| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
O MUNICÍPIO DE GRÂNDOLA interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja em 31/05/2015, que indeferiu a providência cautelar por si instaurada contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS com vista a obter a “suspensão de eficácia do acto administrativo constante do ofício da Direcção-Geral das Autarquias Locais datado de 11/12/2014, que ordena a retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado, com excepção do Fundo Social Municipal, com início no mês de Janeiro de 2015”.
Conclui, assim, as suas alegações:
“1. O poder concedido ao Juiz no n.º 3 do art. 118º do CPTA é um poder dever em homenagem aos princípios da verdade material e da justiça.
2. Ao dispensar a prova produzida e ao não uso dos poderes de descobrir a verdade material no caso sub judice a douta sentença violou o disposto no n.º 3 do art. 118º do CPTA.
3. O exame crítico na sentença não tomou em consideração os prejuízos não impugnados e por conseguinte devem ser considerados verdadeiros.
4. A douta sentença proferida não ponderou a ausência de prejuízo de interesse público da requerida, relevante para a concessão ou não da providência cautelar.
5. A douta sentença recorrida, atentas às conclusões anteriores, violou o n.º 3, do art. 118º, o n.º 1 do mesmo preceito, e bem como o disposto no art. 120º do CPTA, razão pela qual a providência cautelar deveria ser concedida.”
A recorrida apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“1.ª) No domínio das providências cautelares do contencioso administrativo, deve o requerente “especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido (…);” (art. 114º n.º 2 do CPTA);
2.ª) Isto é, também neste domínio (e à semelhança do que ocorre no processo civil), deve a causa de pedir reunir um conjunto de características, de entre as quais se destacam a facticidade e a concretização;
3.ª) Analisando o douto requerimento inicial do recorrente, e como bem se salienta na douta sentença recorrida, a causa de pedir descrita por este apresenta-se manifestamente insuficiente, pois esta não apresenta as características de facticidade (expressa através da alegação de factos da vida real) e da concretização (descrição exacta da medida em que a retenção põe em causa os serviços/actividades descritos pela recorrente);
4.ª) Especificando, o recorrente não concretiza ou especifica que prejuízos efectivamente sofrerá com a retenção de 10% das transferências do Orçamento de estado, não fazendo mais do que meras alusões genéricas e conclusivas sobre tal ocorrência;
5.ª) Omissão factual esta que é acompanhada da respectiva omissão documental, atendendo, em especial, que estamos perante factos ou realidades com expressão económico-financeira, a provar através de documentação contabilística ou financeira;
6.ª) Consequentemente, e como bem se frisou na douta sentença recorrida, o recorrente “não logrou, como se lhe impunha, demonstrar” a existência do pressuposto periculum in mora (cfr. págs. 11 e 12 da douta sentença recorrida);
7.ª) Para efeitos do art. 118º n.º 3 do CPTA, o Tribunal podia dispensar a inquirição de prova testemunhal oferecida pelo recorrente;
8.ª) E podia fazê-lo com base nos seguintes argumentos: a) insuficiência da causa de pedir (maxime quanto à facticidade e concretização), b) “discricionariedade” judicial e c) especial fragilidade e fabilidade da prova testemunhal;
9.ª) Se a causa de pedir descrita pelo recorrente se apresentava como manifestamente insuficiente, não poderia ser a prova testemunhal usada para provar factos concretos que nunca foram invocados em juízo pelo recorrente ou para suprir tal lacuna;
10.ª) Ora, é com base nessa insuficiente alegação da causa de pedir, que o tribunal recorrido podia e devia (como o fez acertadamente!) dispensar tal diligência probatória (neste sentido, vide o Acórdão do TCA Sul de 25.10.2012, proferido no Proc. n.º 09265/12);
11.ª) Acresce que, estando perante realidades com expressão económico-financeira, a prova do pressuposto do periculum in mora melhor se fará através do uso da prova documental, ao que acresce a especial fragilidade e fabilidade da prova testemunhal;
12.ª) O acto administrativo impugnado (retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado a aplicar ao recorrente) não coloca o recorrente numa situação de facto consumado ou perante prejuízos de difícil reparação (periculum in mora);
13.ª) Fundamenta-se tal tese com base nos seguintes argumentos: a) o recorrente não especifica nem quantifica que prejuízos efectivamente sofrerá; b) a retenção corresponde a uma reduzida percentagem (10%) das transferências do Orçamento de Estado; c) não são postas em causa a realização das funções sociais do recorrente, designadamente no domínio da educação, pois a retenção não “atinge” o Fundo Municipal Social (art. 30º n.º 1 da LFL) e d) a retenção será realizada no próprio interesse do recorrente, pois as quantias retidas servirão para pagar as dívidas dos fornecedores do próprio município (art. 65º e segs. da LFL);
14.ª) A aplicação deste tipo de sanções financeiras baseia-se num princípio de sanidade financeira (proibição de défices excessivos), que tem tutela comunitária e constitucional, e no princípio da responsabilidade;
15.ª) O princípio da responsabilidade significa “cada actor institucional público deve responder juridicamente pelas suas próprias actuações financeiras e suportar as consequências desfavoráveis resultantes destas”, não sendo admissível que o Estado assuma quaisquer responsabilidade pelas obrigações e compromissos assumidos pelos municípios e freguesias (art. 57º n.º 3 da LFL);
16.ª) O princípio da responsabilidade “legitima” um controlo financeiro das actuações financeiras autárquicas (que têm subjacente assegurar a racionalidade da gestão pública, bem como proteger o interesse individual dos cidadãos/contribuintes) e que se pode traduzir na aplicação de sanções financeiras, como aconteceu na situação sub judice; e
17.ª) Em suma, e face ao anteriormente exposto, a douta sentença recorrida não merece qualquer censura ao ter rejeitado a providência cautelar requerida pelo recorrente Município de Grândola.”
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
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As questões a decidir no presente recurso – delimitadas pelas conclusões das alegações [cfr. artigos 635º, n.ºs 3 e 4 do CPC ex vi artigo 140º do CPTA] – consistem em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 118º, n.ºs 1 e 3 e 120º, n.º 1, al. b) do CPTA.
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Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto:
A) Em 2012-08-20, o Helpdesk ………….., informou que: “… A partir do momento em que o acordo de pagamento seja aceite e assinado por ambas as partes, os pagamentos em atraso que a ele se reportam devem deixar de ser considerados como pagamentos em atraso…”: cfr. Doc. nº 4 junto com o RI;
B) Em 2013-07-04 e em 2014-02-07, a Entidade Requerida solicitou ao Requerente o preenchimento do ficheiro “Inquérito Redução dos Pagamentos em Atraso – anos de 2012 e 2013”, informando, além do mais que: “…
cfr. Doc. n.º 1 e n.º 2 juntos com a Oposição;
C) Em 2 014-08-06, a Entidade Requerida comunicou ao Requerente a intenção de proceder à retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado, com excepção do Fundo Municipal Europeu, no montante de Euros 565.216,00: cfr. Doc. nº 1 junto com o RI;
D) Após reclamação, o Requerente pronunciou-se, em sede de audiência prévia, sustentando a ilegalidade da retenção: cfr. Doc. nº 2 junto com o RI;
E) Acto suspendendo:
Em 2014-12-11, a Entidade Requerida decidiu, face ao incumprimento das reduções de endividamento municipal nos anos de 2012 e 2013, proceder à retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado, com excepção do Fundo Social Municipal, informando ainda que: “…os valores deduzidos às transferências do orçamento para o município serão afectos, nos termos do n.º 2 do art.º 65.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro, ao Fundo de Regularização Municipal, servindo para pagamentos de dívidas a terceiros do município, nomeadamente com a afectação prevista no art.º 67.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro…” : cfr. Doc. n.º 1 e n.º 3 juntos com o RI;
F) A totalidade das transferências do Orçamento de Estado encontra-se inscrita no orçamento da Requerente: cfr. Doc. n.º 5 junto com o RI;
G) Em 2 015-01-16, a Entidade Requerida oficia o Requerente de que ia proceder à retenção de € 51.736,00, no mês de Janeiro de 2015, por incumprimento da redução dos pagamentos em atraso relativos a 2012/2013: cfr. Doc. n.º 1 junto de fls. 77 a 88 dos autos;
H) Em 2015-01-19, o Requerente deduz, neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a presente acção cautelar: cfr. fls. 1 dos autos;
I) Em 2015-01-20, foi a Entidade Requerida citada: cfr. fls. 30 dos autos;
J) Em 2015-01-23, recebeu o Requerente o ofício melhor identificado na alínea G) supra: cfr. Doc. n.º 1 junto de fls. 77 a 88 dos autos.
2. Do Direito
2.1. O ora recorrente instaurou no TAF de Beja a presente providência cautelar com vista a obter a “suspensão de eficácia do acto administrativo constante do ofício da Direcção-Geral das Autarquias Locais datado de 11/12/2014, que ordena a retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado, com excepção do Fundo Social Municipal, com início no mês de Janeiro de 2015”.
Por sentença de 31/05/2015, o Tribunal a quo recusou a adopção da medida cautelar requerida, considerando que não se mostra preenchido o requisito do periculum in mora.
O recorrente discorda do entendimento do TAF de Beja, imputando-lhe erro de julgamento, para o que sustenta, em síntese, que “a douta sentença recorrida (…) violou o n.º 3, do art. 118º, o n.º 1 do mesmo preceito, e bem como o disposto no art. 120º do CPTA”.
É, pois, esse erro de julgamento o objecto do presente recurso.
2.2. O decretamento da providência requerida (de natureza conservatória) importa o preenchimento, além do mais, do requisito do periculum in mora, o qual se traduz no “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação” para os interesses que o requerente visa assegurar, ou pretende ver reconhecidos, no processo principal (cfr. artigo 120º, n.º 1, al. b) do CPTA).
A finalidade própria das providências cautelares é assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal. É que, a demora na tomada da decisão final pode acarretar a inutilidade da mesma, em virtude de se ter, entretanto, criado uma situação de facto consumada com ela incompatível, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para os interesses de quem dela deveria beneficiar.
Em suma, e citando Vieira de Andrade, diremos que a função própria da tutela cautelar é a “prevenção contra a demora” (A Justiça Administrativa (Lições), 4ª edição, pág. 295).
Deste modo, o requisito do periculum in mora ter-se-á por preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada.
A este respeito referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha: “Tal como sucede, para a atribuição de providências cautelares não especificadas em processo civil, com o artigo 381º, n.º 1 (e com o artigo 387º, n.º 1), do CPC, exige-se, antes de mais, um “fundado receio” quanto à ocorrência de determinadas circunstâncias. Significa isto que o juízo sobre o risco dessa ocorrência deve ser sustentado numa apreciação das circunstâncias específicas de cada caso, baseada na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura, de verificação apenas eventual.
(...) deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
(...) as providências cautelares também devem ser concedidas quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada” (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, 2010, págs. 803 e 806; sublinhados nossos).
Refere Abrantes Geraldes a propósito deste requisito: “o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objectividade e distanciamento a seriedade e a actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efectivas lesões” (in “Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., pág. 108).
Portanto, essencial para que o juiz possa concluir pelo preenchimento, ou não, do requisito do periculum in mora, é que o requerente da providência cautelar, que pretende manter o status quo ou alcançar uma situação de vantagem, ainda que provisoriamente, alegue factos concretos e perfeitamente individualizados que permitam criar no julgador a convicção de que, a não ser deferida a providência requerida, a sua esfera jurídica sofrerá um prejuízo de difícil reparação ou será criada uma situação de facto consumado.
2.3. Isto posto, vejamos como tratou o TAF de Beja esta matéria.
Depois de efectuar o enquadramento teórico do requisito em causa – que não vem questionado pelo recorrente – o tribunal a quo fez o seguinte julgamento concreto sobre a verificação do requisito do periculum in mora:
O requerente “não conseguiu identificar prejuízos de difícil reparação, pela alegação de factos ou circunstâncias suficientemente determinados, verosímeis e susceptíveis de convencer o Tribunal, de que se a providência ora requerida for recusada tal causará prejuízos irreparáveis: cfr. alínea A) a J) supra.
Deste modo, no desenhado quadro fáctico desconhece-se a dimensão dos prejuízos que o Requerente invoca (na medida em que alega, mas não concretiza ou densifica, nomeadamente, e como bem sublinha a Entidade Requerida, quais os prejuízos que efectivamente sofrerá com a retenção de 10% das transferências do Orçamento de Estado, desconhecendo-se quais os compromissos financeiros assumidos, e porque motivo se tornará impossível fazer face aos mesmos; igualmente não concretiza porque ficará em causa a execução do plano de actividades designadamente na parte social, em especial na vertente do apoio à população, escolas e à 3ª idade, desconhecendo-se ainda que escolas e que entidades e em que medida ficarão afectadas, quais os transportes escolares, fornecimento de refeições nos refeitórios escolares, acção social escolar, recolha de resíduos sólidos urbanos, etc, para mais quando o próprio ato suspendendo salvaguarda o Fundo Social Municipal e o Fundo de Regularização Municipal, servindo para pagamentos de dívidas a terceiros do município) e não se descobrem factos integradores do requisito do periculum in mora, nem os factos sumariamente assentes inspiram fundado receio que quando se decidir na acção principal seja já impossível, se caso disso for, de proceder à restauração natural: cfr. alínea A) a alínea J) supra”.
Ou seja, o TAF de Beja concluiu pela não verificação do periculum in mora considerando que o requerente da providência não cumpriu o ónus que sobre si impendia de alegar e provar factualidade concreta que permitisse aferir da probabilidade da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
2.4. Desde já se adianta que entendemos ser correcta a apreciação que o TAF de Beja fez.
No presente caso, e em termos práticos, com a instauração da presente providência cautelar o recorrente pretende evitar que se proceda à retenção de 10% das transferências do Orçamento do Estado e, desse modo, continuar a receber tais verbas na sua totalidade até ser decidida a acção principal.
Assim, a fim de aferir da verificação do requisito do periculum in mora, impunha-se-lhe alegar factos concretos aptos a demonstrar que essa retenção e a consequente redução nas verbas a transferir do Orçamento do Estado, gera fundado receio de constituição de uma situação lesiva impossível de vir a ser reintegrada, ou produz prejuízos difíceis de reparar.
Ora, para além de alegar este receio de uma forma genérica, o requerente cautelar, ora recorrente, não concretizou quaisquer factos susceptíveis de integrar um risco sério de facto consumado, o qual, aliás, não se verifica, na medida em que, caso venha a obter provimento na acção principal, ser-lhe-ão entregues as verbas que foram objecto de retenção.
O mesmo sucede no que concerne ao receio de produção de prejuízos de difícil reparação.
A este propósito, alegou o ora recorrente no requerimento inicial que “a consumação dessa retenção é causa de danos efectivos para o requerente, desde logo pelo que se refere à sua sustentabilidade económico-financeira e, consequentemente pelo que imediatamente se relaciona com a possibilidade de implementação de políticas públicas locais de extrema relevância para os seus munícipes, bem como a impossibilidade de pagar as remunerações dos seus trabalhadores” e “a impossibilidade de fazer face aos compromissos financeiros assumidos pelo Município em acordos celebrados”.
Alega ainda que com tal retenção “fica em causa a execução do plano de actividades designadamente na parte social, em especial na vertente do apoio à população, escolas e 3ª idade”.
Esta alegação do recorrente é manifestamente conclusiva, genérica e vaga, na medida em que vem desacompanhada de qualquer suporte factual que permita ao tribunal ajuizar devida e fundamentadamente se a execução do acto suspendendo implica a produção de prejuízos de difícil reparação.
Com efeito, nada é referido a propósito da realidade contabilística e financeira do Município, das receitas que o mesmo dispõe, das despesas que suporta com o pagamento aos trabalhadores e com a execução do plano de actividades.
E sem tais factos, fica o Tribunal impossibilitado de apreciar que consequências advêm para o recorrente da retenção de 10% das transferências do Orçamento do Estado.
A considerar preenchido o requisito do periculum in mora com base, apenas, na matéria conclusiva trazida pelo recorrente, o Tribunal aventurar-se-ia numa conclusão desprovida de qualquer base factual, e, nessa medida, numa conclusão cega.
Por outro lado, e na medida em que não foram alegados quaisquer factos concretos, soçobra a alegação do recorrente no sentido de que a sentença recorrida violou o disposto no artigo 118º, n.º 3 do CPTA, em virtude de ter sido dispensada a produção de prova.
E nem se diga que tal lacuna poderia ser suprida com a inquirição das testemunhas indicadas, uma vez que tal diligência probatória apenas pode incidir sobre a concreta factualidade que tenha sido alegada pelas partes nos respectivos articulados – que é a sede própria em que deve ser observado tal ónus processual – não podendo ser utilizada para suprir a omissão ou deficiência que se verifique nos mesmos.
Concluímos, assim, que a sentença recorrida não padece de erro de julgamento na apreciação que fez do requisito do periculum in mora.
E falecendo este requisito, falece também a necessidade de fazer a ponderação de interesses prevista no nº 2 do artigo 120º do CPTA, logo, também não assiste razão ao recorrente quando alega que “a douta sentença proferida não ponderou a ausência de prejuízo de interesse público da requerida, relevante para a concessão ou não da providência cautelar”.* SUMÁRIO (artigo 663º, n.º 7 CPC):
I - O requisito do periculum in mora tem-se por preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
II - A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deve ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada.
III - As diligências probatórias a realizar em sede de providências cautelares, designadamente a inquirição das testemunhas indicadas, incidem sobre a concreta factualidade que tenha sido alegada pelas partes nos respectivos articulados, não podendo ser utilizadas para suprir a omissão ou deficiência que se verifique nos mesmos.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 1 de Outubro de 2015
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(Conceição Silvestre)
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(Cristina dos Santos)
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(Paulo Pereira Gouveia) |
