora calcula”.

16.ª Salvo o devido respeito, tal afirmação é verdadeiramente surpreendente - basicamente, se bem se percebe, o Tribunal a quo parece dizer que ainda que o preço proposto pela P........... ............ seja inferior aos custos mínimos do trabalho, ainda assim o mesmo é suficiente, já que o atributo era apenas o preço, não havendo causa de exclusão daquela proposta.

17.ª Bem se demonstrando que o Tribunal a quo omitiu a pronúncia sobre diversos fundamentos invocados pela ND S….., quanto ao Acto de Adjudicação, que deveria ter excluído a proposta da P........... ............ (e também da R.............), atento configurarem propostas com preço anormalmente baixo e em violação de vinculações legais e regulamentares, nos termos do disposto no artigo 70.°, n.° 2, alíneas e) e f) ex vi artigo 146.°, n.° 2, alínea o), ambos do CCP.

18.ª Sem prejuízo do supra exposto, impõe-se, o aditamento à matéria de facto provada dos seguinte três factos que se mostram essenciais para a boa decisão da causa, e que foram, de resto devidamente alegados pela ND Segur na sua petição inicial, tendo sido ............mente desconsiderados pelo Tribunal a quo:
IV. Um trabalhador pode, no máximo trabalhar 1863,96 horas (= 173,33 x 12 -176 horas - 40 horas) durante o período de execução do contrato (12 meses):
[cf. artigos 77.° a 85.° da P.I.]

V. São necessários 26,85 Vigilantes (=50 052:1 863,96) para assegurar o serviço na ……………., E.P.E.:
[cf. artigos 86.° a 89.° da P.I.]

VI. Para cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral qualquer concorrente necessitaria de, pelo menos, €571.268.29. por um período de 12 meses.
[cf. artigo 87.° a 94.° da P.I.]

IV. DOS ERROS DE JULGAMENTO QUANDO À APLICAÇÃO DO ARTIGO 70.°, N.° 2, ALÍNEAS E) E F) DO CCP

19.ª O Tribunal a quo entendeu que não se verifica, in casu, qualquer causa de exclusão da proposta da P.......................... ............, previstas nas alíneas e) e f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, se bem se entende porque:

e) A diferença de €4.065,19 entre os valores calculados pela ND S………..para o trabalho noturno (em €27.887,19) e pela P.......................... ............ (em €23.822,00), é justificável pela “possibilidade de recurso a trabalhadores independentes ou abrangidos por programas de financiamento e incentivo ao emprego” (cfr. primeiro parágrafo da pp. 55 da Sentença);

f) Quanto ao subsídio de função, o mesmo não é exigível porque “de acordo com o previsto no Contrato Coletivo de Trabalho do STAD e a Lei n.° 34/2013 de 16 de maio, por tal subsidio implicar a existência das funções aí previstas, nomeadamente de coordenação operacional ou chefe de grupos e no caso o serviço não ser prestado por um operador de central de alarmes, nem por equipas, mas por vigilantes afetos a diferentes posto.” (cfr. segundo parágrafo da pp. 55 da Sentença. Realces nossos);

g) Considera irrelevante o “número de trabalhadores a empenhar, como o número de horas ou horários das tarefas” uma vez que não constituem “atributos das propostas ou termos e condições submetidos à concorrência”, sendo o único aspeto submetido à concorrência “o preço global das propostas”;

h) Não existindo indícios de que a “adjudicatária não possa cumprir as normas relativas à legislação do direito do trabalho em vigor apenas porque a proposta de preço é inferior aos custos mínimos do trabalho inerentes à prestação de serviços que a Autora calcula.”.

20.ª Salvo o devido respeito, tal decisão mostra-se assente em diversos erros na interpretação dos factos e na aplicação do direito aos mesmos.

21ª O Tribunal a quo afirma que a diferença de valores indicado como atinente aos custos do trabalho noturno pela ND S……….. (€27.887,19) e pela P........... ............ na sua contestação (€23.822,00), no valor de €4.065,19 é justificável, sem averiguar se tais valores foram corretamente calculados pelas partes, em respeito das obrigações legais em matéria laboral.

22.ª De notar, desde já, que o alegado pela P........... ............ na sua contestação, artigo 158.°, al. (iii) de que o valor a título de trabalho noturno para a execução do Contrato é de €23.822,00 não é coincidente com o declarado pela mesma em sede de esclarecimentos ao preço anormalmente baixo apresentados no âmbito do procedimento pré-contratual, cfr. ponto cfr. ponto 11. dos factos provados (parte IV. da Sentença), tendo declarado na justificação e decomposição do preço proposto, que o valor atinente à remuneração de trabalho noturno era de €2.316,57/ mês, o que equivale a €27.798,84 para os 12 meses (que ainda assim é insuficiente).

23.ª Pelo que, obviamente, não pode agora dizer que tal valor, afinal, ascende só a €23.822,00, em contradição com a formação do preço proposto apresentado no âmbito do Concurso.

24.ª Mas importa aferir qual o correto valor que deveria ser previsto pela P........... ............ a título de trabalho noturno para a execução do Contrato - tarefa a que o Tribunal a quo se furtou.

25.ª Desde logo, o apuramento dos custos mínimos obrigatórios decorrentes da prestação de serviços objeto do Contrato em apreço deve ser obtido por referência às remunerações mínimas previstas nos Contratos Coletivos de Trabalho [Existem 3 Contratos Coletivos de Trabalho (CCTs), a saber: a) Contrato Coletivo de Trabalho entre a A…….. – A……………. e o S………. - Sindicato dos ………………………. e outro (“CCT AES - STAD”), cuja última alteração salarial e texto consolidado está publicado no Boletim do Trabalho e Emprego11 48, de 29 de dezembro de 2024; b) Contrato Coletivo de Trabalho entre a A… - A ………………….. e a F……… - Federação …………………. (“CCT AES - FETESE”), cuja última alteração salarial e texto consolidado está publicado no BTE 48, de 29 de dezembro de 2024; e d) Contrato Coletivo de Trabalho entre a A………. - Associação …………………….. e o S………… - Sindicato Unificado da Segurança Privada (“CCT AESIRF - SUSP”), cuja última alteração salarial está publicada no BTE 5, de 8 de fevereiro de 2025], aplicáveis ao sector da Segurança Privada no ano de 2026 (por via de Portaria de Extensão de Encargos), para os trabalhadores com a categoria de vigilante.

26.ª As cláusulas de expressão pecuniária em todos os referidos CCT's contêm valores iguais, pelo que, não releva para apuramento das remunerações mínimas aplicáveis o CCT concretamente aplicável a cada entidade.

27.ª Sem prejuízo, é aplicável à P........... ............ o CCT AES - STAD, aplicável a partir de 01.01.2025 por via da Portaria de Extensão n.° 144/2025/1, de 3 de abril, tal como resulta dos próprios esclarecimentos ao preço anormalmente baixo prestados pela mesma, cfr. ponto 11. dos factos provados (parte IV. da Sentença).

28.ª Tendo por referência as remunerações mínimas previstas nos CCT's o valor da retribuição horária, calculada segundo a regra do artigo 271.° do Código do Trabalho, é de €5,86, por hora de cada trabalhador.

29.ª E de acordo com a cláusula 41.ª, n.° 4, dos CCT s o trabalho noturno - que é o “prestado no período que medeia entre as 21h00 e as 6h00 do dia seguinte” (cfr. o n.° 1 dessa mesma cláusula) - é pago com o adicional de 25% do valor hora de trabalho normal relativamente ao pagamento de trabalho equivalente prestado no período diurno.

30.ª Por outro lado, as retribuições estão sujeitas a Taxa Social Única a suportar pelo empregador na medida de 23,75 %, como resulta da aplicação conjugada da cláusula 52.a dos CCT's e do artigo 53.° do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social em vigor.

31.ª O trabalho noturno representa uma carga horária de 13.140 horas na execução do Contrato - valor igualmente confirmado pela P........... ............ no artigo 158.°, (iii) da sua Contestação -, o que, multiplicado o valor hora com o acréscimo de 25% e, ainda pela taxa social única (23,75% a cargo do empregador), temos, para a carga horária de 13.140 e no ............ de duração do Contrato, um ............ de €27.887,19 a título de trabalho noturno (= [€5,86 valor hora x 25% acréscimo trabalho noturno x 23,75% x 13.140 horas) x 14 meses /12 meses], estando, portanto, errado o valor indicado pela P........... ............ na sua contestação (bem como nos esclarecimentos prestados cfr. ponto 11. da matéria de facto provada) de €23.822,00.

32.ª Mais, a diferença de valores que a P........... ............ não incluiu na sua proposta, em incumprimento das obrigações legais acima descritas, jamais poderá ser justificável com fundamento no recurso a trabalhadores independentes, como parece ter entendido o Tribunal a quo.

33.ª Tal entendimento é violador do regime jurídico da actividade de segurança privada que impede a contratação de vigilantes com recurso a contratos de prestação de serviço, impondo a celebração de contratos de trabalho, que de acordo com o artigo 2.°, al. k) da Lei n.° 34/2013, de 16.05 (Lei da Segurança Privada) define-se “«Pessoal de vigilância» o trabalhador, devidamente habilitado e autorizado a exercer as funções previstas na presente lei, vinculado por contrato de trabalho a entidades titulares de alvará ou licença;” (realces nossos).

34.ª Igual erro comete o Tribunal a quo quando afirma que tal diferença de valores é justificável pelo possível recurso a trabalhadores abrangidos por programas de financiamento e incentivo ao emprego - algo que a P........... ............ não alegou ou sequer demonstrou / provou em sede de esclarecimentos ao preço anormalmente baixo, cfr. ponto 11. da matéria de facto provada.

35.ª Ora aceitar que a insuficiência de preços possa depois ser colmatada por um eventual recurso a programas de financiamento e incentivo ao emprego é inadmissível, tal como é entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, cfr. Acórdão de 22.09.2022, proferido no Processo n.° 0339/21.1 BECBR, disponível em www.dgsi.pt:
“II - Embora um apoio de Estado, designadamente por recrutamento de jovens à procura do primeiro emprego ou desempregados de longa duração, possa justificar um preço aparentemente insuficiente, tal apoio tem que estar garantido, sob pena de o risco/incerteza na obtenção desse apoio ser deixado correr apenas por conta da empresa adjudicatária, o que não é tolerável. ”.

36.ª Assim como é completamente errado e ilegal tentar justificar tais incumprimentos no suposto fundo de maneio concedido pelo valor das retenções na fonte, nas possíveis deduções em sede de IVA, ou nas despesas atinentes às remunerações dos trabalhadores dedutíveis em sede de IRC, como extraordinariamente a P........... ............ vem alegar nos artigos 192.° a 194.° da sua contestação.

37.ª Acresce que caso a P........... ............ pretendesse recorrer a tais apoios iria forçosamente cumprir a obrigação prevista na Cláusula 9ª do CE que prevê a obrigação de manutenção dos trabalhadores já ao serviço nos 8 postos de trabalho.

202. Quanto ao subsídios de função cujo pagamento constitui uma obrigação legal em matéria laboral, o Tribunal a quo, afirma que os mesmos não são afinal exigíveis, se bem se percebe, porque considerar que os mesmos implicam a “existência das funções aí previstas, nomeadamente de coordenação operacional ou chefe de grupos e no caso o serviço não ser prestado por um operador de central de alarmes, nem por equipas, mas por vigilantes afetos a diferentes posto” - o que é absolutamente inaceitável por contrário às obrigações em matéria laboral quanto aos subsídios previstos para estas funções.

38.ª Ao contrário do afirmando, existem e são exigíveis tais funções para a execução do Contrato.

39.ª Pelo que merece aplicação o disposto na Cláusula 60ª dos CCT’s, aplicável igualmente à P........... ............ que dita que “Em cada grupo de cinco vigilantes, por turno e local de trabalho, a um deles serão atribuídas funções de chefe de grupo, com direito, durante o desempenho dessas funções, à retribuição de chefe de grupo, auferindo o subsídio consignado no anexo IV deste CCT.”.

40.ª Pelo que, por cada grupo de 5 vigilantes, tem de existir 1 com funções de chefe de grupo, com direito ao devido subsídio de função.

41.ª Por outro lado, de acordo com o CE, Anexo III, cfr. ponto 4. da matéria de facto provada, os serviços a prestar no âmbito da execução do Contrato prevêem a existência de uma Central de Vigilância, pelo que, obviamente, que tal função era necessária e estava prevista nas peças do procedimento, sendo, assim, obrigatória a previsão de tal subsídio, cfr. Anexo IV dos CCTs.

42.ª Deste modo, e tal como amplamente demonstrado pela ND S.........., eram exigíveis:
d) Como subsídio de função de Chefe de Grupo, o valor mensal de €63,66, para o ano de 2026 (cfr. a cláusula 60.a e o Anexo IV dos CCT's);
e) Como subsídio de função de Operador de Central, o valor de €80,36, para o ano de 2026 (cfr. o Anexo IV dos CCT's);
f) Num ............ de € 9.285,06 (= ((4 x € 63,66) + (4 x € 80,36)) x (13:12) x 1,2375 x 12).

43.ª Com efeito, tendo em conta os postos de trabalho e horários em causa (sendo certo que um trabalhador só pode trabalhar até 8 horas no máximo), serão sempre necessários pelo menos 4 vigilantes a desempenhar tal função de chefe de grupo (3 por cada turno de 8 horas, mais um para os dias de descanso dos restantes) - 4 x € 63,66. O mesmo ocorrendo no posto da Central de Vigilância de 24 horas - serão necessários 4 vigilantes para tal horário - 4 x € 80,36.

44.ª Fica, assim, demonstrado mais um flagrante erro de julgamento da Sentença recorrida que desconsiderou por completo os normativos legais acima indicados, concluindo pela errada suficiência de preço da proposta da P........... .............

iv. c) Do erro de julgamento quanto à importância do número de vigilantes necessários à execução do Contrato, para o cálculo do preço mínimo que observe todas as obrigações legais, precisamente porque o preço era o único atributo submetido à concorrência:

45.ª Entende o Tribunal a quo, se bem se percebe já que a fundamentação é praticamente inexistente, que por o “número de trabalhadores a empenhar, como o número de horas ou horários das tarefas, não constituírem atributos das propostas ou termos e condições submetidos à concorrência, a avaliar de acordo com o critério de adjudicação definido” os mesmos não relevam para se apurar da suficiência do preço proposto pela P........... .............

46.ª Ora, é precisamente porque o preço é o único atributo que compõe o critério de adjudicação, que a observância dos custos mínimos em termos de observância das obrigações legais e regulamentares, nomeadamente em matéria laboral e social, tem tamanha importância - admitir preços mais baixos à custa dos direitos dos trabalhadores e à custa da violação de obrigações legais e regulamentares é descabido e altamente violador dos mais basilares princípios da concorrência (na medida em que a concorrência seria desleal face aos concorrentes cumpridores), da legalidade, da igualdade, entre outros.

47.ªMas a Sentença recorrida para além de não ter calculado o número de vigilantes necessários para a execução do Contrato, chega mesmo a afirmar, em ............ erro, que “[a] adjudicatária não discorda do número de 24 trabalhadores, calculado pela Autora, mas os cálculos desta não podem ser interpretados como uma prova cabal do incumprimento dos custos mínimos legalmente obrigatórios pela execução do contrato”.

48.ª Esta afirmação bem demonstra a ............ omissão de pronúncia, não sendo verdade que a Autora e aqui Recorrente alguma vez tivesse defendido que o número de vigilantes necessário para a execução do Contrato fosse de 24, mas sim de 26,85 !, cfr. artigo 86.° da petição inicial.

49.ª Ora, obviamente, se a P........... ............ para a carga horária de 50052 horas necessita de apenas 24 trabalhadores é porque está a incumprir com o direito às férias e às 40 horas de trabalho por semana (cfr. Cláusula 19.ª do CCT), o que se demonstra da seguinte forma:
50.052 : x = 24, o que dá 50.052 : 24 = 2.085,5 horas de trabalho para o período contratual (12 meses), quando deviam ser no máximo de 1.863,96.

50.ª Estamos perante uma diferença de 221,54 horas a mais, sendo certo que cada trabalhador só pode, no máximo, trabalhar 1.863,96 (173,33 X 12 - 176 horas - 40 horas) durante o período de execução do contrato (12 meses).

51.ª Também neste ponto a Sentença recorrida incorre em erro de julgamento, ao ignorar que o artigo 70.°, n.° 2, alínea f), do CCP impõe à própria entidade adjudicante o dever de verificar, ainda na fase de formação do contrato, se a proposta apresentada é compatível com o cumprimento das obrigações legais, sociais e laborais aplicáveis.

iv. d) Do erro de julgamento quanto à desconsideração da existência e sua demonstração cabal pela ND S.......... de que o preço proposto pela P........... ............ é insuficiente para cumprir as obrigações legais e regulamentares, consubstanciadora de um preço anormalmente baixo:

52.ª Parece entender o Tribunal a quo que, mesmo que a proposta de preço da P........... ............ seja inferior aos custos mínimos de trabalho, tal não será suficiente para indiciar que a mesma não “possa cumprir as normas relativas à legislação do direito de trabalho em vigor”.

53.ª Salvo o devido respeito, esta afirmação esvazia, por completo, toda a evolução legislativa e jurisprudencial em matéria de propostas com preço anormalmente baixo e de controlo do cumprimento das vinculações legais, sociais e laborais aplicáveis, revelando-se a “fundamentação” da Sentença recorrida inconciliável com o regime jurídico atualmente vigente, como sejam os Considerandos 37, 39 e 40 da Diretiva, bem como dos seus artigos 18.°, n.° 2, e 57.°, n.° 4, alínea a), regime que foi acolhido no ordenamento jurídico nacional através, designadamente, dos artigos 1.°-A, n.° 2, e 70.°, n.° 2, alínea f), do CCP.

54.ª Tal como resulta do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22/09/2022, proferido no Processo n.° 0339/21.1BECBR - “não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias. sem necessidade de controlo. nesta sede. pelas Entidades Adjudicantes, ou que basta uma declaração/compromisso de cumprimento das obrigações legais, ou que um preço insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de rendimento de financiamento das empresas adjudicatárias, ou, a outros contratos, ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar por razões de marketing ou estratégia comercial em nome de uma sua “liberdade de gestão empresarial”. O direito da UE, transposto para o direito nacional, opõe-se claramente a este argumentário, estabelecendo que o relevante é o binómio relacional “preço/prestação” e não a maior ou menor capacidade dos proponentes; o que interessa aferir é, pois, se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer. ” (realces nossos).

55.ª Com efeito, deixou de ser juridicamente sustentável aceitar, em nome da liberdade de gestão empresarial, que é admissível justificar um preço insuficiente com alegadas fontes alternativas de financiamento, com a compensação através de outros contratos ou, ainda, com a invocação de uma estratégia comercial assente na aceitação de prejuízos ou de margens reduzidas. A estrutura organizativa do concorrente, ganhos de eficiência decorrentes da sua experiência na execução de contratos idênticos, economias de escala, sinergias operacionais ou outras vantagens competitivas não constituem circunstâncias idóneas para justificar a apresentação de um preço ilegal em virtude da violação de vinculações legais e regulamentares aplicáveis!

56.ª Não se pode justificar algo que é, de forma objetiva, ilegal! Principalmente quando é possível aferir de tal ilegalidade de modo objetivo, através de meros cálculos aritméticos, face à fixação legal ou regulamentar de custos mínimos.

57.ª Assim, configura um dever das entidades adjudicantes proceder ao controlo e fiscalização da suficiência do preço proposto face ao custo real da execução do contrato, fiscalização essa que pressupõe, sendo caso disso, a análise microscópica do preço proposto e que pode envolver a decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo, bem como a análise macroscópica do preço final proposto.

58.ª E os “preços parcelares” constituem, pois, elementos essenciais para aferir da coerência interna da proposta e da efetiva cobertura dos custos indispensáveis à execução das diferentes prestações contratuais.

59.ª Quando um ou vários preços parciais respeita(m) precisamente a uma componente sujeita a encargos legalmente fixados - como sucede com as diversas rúbricas dos custos laborais diretos (tais como vencimentos, férias, subsídios, horas noturnas, horas feriado, taxas sociais) - a respetiva insuficiência deixa de constituir um simples indício para passar a representar um elemento objetivo revelador da impossibilidade de cumprimento das obrigações legais correspondentes.

60.ª Pelo que, não pode o Tribunal a quo afirmar que o “único aspeto, efetivamente, submetido à concorrência foi o preço global das propostas”, como se tal legitimasse que os preços parcelares possam incumprir com obrigações legais e regulamentares.

61.ª Não se pode compreender como é que o Tribunal a quo entende que não existem indícios de que a adjudicatária possa incumprir com as normas relativas à legislação do direito trabalho em vigor, a Recorrente demonstrou nos autos, de forma detalhada, que a proposta da P........... ............ (e também da R.............) enferma de diversos erros estruturais, quanto ao número de dias de trabalho úteis/feriados, número necessário de vigilantes, carga horária de cada vigilante, número ............ de horas de trabalho, tendo- se demonstrado, inclusivamente, que a P........... ............ apresentou valores hora de remuneração abaixo dos valor hora mínimos legais (cfr. ponto 11. dos factos provados constantes da Parte IV. da Sentença recorrida e artigos 101.° e 102.° da petição inicial).

62.ª Estamos a falar de custos diretos, custos esses que resultam da legislação laboral!

63.ª É, na verdade, insofismável que a proposta apresentada pela P........... ............ é anormalmente baixa, porquanto resulta da informação constante da própria proposta - quer dos documentos que a integram, quer dos esclarecimentos posteriormente prestados - que o respetivo preço é insuficiente para suportar a ............idade dos custos diretos inerentes à execução do contrato, desde lodo da Nota Justificativa apresentada pela P........... ............ em sede de esclarecimentos e esses mesmos esclarecimentos (cfr. ponto 11. dos factos provados constantes da Parte IV. da Sentença recorrida) que demonstram que o preço proposto é inferior ao montante necessário para que aquela cubra, de forma integral, todos os custos decorrentes das normas legais e regulamentares aplicáveis à execução do contrato, designadamente os encargos laborais e sociais imperativamente impostos pela lei.

64.ª Pelo que mal andou o Júri que se limitou a acolher, de forma acrítica, as justificações apresentadas pela concorrente remetendo a fundamentação da sua proposta de decisão de não exclusão e de adjudicação da proposta da P........... ............, para um parecer jurídico, que não procede a qualquer análise quanto aos concretos valores propostos por aquela concorrente, não indicando, sequer, quais os valores mínimos a observar pela mesma, de modo a dar cumprimento às obrigações legais de foro laboral e sociais, o que não configura uma “análise microscópica do preço proposto” pela P.......................... ............, designadamente a “decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo”, nem a “análise macroscópica do preço final proposto. ”.

65.ª Não pode olvidar-se, neste conspecto, que é ao Concorrente (neste caso à Contrainteressada P........... ............) que incumbia demonstrar, nos esclarecimentos prestados, que o preço da sua proposta não era anómalo, incumbindo, por sua vez, à entidade adjudicante (nesta caso à Entidade Demandada/Recorrida) fiscalizar os preços que lhe foram propostos, fundamentando devidamente a aceitação/não aceitação dos esclarecimentos prestados sobre esses preços (cfr. artigo 152.° do Código do Procedimento Administrativo), e que a discricionariedade referente à aceitação/não aceitação dos esclarecimentos prestados sobre esses preços não pode significar uma decisão arbitrária, podendo e devendo, nessa medida, ser sindicada jurisdicionalmente, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 07.07.2021 (Processo n.° 642/20.8BESNT e Acórdão do STA, de 10.20.2016, proferido no âmbito do Processo n.° 01472/14.

66.ª Ao invés e como a seguir se voltará a demonstrar a proposta da P........... ............ não cumpriu com os custos mínimos obrigatórios em matéria laboral e social a incorrer com a execução dos serviços de segurança privada a contratar no âmbito do presente concurso.

67.ª Do CE resulta a seguinte carga horária exigida para assunção da prestação de serviços de segurança, cfr. ponto 4 da matéria de facto provada:

68.ª Tendo por referência o período de duração do contrato, de 12 meses, com início em 01.01.2026 e término em 31.12.2026, estão em causa as seguintes cargas horárias, diurna, noturna e nos feriados:

69.ª Assim, pelos Vigilantes, em cada um dos postos, chegamos ao ............ de carga horária de 50 052 [correspondente à soma da carga horária diurna/ noturna todos os dias, incluindo os feriados].

70.ª O número de horas de serviço é relevante para apurar o número de vigilantes necessários para assegurar o serviço.

71.ª tendendo a que um trabalhador tem como limite máximo do período normal de trabalho semanal 40 horas (Cf. artigo 203.° do Código do Trabalho (“CT”)), ao multiplicar esse valor por 52 semanas (número de semanas de um ano) e se dividirmos por 12 meses, significa que um vigilante pode, no máximo, trabalhar num mês 173,33 horas (=40x52/12).

72.ª No entanto, para aferir a carga horária anual máxima que cada trabalhador pode assumir, atendendo aos limites máximos do período normal de trabalho, há ainda que ter em consideração que todos os trabalhadores têm direito a gozar 22 dias úteis de férias (cfr. artigo 238.°, n.° 1 do CT).

73.ª Assim, para aferir quantas horas pode um trabalhador exercer funções no período contratual em referência (12 meses), é necessário multiplicar as 173,33 horas por 12 meses (número de meses de execução do contrato previsto no CE) e, subtrair a esta fórmula 22 dias úteis (176 horas), correspondente aos dias úteis de férias dos trabalhadores.

74.ª A par disso, é necessário ainda ter em consideração que, nos termos do n.°2 do artigo 131.° do Código do Trabalho, o trabalhador tem direito, em cada ano, a um número mínimo de quarenta horas de formação contínua.

75.ª Em consequência, um trabalhador pode, no máximo, trabalhar 1 863,96 horas (= 173,33 x 12 - 176 horas - 40 horas) durante o período de execução do contrato (12 meses).

76.ª Para aferir o número de Vigilantes necessário para executar o contrato, basta dividir o ............ da carga horária exigida pelo C.E. (correspondente a 50 052 horas) pelo número de horas máximo que cada Vigilante pode exercer a atividade num período de 12 meses (correspondente a 1 863,96 horas), apurando-se assim que são necessários 26,85 Vigilantes (=50 052:1 863,96) para assegurar o serviço na Unidade Local de Saúde do Alto Ave, E.P.E..

77.ª Tendo por referência as remunerações mínimas previstas nos mencionados CCT's para o ano de 2026, para os trabalhadores com a categoria de Vigilante, encontra-se previsto o seguinte:

i) o valor mínimo da retribuição de um vigilante (Nível XIX), é de €1.015,95;
j) o valor da retribuição horária, calculada segundo a regra do artigo 271.° do Código do Trabalho, é de €5,86, por hora de cada trabalhador;
k) a cláusula 41.ª, n.° 4, dos mencionados CCT s estabelece que o trabalho noturno - que é “prestado no período que medeia entre as 21h00 e as 6h00 do dia seguinte”(cfr. o n.° 1 dessa mesma cláusula) - é pago com o adicional de 25% do valor hora de trabalho normal relativamente ao pagamento de trabalho equivalente prestado no período diurno;
l) a cláusula 42ª dos referidos dos mencionados CCT's estabelece que o pagamento de trabalho em dia feriado deverá ocorrer, em média, com um acréscimo de 100% na remuneração;
m) o subsídio de alimentação tem valor diário de €7,85, para o ano de 2026 (cfr. a cláusula 33ª e o Anexo III, dos CCT's);
n) o subsídio de função de Chefe de Grupo tem o valor mensal de €63,66, para o ano de 2026 (cfr. a cláusula 60.a e o Anexo IV dos CCT's);
o) o subsídio de função de Operador de Central tem o valor de €80,36, para o ano de 2026 (cfr. o Anexo IV dos CCT's);
p) E as retribuições estão sujeitas a Taxa Social Única a suportar pelo empregador na medida de 23,75 %, como resulta da aplicação conjugada da cláusula 52.ª dos CCT's e do artigo 53.° do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social em vigor.

78.ª Nesta medida, para este contrato em concreto, todas as concorrentes terão que considerar os seguintes custos diretos:

iv. Um vigilante representa um custo mensal de €1.466,78, correspondente à Retribuição Mínima [€1.015,95 x 14 (incluindo subsídio de férias e de Natal) / 12 meses x 23,75% (Taxa Social Única)];
v. Por um período de 12 meses, a título de retribuição, representa um custo de €472.596,52 (=€1.466,78 x 26,85 vigilantes x 12 meses);
vi. A este valor acresce o custo referente ao subsídio de alimentação, o trabalho noturno, o trabalho feriado e os subsídios de função nos seguintes termos:
e) O subsídio de alimentação em 2026 é de € 7,85, pelo que, tendo por base uma carga horária de 50.052 horas e que pressupõe a prestação do serviço de 8 horas diárias, significa que representa um custo, por 12 meses, no montante de € 49.113,53 (=50 052 horas / 8 x €7,85);
f) O trabalho noturno representa uma carga horária de 13.140 horas, o que, multiplicado o valor hora com o acréscimo de 25% e, ainda pela taxa social única (23,75% a cargo do empregador), temos, para a carga horária de 13.140 e no ............ de duração do Contrato, um ............ de €27.887,19 a título de trabalho noturno (= [€5,86 valor hora x 25% acréscimo trabalho noturno x 23,75% x 13.140 horas) x 14 meses /12 meses];
g) O trabalho em dia feriado representa uma carga horária de 1.708 horas, o que, multiplicado pelo valor hora (€5,86) e pela taxa social única (23,75%), origina um custo global de € 12.385,99 (= 1.708 horas x €5,86 x 23,75%);
h) O subsídio de função para o Chefes de Grupo e para os Operadores de Central representam um custo global de € 9.285,06 (= ((4 x € 63,66) + (4 x € 80,36)) x (13:12) x 1,2375 x 12).

79.ª Assim, por um período de 12 meses - 01.01.2026 a 31.12.2026 - os 26,85 Vigilantes que têm de estar afetos ao serviço a que se reporta o C.E. implicam um custo direto de €571.268,29 (€ 472.596,52 + € 49.113,53 + € 27.887,19 + € 12.385,99 + € 9.285,06).

80.ª Do acima exposto resulta que para cumprimento do custo mínimo do contrato qualquer concorrente necessitaria de, pelo menos, € 571.268,29 para assegurar o serviço na Unidade Local de Saúde do Alto Ave, E.P.E.

81.ª Para cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral qualquer concorrente necessitaria de, pelo menos, € 571.268,29 para assegurar o serviço em causa.

82.ª Ora, o valor da proposta da P........... ............ é de €518.766,64, sendo inferior em € 52 501,65. E o valor proposto pela R............., de €558.892,93, é inferior em € 12.375,36, pelo que, dúvidas não restam que estas propostas não contemplam a ............idade dos custos mínimos da prestação do serviço a contratar.

83.ª E os esclarecimentos prestados pela P.......................... ............ ao Júri do procedimento, nomeadamente a “análise de custos-2026” (cfr. ponto 11. da matéria de facto provada), não são capazes de justificar tal incumprimento, na medida em que:
e) A P........... ............ considera haver 252 dias úteis quando são 251;
f) Contabiliza 13 feriados em vez de considerar 14 (13 feriados nacionais + 1 feriado municipal);
g) Não deduz, da carga horária ............ (50.074 horas) e da carga horária anual do vigilante (1.904 horas) que estão na base dos seus cálculos as 40 horas de formação profissional que obrigatoriamente tem de assegurar anualmente e que não correspondem a tempo de trabalho; e
h) Incorre em erros de cálculo na medida em que 50.074 horas (carga horária ............) a dividir por 1.904 horas (carga horária anual do vigilante) dá 26,30 vigilantes e não 24 vigilantes como erradamente indica.

84.ª Aliás, só o erro de cálculo quanto ao número de vigilantes necessário para assegurar a prestação dos serviços objeto do C.E. é suficientemente demonstrativo da insuficiência da proposta da P.......................... ............ para cobertura da ............idade dos custos mínimos.

85.ª Atente-se que, por decorrência do erro quanto ao número de vigilantes necessário, os 2,3 vigilantes em falta na proposta da P.......................... ............ representa um custo de €3.373,59 (€1.466,78 de Retribuição Mínima x 2,3), bastante superior aos €155,20 de lucro apresentado... aliás, cerca de 22 vezes superior!

86.ª Mas mesmo que assim não fosse, atente-se que os valores hora nunca poderão ser inferiores a:
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87.ª Ao invés, a P........... ............ apresenta os seguintes valores hora (cfr. ponto 11. da matéria de facto provada) estando os valores atinentes ao preço hora diurna e noturna em dias normais, abaixo de tais valores mínimos:

88.ª O que bem demonstra, sem margem de dúvidas, que a proposta apresentada pela Contrainteressada P........... ............ não é uma proposta séria e congruente, visto que apresenta um preço que não representa a ............idade dos custos mínimos e obrigatórios a ter em conta na prestação de serviços de segurança privada e, em particular, para efeitos dos contratos a celebrar na sequência do Concurso.

89.ª Razão pela qual, deveria ter sido considerado pelo Júri do procedimento e pela Entidade Demandada que a sua proposta configura uma proposta com preço anormalmente baixo e violadora das vinculações legais e regulamentares aplicáveis. i.e. que não é capaz de garantir a correta execução do contrato ou cuja execução nos termos propostos determinará. forçosamente. o cometimento de ilegalidades.

90.ª O mesmo se conclui quanto à proposta da R............. que. recorde-se, foi pelo valor de €558.892,93.

91.ª Os valores hora que estão na base do preço proposto pela Contrainteressada R............. são os seguintes (cfr. ponto 7. sa matéria de facto dado por provada):

92.ª Tais valores são inferiores aos valores hora obrigatórios legalmente. com o resulta do quadro constante do artigo 98.° supra. para onde se remete.

93.ª Consequentemente. a R............., para um posto 24 horas. apresenta um valor (€100.340.33. conforme quadro abaixo) inferior ao valor mínimo, que é de €101.088.06, em €747.73 por cada posto 24 horas:

94ª Ademais, na rubrica “1.7 Central de Vigilância”, apresenta o mesmo valor de €100.340,33, o que significa que não foi tido em consideração o subsídio de função de “Operador de Central”, fixado em €80,36 para 2026 conforme Anexo IV dos CCt's

95.ª Como acima claramente demonstrado, só com custos diretos, para cumprimento das obrigações legais de natureza social e laboral é necessário, pelo menos, €571.268,29 para assegurar o serviço em causa.

96.ª Em suma, é forçoso concluir que os preços apresentados pelas Contrainteressadas P........... ............ e R............. consubstanciam uma contratação com prejuízo, ao abrigo do disposto no n.° 1 e da alínea b) do n.° 2 do artigo 5.° -A, e do n.° 1 do artigo 60.°-B todos da Lei n.° 34/2013, de 16 de maio.

97.ª Pelo que, as propostas das Contrainteressadas P........... ............ e R............. deveriam ter sido excluídas nos termos do disposto no artigo 70.°, n.° 2, alínea e) do CCP, e, na medida em que as mesmas violam normas legais e regulamentares aplicáveis à definição dos custos do trabalho, deveria também essa proposta ter sido excluída, nos termos do artigo 70. °, n.° 2, alínea f) do CCP, o que não sucedeu.

98.ª Razão pela qual, apresentando as propostas das Contrainteressadas P........... ............ e R............. um incumprimento das referidas obrigações legais, terão de ser, forçosamente, consideradas como apresentando um preço anormalmente baixo, e por tal motivo excluídas nos termos do artigo 70.°, n.° 2, al. e) do CCP, bem como tendo violado normas legais e regulamentares aplicáveis à definição dos custos do trabalho deveriam também ser excluídas, nos termos do artigo 70.°, n.° 1, al. f) do CCP.

99.ª Pelo que, a Decisão de Adjudicação padece, assim, de ilegalidade por violação de Lei, devendo a mesma ser anulada, nos termos e para os efeitos do artigo 163.°, n. os 1 e 2, do CPA.

100.ª Em consequência, a Sentença recorrida violou o disposto nos artigos 70.°, n.° 2, alíneas e) e f), 71.° e 1.°-A do CCP, impondo-se a respetiva revogação e a procedência integral do presente recurso.

101.ª Por último, ao abrigo do disposto no artigo 6.°, n.° 7, do RCP, requer-se que seja dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, por se verificar que a presente causa não apresenta especial complexidade jurídica ou factual e que a conduta processual das partes se pautou por critérios de correção, cooperação e economia processual.

Nestes termos e nos demais de Direito,
Deverá ser julgado procedente o presente recurso e ser declarada a nulidade da Sentença recorrida ou, caso assim não se entenda, revogada e substituída por outra que declare a ação totalmente procedente, por provada, com todas as suas legais consequências, fazendo-se, assim, a já costumada JUSTIÇA!

Concomitantemente ao abrigo do disposto no artigo 6.°, n.°7 do Regulamento das Custas Processuais, deverá ser dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça.»

«1. A 15.10.2025 foi publicado o Anúncio n.° 27220/2025 pela Unidade ……………….. EPE do procedimento de Concurso Público CP/0002/2026 para “Serviços de Vigilância e Segurança”, com referência à publicação no JOUE.
(cfr. Anúncio n.° 27220/2025 publicado no DR II Série n.° 199 de 15.10.2025)

2. Foi aprovado o Programa do Concurso, que se dá por reproduzido e do qual constam, nomeadamente a definição do objeto do procedimento, a exigência dos documentos da proposta, o preço base e o critério de adjudicação, como se reproduz.

3. Dos Anexos III e IV do Programa consta a tabela descrita como indicação dos atributos da proposta e o modelo de avaliação das propostas, com uma ponderação de 100% sobre o preço apresentado, que se reproduzem.

4. Foi aprovado o Caderno de Encargos, do qual consta a definição do objeto, o preço base de 607.581,70€, o prazo de vigência de 12 meses e as restantes normas da prestação de serviços, que se dão por reproduzidas, assim como o anexo relativo às cláusulas técnicas, que se reproduz.

5. Foram apresentadas seis propostas, entre as quais as propostas da Autora e das Contrainteressadas, que se dão por reproduzidas.
(cfr. Propostas integradas nos autos)

6. A Contrainteressada P.......................... ............, cuja proposta foi a adjudicada, apresentou a proposta pelo preço global de 518.766,64€, como se reproduz.

7. A Contrainteressada R............. apresentou a proposta pelo preço global de 558.892,93€, como se reproduz.

8. A Autora apresentou a proposta pelo preço global de 571.918,09€, como se reproduz.

9. A 25.11.2025 foi elaborado o Relatório Preliminar, do qual consta a proposta de exclusão de uma das propostas apresentadas e a ordenação das cinco restantes, entre as quais a da Autora, ordenada em terceiro lugar, como se reproduz

10. Foram apresentadas pronúncias em sede de audiência prévia, entre as quais a pronúncia da Autora, que se reproduz.

11. A 9.12.2025 a sociedade P.......................... ............ S……………, SA apresentou resposta ao pedido de esclarecimentos da sua proposta e remeteu a demonstração da decomposição do preço apresentado, como se reproduz

12. A 15.12.2025 foi elaborado o Relatório Final, do qual consta a proposta de adjudicação à sociedade P.......................... ............ S……… P………. SA e a decisão de improcedência das pronúncias apresentadas pelas sociedades N …………., Lda., R............. e PSG S…………………,SA, por remissão para o relatório em anexo.

13. Do parecer Anexo ao Relatório Final consta a conclusão sobre o indício de cumprimento do contrato pela Autora mediante o preço proposto, pelas razões que se reproduzem.

Para a decisão da matéria de exceção, como para a questão de mérito não resultam outros factos que importe levar ao probatório como factos provados, nem resultam factos que importe considerar assentes como não provados.

A convicção do Tribunal para a decisão da prova resultou da análise crítica da prova documental apresentada pelas Partes.»

O júri, no relatório final, desatendeu o vertido na pronúncia apresentada pela autora a respeito da insuficiência dos preços propostos remetendo, a propósito, para a fundamentação constante de um parecer jurídico anexo no qual se concluiu que tendo a contrainteressada, na justificação apresentada, assumido e garantido, pela demonstração da desagregação do preço, que a sua proposta assegurava o integral cumprimento dos encargos sociais e o cumprimento do acordo coletivo de trabalho e, bem assim, que esse cumprimento se mostrava indiciado com a circunstância de o valor apresentado ser inferior ao preço base em apenas 14,6% e, simultaneamente, superior ao valor do contrato atualmente em execução em cerca de 9%, não se mostrava verificada a causa de exclusão da proposta, mantendo a ordenação vertida no relatório preliminar e propondo a adjudicação à proposta apresentada pela contrainteressada.

A autora impugnou o ato de adjudicação invocando que a entidade demandada não procedeu a qualquer análise dos concretos valores apresentados pela contrainteressada e da sua aptidão para o cumprimento das vinculações legais a que se encontra adstrita em matéria social e laboral nem identificou a relevância da alegada superioridade em cerca de 9% face ao preço do contrato atualmente em execução, cujos contornos são desconhecidos.

Acrescentou que os esclarecimentos prestados se apresentam errados quanto à base de cálculo, uma vez que, em função da carga horária exigida no caderno de encargos e do número máximo de horas que cada vigilante pode prestar, deduzidos os dias de férias e as horas de formação obrigatórias, são necessários 26,85 vigilantes para a execução do contrato, o que conduz a que o valor proposto, considerando o valor mínimo da retribuição mensal, o valor da retribuição horária, o adicional de 25% no valor hora em período noturno e de 100% em dias feriados, o valor do subsidio de refeição, do subsidio de função para o chefe de grupo e para o operador de central e a taxa social única, não possa ser inferior a € 571 268,29, valor manifestamente superior ao de € 518 268,29 proposto pela contrainteressada P.......................... ............ e de € 558 892,93 proposto pela contrainteressada R.............. Referiu que os cálculos apresentados pela adjudicatária erraram quanto ao número de dias úteis e de feriados, quanto à carga horária ............, da qual não deduz as horas de formação obrigatória, quanto ao número de vigilantes necessários, quanto ao subsídio de função a pagar, que desconsiderou na decomposição do preço apresentada.

Concluiu que o juízo do júri padece de erro manifesto na análise da justificação apresentada pela contrainteressada quanto ao preço proposto uma vez que esta não demonstra o cumprimento dos encargos obrigatórios e dos custos inerentes à formação dos preços.

O tribunal a quo julgou a ação ............mente improcedente sob o entendimento de que não estava em causa um atributo da proposta e que nada indiciava que a adjudicatária não pudesse cumprir as normas relativas à legislação do trabalho em vigor.

A autora, aqui recorrente, afronta o julgado sob a invocação da nulidade decorrente de falta de fundamentação e omissão de pronúncia e de erro de julgamento, de facto e de direito, nos termos a seguir detalhados.

A recorrente alegou que a sentença é nula por ter omitido pronúncia e fundamentação quanto à suficiência do preço proposto pelas contrainteressadas para o cumprimento das vinculações legais em matéria laboral.

Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alíneas b) e d), e no que para o caso releva, é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.

Sobre as causas de nulidade enunciadas têm-se pronunciado os tribunais superiores, convocando-se, pela pertinência e relevância para a decisão de que nos ocupamos, quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia o vertido no ponto II do sumário do Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 11.02.2021 (P. º 487/20), no qual se referiu que:

«II – Na apreciação da nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. d), do Código de Processo Civil, importa não confundir questões colocadas ao tribunal para decidir e fundamentos ou argumentação, sendo que o tribunal apenas se encontra vinculado às questões invocadas pelas partes, já não aos fundamentos/argumentações invocados.»

Quanto à nulidade da sentença por omissão de especificação dos fundamentos, de facto e de direito, que sustentam a decisão, o vertido no acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 5.11.2020 (P. 2480/18.9T(VRL.G1) em cujo sumário se referiu, com relevância para a questão de que nos ocupamos, que,

«I – A nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas se verifica quando o tribunal julga procedente ou improcedente um pedido, mas não especifica quais os fundamentos de facto ou de direito que foram relevantes para essa decisão, violando de forma evidente o dever de motivação ou de fundamentação das decisões judiciais. Só a ausência absoluta de uma qualquer motivação seja de facto, seja de direito conduz à nulidade da decisão. A fundamentação insuficiente ou deficiente não constitui causa de nulidade da sentença,».

Compulsada a decisão recorrida verifica-se que na mesma se enunciaram as razões pelas quais se concluiu que a proposta apresentada pela adjudicatária não revelava a violação das vinculações em matéria laboral, podendo ler-se, no discurso fundamentador, a respeito e após explicitação das posições das partes, designadamente que

«(…) Relativamente ao subsídio de função, a Contrainteressada demonstra a falta de exigibilidade no caso concreto, de acordo com o previsto no Contrato Coletivo de Trabalho do STAD e a Lei n.° 34/2013 de 16 de maio, por tal subsídio implicar a existência das funções aí previstas, nomeadamente de coordenação operacional ou chefe de grupos e no caso o serviço não ser prestado por um operador de central de alarmes, nem por equipas, mas por vigilantes afetos a diferentes postos. E diga-se que, embora para a segurança privada o pagamento de subsídio de função de operador de central, mesmo quando não se encontre definido para determinadas funções, deva ser pago aos trabalhadores que exerçam as funções que de acordo com os usos no sector ou empresa se enquadra nas funções de operador de central, tal circunstância não resulta provada pela Autora. Afirmando a Contrainteressada que, mesmo considerando os encargos com esse subsídio, que a Autora calcula em 9.285,06€, a sua proposta sempre cumpriria o limiar mínimo de custos a suportar.

Além disso, importa atender a que, independentemente da aferição do cumprimento do ónus da prova e conhecimento do rigor dos cálculos da Autora, as circunstâncias de o número de trabalhadores a empenhar, como o número de horas ou horários das tarefas, não constituírem atributos das propostas ou termos e condições submetidos à concorrência, a avaliar de acordo com o critério de adjudicação definido. O único aspeto, efetivamente, submetido à concorrência foi o preço global das propostas.

E, em rigor, conclui-se que nada indicia que a adjudicatária não possa cumprir as normas relativas à legislação do direito do trabalho em vigor apenas porque a proposta de preço é inferior aos custos mínimos do trabalho inerentes à prestação de serviços que a Autora calcula.

No caso dos autos não se verifica nenhuma das possíveis causas de exclusão da proposta da Autora ou da Contrainteressada ordenada na segunda posição, como a Autora pretende, ao abrigo das normas das alíneas e) e f) do art.° 70.° do CCP. (…)».

O enunciado basta para que se conclua que a sentença recorrida não omitiu fundamentação e pronúncia sobre a alegação respeitante à insuficiência do preço apresentado pelas contrainteressadas para o cumprimento das vinculações em matéria laboral e à verificação das causas de exclusão previstas nas alíneas e) e f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. É certo que não procedeu a uma análise exaustiva da alegação apresentada pela autora como sustento dos pedidos anulatórios formulados, não obstante, dessa omissão não resulta a nulidade da decisão recorrida, que emitiu pronúncia, ainda que sucintamente fundamentada, sobre a alegação apresentada a respeito da insuficiência dos preços propostos.

Como referido no acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães acima enunciado, «… a arguida nulidade apenas se verifica quando o tribunal julga procedente ou improcedente um pedido, mas não especifica quais os fundamentos de facto ou de direito que foram relevantes para essa decisão, violando de forma evidente o dever de motivação ou de fundamentação das decisões judiciais. Só a ausência absoluta de uma qualquer motivação seja de facto, seja de direito conduz à nulidade da decisão.

A fundamentação insuficiente ou deficiente não constitui causa de nulidade da sentença, embora possa justificar a sua impugnação mediante recurso, quando este seja admissível.

Em suma, e como tem sido entendimento pacífico na jurisprudência, designadamente deste tribunal, apenas há lugar à nulidade por falta de indicação dos fundamentos de facto ou de direito, quando tal falta for absoluta, ou seja quando se verifique uma ............ omissão de fundamentação de facto ou de direito e não apenas uma insuficiência ou deficiente de fundamentação. (…)».

A sentença recorrida não é absolutamente omissa de pronúncia sobre a (in)suficiência do preço proposto pelas contrainteressadas e de fundamentos justificadores da decisão proferida, o que leva à improcedência da arguição de nulidade que lhe vem dirigida.

A recorrente veio impugnar a decisão sobre a matéria de facto, pugnando pelo aditamento do probatório assente nos termos seguintes:

IV. Um trabalhador pode, no máximo trabalhar 1863,96 horas (= 173,33 x 12 -176 horas - 40 horas) durante o período de execução do contrato (12 meses):
[cf. artigos 77.° a 85.° da P.I.]

V. São necessários 26,85 Vigilantes (=50 052:1 863,96) para assegurar o serviço na …………………., E.P.E.:
[cf. artigos 86.° a 89.° da P.I.]

A impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto e os poderes do tribunal de apelação quanto à sua modificabilidade tem enquadramento na disposição contida no artigo 640.º, do CPC, no que respeita aos ónus a observar pela parte que proceda a essa impugnação, e no artigo 662.º, quanto à disciplina e âmbito dessa modificabilidade.

Acresce referir que a apreciação da impugnação da matéria de facto tem subjacente o juízo, levado a efeito pelo tribunal de recurso, sobre a relevância dessa impugnação para a decisão da causa.

Como se referiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça de 09.02.2021 (P.26069/18), «(…) 3.A jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça tem considerado que nada impede o Tribunal da Relação de apreciar se a factualidade indicada pelos recorrentes é ou não relevante para a decisão da causa, podendo, no caso de concluir pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil. Assim, “Não viola o dever de reapreciação da matéria de facto a decisão do Tribunal da Relação que não conheceu a matéria fáctica que o Apelante pretendia que fosse aditada ao factualismo provado (factos complementares e concretizadores de factos essenciais) tendo subjacente a sua irrelevância para o conhecimento do mérito da causa (por a mesma, por si só, na ausência de demonstração de factualidade essencial para o efeito, não poder alterar o sentido da decisão, ou seja, afastar a qualificação da insolvência como culposa)”[14]. Na verdade, “se os factos cujo julgamento é impugnado não forem susceptíveis de influenciar decisivamente a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte, é inútil e contrário aos princípios da economia e da celeridade a reponderação pela Relação da decisão proferida pela 1.ª instância”[15].(…)».

No mesmo sentido se pronunciou o Tribunal da Relação de Guimarães, podendo ler-se no sumário do Acórdão de 2.11.2017 (P. 501/12.8TBCBC.G1), designadamente o seguinte: «II. Por força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil (arts. 2º, n.º 1 e 130º, ambos do C.P.C.).».

Dispõe o artigo 640.º, n.º 1, alínea b), do CPC, que quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição, os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.

A recorrente limitou-se a alegar que a matéria cujo aditamento ao probatório preconiza foi alegada na petição inicial e desconsiderada pelo tribunal a quo, não tendo especificado os concretos meios probatórios que sustentem o juízo pretendido.

Acresce que está em causa matéria conclusiva e sobre a qual as partes dissidem, dependendo o juízo respetivo da análise do quadro normativo aplicável à execução do contrato, para o que relevará não apenas a disciplina legal e regulamentar aplicável às relações laborais no setor da segurança privada, mas também os termos definidos nas peças do procedimento para a execução dos serviços a contratar.

Assim, porque não foram cumpridos os ónus previstos no artigo 640.º, n.º 1, alínea b) do CPC e por a matéria em causa ter natureza predominantemente conclusiva, decai a alegação recursiva, nesta parte, nada havendo que aditar ao elenco da matéria de facto provada.

No tocante ao erro de julgamento de direito temos que a recorrente afronta o julgado sob a alegação da verificação, quanto às propostas apresentadas pelas contrainteressadas, das causas de exclusão previstas no artigo 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), do CCP, por o preço apresentado não se apresentar suficiente para o cumprimento das vinculações em matérias laboral, designadamente no que respeita aos custos mínimos com o trabalho.

Nos termos sintetizados acima, temos que em litígio está a circunstância de as propostas graduadas em primeiro e segundo lugar no procedimento de formação do contrato de prestação de serviços de vigilância e segurança para a Unidade ………………….. Epe apresentarem, segundo a autora, um preço insuficiente para o cumprimento das vinculações em matéria laboral.

Resulta dos factos provados que o júri, após a questão ter sido suscitada pela autora na pronúncia apresentada em sede de audiência dos interessados, solicitou esclarecimentos sobre o preço apresentado à concorrente que apresentou a proposta graduada em primeiro lugar. Após a prestação dos esclarecimentos o júri manteve a graduação proposta no relatório preliminar sob a justificação vertida no parecer jurídico para cuja fundamentação remeteu e no qual foi considerado que não se verificava a causa de exclusão da proposta por insuficiência do preço uma vez que a contrainteressada, na justificação apresentada, assumiu e garantiu, pela demonstração da desagregação do preço, que a sua proposta assegurava o integral cumprimento dos encargos sociais e o cumprimento do acordo coletivo de trabalho, acrescentando que esse cumprimento se mostrava indiciado com a circunstância de o valor apresentado ser inferior ao preço base em apenas 14,6% e de ser, simultaneamente, superior ao valor do contrato atualmente em execução em cerca de 9%.

O tribunal a quo acolheu a posição da entidade demandada sob a conclusão de que nada indicia que a adjudicatária não possa cumprir as normas relativas à legislação do direito do trabalho em vigor apenas porque a proposta de preço é inferior aos custos mínimos do trabalho inerentes à prestação de serviços que a Autora calcula.

A disciplina prevista no CCP quanto à anomalia do preço, nos casos em que se apresenta anormalmente baixo, representa um mecanismo de identificação de risco de incumprimento do contrato por parte do concorrente em causa, no contraponto com o interesse público em adjudicar pelo valor que implique menor onerosidade para a entidade adjudicante.

No artigo 71.º, do CCP, determina-se, no número 1, a possibilidade de a entidade adjudicante definir, nas peças do procedimento, as situações em que o preço apresentado é anormalmente baixo, com indicação dos critérios correspondentes. No número 2 esclarece-se que, mesmo nos casos em que as peças do procedimento não identificam as situações indiciadoras da anomalia do preço (ou fora dos casos nelas identificados), a entidade adjudicante pode, por decisão fundamentada, identificar essa anomalia na proposta, considerando anormalmente baixo, designadamente o preço que se revele insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social ou laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.

Num caso e noutro está o júri obrigado a solicitar esclarecimentos ao concorrente sobre os elementos constitutivos da sua proposta, nos termos do número 3, estando vedada a exclusão da proposta com fundamento na anomalia do preço sem que este procedimento seja observado.

É o que resulta do disposto no artigo 69 (3) da Diretiva 2014/24/CE, nos termos do qual “A autoridade adjudicante avalia as informações prestadas consultando o proponente. Só pode excluir a proposta no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, tendo em conta os elementos a que se refere o nº 2. As autoridades adjudicantes excluem a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18º, nº 2. “

No que respeita ao dever, que sobre a entidade adjudicante impende, de verificar se a proposta revela capacidade para o cumprimento das obrigações legais em matéria laboral, designadamente no que se refere aos custos mínimos com o trabalho, mostram-se hoje ultrapassadas as controvérsias, em face da disciplina do CPC, no tocante ao regime enunciado da identificação da anomalia do preço que se revele anormalmente baixo e à causa de exclusão prevista na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, e nas diretivas de 2014.

No artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, determina-se que os Estados Membros assegurem o cumprimento, pelos operadores económicos, das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral. A propósito desta disposição foi já decidido, pelo TJUE (Ac. Tim Spa, 30.01.2020, P. C-395/18), que «…o artigo 18 da diretiva 2014/24 (…) ao prever, no n.º 2 deste artigo, que os operadores económicos devem respeitar, na execução do contrato, as obrigações em matéria ambiental, social e laboral, o legislador da União pretendeu erigir essa exigência em princípio, a exemplo dos outros princípios referidos no n.º1…» (o destacado é nosso).

É assim, hoje, incontroverso, que a verificação do cumprimento destas vinculações legais deve ser feita pela entidade adjudicante, no decurso do procedimento de formação de contratos, sendo excluídas as propostas que revelem a sua violação, sendo disso reflexo o regime da identificação das propostas de preço ou custo anormalmente baixo acima enunciado e, bem assim, a norma do artigo 70.º, n.º2, alínea f), que determina a exclusão das propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.

Como se referiu no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 12.02.2026 ( 02178/25.1BEPRT),

«I - A exclusão de uma proposta com fundamento em preço anormalmente baixo rege-se pelos artigos 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do CCP, sendo determinante não o preço absoluto apresentado na proposta, mas a insuficiência das justificações prestadas pelo concorrente para afastar o risco de inexequibilidade da prestação contratual.

II - A inexistência de um limiar prévio para a deteção de preços anormalmente baixos nas peças do procedimento não impede a entidade adjudicante de proceder à avaliação da exequibilidade das propostas apresentadas, podendo fundar a existência de indícios de anomalia nos preços das propostas no desvio significativo face ao preço base, na média das propostas admitidas e na análise comparada dos preços unitários constantes do mapa de quantidades.

III - Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º, n.º 2, do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência.

Resulta do enunciado e da atual disciplina do CCP, quanto a este mecanismo de deteção de anomalia do preço proposto, que a circunstância de um preço se situar acima do limiar previsto nas peças do procedimento não obsta a que a entidade adjudicante identifique a sua anomalia e o considere anormalmente baixo, por decisão fundamentada, designadamente por o mesmo se mostrar insuficiente para o cumprimento das vinculações, legais e regulamentares, em matéria laboral.

E mais. Constitui dever da entidade adjudicante proceder à verificação de que o preço proposto se mostra suficiente para o cumprimento das vinculações legais aplicáveis, solicitando a prestação dos esclarecimentos respetivos, sendo o caso, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 71.º do CCP a cuja análise procederá, de acordo com as vinculações a que se encontra sujeita, nos termos do quadro normativo imposto pelo CCP e pelos princípios gerais aplicáveis à atividade administrativa e à contratação pública.

Compulsada a matéria provada verifica-se que a entidade adjudicante, após ter solicitado a prestação de esclarecimentos à contrainteressada e de esta os ter prestado, com a alegação de que dispõe de soluções técnicas que permitem a redução dos custos com supervisão, que dispõe de um corpo de pessoal com baixa taxa de rotatividade que permite minimizar os custos de recrutamento e formação e que de acordo com o mapa de decomposição do preço que apresenta, que detalha a composição do custo unitário por hora, demonstra a suficiência do preço proposto para o cumprimento das vinculações em matéria laboral, designadamente o que decorre do CCT aplicável ao setor de segurança privada, tudo como melhor se extrai do ponto 11 do probatório, se limitou a concluir pela suficiência do preço proposto sob a justificação de que a concorrente assumiu e garantiu que cumpria as vinculações a que se encontrava sujeita e que essa suficiência se encontrava indiciada pela circunstância de o preço em causa apresentar um desvio em relação ao preço base de apenas 14,6% e de apenas 9% em relação ao contrato anteriormente celebrado, sem que tenha procedido à análise dos esclarecimentos prestados quanto à composição do preço e à sua suficiência para o cumprimento das vinculações legais e regulamentares decorrentes do quadro normativo aplicável em matéria laboral, e no setor da segurança privada, e no contexto concreto do contrato a celebrar.

Na verdade, o teor do relatório final e do parecer jurídico para cuja fundamentação remeteu não revela qualquer análise dos valores apresentados, com referência quer aos esclarecimentos prestados quer ao alegado pela autora em sede de audiência prévia a respeito dos custos mínimos a considerar; o júri limitou-se à consideração de que a concorrente se comprometia a cumprir aquelas vinculações e que esse cumprimento era indiciado pelo desvio de apenas 14,6% quanto ao preço base e de o preço ser cerca de 9% superior ao do contrato anterior, cujos termos nem chega a detalhar.

Ora, como se deixou explicitado acima a respeito dos preços anormalmente baixos que se situem acima dos limiares previstos nas peças do procedimento para a identificação da anomalia do preço, exige-se à entidade adjudicante que, não obstante e sempre que se levantem suspeitas quanto à sua suficiência, proceda à análise e verificação dos seus elementos constitutivos, de forma a assegurar o cumprimento das vinculações legais em vigor, designadamente e no que para o caso releva, em matéria laboral.

E o teor daquele relatório final não revela que tenha sido levada a efeito uma análise à luz, pelo menos, do princípio da adequação, previsto no artigo 7.º, n.º 1, do CPA, que impunha à entidade adjudicante a formulação de um juízo que, tomando em consideração os valores apresentados e decompostos e a sua análise à luz das disposições do caderno de encargos e das vinculações legais e regulamentares em matéria laboral e de custos com o trabalho aplicáveis à atividade de segurança privada, verificasse a suficiência dos valores propostos para a execução do contrato no cumprimento daquelas vinculações.

Nos termos do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), a atividade administrativa está subordinada ao respeito pelo princípio da proporcionalidade, estabelecendo-se no artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que

1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adoptar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.

2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objectivos a realizar.

Como é sabido, o princípio da proporcionalidade comporta as três vertentes, da adequação, necessidade e equilíbrio, mas, a primeira, a da adequação ou idoneidade, tem vindo a ser autonomizada, desde logo pela lei, que a individualiza no n.º 1 do artigo 7.º do CPA, e por alguma doutrina, que lhe reconhece um efeito normativo próprio, que opera em contextos decisórios em que não intervêm juízos ponderativos de interesses concorrentes. Como refere Pedro Gonçalves(1), «…nos casos em que a administração é chamada a formular juízos isolados, a exigência jurídica que o processo decisório requer consiste “na adequação da decisão à situação”, num contexto em que se impõe uma conexão lógica entre meio e fim, sem se suscitar uma ponderação de interesses concorrentes. O campo específico de operação do princípio da adequação é, pois, aquele em que a Administração desenvolve um poder de apreciação ou de valoração que não envolve uma consideração ou ponderação valorativa de outros interesses, como sucede na discricionariedade de apreciação (…). Neste âmbito, cabe à Administração orientar-se exclusivamente pelo critério de escolha da solução (da decisão) adequada para a realização do interesse público indicado ou revelado na norma de competência.».

No caso dos autos, compulsado o teor do relatório final, e do parecer jurídico para cuja fundamentação o júri remeteu, verifica-se que o juízo subjacente à conclusão de que a proposta da contrainteressada não revelava o incumprimento das vinculações legais a que se encontrava obrigada assentou na conclusão de que esse cumprimento fora assumido e garantido pela concorrente e que se mostrava indiciado pelo montante do preço na sua relação com o preço base fixado e com o preço pago no âmbito de um contrato de prestação de serviços anterior.

Mas esse juízo não passa no teste da adequação, enquanto dimensão autónoma do princípio da proporcionalidade, pois que não se revela adequado à finalidade visada pela norma de competência – a contida nas disposições conjugadas dos artigos 70.º, n.º2, alíneas e) e f) e 71.º, n.ºs 2, 3 e 4, do CCP que determina à entidade adjudicante o dever de identificar e excluir, sendo o caso, as propostas cujo teor revele a insuficiência do preço para o cumprimento das obrigações legais em matéria laboral – que não pode bastar-se com a análise perfunctória levada a efeito, desacompanhada de uma verificação do preço proposto, detalhado e decomposto, em função dos termos previstos para a execução do contrato, no que respeita, designadamente ao número de horas, diurnas e noturnas, exigida para a prestação de serviços, número de dias, úteis e feriados, número de vigilantes, e do quadro normativo aplicável ao setor da vigilância privada.

Uma vez que os elementos dos autos não revelam que essa análise tenha sido feita pelo júri, não pode senão concluir-se que o ato de adjudicação impugnado, ao concluir, sem sustentação numa análise dos valores concretamente apresentados e decompostos pela contrainteressada nos esclarecimentos prestados, pela suficiência do preço proposto para o cumprimento das obrigações legais em matéria laboral, designadamente no que respeita aos custos mínimos com o trabalho, violou o disposto no artigo 71.º, n.º 2, 3 e 4 do CCP e no artigo 7.º, n.º 1, do CPA, e deve ser anulado, com a consequente retoma do procedimento para análise dos esclarecimentos e da suficiência dos preços apresentados pelas contrainteressadas com referência aos termos da execução do contrato no confronto com as obrigações legais em matéria laboral aplicáveis à atividade de segurança privada.

Assim, deve proceder a alegação recursiva nesta parte, com a revogação da sentença recorrida e o julgamento, em substituição, da ação, no sentido da procedência do pedido de anulação do ato de adjudicação.

Já os pedidos de adjudicação do contrato à autora e de anulação do contrato celebrado não podem proceder, em razão de os autos não permitirem concluir pela verificação das causas de exclusão das propostas apresentadas pelas contrainteressadas, cuja análise se impõe à entidade adjudicante de acordo com as vinculações explicitadas.

Deve, assim, ser concedido parcial provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e julgada a ação parcialmente procedente, anulando-se o ato de adjudicação impugnado.

As custas serão suportadas pela recorrente e pela recorrida em razão do decaimento, que foi de metade.

Dispensa-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos peticionados, atenta a complexidade da causa e a tramitação processual, que decorreu sem incidentes anómalos, com decisão proferida no saneador, e à conduta processual das partes, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do RCP.

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação parcialmente procedente, com a anulação do ato de adjudicação impugnado.

Custas pela recorrente e pela recorrida, em partes iguais (artigo 527.º do CPC).

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)

Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro

Jorge Martins Pelicano

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	185/26.6BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/29/2026

Relator:	ANA CARLA TELES DUARTE PALMA

Descritores:	PREÇO ANORMALMENTE BAIXO; VINCULAÇÕES EM MATÉRIA LABORAL; DEVERES DA ENTIDADE ADJUDICANTE.

Sumário:	I - Resulta da atual disciplina do CCP, quanto ao mecanismo de deteção de anomalia do preço proposto, que a circunstância de um preço se situar acima do limiar previsto nas peças do procedimento não obsta a que a entidade adjudicante identifique a sua anomalia e o considere anormalmente baixo, por decisão fundamentada, designadamente por o mesmo se mostrar insuficiente para o cumprimento das vinculações, legais e regulamentares, em matéria laboral; II - Constitui dever da entidade adjudicante proceder à verificação de que o preço proposto se mostra suficiente para o cumprimento das vinculações legais aplicáveis, solicitando a prestação dos esclarecimentos respetivos, sendo o caso, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 71.º do CCP a cuja análise procederá, de acordo com as vinculações a que se encontra sujeita, nos termos do quadro normativo imposto pelo CCP e pelos princípios gerais aplicáveis à atividade administrativa e à contratação pública.


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento: