Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02003/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/19/1998

Relator:	António Coelho da Cunha

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA PEDIDO DE VIABILIDADE PARA CONSTRUÇÃO DE UMA HABITAÇÃO






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do T.C.A.

1. Relatório

A Câmara Municipal de Évora veio interpôr recurso da sentença do Mmº. Juiz do T.A.C. de Lisboa que julgou procedente o pedido de suspensão da Deliberação da mesma C.M.E. de 1.7.1998, nos termos da qual se não aprovou a propsota dos Serviços e aprovou a pretenção do munícipe Francisco......

A C.M.E. formula, para tanto, as conclusões seguintes:

I - O requerente Presidente da C.M.E. não dispõe de legitimidade processual cativa para solicitar a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pela própria Câmara Municipal;

II - O requerente Presidente da C.M.E. não tem interesse directo, pessoal e legítimo na suspensão de eficácia da deliberação de 1.7.1998 a que os autos se reportam;

III - A referida deliberação não afectou qualquer direito ou interesse legítimo do requerente;

IV - O instituto da suspensão de eficácia de actos administrativos constitui uma garantia concedida aos administrados, não sendo possível de aplicação nas relações geradas dentro da própria Administração, designadamente entre o Presidente da Câmara Municipal e a respectiva Câmara;

V - O estatuto das autarquias locais, neste se incluindo as competências dos respectivos órgãos e seus titulares, constitui reserva relativa de competência da Assembleia da Républica (alínea q) do n.º 1 do art.º 165.º da C.R.P.;

VI -As leis de autorização legislativa que habilitaram o Governo a aprovar o C.P.A. não contemplaram o estatuto das autarquias locais nem as competências dos órgãos autárquicos, pelo que o disposto no art.º 14.º do C.P.A. n.º 2 e 4 é inaplicável aos Presidentes da Câmara;

VII - Estes apenas dispõem das competências que lhes estão cometidas pelo art.º 53.º do Dec-Lei 100/84 de 29.3, e entre estas não se incluem os poderes para zelar pela legitimidade das deliberações camarárias ou delas interpôr recurso contencioso de anulação, antes lhe competindo representar o Município e dar execução às deliberações da Câmara;

VIII - O acto "sub Judice", ao aprovar uma mera viabilidade de construção e ao informar o munícipe requerente de tal viabilidade, não constitui acto definitivo e executório, não sendo por isso sindicável contenciosamente;

IX - Tal acto limita-se, aliás, a confirmar quanto se encontra estatuído no P.D.M. de Évora, nada invocando na ordem jurídica;

X - A deliberação cuja suspensão foi decretada pela sentença recorrida não confere qualquer direito de construção, sendo que apenas um eventual acto de licenciamento, proferido ao abrigo e nos termos do art.º 20.º do Dec-Lei 445/91 de 20.11, é susceptível de produzir tal efeito;

XI - A referida deliberação não é passível de execução material e em nada modifica a situação existente, quer sob o ponto de vista ambiental, quer em termos de ordenamento de território ou de adequado planeamento urbanístico;

XII - A deliberação "sub judice" não implica qualquer prezuízo para o requerente ou para os interesses a que este se arroga, e muito menos de díficil reparação, sendo certo que mostrando-se a mesma em conformidade com o P.D.M. tão pouco é de presumir que dela resultem danos ambientais ou de desordenamento territorial ou urbanístico;

XIII - A suspensão decretada pela sentença recorrida determina grave lesão do interesse público já que põe em causa o normal funcionamento das instituições autárquicas;

XIV - Não estão verificados qualquer dos requisitos previstos nas als. a) b) e c) do n.º1 do art.º 76.º da L.P.T.A.;

XV - Ao decretar a suspensão de eficácia da deliberação "sub judice", a sentença recorrida efectuou incorrecta aplicação da lei, tendo violado expressamente as normas supra referidas.

* *

O recorrido Presidente da Câmara Municipal de Évora não contra-alegou.

A Digna Magistrada do M.ºP.º junto deste T.C.A. emitiu douto parecer no qual considera que não se encontram verificados os requisitos a que aludem as alíneas a) e c) do n.º 1 do art.º 76.º fa L.P.T.A.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vieram os autos à conferência para julgamento.

* *

2. Matéria de Facto

A sentença recorrida deu por assente a seguinte matéria de facto com relevância para decisão da causa:

a) - Francisco ......, residente na ..........., em Évora, apresentou ao Presidente da C.M.E. um requerimento do seguinte teor: " Vem o signatário abaixo assinado, apresenter a V. Exª. um pedido de viabilidade para construção de uma habitação, na parcela de terreno com área de 7,575 m2, actualmente de sua propriedade, situada na zona de transição da cidade de Évora com os seguintes fundamentos (...) pelo exposto aguardo (...) uma decisão favorável de V. Exª.";

b) - Sobre a pretensão supra referida informam os Serviços Técnicos Camarários nos seguintes termos: " Não se considera viável a execução de qualquer construção nesta zona";

c) - O Sr. vereador Almeida ....., do Pelouro respectivo, fez um (...) aditamento aos fundamentos técnicos e jurídicos constantes das propostas de indeferimento dos serviços, acrescentando as seguintes razões:
1- O P.D.M. de Évora permite entre outras, a construção de "instalações agrículas, agropecuárias e habitações" em propriedade rural legalmente constituída".

1.1 - Neste como em qualquer outro caso, esta autorização genérica só pode transformar-se em direito a construir após o licenciamento pela Câmara; e tal licenciamento só poderá tornar-se efectivo depois de corridos todos os trâmites legais previstos no D.L. 445/91 de 20 de Novembro.

1.2.- Nos presentes processos, verifica-se o preenchimento da al. a) do n.º1 do art.º 63.º: "Desconformidade com instrumento de planeamento territorial, válido nos termos da lei" - visto que as chamadas "quintinhas" em que os requerentes pretendem construir habitações, são duplamente ilegais, por dupla violação do art.º 38.º do P.D.M.: (1) não são rurais, e (2) não são legalmente constituídas, visto que por um lado são constituídas em fraude à lei e, por outro, são constituídas sem o parecer de viabilidade técnico-económica da Direcção Regional de Agricultura, que é obrigatório e vinculativo, nos termos do art.º 45.º n.º 1 do D.L. 103/90 de 22 de Março;

2 - Verifica-se igualmente o preenchimento, nos mesmos processos (além da al. d) do n.º1 referida na informação dos serviços) da al. a) do n.º 2 do art.º 63.º: "ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de águas e saneamento"

3 - Com tais características e neste contexto, as "quintinhas" são verdadeiros loteamentos ilegais encapotados, proibidos pelo P.D.M. (art.º 30.º al. a) e, obviamente, pelo D.L. 448/91 de 29.11;

4 - A existência, nas referidas "quintinhas" de fossas sépticas, como forma generalizada e única de saneamento, implicará a curto prazo a contaminação dos aquíferos de toda a zona circundante de Évora.

5 - A dimensão destas "quintinhas" impede que seja respeitado o afastamento mínimo de 100m "entre as captações de diferentes utilizadores de um mesmo aquífero (art.º 23.º n.º 2 al. d) do D.L. 46/64 de 23 de Fevereiro);

6- Sabe-se que o consumo médio diário de água por "quintinha" é de cerca de 200m3 / dia.
As "quintinas estão a "secar" lentamente o bastecimento de água à volta da cidade, o que irá afectá-la a curto prazo.

7 - Acresce que os requerentes não são reconhecidamente agricultores, como é expressamente reconhecido pelos próprios no abaixo-assinado que publicaram em jornais locais.

8 - Por último, o preço especulativo e muito elevado de venda das "quintinhas" inviabilizaria qualquer exploração agrícola, se elas fossem efectivamente adquiridas com esse fim.

9 - Pelos motivos expostos, porque não existe qualquer base legal que permita licenciar construções nestas parcelas do território de Évora, proponho o seu indeferimento".

d) - Na sua reunião de 1.6.1998, "A Câmara deliberou, por maiorria, com os votos favoráveis dos vereadores Carmelo Aires, Manuel Pingarrilho, Miguel Lima e Mafalda Troncho e os votos contra do Presidente e Vereadores Jorge Pinto e Almeida Henriques não aprovar a proposta dos serviços e aprovar a pretensão do munícipe (...).

Para além da matéria de facto acima transcrita e dada com assente na decisão recorrida, há ainda que considerar os factos seguintes:

e) - A parcela de terreno em causa situa-se na chamada "zona de transição" do P.D.M. de Évora;

f) - A deliberação que se pronunciou favoravelmennte ao pedido do requerente e contra o parecer dos serviços foi complementada por declarações de voto dos vereadores Carmelo Pires, Manuel Pingarrilho, das quais consta, nomeadamente, o seguinte:

- Indicação, como fundamento de tal deliberação, do "pressuposto de que o processo de fraccionamento que conduziu à constituição de prédio rústico onde se pretende construir, cumpriu todos os preceitos legais para poder definir-se como uma propriedade rústica legalmente constituída, onde se praticará tipo de cultura constante da caderneta;

- Interpretação da al. b) do art.º 30.º do Regulamento do P.D.M. de Évora, publicado no D.R. II Série, 86 de 13.4.93 como permitindo a construção em propriedade rural legalmente constituída com as regras que o mesmo artigo define;

- A consideração de que o voto desfavorável à pretensão do particular significaria o desrespeito pela titulariedade legítima da sua propriedade sobre os terrenos e pelas expectativas legítimas que a lei lhes confere, e que "não votar favoravelmente significaria ... violação do Plano Director Municipal, o que de acordo com a Lei 27/96 de 1 de Agosto (regime Jurídico da Tutela Administrativa) constitui ilegalidade grave que poderá levar à perda de mandato" (cfr. a certidão de fls. 8 a 11 dos autos, Doc 1).

3. Matéria de Direito

Estamos agora em condições de analisar juridicamente a questão, em toda a sua globalidade.

a) Legitimidade do requerente e delimitação do instituto em causa.

Baseando-se no disposto nos arts. 46.º do R.S.T.A. e 821.º do Código Administrativo, a recorrente Câmara Municipal de Évora alega que o requerente, Presidente da mesma, carece de legitimidade para rquerer a suspensão do acto em causa, por não possuir um interesse directo, pessoal e legítimo.

Alega a recorrente que o instituto da suspensão de eficácia foi concebido como uma garantia adicional dos particulares face à Administração e não como uma forma de resolução de diferendos entre dois órgãos de uma mesma pessoa colectiva pública, no caso uma autarquia local.

Por outro lado, entende a recorrente que o disposto no art.º 14.º do C.P.A. é inaplicável aos Presidentes das Câmaras Municipais, cujas competências estão expressa e taxativamente previstas no art.º 53.º do Dec-Lei n.º 100/84 de 29 de Março, na redacção dada pela Lei n.º 18/91 de 12 de Junho, e das quais não consta a faculdade de interpor recurso contencioso ou de pedir a suspensão de eficácia das deliberações da respectiva Câmara Municipal.

Vejamos:

O n.º 3 do art.º 14.º do C.P.A. dispõe o seguinte: «O presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso e pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside que considere ilegais»

Atento o disposto no art.º 13.º do mesmo diploma e a enumeração de órgãos da Administração Pública efectuada no n.º 2 do art.º 2.º é indubitável a apalicação daquela norma aos Presidentes das Câmaras Municipais, o que assegura a legitimidade activa do requerente.

Trata-se de uma inovação introduzida pelo C.P.A. nesta matéria, que se desviou do princípio tradicional de "auto-impugnação" e veio reforçar a posição do presidente como garante da regularidade e legalidade das deliberações colegiais (cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, C.P.A., 2ª ed., Almedina, p. 153).

Falecem, assim, as conclusões I a VII das alegações da recorrente, sendo neste ponto de aplaudir a decisão recorrida.

Todavia já não parece sensato, porque desprovido de base legal segura, o novo recorte que o Mmº. Juiz to T.A.C. de Lisboas efectua acerca do instituto da suspensão de eficácia, ao defender que no caso concreto estamos perante uma suspensão especial judicial da suspensão da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que se refere o art.º 14.º n.º 4 do C.P.A.

Na verdade, na sentença recorrida chega a defender-se que os requisitos desta dita suspensão judicial especial são diferentes dos relativos à suspensão geral judicial da eficácia dos actos administrativos previstos nos arts. 76.º a 81.º da L.P.T.A., o que francamente nos parece uma construção artificial e desprovida de qualquer base no texto da lei, não obstante o entendimento de alguns autores (cfr. Esteves de Oliveira e outros, ob. cit. p. 154).

b) Análise dos requisitos da suspensão de eficácia

Vejamos, pois, com base na lei vigente, e reportando-nos ao meio processual acessório previsto no art.º 76.º e seguintes da L.P.T.A., se se verificam os requisitos necessários para que possa manter-se a decretada suspensão de eficácia da Deliberação da Câmara Municipal de Évora de 1.7.1998.

Como é sabido, a lei exige a verificação comulativa dos requisitos das als. a) b) e c) do n.º 1 do art.º 76.º da L.P.T.A.

Nas conclusões VIII e seguintes da sua alegação, a recorrente Câmara Municipal de Évora alega que o acto "sub judice", ao aprovar uma mera viabilidade de construção e ao informar o munícipe requrente de tal viabilidade, não constitui acto definitivo e executório, não sendo, por isso sinsicável contenciosamente.

A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste T.A.C. acompanha a posição do recorrente.

Quanto a este ponto, a sentença recorrida limitou-se a afirmar que a deliberação da Câmara Municipal de Évora de 1.7.1998 constitui um acto administrativo definitivo e executório, porque é um acto externo, o que nos parece inexacto.

Não basta que um acto seja externo para possuir definitividade e executoriedade, sendo necessário que o mesmo acto defina a situação jurídica dos interessados, ou seja, que produza efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, o que não sucede no caso dos autos (cfr. F. Amaral, "Dtº. Administrativo", III, p. 85).

Na verdade, o requerimento do particular Francisco.... limita-se a formular um pedido de viabilidade para construção de uma habitação numa dada parcela de terreno desanexada do prédio rústico "Quinta da Canada Real", situada a cerca de 2 Kms da cidade e a deliberação que recaiu sobre tal requerimento não pode ultrapassar o âmbito do pedido fromulado.

Ou seja: apesar de o munícipe requerente não ter expressamente invocado quaisquer disposições legais, não há dúvida de que a sua pretensão é enquadrável no Dec-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, referindo-se ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares.

Todavia, e tal como argumentara a Câmara recorrente, tal requerimento não obedece ao disposto nos arts. 10.º, 11.º e 37.º daquele diploma, pelo que não pode ser havido como pedido de informação prévia, nem respeita o preceituado nos arts. 14.º, 15.º, 39.º e 40.º do mesmo, pelo que tão puco pode ser qualificado como pedido de licenciamento.

A pretensão do particular e a deliberação que sobre a mesma recaiu são reguladas, assim, pelo art.º 7.º do D.L: 445/91 de 20 de Novembro, pelo que a deliberação cuja suspensão se requereu não define a situação jurídica do particular em termos definitivos, ou seja, não lhe confere qualquer direito de construção em concreto, direito esse que apenas poderá resultar de uma deliberação de deferimento de um pedido de licenciamento da construção proferida nos termos do art.º 20.º do D.L. 445/91 de 20.11., na redacção dada pelo Dec-Lei 250/94 de 15 de Outubro. Em suma, o acto "sub Judice", ao aprovar uma mera viabilidade de construção não constitui acto definitivo e executório, pelo que não se verifica o requesito previsto na al. c) do n.1 do art.º 76.º da L.P.T.A., por falta de recorribilidade.

Tanto bastaria para desde logo indeferir o pedido de suspensão, mas vejamos ainda o que resulta dos autos quanto ao requisito da al. a) da mesma norma.

A recorrente C.M.E. alega (n.º XII das conclusões que a deliberação "sub judice" não implica qualquer prejuízo para o requerente ou para os interesses que estes se arroga, e muito menos de difícil reparação, sendo certo que mostrando-se a mesma em conformidade com o Plano Director Municipal tão pouco é de presumir que dela resultem danos ambientais ou desordenamento territorial ou urbanístico.

A sentença recorrida revela evidentes preocupações de natureza ecológica, mas esquece parte importante da motivação da deliberação em causa, ou seja, o intuito de respeitar a al. b) do art.º 30.º do Regulamento do P.D.M. de Évora e a consequente expectativa dos particulares em disporem da sua propriedade nos termos legalmente permitidos.

Em todo o caso, a singela leitura do requerimento do particular refere-se tão somente a um pedido de viabilidade para construção de uma habitação, conforme o previsto no P.D.M. para a "zona de transição", e o próprio requerente no seu requerimento demonstra consciência das implicações de natureza estética e urbanística, propondo a resuloção da questão do abastecimento de água e drenagem de esgotos em parceria com os vizinhos e no cumprimento das regras ambientais e de salubridade vigentes.

De aí que não sejam perceptíveis as tão calamitosas consequências de natureza ambiental afloradas na decisão recorrida.

Finalmente, e no tocante ao requisito da al. a) do n.º 1 do art.º 76.º da L.P.T.A., é jurisprudência uniforme do S.T.A. que os danos devam resultar "directa, imediata e necessáriamente" da imediata execução do acto ( cfr. Acs. do S.T.A. de 17.6.86, AD XXV, de 6.3.86, proc. 23.303, de 17.5.88, proc. 25.543, de 20.3.90, Rec. 27.947 e de 28.1.92, Rec. 30.000 A).

Ora, e como se escreveu no recente Acórdão deste T.C.A. de 15.10.98, in Rec. n.º 1870/98 a propósito de questão analógica tais danos nunca podem decorrer, "imediata e necessariamente do acto em causa, que se limitou a deferir uma pretensão no sentido de ser ou não viável a construção de uma habitação.
Tal perturbação no equilíbrio urbanístico, paisagístico e zonas equíferas só poderá decorrer da autorização da construção e não do parecer ( ainda que vinculativo) sobre a viabilidade da construção". Na verdade, e como se escreveu no mesmo Acórdão, " a viabilidade de construir não é condição " sine qua non" nem "quantum satis" do licenciamento da construção: não é condição necessária porque, mesmo sem a prévia informação sobre a viabilidade da construção, é possível requerer o licenciamneto e obter o seu deferimento; não é condição suficiente, porque a existência de um parecer sobre a viabilidade ( mesmo dentro do seu prazo de vigência e vinculação), não determina o deferimento do licenciamento - cfr. arts. 13.º e 14.º e seguintes do Dec-Lei 445/91 de 20 de Novembro.

Em suma, não é possível estabelecer um nexo de causalidade inequívoco entre os prejuízos invocados e o acto cuja suspensão se requer, pelo que igualmente fica indemonstrada a verificação do requisito a que alude a al. a) do n.º 1 do art.º 76.º da L.P.T.A.

De aí que procedem também as conclusões IX a XII das alegações da agravante.

4. Decisão

Em face do exposto, acordam em revogar a sentença recorrida e em indeferir o pedido de suspensão de eficácia. Sem custas.

Lisboa, 19 de Novembro de 1998

as.) António de Almeida Coelho da Cunha ( Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Carlos Evêncio de Almeida Araújo