| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Carla ………………, com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Leiria, de 18 de Novembro de 2016, que rejeitou liminarmente a providência cautelar por si intentada “ em face da inexistência de uma relação de instrumentalidade entre o presente processo cautelar e o processo principal intentado pela Requerente (…)”, veio interpor recurso jurisdicional para este TCAS, formulando em sede de alegações as seguintes conclusões:
“ 1. Entendeu a Meritíssima Juiz que, com o pedido efectuado na providência cautelar não existe relação de instrumentalidade com a acção principal.
2. O que fundamenta no facto do pedido formulado na presente providência referir: “Se ordene ao requerido D............. SA, que não proceda à abertura de novo procedimento concursal, de concessão de utilização privativa de uma parcela do domínio público hídrico em termos da zona nascente/norte no Porto de Abrigo da Nazaré
3. E, na acção principal se pedir: a) Se ordene ao requerido D.............s, SA, anule o acto administrativo de anulação da decisão de abertura do procedimento de atribuição de utilização privativa de bem nominal, da anulação de edital n.º NZ-01/2016 de 6 de Janeiro e todos os actos praticados subsequentemente, declarando extinto todo o procedimento.
4. Pese embora, a forma como foi deduzido o pedido na Providência cautelar, é bastante claro que, o que se pretende é a suspensão da eficácia da decisão da Requerida D..............
5. É com o devido respeito, liminar, a interpretação de que, uma decisão que impeça a abertura de novo concurso, garante a suspensão da eficácia da decisão, que se pretende assegurar com a providência interposta (Impedir a anulação de concurso anterior).
6. Existindo assim, de forma explicita, a necessária relação de instrumentalidade entre o presente processo cautelar e o processo principal.
7. Não existindo, por isso, nenhuma razão para o seu indeferimento liminar.
8. A decisão proferida viola o disposto no artigo 116º nº 1 e 2 d) do CPTA “a contrario”.
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A ora Recorrida D............. – Portos ………., SA., contra- alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a decisão recorrida.
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Sem vistos vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso interposto da sentença do TAF de Leiria, que rejeitou liminarmente a providência cautelar intentada pela ora Recorrente “ em face da inexistência de uma relação de instrumentalidade entre o presente processo cautelar e o processo principal intentado pela Requerente (…)”.
Na fundamentação aduzida pela Mma. Juíz a quo “ resulta[ria] evidente que a providência adequada para assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida na acção principal, seria a de suspensão da eficácia da decisão da entidade requerida sub judice”. Ora, não sendo essa a providência cautelar concretamente requerida, careceria toda a lide cautelar da necessária instrumentalidade em relação ao processo principal já pendente.
Em causa está uma deliberação do CA da Entidade Requerida, datada de 27 de Junho de 2016, através da qual se extinguiu um procedimento concursal aberto nos termos dos artigos 24º e 25º do Regime de Utilização dos Recursos Hídricos (Decreto – Lei nº 226-A/2007, de 31 de Maio), perante o qual a ora Recorrida D............. é a única opositora. Na referida deliberação foi anulado o acto de abertura do referido procedimento concursal, bem como todos os actos posteriores. Em face dessa decisão de anulação administrativa, a ora Recorrente veio impugná-la através de uma acção administrativa de impugnação de um acto administrativo.
Porém, nos presentes autos cautelares, a ora Recorrente veio requerer, nos termos do seu requerimento inicial entretanto aperfeiçoado, que “ se ordene ao requerido D............. SA que não proceda à abertura de novo procedimento concursal de concessão de utilização privativa de uma parcela do domínio público hídrico em terrenos da zona nascente/norte no Porto de Abrigo da Nazaré, com área de 9000 m2 destinada à construção de um equipamento similar de empreendimento turístico, pelo prazo de 25 anos”.
Vejamos o que se nos oferece dizer
Dispõe o artigo 113º nº 1 do CPTA que “ o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito”. Por sua vez, o artigo 112º nº 1 do mesmo diploma refere que as providências cautelares devem ser as “adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
Trata-se, por conseguinte, do reconhecimento normativo expresso da “intrumentalidade” que é inerente a qualquer forma de tutela cautelar, desde logo porque, por definição, “o objecto da providência cautelar não é a situação jurídica acautelada ou tutelada, mas, consoante a sua finalidade, a garantia da situação, a regulação provisória ou a antecipação da tutela que for requerida no respectivo processo principal” – cfr. TEIXEIRA DE SOUSA in ESTUDOS SOBRE O NOVO PROCESSO CIVIL, 2ª Edição, 1997, pag. 229.
Na verdade, “logo do nº 1 do artigo 112º transparece, assim, o principal traço característico da tutela cautelar, que é a sua instrumentalidade: ela existe em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos”- cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, 3ª edição, 2010, pag. 742.
Nesta linha de orientação A. GOUVEIA MARTINS in A TUTELA CAUTELAR NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2005, pag. 48, afirma que “desta natureza instrumental das providências cautelares decorre a fixação de um limite ao seu conteúdo e alcance, que se traduz na impossibilidade de alcançar com a tutela cautelar utilidades e resultados mais amplos que os que a tutela definitiva comporta. Uma vez que se destinam a garantir efectividade à tutela propiciada pelo processo principal, as providências cautelares são inidóneas a conceder resultados diversos e não homogéneos relativamente àqueles que a sentença final pode dar, sob pena de exorbitar das funções que lhe são cometidas”.
Daí que a relação de instrumentalidade necessária se identifique naturalmente no confronto entre acções principais (de impugnação de actos administrativos e providências cautelares de suspensão da eficácia de actos administrativos (cfr. al. a) do nº 2 do artigo 112º do CPTA).
Com efeito, se numa acção principal se pretende a anulação de um acto administrativo e, com isso, a destruição definitiva dos seus efeitos, só uma providência cautelar de suspensão da eficácia desse acto garante (provisoriamente) a paralisação dos efeitos jurídicos caucionados por essa decisão administrativa. “Trata-se, por conseguinte, da providência que permite impedir a execução de actos administrativos em articulação com processos principais de impugnação, dirigidos a obter a anulação ou a declaração de nulidades desses actos” - cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA ob. cit., pag. 753 e 754.
Feitas estas considerações teóricas regressemos à hipótese em apreciação para daí extrair as consequências necessárias.
Como referimos, a ora Recorrente veio requerer a inibição da D............. em abrir novos procedimentos concursais em relação à parcela dominial em causa, por um período de 25 anos.
Tal implicaria, na hipótese do pedido cautelar formulado pela ora Recorrente vir a ser julgado procedente, que os órgãos e serviços da D............. ficariam impossibilitados de tomar qualquer decisão ou praticar qualquer acto em relação à eventual utilização privativa do bem dominial em disputa, pelo período em causa.
É certo que a eventual anulação jurisdicional da decisão administrativa praticada pelo CA da D............. garantiria à aqui Recorrente a expectativa de vir a gozar da utilização privativa daquela parcela dominial do Porto da Nazaré pelo referido período . Tal expectativa – traduzida no prosseguimento do procedimento concursal extinto – poderia, se cumpridas todas as demais formalidades legais, resultar na atribuição do pretendido título.
Porém, a atribuição desse título não seria bastante para garantir que a Recorrente, e só a Recorrente, pudesse vir a beneficiar dessa utilização privativa durante esse período de 25 anos. Desde logo, porque nos termos da lei, os títulos de utilização de bens do domínio hídrico, são, por natureza, títulos precários, sujeitos a uma gama alargada de circunstâncias que habilitam a sua revogação, de forma unilateral, por parte ad Administração Pública. Basta lembrar, por exemplo, a falta de pagamento da taxa de recursos hídricos legalmente devida por mais de um semestre que utilizaria a D……… a revogar o título atribuído – cfr. al. f) do nº 1 do artigo 32º do Decreto – Lei nº 226-A/2007. Nessa sequência, por que razão não poderia vir a abrir novo procedimento de atribuição de títulos pela exploração dessa mesma parcela? Tudo com apoio numa decisão cautelar que, a ser deferida, não corresponde aos objectivos prosseguidos no processo principal de que depende.
Recorde-se que a providência cautelar tem por referência uma acção principal de impugnação de acto de anulação praticado pelo CA, tendo por objecto o acto de abertura de um procedimento concursal de atribuição de título de utilização de uma parcela dominial no Porto da Nazaré. E nessa mesma acção está apenas em causa saber se o procedimento concursal entretanto extinto pelo acto impugnado deve ou não prosseguir os seus trâmites normais, com eventual atribuição à aqui Recorrente do título de utilização do domínio público hídrico que pretende. Ou seja, está aqui apenas em causa apreciar a legalidade de uma decisão que implicou a extinção de um concreto procedimento concursal em que era opositora a aqui Recorrente.
Aqui chegados, forçoso é concluir que o pedido concretamente formulado – de inibição da D............. em abrir novos procedimentos concursais cm relação à parcela dominial durante o período de 25 anos – não implica a produção desse efeito de suspensão da eficácia do acto, o que determina a sua falta de instrumentalidade em relação à acção principal. Desde logo, por não obstar, mesmo a título provisório, com o efeito extintivo caucionado pelo acto administrativo cuja anulação foi peticionada em sede principal. Por outro, por implicar a obtenção de um efeito que excede a anulação pretendida nessa acção.
Pelo exposto não merece censura a decisão recorrida que rejeitou a providência cautelar por falta de instrumentalidade em relação à acção principal.
Em conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação da Recorrente, é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
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Acordam, pois, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS, 2º Juízo, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
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Custas pela Recorrente .
Lisboa, 16 de Março de 2017
António Vasconcelos
Pedro Marchão
Helena Canelas |
