| Decisão Texto Integral: | Acorda-se, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:
1.- R..., com os sinais identificadores dos autos, recorreu da sentença do Mm°. Juiz do TAF de Loulé que, na impugnação judicial que deduziu contra a liquidação relativa a tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos e de tarifa de drenagem de águas residuais, com referência ao 2º semestre do ano 2005, julgou a mesma improcedente, formulando as seguintes conclusões:
a) O critério utilizado pela entidade recorrida, para fixar o valor das tarifas impugnadas, revela uma desproporção e desequilíbrio entre os valores cobrados e a utilidade dos serviços prestados, bem como não tem qualquer conexão com o valor patrimonial do imóvel, pelo que os actos de liquidação e cobrança violam de forma manifesta os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade consagrados no artigo 266°, n° 2, da Constituição da República Portuguesa, e artigos 5° e 6° do Código de Procedimento Administrativo;
b) Os valores que a sentença recorrida considera "mais do que razoáveis", correspondem à quantia de 1.211,78 € titulada pela Factura n° 20060457, e tal como da mesma consta, diz respeito apenas ao 1° Semestre do ano 2006, o que, somado à factura relativa ao 2° semestre de 2005, implicaria a cobrança da quantia total de 2.423,56 € durante o ano de 2006 (480 contos anuais), a titulo de Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e Tarifa de Drenagem de Águas Residuais;
c) Sendo o principio da proporcionalidade um limite ao excesso, fácil é de concluir pela manifesta violação de tal principio no presente caso, pois os valores cobrados, bastante elevados e fixados através de um critério arbitrário e desigual, não têm a contrapartida na actividade prestada pela empresa municipal, pois sendo certo que as actividades de recolha e tratamento de lixo e de esgotos são actividades que implicam uma prestação de um serviço, e um beneficio recebido pelo Recorrente, certo é também que a quantia liquidada de 2.423,56 € não tem qualquer equivalência económica naqueles;
d) As tarifas têm que ser cobradas com base no custo efectivo do serviço prestado, e estar relacionadas com os encargos suportados pelo município nos serviços que presta aos cidadãos, não podendo ser, de modo algum, pelo facto de, como sustenta a sentença recorrida, atendermos à localização e consequente valor do prédio em causa, o qual nem sequer é referido, que se pode cobrar um valor sem qualquer tipo de correspondência nos serviços a prestar;
e) A sentença recorrida utilizou como fundamentação da validade das tarifas impugnadas nos presentes autos o valor e a localização do imóvel, tendo para tal transcrito na douta sentença recorrida diversos Acórdãos em que o valor das taxas foi sempre fixado de acordo com o valor patrimonial dos prédios em causa;
f) O valor das Tarifas Impugnadas nos presentes autos foi fixado com base no número de camas existente no imóvel propriedade do Recorrente, considerando-se existirem duas camas por quarto, nos termos do documento n° 1 junto com a Contestação da entidade Recorrida, mais resultando do documento referido que a base de cálculo para facturação das tarifas é o número de quartos que resultam do projecto de arquitectura do imóvel, não se fazendo qualquer referência ao valor do mesmo;
g) Se tivermos em consideração o valor patrimonial do imóvel do Impugnante, 65,473,78 €, fácil é concluir que o valor das tarifas impugnadas corresponde a 3,5% do valor patrimonial do imóvel, o que significa quinze vezes mais do que qualquer das situações deve pautar as relações entre a Administração e os particulares (cfr. Artigo 266°, n° 2, da Constituição da República Portuguesa e artigo 6°-A do Código de Procedimento Administrativo);
I) Nos documentos que titulam a liquidação das Tarifas referidas não se mencionam nem as normas legais aplicáveis nem os factos a que são aplicadas essas normas, pelo que o acto de liquidação e cobrança em causa enferma, assim, de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, pois, além do mais, não foi indicado qualquer dispositivo legal que permitisse a liquidação das Tarifas, limitando-se à emissão de simples juízos conclusivos, não se referindo também quaisquer fundamentos relativamente à dispensa de audição prévia da Impugnante tendo sido frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP, os arts. 124° e 125° do CPA e o art. 77° da LGT;
m) A Infralobo - Empresa de Infraestruturas Vale do Lobo, E.M., não promoveu a audição do Impugnante antes de serem liquidadas as quantias em causa, pelo que foram, também, frontalmente violados os arts. 8°, 100° e 105° do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa constitucionalmente consagrado (v. art. 267°/5 da CRP);
n) Na zona da moradia do ora Impugnante a Câmara Municipal de Loulé, em veículo da própria Câmara, faz a recolha de lixo diariamente, sendo que, o serviço em causa, é ainda cobrado, sob a denominação de Tarifa Comunitária de Serviços Básicos, pela empresa Vale de Lobo (Serviços) Lda., o que demonstra uma manifesta duplicação da cobrança de tais serviços, pelo que se mostra incompreensível o pagamento de qualquer quantia à empresa municipal Infralobo -Empresa de Infraestruturas Vale do Lobo, E.M..
o) É, assim, manifesta a ilegalidade dos actos sub judice por violação de lei, preterição de formalidade legais, falta de fundamentação, erros de facto e de direito, e violação de vários princípios constitucionalmente consagrados;
NESTES TERMOS,
Deverá ser dado provimento ao presente recurso e revogado a sentença recorrida, com as legais consequências.
Só assim se decidindo será cumprido o direito e feita JUSTIÇA.
Houve contra – alegações assim concluídas:
A) O recorrente deduziu impugnação judicial, na qual pediu a anulação da liquidação da Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e a Tarifa de Drenagem de Aguas Residuais na quantia de 1.211,78, com referência ao ano de 2006.
B)Tendo fundamentado então, o seu pedido de anulação nos seguintes termos" na verdade, o acto de liquidação e cobrança ora impugnado é, a vários títulos ilegal e injusto, relevando-se os valores peticionados , por diversos motivos exagerados e completamente desproporcionais aos serviços que são prestados pela referida Infralobo-Empresa de Infraestruturas Vale do Lobo ,E.M."
C) Douta e devidamente fundamentada decidiu o Meritíssimo Juiz " a quo" que a liquidação e cobrança em causa não enferma de qualquer ilegalidade, considerando improcedente a impugnação e absolvendo a Fazenda Pública do pedido formulado.
D) Vem agora o recorrente, nas suas alegações, invocar os mesmos fundamentos que alegou em sede de p.i., sendo que manifestamente não lhe assiste razão e, por isso, bem decidiu o Meritíssimo Juiz " a quo".
E)A quantia em dívida a que se refere a liquidação e cobrança impugnadas diz respeito às Tarifas de Recolha , Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e Tarifa de Drenagem de Águas Residuais do ano de 2006, sendo que as tarifas em causa foram devidamente aprovadas pela entidade competente, ou seja pela Câmara Municipal de Loulé, conforme se constata pelos documentos junto aos autos.
F) Ao contrario do alegado pelo recorrente ., o aumento das tarifas do ano de 2004 para o ano de 2006 teve por base o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE( cfr. doc. n° l junto com a contestação), não existindo qualquer incongruência nem qualquer exagero no valor das tarifas em causa, como decidiu e bem o Meritíssimo Juiz " a quo".
G)As deliberações da C.M.L que aprovou as tarifas e a delegação de competências na Infralobo E.M. foram devidamente publicitadas nos termos legais, como se encontra devidamente provado na sentença ora em recurso.
H) As Tarifas em causa estão previstas no art°20 da Lei 42/98 de 06/08., sendo que nos termos da referida Lei, a C.M.Loulé é a entidade competente para fixar e aprovar as referidas tarifas, não devendo as mesmas serem inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com a prestação dos serviços (vide n°3 do art°20). O art°20 n°3 da Lei n°42/98 de 06/08 estabelece valores mínimos e não máximos para a fixação das tarifas, tal como a lei anterior (art°12 n°2 e 3° da Lei 1/87)
I)Os serviços públicos a que se referem as tarifas em causa dizem respeito a uma zona turística (Vale de Lobo e áreas adjacentes) detentora de características muito próprias, em que as infra-estruturas são de elevada qualidade, onde os padrões de qualidade dos serviços básicos e das infra-estruturas, estão valorizadas acima da média, área esta totalmente diversa da restante área do Município de Loulé (excepção zona da Quinta do Lago), situação esta que é notória e de conhecimento generalizado, pelo que os trabalhos, obras e os serviços prestados quer pela Infralobo E,M. quer pela C.AA.L. ao nível da manutenção, conservação e adaptação das infra-estruturas e restantes serviços públicos, são necessariamente diversos , pela forma e magnitude que se revestem, dos prestados pelas restantes autarquias no país ,não podendo por isso ser comparáveis os serviços prestados na zona turística de Vale do Lobo com os serviços prestados nas restantes áreas do país por outras autarquias.
J) Dai a razão de ser do critério de fixação e diferenciação das tarifas aplicadas na zona de Vale do Lobo e também da Quinta do Lago com as tarifas aplicadas por outras autarquias no país, sendo que própria deliberação que aprovou as tarifas em causa faz referência a esta situação (cfr. doc. n °l junto à contestação).
L)Não existindo qualquer ilegalidade por esse facto, pois as situações não são iguais e por isso não são comparáveis, ou seja a zona de Vale do Lobo é totalmente diversa da restante área do país., pelo que as tarifas em causa não enfermam de qualquer ilegalidade, pois as mesmas foram fixadas e aprovadas nos termos legais.
M) Em face da descrição do prédio que deu azo às Tarifas impugnadas:
Localização: Vale do Lobo
Descrição: prédio urbano, composto por dois pisos, com 8 (oito) quartos, 3(três) salas, cozinha, copa, 6 (seis) casas de banho, arrecadação, açoteia, garagem e logradouro com piscina.
Superfície Coberta: 280,00 m2
Superfície Descoberta: 840,00 m2
Atendendo Q localização do imóvel, que como se sabe situa-se num dos empreendimentos turísticos mais luxuosos da Europa, quiçá do Mundo, como é notório e de conhecimento generalizado, a sua descrição e consequente valor de mercado, é por demais evidente que o valor das tarifas em causa são mais que razoáveis, tendo por esse facto o Meritíssimo Juiz " a quo" considerado e bem, que o valor das tarifas em causa era mais que razoáveis.
N)Alega o recorrente que paga à empresa Vale de Lobo(Serviços) Lda a chamada ' Tarifa Comunitária de Serviços Básicos".Tal pagamento diz respeito a uma relação contratual de natureza privada e em que a ora recorrida é totalmente alheia, pois as tarifas em causa são receitas do Município de Loulé, e como tal têm natureza pública.
O)A liquidação e cobrança impugnada e objecto do presente recurso foram efectuadas em cumprimento e execução das deliberações da C.M.Loulé de 30/12/2003 e de 21/12/2005 conforme doe n°l e 2 juntos com a contestação, sendo o resultado do cumprimento e execução das mencionadas deliberações da C-M.L
P) Não enfermam por isso de qualquer ilegalidade., não sendo as mesmas nulas ou anuláveis.
Q) Pelo que decidiu bem o Meritíssimo Juiz n a quo".,não restando outra solução que não fosse a de considerar improcedente a impugnação e consequentemente absolver a Fazenda Pública do pedido formulado.
R) devendo por isso ser considerado improcedente o presente recurso, com todas as consequências legais.
Nestes termos, e nos demais de direito, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, com todas as consequências legais, fazendo-se assim a costumada JUSTIÇA.
O EPGA emitiu o seguinte douto parecer:
“1 - R... veio interpor o presente recurso jurisdicional da douta sentença de fls. 59 a 70, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que julgou improcedente a impugnação que havia deduzido da liquidação da "tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos" e da "tarifa de drenagem de águas residuais", referentes ao 1° semestre do ano de 2006, no montante de € 1 211,78, concluindo, em síntese:
a) Os actos de liquidação e cobrança das referidas taxas violam os princípios da proporcionalidade, da justiça, da igualdade da boa fé e da confiança;
b) Os referidos actos enfermam ainda de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente;
c) A recorrente não foi ouvida antes da liquidação das tarifas em causa, tendo por isso sido violado o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa;
d) Há duplicação de cobrança dos serviços titulados pelas tarifas em causa.
Salvo o devido respeito, a sentença recorrida não merece censura pelas razões que, de seguida, tentaremos explicar.
2 - A argumentação da recorrente assenta no pressuposto de que o valor das tarifas em causa é absurdo, desproporcional aos serviços prestados pela empresa municipal e não tem qualquer conexão com o valor do imóvel.
O que caracteriza a taxa é a sua natureza bilateral ou sinalagmática. Porém, conforme se diz no Ac. do STA, de 04.2.98, publicado na CTF 389,228, "a existência desse nexo sinalagmático não postula que tenha de haver forçosamente um exacto equilíbrio entre o valor económico de ambas as prestações, até porque nem sempre os bens utilizados são susceptíveis de ser aferidos segundo um valor económico preciso, como se passa, por exemplo, nas taxas devidas pela remoção de obstáculos jurídicos ao uso ou utilização de bens ou exercício de actividades.
A sinalagmaticidade pressuposta pela taxa basta-se com a existência de um mínimo de equilíbrio jurídico entre ambas as prestações.
Para além disto não se poderá esquecer que existem muitos bens por cuja utilização se exigem taxas que dificilmente poderiam ser economicamente valorados, por razões de ordem prática, como a constante necessidade de conservação, aperfeiçoamento ou grau de utilização.
Tanto vale por dizer que o legislador ordinário goza de uma larga margem de discricionariedade constitutiva quanto ao montante das taxas".
Tanto a doutrina como a jurisprudência fundam o carácter sinalagmático das taxas "na equivalência jurídica", não na "equivalência económica".
As tarifas em causa foram aprovadas em 13 de Janeiro de 1999 pela Câmara
Municipal de Loulé, sendo que a actualização dos montantes relativos ao ano de
2006 teve por base o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE, ou seja,
2,3%.
O critério adoptado foi o do número de camas indicadas no projecto de arquitectura apresentado e aprovado pela Câmara Municipal.
Assim, para o ano de 1999, o valor a ser cobrado aos proprietários era na base de 2000$00 cama/mês (a que correspondem 10 euros), considerando-se que a cada quarto correspondiam duas camas.
O valor fixado para o ano de 2006 foi o seguinte (cfr. fls. 39 v°):
• Tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos: € 8,43 cama/mês;
• Tarifa de drenagem de águas residuais: € 3, 60 cama/mês.
Sendo o montante mensal das duas tarifas de € 12,02.
Não correspondem, assim, à verdade os números apontados pelo recorrente nas alegações a fls. 85 ao pretender demonstrar a violação dos princípios da boa fé e da confiança e a falta de correspondência nas contrapartidas proporcionadas pela empresa municipal em causa.
Ora, considerando as diversas tipologias habitualmente mais utilizadas em zonas turísticas, teríamos, no ano de 2006, os valores seguintes:
• UmT1 (um quarto)- 24,04;
• Um T2 (dois quartos) - 48,08;
• UmT3 (três quartos)-72,12.
Alega o recorrente que o valor das tarifas com base no número de camas existentes no imóvel viola o princípio da igualdade, porquanto em todo o país é calculado com base no valor patrimonial do prédio.
Mas não é assim. Em zonas turísticas é habitual que o valor esteja directamente ligado ao número de camas oferecido, sendo que a oferta turística se mede pela quantidade de camas disponíveis.
Aliás, o valor da "Taxa Comunitária de Serviços Básicos", cobrada pela sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, é igualmente calculado com base no número de camas.
E, para o ano de 2003, o valor mensal desta taxa foi de € 28,13 (fls. 14) para um quarto, sendo que, para o ano de 2005, o valor passou a ser de € 30,42, valores muito superiores aos montantes em causa nos autos.
Assim sendo, não resulta evidente existir desproporção intolerável entre os montantes das taxas aqui em causa e a contrapartida, traduzida na utilidade ou nas utilidades proporcionadas a quem as deve pagar, sendo certo que se trata de uma zona turística ("Empreendimento Vale do Lobo") onde as infra-estruturas e áreas adjacentes "são de elevada qualidade existindo todo o interesse em manter o nível, sem o qual será impossível assegurar os altos padrões de qualidade daquele empreendimento, que é considerado de grande interesse para o desenvolvimento turístico do Município de Loulé" (fls. 41 v°).
O que acontece é que é que o recorrente é proprietário do seguinte prédio em
Vale do Lobo:
Prédio urbano, composto por dois pisos, com 8 (oito) quartos, 3 (três salas), cozinha, copa, 6 (seis) casas de banho, arrecadação, açoteia, garagem e logradouro com piscina, sendo de 280,00 m2 a superfície coberta e de 840,00 m2 a superfície descoberta, a que corresponde a área total de 1 120 m2.
Pelo exposto, entendemos que não se mostram violados os princípios referidos pelo recorrente.
3 - Por outro lado, não se verifica, igualmente, a falta ou insuficiência de fundamentação, quer de facto quer de direito.
A fundamentação do acto e a notificação da fundamentação são realidades diversas, apenas a primeira constituindo vício de forma determinante da sua anulabilidade (cfr. Ac. do STA de 09.09.99, Proc. 23 773, de que foi Relator o Ex.mo Cons.° Brandão de Pinho).
A falta de notificação da fundamentação de um acto de liquidação não gera invalidade deste, mas apenas dá direito ao contribuinte de requerer a notificação da fundamentação ou a passagem de uma certidão que a contenha (artigo 37° do CPPT)), o que o recorrente não fez.
Acresce que, conforme decorre da petição de impugnação judicial das referidas taxas, o impugnante conhecia as razões por que lhe foi liquidado aquele montante e não outro, quais os motivos da liquidação e os critérios de que a Administração se socorreu para chegar àquele valor.
E a jurisprudência vai no sentido de que "não é insuficiente a fundamentação do acto administrativo cujo iter lógico dá a saber a um destinatário normal o necessário para que opte conscientemente pela aceitação da legalidade do acto ou pelo contencioso do mesmo" (Ac. do STA de 23.04.97, Recurso 20 168. No mesmo sentido, cfr. Ac. do TT de 2a Instância, de 10.03.92, P. 60 860, in CTF. 367/121 e Ac. Do STA de 11.11.98, 2a Secção - Pleno, Recurso 20 168).
Daí que não ocorra, no caso dos autos, o apontado vício de forma, por falta de fundamentação dos actos nas operações de determinação da taxa.
4 - Não foi preterido o direito de audiência prévia, desde logo porque a liquidação das referidas tarifas resultou de mera operação aritmética efectuada com base no número de quartos (e de camas) e no montante atribuído por cada cama; por outro, porque as tarifas não estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária (como se diz na douta sentença recorrida), mas apenas ao da legalidade administrativa.
5 - No que respeita à eventual duplicação de cobrança dos serviços titulados pelas tarifas em causa com a "Taxa Comunitária de Serviços Básicos", o problema deve ser dirimido entre o recorrente e a sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, a quem cabe, segundo o recorrente, a cobrança desta taxa.
Na verdade, as tarifas a que se reportam os autos estão previstas no artigo 20° da Lei 42/98, de 6 de Agosto e enquadram-se no âmbito dos serviços públicos que são prestados ao recorrente pela Câmara Municipal de Loulé que delegou na Infralobo- Empresa de Infraestruturas de Vale do Lobo, E.M., a sua facturação e cobrança.
Assim sendo, os valores cobrados a esse título são receitas do Município de Loulé, e portanto de natureza pública, o que não acontece com os montantes cobrados pela sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, que dizem respeito a uma relação contratual de natureza privada.
Improcedem, assim, todas as conclusões do recorrente.
6 - Pelo exposto, emito parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida nos seus precisos termos.”
Os autos vêm à conferência depois de recolhidos os vistos legais.
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2.- Pelos documentos juntos aos autos o Mº Juiz «a quo» deu como provados, com interesse para a decisão do processo, os seguintes factos que se sujeitam a números por nossa iniciativa:
1. Factos provados relevantes.
1.2. Da petição inicial.
a)- O Impugnante é o dono e legítimo proprietário do prédio urbano denominado por Vivenda Quinhentos e Sessenta e Cinco, situado em Vale do Lobo, Lote quinhentos e sessenta e cinco, freguesia de Almansil, concelho de Loulé, descrito na Conservatória do Registo Predial de Loulé sob o n.°35915, do Livro B-91, e inscrito na matriz sob o artigo 3410 da mesma freguesia.
b)- Foi o Impugnante notificado pela Infralobo — Empresa de Infra-estruturas Vale do Lobo, E. M., para proceder ao pagamento da quantia de 1.211,78 €, titulada pela factura n.°SP 20060457, correspondente à Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e à Tarifa de Drenagem de Águas Residuais, do imóvel atrás identificado.
c)- A factura em causa, e tal como da mesma expressamente constava, referia-se ao 1.° semestre de 2006.
d)- A referida quantia não foi paga pelo Impugnante.
e)- No que diz respeito à tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos para o ano de 2006, pretende-se cobrar o preço unitário (semestral) por cama de 50,52 €.
f)- A empresa municipal Infralobo - Empresa de Infra-estruturas Vale do Lobo, E. M., pretende cobrar a quantia de 808,32 € a título de Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos.
1.2. Da contestação.
g)- Por deliberação da Câmara Municipal de Loulé 21-12-2005 foram aprovadas as tarifas anteriormente referidas a praticar na áreas abrangidas pela Infraquinta E. M..
h)- Por deliberação da Câmara Municipal de Loulé de 30-12-2003 foi aprovada a delegação de competência na Infralobo E. M. para facturar e cobrar as tarifas referidas, bem como o respectivo protocolo que regula a referida delegação de competências.* 2. Factos não provados.
Situação não verificada.* 3. Fundamentação do julgamento.
A decisão da matéria de facto fundou-se nos documentos e no processo administrativo juntos aos autos, assim como nos depoimentos das testemunhas ouvidas e no acordo das partes.
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3.- Estes os factos a que cabe aplicar o Direito, sendo que as questões a decidir, delimitadas pelas conclusões do recurso, são as de saber:
I) Se os actos de liquidação e cobrança das questionadas taxas violam os princípios da proporcionalidade, da justiça, da igualdade da boa fé e da confiança;
II) Se tais actos estão inquinados do vício de falta/insuficiência de fundamentação;
III) Se foi violado o direito de audição do recorrente previamente à liquidação das tarifas em causa, bem como o princípio da participação;
IV) Se ocorre a duplicação de cobrança dos serviços titulados pelas tarifas em causa.* Assim:
Da violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da igualdade da boa fé e da confiança
O recorrente radica esse vício no pressuposto de que o valor das tarifas em causa é absurdo, desproporcional aos serviços prestados pela empresa municipal e não tem qualquer conexão com o valor do imóvel.
Nesse sentido, advoga substancialmente que o valor das Tarifas em causa foi fixado com base no número de camas existente no imóvel propriedade do Recorrente, considerando-se existirem duas camas por quarto, nos termos do documento n° 1 junto com a Contestação da entidade Recorrida, mais resultando do documento referido que a base de cálculo para facturação das tarifas é o número de quartos que resultam do projecto de arquitectura do imóvel, não se fazendo qualquer referência ao valor do mesmo; mas, se tivermos em consideração o valor patrimonial do imóvel do Impugnante, 65,473,78 €, fácil é concluir que o valor das tarifas impugnadas corresponde a 3,5% do valor patrimonial do imóvel, o que significa quinze vezes mais do que qualquer das situações deve pautar as relações entre a Administração e os particulares (cfr. Artigo 266°, n° 2, da Constituição da República Portuguesa e artigo 6°-A do Código de Procedimento Administrativo).
Importa, antes de tudo, analisar a questão de saber se a denominada Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e a Tarifa de Drenagem de Aguas Residuais, enquanto receita da C. M., deve qualificar-se juridicamente como taxa ou imposto.
A taxa é definível como receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer ainda como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, há a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g. propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.art°.4, n°s.1 e 2, da L.G.Tributária; ac. S.T.A. 2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, n°.396, pág.1412 e seg.; ac. S.T.A. 2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, n°.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, l, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8a. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37).
A distinção entre imposto e taxa assume particular relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.art°.103, n°2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit, pág.76; Soares Martínez, ob.cit, pág.37).
Em suma: Quer os impostos, quer as taxas, possuem a característica da coactividade ou da imposição coactiva; o que nuclearmente os diferencia é a unilateralidade do imposto, face à bilateralidade ou carácter sinalagmático da taxa.
Quanto ao sinalágma, diga-se que ele não quer significar que a taxa cobrada seja apenas para cobrir exactamente os custos, já que a relação sinalagmática existente na taxa não pressupõe uma exacta equivalência económica, podendo a aferição do respectivo montante ser realizada em função não só do custo, mas também do grau de utilidade do serviço para quem tem de pagar o tributo, neste sentido n° 20/03 do Tribunal Constitucional, publicado na 2a sério do DR de 28 de Fevereiro de 2003, in recurso 327/02 e AC. 513/03, de 28 de Outubro, in recurso 332/01.
A essa luz, tal como salienta o EPGA no seu douto parecer, “O que caracteriza a taxa é a sua natureza bilateral ou sinalagmática. Porém, conforme se diz no Ac. do STA, de 04.2.98, publicado na CTF 389,228, "a existência desse nexo sinalagmático não postula que tenha de haver forçosamente um exacto equilíbrio entre o valor económico de ambas as prestações, até porque nem sempre os bens utilizados são susceptíveis de ser aferidos segundo um valor económico preciso, como se passa, por exemplo, nas taxas devidas pela remoção de obstáculos jurídicos ao uso ou utilização de bens ou exercício de actividades.
A sinalagmaticidade pressuposta pela taxa basta-se com a existência de um mínimo de equilíbrio jurídico entre ambas as prestações.
Para além disto não se poderá esquecer que existem muitos bens por cuja utilização se exigem taxas que dificilmente poderiam ser economicamente valorados, por razões de ordem prática, como a constante necessidade de conservação, aperfeiçoamento ou grau de utilização.
Tanto vale por dizer que o legislador ordinário goza de uma larga margem de discricionariedade constitutiva quanto ao montante das taxas".
Tanto a doutrina como a jurisprudência fundam o carácter sinalagmático das taxas "na equivalência jurídica", não na "equivalência económica".
E será através da análise dos elementos do ajuizado tributo que se deve proceder à sua qualificação como taxa, sendo nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios na medida em que estes podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas.
Mas é o Mº Juiz « a quo» que faz uma rigorosa qualificação do ajuizado tributo como taxa, como segue:
O art.° 20.° da Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto estabelece o seguinte:
«1. As tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às actividades de exploração de sistemas públicos de:
b) Drenagem de águas residuais:
c) Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos; (...)
3. As tarifas e os preços, a fixar pelos municípios, relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos pelas unidades orgânicas municipais e serviços municipalizados, não devem, em princípio, ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços.»
Por outro lado, o art.° 4.° da Lei Geral Tributária reza assim:
«l. Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património.
2. As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
3. As contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade são consideradas impostos.»
Como bem refere o Mº Juiz « a quo», face ao disposto o citado art.° 20.° da Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, parece não restarem muitas dúvidas de que as tarifas em causa mais não são do que as comuns taxas. Na verdade, ali se consigna, por um lado que «a tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às actividades de exploração de sistemas públicos de ... drenagem de águas residuais ... recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos...» e, por outro, que «as tarifas e os preços ... relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos ... não devem, em princípio, ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços.»
E a verdade é que este entendimento também é o que tem vindo a ser uniformemente seguido pela jurisprudência dos nossos tribunais superiores, servindo de exemplo os sumários dos arestos que abaixo se indica:
«As tarifas, para efeitos de constitucionalidade, devem ser tidas como taxas.,
devem ser tidas como taxas.» Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 23-05-2001, em http://www.dgsi.pt.
Este rumo já havia sido traçado pelo Tribunal Constitucional, no acórdão n.° 76/88, de 07-04-1988, processo n.° 2/87, no qual se entendeu que «a tarifa, no campo das finanças locais, não se delineia como uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto; ela, de facto, e sob todos os aspectos, apresenta-se como uma simples taxa, embora taxa sui generis cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada: a taxa diferencia-se da tarifa pública na medida em que o serviço a que corresponde o pagamento da taxa é efectuado pela administração do Estado no desempenho das suas funções institucionais fundamentais e em ordem à realização dos fins estaduais primários», concluindo que a «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma» pelo que, nessa «óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais». Esta linha de entendimento foi depois sufragada nos acórdãos do mesmo Tribunal Constitucional, ambos de 06-11-96 e com os n.os 1139/96 e 1140/96, tirados nos processos n.os 573/96 e 569/96, respectivamente.
Temos assim que o quid porventura diferenciador entre as referidas figuras jurídicas se cifra apenas na circunstância do valor das taxas poder, em regra, ou não ser inferior ao do custo do serviço contra-prestado, enquanto que no caso das tarifas o seu valor não deve, em princípio, sê-lo. Mas naturalmente que é uma linha mais fina do que a água, pois que se fica na afirmação de que assim é apenas em princípio... pelo que, afinal, sempre o poderá ser, parecendo-nos, pois, que para que assim seja deve a decisão ser fundamentada pelo ente público que as cria baixo daquele valor. Porém, como dali se vê, já não há qualquer razão para que as tarifas não sejam fixadas em valor acima do serviço contra-prestado ao contribuinte, bem como se superior ou não ao que se poderia formar no mercado. Que assim é, pode ver-se do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19-10-2004, em http://www.dgsi.pt, o qual decidiu da seguinte forma:
«(...)
2. Uma taxa, enquanto receita pública coactivamente imposta, relativa a bens que, pela sua natureza se encontram subtraídos ao comércio jurídico privado, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, sendo que, do ponto de vista económico, não tem de corresponder, nessa exacta medida, ao serviço público, à usufruição do bem semi-público ou à remoção do limite jurídico, bastando que, aquela contraprestação se verifique, ainda que não em exclusivo benefício daquele que se encontra vinculado ao pagamento da taxa, mas também ou essencialmente de terceiros, desde que, àquele, seja conferida, também, a possibilidade da sua utilização, de forma individualizável e efectiva.
3. A um maior valor patrimonial corresponderá uma maior nível de ocupação e/ou aglomeração populacional em determinada área geográfica, com uma maior sobrecarga do sistema público de esgotos, destinado a ser utilizado por toda uma comunidade, o que se traduz na inviabilidade de se pretender aferir da justeza do montante das taxas em causa, pela sua equivalência a um qualquer valor de mercado dos serviços prestados pela autarquia.
Acresce que as tarifas, como as taxas, não estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária mas tão-só da legalidade administrativa (daí que, além do mais, se mostre desnecessária a audição prévia dos munícipes acerca do seu valor), como de resto pacificamente se vem entendendo na jurisprudência, de que são exemplos:
«As tarifas apenas estão sujeitas ao princípio de legalidade administrativa e não também ao da legalidade tributária.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 04-02-1998, em http://www.dgsi.pt.
«As tarifas apenas estão sujeitas ao princípio da legalidade administrativa e não também ao da legalidade tributária.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24-09-2001, em http://www.dgsi.pt.
Daí que, conforme também acentua a jurisprudência, tendo a taxa/tarifa sido legalmente criada (como vimos ter sido o caso, incluindo com a observância da pertinente publicidade), mostra-se respeitado aquele princípio. Neste sentido:
«A taxa de conservação de esgotos prevista no artigo 77. ° do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n. ° 145/60, na redacção do Edital n. ° 76/96, tem legitimação na Lei das Finanças Locais (artigos 4. °, n. ° l, alínea h), e 12. °, n. ° l, alínea b), da Lei n. ° 1/87, de 6 de Janeiro) -por isso que goza de inteira validade legal e constitucional.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, prolatado a 15-11-2006 e visto em http://www. dgsi.pt:
«Não se verifica ilegalidade na liquidação da tarifa de ligação de esgotos, fixada, ao abrigo da alteração do art. ° 76. ° do RGCECL, na redacção que lhe introduziu o Edital n. ° 60/90, de 7/8/90, em 0. 7% do valor patrimonial do prédio, pois que, pese embora o anteriormente disposto no art.° 11. ° do DL n° 31.674, tal alteração cai no âmbito das competências da Assembleia Municipal, nos termos dos art.º 4. °, n. ° l, al, h) e 12. ° da Lei das Finanças Locais ...»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24-94-2001, em http://www.dgsi.pt.
Deve ainda referir-se que não vale invocar aqui considerações acerca da cumulação da tarifa em causa com a da contribuição autárquica, dado que, como se sabe, são diferentes as suas origens e finalidades. É o que se depreende dos seguintes arestos:
«I - A taxa de conservação de esgotos é um tributo criado e liquidado pelos municípios, como uma contrapartida que estes estão autorizadas a cobrar pela prestação de serviços no âmbito da conservação de esgotos (c/r. arts. 4. ° n. ° l, alínea h}, e 12. °, n. ° l, alínea b), da Lei n. ° 1/87, de 6 de Janeiro - Lei das Finanças Locais -, em vigor à data dos factos).
II - O referido tributo não se confunde com a contribuição autárquica, que é um imposto estadual, sendo, para além do mais, diversos os sujeitos activos das relações jurídicas fiscais que se estabelecem num e noutro tributo: na contribuição autárquica, o Estado (sem prejuízo da obrigação que sobre ele recai de transferir a receita do imposto para o município); na taxa de conservação de esgotos, o município.»
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16-03-2005, em http://www.dgsi.pt.
Por outro lado, se atendermos ao valor das tarifas em causa, à localização e consequente valor do prédio em causa (é um facto notório e, por isso, não exigindo a sua demonstração, nos termos do art. ° 514. °, n° l do Código de Processo Civil, que se situa num dos mais luxuosos empreendimentos turísticos da região e do país), não pode deixar de se considerar aquele como sendo mais do que razoável.
Como também se considerou em circunstâncias bem mais gravosas para os contribuintes, como se vê dos arestos que abaixo se indica:
I - A taxa de conservação de esgotos prevista no artigo 77. ° do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n.° 145/60, na redacção do Edital n. ° 76/96, tem legitimação na Lei das Finanças Locais (artigos 4. ° n. ° l, alínea h), e 12. °, n. ° l, alínea b), da Lei n. ° 1/87, de 6 de Janeiro) -por isso que goza de inteira validade legal e constitucional.
II - E, revestindo carácter bilateral e sinalagmático, e não se desvendando desproporção intolerável na sua percentagem e ou modo de apuramento, não viola essa taxa os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15-11-2006, em http://www.dgsi.pt.
« .. a fixação da mesma [taxa de conservação de esgotos] em 0.25% do valor patrimonial do prédio respectivo não é desproporcionada para efeito do principio constitucional da proporcionalidade.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24-04-2001, em http://www.dgsi.pt.
«Não se verifica ilegalidade na liquidação da tarifa de ligação de esgotos...já
que afixação da mesma em 0.7% do valor patrimonial do prédio a cuja ligação se refere não é constitucionalmente desproporcionada.»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24-04-2001, em http://www.dgsi.pt.* Nos termos do disposto no art°.266, n°.2, da Constituição da República Portuguesa, na redacção em vigor em 1996, dispunha-se que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.
O recorrente diz que os actos impugnados foram praticados com violação de tais princípios.
Para aquilatar dessa violação, há que ter em atenção o probatório do qual resulta que:
- As tarifas em causa foram aprovadas em 13 de Janeiro de 1999 pela Câmara Municipal de Loulé;
-a actualização dos montantes relativos ao ano de 2006 teve por base o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE, fixado em 2,3%.
-o critério adoptado foi o do número de camas indicadas no projecto de arquitectura apresentado e aprovado pela Câmara Municipal.
-para o ano de 1999, o valor a ser cobrado aos proprietários era na base de 2000$00 cama/mês (a que correspondem 10 euros), considerando-se que a cada quarto correspondiam duas camas.
-o valor fixado para o ano de 2006 foi o seguinte (cfr. fls. 39 v°):
• Tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos: € 8,43 cama/mês;
• Tarifa de drenagem de águas residuais: € 3, 60 cama/mês.
-o montante mensal das duas tarifas de € 12,02.
Neste conspecto, como bem refere o EPGA no seu douto parecer, não correspondem à verdade os números apontados pelo recorrente nas alegações a fls. 85 ao pretender demonstrar a violação dos princípios da boa fé e da confiança e a falta de correspondência nas contrapartidas proporcionadas pela empresa municipal em causa.
Na verdade e considerando as diversas tipologias habitualmente mais utilizadas em zonas turísticas, teríamos, no ano de 2006, os valores seguintes:
• UmT1 (um quarto)- 24,04;
• Um T2 (dois quartos) - 48,08;
• UmT3 (três quartos)-72,12.
Apesar disso, para o recorrente o valor das tarifas com base no número de camas existentes no imóvel viola o princípio da igualdade, porquanto em todo o país é calculado com base no valor patrimonial do prédio.
Também aqui não lhe assiste razão já que em zonas turísticas é habitual que o valor esteja directamente ligado ao número de camas oferecido, medindo-se a oferta turística pela quantidade de camas disponíveis, sendo que o valor da "Taxa Comunitária de Serviços Básicos", cobrada pela sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, é igualmente calculado com base no número de camas.
Ora, para o ano de 2003, o valor mensal desta taxa foi de € 28,13 (fls. 14) para um quarto, e, para o ano de 2005, o valor passou a ser de € 30,42, valores muito superiores aos montantes em causa nos autos.
E o certo é que o recorrente é proprietário de um prédio urbano, sito em Vale do Lobo, composto por dois pisos, com 8 (oito) quartos, 3 (três salas), cozinha, copa, 6 (seis) casas de banho, arrecadação, açoteia, garagem e logradouro com piscina, sendo de 280,00 m2 a superfície coberta e de 840,00 m2 a superfície descoberta, a que corresponde a área total de 1 120 m2.
Donde que não resulta evidente existir desproporção intolerável entre os montantes das taxas aqui em causa e a contrapartida, traduzida na utilidade ou nas utilidades proporcionadas a quem as deve pagar, sendo certo que se trata de uma zona turística ("Empreendimento Vale do Lobo") onde as infra-estruturas e áreas adjacentes "são de elevada qualidade existindo todo o interesse em manter o nível, sem o qual será impossível assegurar os altos padrões de qualidade daquele empreendimento, que é considerado de grande interesse para o desenvolvimento turístico do Município de Loulé" (fls. 41 v°).
Tudo aponta, pois, para que o aumento das taxas impugnadas nos autos é proporcional e adequado aos fins para que foi criada.
De acordo com os ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira (cfr.Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2a. edição, pág.104), a decisão administrativa deve apresentar as seguintes características:
1-ser adequada - apta à prossecução do interesse público visado;
2-ser necessária - necessária ou exigível (pôr qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);
3-ser proporcional (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício).
O princípio da proporcionalidade também é conhecido por princípio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 6a. edição, págs.382 e segs.).
Ora, tais princípios foram respeitados pelo acto impugnado pois o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreu, não se pode considerar violador do princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art°.2, da C. R. Portuguesa. O princípio da confiança, como expende o Prof. Menezes Cordeiro ("Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248"), exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.
Destarte, o aumento de taxas, não se apresenta arbitrário, porque está sustentado nas premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo nos termos supra expostos, não afectando expectativas legítimas do impugnante, não defraudando a sua segurança jurídica pois não obsta a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e, antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade desenvolvida (cfr. ac .T.C.A. 2ª Secção, 20/3/2001, proc.741/98; ac. T.CA 2ª Secção, 20/5/2003, proc.2548/99).
Por essa ordem de razões, existe equilíbrio entre a quantia exigida à ora recorrente e a contraprestação prestada pela ora recorrida, até porque, perante os factores supra referidos, esta não pode assumir uma postura de indiferença, na medida em que sobre ela impende o dever constitucionalmente consagrado de defesa do ambiente e qualidade de vida, cfr. art° 66° da C.R.P..
Do que vem dito, se conclui que, no caso sub iudice não houve violação de qualquer princípio constitucional ou legal, nomeadamente do princípio da proporcionalidade, cfr. art°s 18°, n° 2, e 266°, n° 2, ambos da CRP e o art° 5°, n° 2, do C.P.A., o mesmo acontecendo relativamente à violação do princípio constitucional insíto ao princípio do Estado de Direito Democrático, previsto no art° 2° da C.R.P.
Pelo exposto, entendemos que não se mostram violados os princípios referidos pelo recorrente, improcedendo as atinentes conclusões.*
Da falta/insuficiência de fundamentação:
Deriva a mesma, segundo o recorrente, do facto de nos documentos que titulam a liquidação das Tarifas referidas não se mencionarem nem as normas legais aplicáveis nem os factos a que são aplicadas essas normas, pelo que o acto de liquidação e cobrança em causa enferma, assim, de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, pois, além do mais, não foi indicado qualquer dispositivo legal que permitisse a liquidação das Tarifas, limitando-se à emissão de simples juízos conclusivos, não se referindo também quaisquer fundamentos relativamente à dispensa de audição prévia da Impugnante tendo sido frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP, os arts. 124° e 125° do CPA e o art. 77° da LGT.
Evidencia o probatório que o Impugnante foi notificado pela Infralobo — Empresa de Infra-estruturas Vale do Lobo, E. M., para proceder ao pagamento da quantia de 1.211,78 €, titulada pela factura n.°SP 20060457, correspondente à Tarifa de Recolha, Depósito e Tratamento de Resíduos Sólidos e à Tarifa de Drenagem de Águas Residuais, do imóvel atrás identificado.
Mais se provou que a factura em causa, e tal como da mesma expressamente constava, referia-se ao 1.° semestre de 2006 e no que diz respeito à tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos para o ano de 2006, pretende-se cobrar o preço unitário (semestral) por cama de 50,52 €.
Perante essa factualidade, Para o Mº Juiz recorrido, está claro que o Impugnante podia saber e soube perfeitamente o que lhe estava a ser exigido com a simples leitura da factura em causa, pelo que também se não descortina qualquer falta nesse domínio. Sendo certo que é de todo irrelevante para a decisão da causa saber se e com que frequência o Impugnante utiliza os serviços públicos em causa, logo que, como lhe compete, o ente público os disponibilize, bem como a eventual contratação da prestação de serviços paralelos por parte de terceiros.
Tomando posição sobre esta questão, o EPGA adere à fundamentação da sentença ao professar o entendimento de que a irregularidade da notificação, sendo um acto exterior e posterior à liquidação não interfere na sua legalidade, sendo certo que, uma vez que, segundo a recorrente, tal notificação não era acompanhada da fundamentação, deveria ter requerido que lhe fossem notificados os elementos em falta.
Esse ponto de vista corresponde ao que é jurisprudência pacífica dos tribunais superiores, incluindo este Tribunal Central Administrativo Sul.
Como resulta das conclusões de recurso a recorrente alega vício de forma consistentes na omissão de fundamentação na notificação derivados do facto de não ter apreendido as razões que conduziram à liquidação pois nas notificações não constavam os fundamentos que lhe permitissem perceber as razões por que lhe foi liquidado aquele montante e não outro, quais os motivos da liquidação e os critérios de que a Administração se socorreu para chegar àquele valor.
Sobre a notificação diremos que a notificação é exterior ao acto, não constituindo a sua falta ou os vícios de que enferme, vício susceptível de implicar a anulação do acto administrativo, tornando apenas inexigível o que houver sido liquidado.
É que, a ineficácia do acto tributário não pode reconduzir-se à sua ilegalidade, pois que, face ao artº 268º, nº2 da Constituição da República, todas as liquidações adicionais, enquanto actos administrativos fiscais «de eficácia externa» destinados a produzir efeitos na esfera jurídica do contribuinte estão sujeitos a notificação e a falta desta notificação não afecta a existência e validade do acto, mas é uma condição da sua eficácia (cfr. Esteves de Oliveira, «Direito Administrativo», Vol. I, p á. 517 e 593). Por isso essa falta não constitui vício da própria liquidação, relevando, apenas, em sede de execução.
O que tudo impõe a conclusão de que a notificação se refere simplesmente à exigibilidade do tributo efectivamente liquidado, não se integrando a sua realização na formação do acto tributário e não podendo, assim mesmo, constituir a sua omissão ou nulidade um vício - fundamento do presente processo de impugnação.
Assim, a notificação tem de ser encarada não com o conteúdo que a recorrente pretende atribuir-lhe, mas como mero aviso de pagamento.
A liquidação traduz-se, pois, numa declaração de vontade da Administração, através dos seus órgãos competentes, no sentido de exercer o seu direito concretizado na exigência de um determinado tributo. Deste modo, ela traduz-se em uma das fases que a relação jurídica tributária comporta a qual, regulando-se por regras e princípios próprios, conserva a sua autonomia em relação às demais, designadamente quanto à cobrança.
A declaração de direitos tributários, depende unicamente das formalidades estabelecidas nas leis de tributação, e de entre essas formalidades sobressaem necessariamente a descrição dos elementos, materiais e pessoais, que em cada caso concreto integram o facto, ou seja, a situação da vida social enquadrável na moldura criada pelo legislador .
A ser assim e tendo-se por pacificamente aceite que a liquidação não é constitutiva de direitos, mas tão só um acto declarativo, será que a notificação é elemento integrador e portanto imprescindível desse acto?
A questão assim posta tem revestido especial acuidade em matéria de caducidade por razões de certeza e segurança jurídicas.
Decorre do disposto no artº. 228º, do CPC que a notificação se insere na preexistência de uma acção e por isso ela se classifica de informativa ou convocatória e, sendo subsequente a uma acção, desde logo se alcança o seu carácter exterior, donde pode dizer-se que ela não é um elemento integrador do acto tributário ou aduaneiro "stricto sensu", salvo quando a lei disser o contrário.
Donde que, daquele preceito decorre que a notificação apenas tem de dar conhecimento ao interessado da prolação efectuada do acto donde emerge a obrigação de pagamento.
E o acto de liquidação e a notificação dele são realidades jurídicas distintas:- o primeiro é a resolução definitiva e executória da Administração sobre a aplicação de uma norma material num caso concreto e a segunda é o acto de comunicação do acto anterior, ou seja, o acto através do qual o particular toma conhecimento do acto anterior; os vícios daquele afectam a sua validade e a irregularidade formal deste afecta simplesmente a eficácia do primeiro mas não a sua validade, não se produzindo, sem a notificação ao seu destinatário, as consequências que o acto da liquidação encerra.
Como expende Rogério Soares no seu Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, págs. 171, a «energia operativa» do acto não é libertada ao destinatário sem o acto de comunicação (notificação ), dependendo a eficácia do acto da sua notificação.
Donde que assiste completa razão o Mº Juiz quando afirma que a notificação não é um elemento intrínseco do acto e, portanto, não é um requisito da sua validade, mas simples condição da sua eficácia, aliás, suprível por outras formas de conhecimento (cfr. Código do Procedimento Administrativo, artº 67.º), como acontece na situação dos autos, em que tendo a recorrente recebido as notificações para pagamento da tributação devida, nada a impedia de lançar mão da faculdade do nº 1 do artigo 37.º do CPPT, para se habilitar com todos os dados de que precisasse para se esclarecer sobre a legalidade do acto impugnado e se decidir pela apresentação ou não apresentação de impugnação, pois não sofre dúvida de que só a falta de fundamentação do acto constitui preterição de formalidade legal.
A faculdade consentida pelo art. 37.º do CPPT é o modo único de sanação da deficiência da notificação, com diferimento do início do prazo para uso dos meios graciosos ou contenciosos de impugnação, não constituindo condição para o acesso a esses meios.
A falta de uso daquela faculdade terá como consequência a impossibilidade de invocar o vício de forma por falta de fundamentação como causa de pedir da impugnação judicial deduzida contra o acto cuja fundamentação não tenha sido comunicada ao contribuinte.
A falta de comunicação dos fundamentos de uma liquidação apenas determina a anulabilidade desse acto, visto que não contende com a validade, mas apenas com a eficácia do acto.
Deve assim decidir-se pela improcedência da conclusão sob apreciação.*
Da violação do direito de audição e do princípio da participação:
A este propósito afirma o recorrente que a Infralobo - Empresa de Infraestruturas Vale do Lobo, E.M., não promoveu a audição do Impugnante antes de serem liquidadas as quantias em causa, pelo que foram, também, frontalmente violados os arts. 8°, 100° e 105° do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa constitucionalmente consagrado (v. art. 267°/5 da CRP).
Decorre do probatório ( al.h)), que por deliberação da Câmara Municipal de Loulé de 30-12-2003 foi aprovada a delegação de competência na Infralobo E. M. para facturar e cobrar as tarifas referidas, bem como o respectivo protocolo que regula a referida delegação de competências.
Os municípios podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas.
A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens, para o qual se deve atribuir um amplo leque decisório, e que não deve ser burocratizado de forma a limitar o desenvolvimento daquela actividade.
O princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, encontra-se numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Dito de outro modo: na observância do princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito por um quadro mais vasto que é criado pela lei.
Isto para dizer que sobre a questão sub judice estamos plenamente de acordo com o EPGA quando afirma que não foi preterido o direito de audiência prévia, desde logo porque a liquidação das referidas tarifas resultou de mera operação aritmética efectuada com base no número de quartos (e de camas) e no montante atribuído por cada cama; por outro, porque as tarifas não estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária (como se diz na douta sentença recorrida), mas apenas ao da legalidade administrativa.
Termos em que também improcede o fundamento de recurso que se analisa.*
Da duplicação de cobrança dos serviços titulados pelas tarifas em causaPara o demonstrar, afirma o recorrente que na zona da moradia do ora Impugnante a Câmara Municipal de Loulé, em veículo da própria Câmara, faz a recolha de lixo diariamente, sendo que, o serviço em causa, é ainda cobrado, sob a denominação de Tarifa Comunitária de Serviços Básicos, pela empresa Vale de Lobo (Serviços) Lda., o que demonstra uma manifesta duplicação da cobrança de tais serviços, pelo que se mostra incompreensível o pagamento de qualquer quantia à empresa municipal Infralobo -Empresa de Infraestruturas Vale do Lobo, E.M..
Pertinentemente, patenteia o probatório que por deliberação da Câmara Municipal de Loulé 21-12-2005 foram aprovadas as tarifas anteriormente referidas a praticar na áreas abrangidas pela Infraquinta E. M. e que por deliberação da Câmara Municipal de Loulé de 30-12-2003 foi aprovada a delegação de competência na Infralobo E. M. para facturar e cobrar as tarifas referidas, bem como o respectivo protocolo que regula a referida delegação de competências (als. g) e h)-).
A ser assim, tem razão o Mº Juiz «a quo» ao discretear que é de todo irrelevante para a decisão da causa saber se e com que frequência o Impugnante utiliza os serviços públicos em causa, logo que, como lhe compete, o ente público os disponibilize, bem como a eventual contratação da prestação de serviços paralelos por parte de terceiros.
E porque assim é, na senda do EPGA, no que respeita à eventual duplicação de cobrança dos serviços titulados pelas tarifas em causa com a "Taxa Comunitária de Serviços Básicos", o problema deve ser dirimido entre o recorrente e a sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, a quem cabe, segundo o recorrente, a cobrança desta taxa.
É que, as tarifas a que se reportam os autos estão previstas no artigo 20° da Lei 42/98, de 6 de Agosto e enquadram-se no âmbito dos serviços públicos que são prestados ao recorrente pela Câmara Municipal de Loulé que delegou na Infralobo- Empresa de Infraestruturas de Vale do Lobo, E.M., a sua facturação e cobrança.
A essa luz, o que releva é que os valores cobrados a esse título são receitas do Município de Loulé, logo, de natureza pública, o que não acontece com os montantes cobrados pela sociedade Vale do Lobo (Serviços), Lda, que dizem respeito a uma relação contratual de natureza privada.
Do que vem dito se conclui pela improcedência de todos os fundamentos de recurso.
*
4.- Nestes termos, acorda-se, em negar provimento e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.*
Lisboa, 18/09/07
(Gomes Correia)
(Eugénio Sequeira)
(Valente Torrão) |
