| Decisão Texto Integral: | 1. RELATÓRIO.
B...e outros, melhor identificados nestes autos de ilegalidade de normas, vieram recorrer da sentença que do TAF de Almada que julgou os recorrentes B..., R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS... parte ilegítima e em consequência absolveu a entidade recorrida da instância e improcedente o recurso em relação aos recorrentes NS..., H.., F.. e MP..., e em consequência, absolveu a entidade recorrida do pedido.
Apresentam alegações que ostentam as seguintes conclusões:
A)- O acto impugnado é um acto normativo, um regulamento administrativo;
B)- A competência regulamentar em geral e a competência específica em matéria de criação de taxas nos Municípios pertence à Assembleia
Municipal e não à Câmara Municipal;
C)- A sentença recorrida confirma que a criação das taxas em causa (a que chama tarifas) exige norma regulamentar;
D)- Em matéria desta natureza qualquer cidadão destinatário da norma ou regulamento tem legitimidade para a impugnação do acto de criação regulamentar de um ónus como é o caso das taxas;
E)-Desta forma, decidindo como decidiu, ainda para mais contra o Acórdão de fls. 310 a 321, a sentença recorrida decidiu contra o direito.
Ou seja,
A sentença recorrida é nula dado que os fundamentos que dela própria constam, estão em contradição com a decisão tomada já que, do âmbito dos fundamentos não pode ser escamoteado o conteúdo completo do Acórdão de fls. 310 a 321° proferido pelo TCA exactamente no âmbito dos presentes autos e por causa do pedido neles formulado.
Termina pedindo, com os fundamentos antes referidos e que apontam para a nulidade da sentença recorrida que esta seja revogada e substituída por outra que declare a nulidade da deliberação camarária de 30 de Maio de 1995 com todas as consequências legais como é de JUSTIÇA!
Foram apresentadas contra - alegações assim concluídas:
a)- Conforme resulta das conclusões da alegação de recurso oferecida pelos recorrentes, as questões que estes suscitam são questões novas, que não foram objecto de apreciação e decisão pela douta sentença recorrida, já que nunca haviam sido suscitadas.
b)- Sendo o objecto de um recurso definido pelas conclusões das alegações dos recorrentes e destinando-se os recursos apenas a reapreciar as questões que foram decididas, deve o presente recurso ser rejeitado por pretender pronúncia sobre questões que os recorrentes apenas agora suscitam e que nunca haviam sido anteriormente suscitadas.
c)-Não se verifica também qualquer contradição entre os fundamentos da douta decisão recorrida e a decisão nela proferida, pelo que de nenhuma nulidade esta enferma.
d)-Se os recorrentes não concordam com os critérios utilizados na douta sentença recorrida para avaliação da verificação do pressuposto da legitimidade processual, tal traduz-se numa mera visão, diferente da sua, da questão da legitimidade e não em qualquer contradição entre o decidido e os fundamentos da decisão.
e)-Não merece, assim, a douta sentença recorrida qualquer censura, pelo que deve ser a mesma confirmada integralmente.
Termos em que entende que deve ser julgado improcedente o presente recurso, confirmando-se a sentença recorrida, como é de justiça.
A Mmª Juíza sustentou a decisão ao agasalho do nº 4 do artº 668º e no atinente a nulidade imputada à sentença.
O EPGA emitiu a fls. 467/468 o seguinte douto parecer:
“Em face das conclusões das alegações são duas as questões a resolver:
1.-Competência para a emissão das normas;
2.- Legitimidade activa.
Começando por esta última, parece-nos que os recorrentes têm razão.
Com efeito, todos os cidadãos que sejam, ainda que potencialmente, destinatários da norma têm legitimidade para impugnara a sua legalidade.
Assim, no caso dos autos, qualquer cidadão residente na área do concelho de Setúbal é, em princípio, destinatário das normas controvertidas neste processo. Consequentemente todos os cidadãos que deduziram o presente processo, uma vez que residem naquela área, são dotados de legitimidade activa.
Nessa parte deve o recurso proceder.* Porém, quanto à competência para a emissão das normas impugnadas, parece-nos não terem razão os recorrentes.
Com efeito, embora na maior parte dos concelhos as normas que fixam as tarifas de esgotos constem de regulamentos aprovados pela respectiva Assembleia Municipal, a lei não impõe que, obrigatoriamente tenha de assim ser.
Na verdade, se bem que a competência para a aprovação de regulamentos seja da Assembleia Municipal nos termos do artigo 39 n° 2 al. a) da Lei das Autarquias Locais (Decreto-Lei 100/84. na redacção da Lei 18/91 de 12 de Junho), o certo é que a Câmara Municipal tem também competência normativa (Para além da alínea h) do n° l do artigo 51 a que se refere o presente processo, vejam-se, por exemplo: a alínea i) do mesmo n° 1,a alínea b) do nº 3 e as alíneas a), b), d), e) e h) do nº 4 do citado artigo 51).
E no caso dos autos a competência para "fixar as tarifas (...) no âmbito do abastecimento de água, recolha e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos (...)" é competência própria da Câmara e não da Assembleia tal como resulta da alínea h) do artigo 51 da LAL citada.
Consequentemente, embora nada obste a que a Câmara proponha à Assembleia um regulamente sobre essa matéria, é aquele órgão que detém a competência normativa, nada impedindo que a exerça sem recurso à Assembleia.
Somos, pois, de parecer que não sofre de ilegalidade orgânica a deliberação que é impugnada nestes autos.
Em relação às restantes questões subscrevemos o que foi decidido na sentença.* Somos de parecer que o recurso merece provimento em relação à legitimidade activa dos recorrentes, mas não o merece em relação ao restante.
Os autos vêm à conferência com dispensa de vistos.* 2.- FUNDAMENTAÇÃO:
2.1.- DOS FACTOS:
Na sentença recorrida deram-se como assentes os seguintes factos com base nos elementos constantes dos autos:
1.- Em 19/07/1984 foi afixado o edital n° 118/84 referente à aprovação da postura sobre a higiene e limpeza dos lugares públicos e remoção dos lixos domésticos para o concelho de Setúbal [cfr. fls. 166/170).
2.- Por deliberação de 30 de Maio de 1995, a Câmara Municipal de Setúbal, invocando a competência prevista no art. 51°, n° l alínea h) do
Dec-Lei n° 100/84 de 29 de Março, o art. 12° da Lei n° 1/87 de 6 de
Janeiro e o art. 3°, n° 3 do Dec-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro, criou a
tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos
(cfr. documento de fls. 15/17).
3.- A tarifa criada nos termos referidos no ponto anterior foi quantificada nos seguintes termos:
1. Pela titularidade de cada contrato de fornecimento de
água, em cada mês ou fracção:
-Para consumos familiares 300$00
-Para outros consumos 1.100$00
2. Sobre cada m3 de água facturada 20$00 (cfr. fls.15/17).
4.- A referida deliberação camarária responsabilizou os Serviços Municipalizados de Setúbal pela liquidação e cobrança da tarifa (cfr.fls. 15).
5.- E determinou que a mesma produzisse efeitos após a devida publicitação (cfr. fls.17.)
6- Na sequência da mesma deliberação camarária foi publicado, em 02/06/1995 o edital n° 122/95 (cfr. fls. 15 cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
7.- Posteriormente, por deliberação de 19/09/1995 a Câmara Municipal de Setúbal alterou a deliberação acima referida, nos termos constantes de fls. 157 a 159, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
8.- A deliberação referida no ponto anterior apenas produziria efeitos a partir do mês de Novembro desse ano (cfr. fls. 158).
9.- Por deliberação de 16/01/1996, a Câmara Municipal de Setúbal alterou as deliberações acima referidas pela forma constante de fls. 161 a 163, cujo teor se dá por reproduzido.
10.- O presente recurso foi interposto em 26/07/1995 (cfr. fls. 2).
11.-Jerónimo Manuel Fragoso é titular do contrato de abastecimento de água n° 3349 celebrado com a Águas do Sado, SÁ (cfr. fls. 339).
12.- Manuel Paulino G.V. Santos é titular do contrato de abastecimento de água n° 24889 celebrado com a Águas do Sado, SÁ, e em vigor desde 1995(cfr.fls.339).
13.-Hercílio Reisinho Mendão é titular do contrato de abastecimento de água n° 16856 celebrado com a Águas do Sado, Sa, e em vigor desde 1995 (cfr.fls.339).
14.- MP... é titular do contrato de abastecimento de água n° 32111 celebrado com a Águas do Sado, SÁ, e em vigor desde 1995 (cfr.fls.340).
15.- MP... é titular do contrato de abastecimento de água n° 32111 celebrado com a Águas do Sado, SA, e em vigor desde 1995 (cfr. fls. 340).
16.- F..tem contrato de abastecimento de água com a Águas do Sado, SA, em vigor desde 1995 (cfr. fls. 340).* A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos juntos ao processo e acima expressamente referidos em cada um dos pontos do probatório.
No caso em apreço não ficou provado que os recorrentes B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS..., sejam titulares de contratos de fornecimento de água. * 2.2.- DO DIREITO:
Importa conhecer prioritariamente decisão do TAF que julgou procedente a questão prévia da ilegitimidade activa de B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS....
A sentença recorrida fundamenta a ilegitimidade, no essencial, em que, não se repercutindo os efeitos do acto administrativo contenciosamente impugnado na esfera jurídica destes recorrentes, não têm estes, interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto, aferidor da sua legitimidade.
A isto contrapõem os recorrentes que o acto impugnado é um acto normativo, um regulamento administrativo, como o definiu o Acórdão do TCA já prolatado nos autos e, em matéria desta natureza qualquer cidadão destinatário da norma ou regulamento tem legitimidade para a impugnação do acto de criação regulamentar de um ónus como é o caso das taxas.
Na sua contra – alegação, a recorrida sustenta que não se verifica qualquer contradição entre os fundamentos da decisão recorrida e a decisão nela proferida, pelo que de nenhuma nulidade esta enferma pois se os recorrentes não concordam com os critérios utilizados na douta sentença recorrida para avaliação da verificação do pressuposto da legitimidade processual, tal traduz-se numa mera visão, diferente da sua, da questão da legitimidade e não em qualquer contradição entre o decidido e os fundamentos da decisão.
Pronunciando-se sobre a legitimidade activa dos citados recorrentes, afirma que eles têm razão dado que todos os cidadãos que sejam, ainda que potencialmente, destinatários da norma têm legitimidade para impugnara a sua legalidade. Por conseguinte, qualquer cidadão residente na área do concelho de Setúbal é, em princípio, destinatário das normas controvertidas neste processo. Consequentemente todos os cidadãos que deduziram o presente processo, uma vez que residem naquela área, são dotados de legitimidade activa.
Cogitando o dissídio que emerge das posições inventariadas, dir-se-á que ao mesmo está conexa a questão da idoneidade do meio processual tal como ela foi solucionada no Acórdão do TCA proferida a fls. 317/321, que conhecendo do erro na forma do processo, o julgou verificado anulando “…todos os actos praticados posteriormente à contestação, após o que se seguirão os trâmites legais acima referidos”.
Como se colhe da fundamentação do falado acórdão (fls. 318):
“Desde logo se vê que a deliberação não se destina a resolver uma situação concreta, consumindo nela os seus efeitos jurídicos.
Pelo contrário, revela as características de generalidade e abstracção típicas das normas jurídicas, aplicando-se no futuro a todas as situações típicas que nele se encontrem prevista.
A deliberação cria uma tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos, estabelece os seus destinatários, o montante a cobrar, forma de cobrança e entidade cobradora.
Temos então de considerar a referida deliberação de 30.5.95 um regulamento administrativo. (Num caso semelhante relativo à deliberação n° 17/CM/85, de 18.3 da CM de Lisboa, que criou idêntica tarifa, o Tribunal Constitucional considerou também tal deliberação um Regulamento- V. Ac. n° 76/88, de 7.4.88 do Tribunal Constitucional, Processo n° 2/87, DR Ia Série, n° 93 de 21.4.88. Neste mesmo recurso, em alegações do sr° Provedor de Justiça, escreveu-se o seguinte: "Tal regulamento, impropriamente designado "deliberação", não é um acto administrativo, mas antes um verdadeiro acto normativo secundário. É, por isso, indiscutível que com a deliberação em exame, longe de se ter aplicado a lei a um caso concreto, dentro da esfera de competência da Câmara Municipal de Lisboa, se criaram comandos ou padrões de comportamento a que estão subjacentes os conceitos da generalidade e da abstracção , caracteres basilares de toda e qualquer norma jurídica.").
Tratando-se de regulamento, é em face dessa realidade que temos de apreciar a tramitação processual e a legitimidade dos recorrentes.
7.1.3.De acordo com o disposto no art° 64° da LPTA, os recursos de impugnação de normas regulamentares emitidas no desempenho da função administrativa pelos órgão da Administração local, seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da Administração local.
Ora, os recursos de actos administrativos dos órgãos da administração pública local, da competência dos tribunas administrativos de círculo (e, neste caso, por se tratar de matéria de natureza tributária da competência dos tribunais tributários de 1a Instância), são regulados pelo estabelecido no Código Administrativo e na legislação complementar deste, de acordo com o disposto noart0 24° a) da LPTA.
Esta tramitação processual é diversa da dos restantes recursos aos quais são aplicadas as normas da Lei Orgânica e do Regulamento do STA e respectiva legislação complementar (art° 24° b) citado).
Com efeito, a tramitação processual, no primeiro caso, consta de:
a) Petição, na qual se pode cumular o pedido de anulação do acto
recorrido com o pedido de indemnização por perdas e danos (art° 835°
parágrafo 3° do CA).
b) Despacho de recebimento do recurso (art° 839° do CA).
c) Despacho saneador, especificação e questionário (art°s 843° e 845° do
CA).
d) Fase da instrução, admitindo-se não só a produção de prova testemunhal como outros meios de prova admitidos em processo civil, à
excepção do depoimento de parte.
e) e) Fase da decisão.
A tramitação processual dos recursos contenciosos referidos na b) do art° 24° da LPTA é a seguinte:
a) Fase da petição, sendo de salientar o disposto nos art°s 36° n° l , 37 a 41° da LPTA e 29 do RSTA.
b) Fase da resposta e contestação (art°s 43°, 45°, a 48° da LPTA).
c) Fase das alegações (art°s. 67° e 68° do RSTA).
d) Fase da vista final ao M°P° e do julgamento (V. art°s 53° da LPTA e 71° e 75° do RSTA).
Temos então que os recurso de actos dos órgãos da Administração local seguem uma tramitação processual muito semelhante à do processo civil, situação que não sucede, nomeadamente no domínio da prova e da elaboração do despacho saneador, especificação e questionário, com os restantes recursos. (Sobre toda esta problemática e das razões que determinam tal distinção V. Marcello Caetano, ob. citada, Vol. II, págs.1349 e segs., Freitas do Amaral, ob. citada, Vol. IV, págs. 197 e segs. e João Caupers, ob. citada, pág. 120).
Examinando os autos, verificamos que a tramitação processual seguida não foi a prevista nos art°s 64° e 24° a), mas antes a tramitação processual para os recursos directos para o STA. Então, não restam dúvidas de que houve erro na forma do processo.
O art° 202° do CPC considera o erro na forma do processo como nulidade de que o Tribunal pode conhecer oficiosamente.
Por sua vez, o art° 199° n° l determina que tal nulidade importa apenas a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida na lei, acrescentando o art° 201° n° 2 que, anulando-se um acto, anular-se-ão os termos subsequentes que dele dependam absolutamente.
Sendo assim, procede a questão levantada pelo M°P° quanto à forma do processo, pelo que se impõe revogar a decisão recorrida ordenando-se o seguimento da tramitação legal adequada.
Em face do disposto no art° 199° citado impõe-se aproveitar a petição e a contestação (quando muito notificando-se as partes para apresentação de eventual prova que a tramitação seguida não lhes permitia produzir), anulando-se todos os trâmites processuais posteriores.
Em face da posição assumida, fica prejudicado o conhecimento dos recursos.”
Retenha-se, então, que estamos perante um regulamento, um acto normativo, sendo em face dessa realidade que temos de apreciar a tramitação processual e a legitimidade dos recorrentes.
Vejamos.
Por via de regra as normas regulamentares (os actos normativos) não eram impugnáveis directamente perante os Tribunais. Só o acto administrativo que as aplicava ao caso concreto podia, na maioria dos casos, ser objecto de apreciação judicial Como assinala Vieira de Andrade, "Justiça Administrativa"(Lições),1998,100, "A impugnação judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos, sempre teve um tratamento próprio na legislação e na doutrina administrativa, em que avulta uma relativa resistência à sua admissibilidade: Num primeiro plano, por estarem em causa regras gerais e abstractas, em princípio insusceptíveis de produzirem lesões directas na esfera dos particulares (a lesão resultaria do acto de aplicação do regulamento, que seria sindicável); num outro plano, quando estavam em causa regulamentos governamentais, por um tradicional respeito pela autoridade normativa do governo, muitas vezes expressão de opções políticas ou quase políticas."
A possibilidade de impugnação directa de normas regulamentares teve tradicionalmente um campo de aplicação muito limitado (art.º 16, n.º 1, da LOSTA, art.º 56, § 1.º, do RSTA e art.º 828, § único, n.º 2, do CA), campo esse que tem vindo a ser alargado após a reforma legislativa que pôs o complexo processual administrativo actual em vigor (contudo, sempre com a exclusão da constitucionalidade, nos termos do art.º 11, n.º 5, do ETAF).
Depois da revisão constitucional de 1997 teve mesmo consagração na Lei Fundamental, no n.º 5 do art.º 268, onde se afirma que "Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos."
Não se põe a questão da conformidade constitucional das normas processuais administrativas que prevêem os expedientes processuais de impugnação de normas e de pedidos de declaração de ilegalidade de normas com o citado art.º 268, n.º 5 da CRP. Na verdade, se alguns autores se insurgem contra a dicotomia recurso de normas e pedido de declaração de ilegalidade (Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo", I, 478 e Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa, Lições, 101) a verdade é que ninguém questiona a fórmula que o legislador ordinário adoptou, designadamente para a formulação da alínea al. c) do art.º 40 do ETAF, ao admitir que os pedidos de declaração de ilegalidade de normas, o meio processual aqui em causa, esteja condicionado ao julgamento anterior, com declaração de ilegalidade em três casos concretos, ou, permitindo a sua impugnação directa "desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação". Trata-se, todos o admitem, do exercício da liberdade de execução da norma constitucional, deixado ao legislador ordinário, que efectivou aquele direito dentro dos limites que ela própria consente. Não afronta, portanto, aquele preceito da Constituição.
Temos, assim, que o presente meio processual, o pedido de declaração de ilegalidade de normas, pode ocorrer em duas situações distintas, tudo dependendo da possibilidade de as normas em causa necessitarem da intermediação de um acto administrativo ou poderem operar imediatamente. No primeiro caso, o pedido apenas é admitido após o transito em julgado de três decisões onde se afirme a ilegalidade das normas, no segundo, permite-se a impugnação imediata.
No caso dos autos é manifesto que o diploma regulamentar opera imediatamente, carecendo da intermediação de um acto administrativo
Trata-se, até, de um caso típico de operatividade imediata, em que não está colocada a necessidade da emissão de um acto administrativo de acertamento constitutivo das condições previstas no regulamento aos precisos factos invocados pelo interessado (Marcelo Caetano, "Manual, 9.ª edição, I, 434/435 e Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", I, 457).
Há, assim, uma lesão não meramente potencial ou indirecta, pois estamos perante um acto normativo que opera imediatamente, sendo certo que é inerente a qualquer diploma geral e abstracto, conforme se doutrina no acórdão do Pleno do Contencioso Administrativo de 25.6.97, proferido no R. 30808, "São características do acto normativo a generalidade e a abstracção, consistindo aquela na aplicação a pessoas não determinadas nem determináveis, ainda que o possam ser por pertencerem à categoria abstractamente indicada no acto; enquanto a segunda característica se traduz na aplicação a um número indeterminado de casos.
Atenta a dicotomia legal (al. c) do art.º 40 do ETAF) de acto normativo de operatividade mediata e de acto normativo de operatividade imediata não tem razão de ser no caso concreto dado que o acto impugnado contem manifestamente efeitos lesivos imediatos de impugnação directa.
Na senda de Esteves de Oliveira Também na "Revista de Direito Público", Ano I, n.º 2, Ano de 1986, "Normalmente, os regulamentos operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação, a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se incrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários.
O benefício ou o sacrifício previstos no regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tomarão esse benefício ou sacrifício em realidades jurídicas efectivas e actuais. O regulamento diz-se, então, mediata ou indirectamente operativo.
Noutros casos, o efeito da norma regulamentar projecta-se na esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão sem dependência de actos jurídicos, nomeadamente de actos administrativos de aplicação; basta que uma pessoa preencha em concreto os requisitos definidos abstractamente na norma para que a medida ou estatuição desta se lhe aplique directa e automaticamente.", "Direito Administrativo", I, 155, se bem que num quadro jurídico distinto do vigente, mas com redobrado interesse actualmente, "O que o legislador pressupôs é que as normas regulamentares não operam os seus efeitos senão mediante um acto posterior de aplicação dos seus comandos. E, se, só este acto interfere com a esfera jurídica dos particulares, se, antes dele não existe lesão ou ofensa, mas uma mera ameaça que pode, ou não, vir a efectivar-se, compreende-se que o legislador recuse o esforço da máquina judicial àqueles que ainda não viram os seus interesses perturbados. Ora, a natureza geral e abstracta do comando não tem que ver com a questão da sua operatividade mediata ou imediata; há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior" (vejam-se os casos típicos aí citados, por exemplo, a fls. 155, nota 1, "a norma que fixa a remuneração dos funcionários de um departamento; aqueloutra que ordena o encerramento do comércio local nos dias da feira anual, o regulamento universitário que extingue ou suspende o curso de pós-graduação sendo patente, em todos eles, que a sua normatividade opera de imediato, tornando-se desnecessária qualquer actividade administrativa posterior.etc., etc.").
Este tipo de regulamentos (os que operam imediatamente) é, normalmente, muito sucinto, com uma disciplina muito precisa, encontrando-se muito mais próximo do acto administrativo do que do acto normativo e só não entra naquela categoria dado o conceito apertado de acto administrativo contido no art.º 120 do CPA.
Nesse sentido, salienta Esteves de Oliveira e outros, "Código do Procedimento Administrativo", 515, "Quanto aos contornos da figura dos regulamentos, que se deve tomar em conta para este efeito, perguntamo-nos se terá alguma influência aqui o facto de o legislador ter retirado do conceito de acto administrativo do art.º 120 todos os comandos da Administração com destinatário não individualizado (e identificado), parecendo, portanto, que os actos gerais - mesmo concretos e imediatamente operativos - iriam cair necessariamente sob a alçada deste capítulo do Código e obedecer só às respectivas formalidades" (Capítulo e formalidades respeitantes "a Todos os regulamentos da Administração Pública" - do art.º 114 do CPA ). Neste caso, dizemos nós agora, bem se compreende a permissão de os impugnar imediatamente pois a lesão para os seus destinatários é, desde logo, directa e imediata.
Nos outros casos, não era necessário um acto administrativo de aplicação desse regulamento para tornar actual aquela lesão que não era meramente potencial e hipotética, actualidade e efectividade que permitem a impugnação imediata.
O Regulamento em referência nos autos é, pois, um típico regulamento de operacionalidade imediata pelo que a admissibilidade do pedido de declaração de ilegalidade formulado fique dependente da existência de três casos concretos em que as referidas normas tenham sido declaradas ilegais.
Está em causa a deliberação de 30 de Maio de 1995, através da qual a Câmara Municipal de Setúbal, invocando a competência prevista no art. 51°, n° l alínea h) do Dec-Lei n° 100/84 de 29 de Março, o art. 12° da Lei n° 1/87 de 6 de Janeiro e o art. 3°, n° 3 do Dec-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro, criou a tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos.
Dispunha o art.º 62.º, nº 1 alínea d) do ETAF, em vigor ao tempo, que:
“Compete aos tribunais tributários de 1ª instância conhecer: “Dos recursos de normas regulamentares tributárias ou de outras normas tributárias emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 51º, bem como da ilegalidade daquelas normas, nos termos do artº 11º, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do n.º 1 do art.º 51.º” (as palavras em itálico são nossas)
As alíneas c) e d) do artº 51.º do ETAF (cfr. alínea e) do art.º 51 do ETAF) referem-se aos órgãos da administração pública regional ou local, às pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e às entidades concessionárias.
Dispõe o n.º 1 do art.º 66.º da LPTA, sob a epígrafe “Pressupostos” (norma inserida no Capítulo da “Impugnação de normas” e na Secção relativa à “Declaração de ilegalidade”) que:
“A Declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma emitida no desempenho da função administrativa pode ser pedida por quem se encontre na situação prevista no artigo 63.º, e sê-lo-á, obrigatoriamente, pelo Ministério Público, quando tenha conhecimento de três decisões de quaisquer tribunais, transitadas em julgado, que recusem a aplicação da norma com fundamento em ilegalidade” (as palavras em itálico são nossas).
Por sua vez, dispõe o art.º 63.º da LPTA, sob a epígrafe “Pressupostos” (norma inserida no Capítulo da “Impugnação de normas” e na Secção relativa a “Recursos” que:
“Os recursos previstos no artigo 51.º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais podem ser interpostos, a todo o tempo, pelo Ministério Público e por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha sê-lo, previsivelmente, em momento próximo” (as palavras em itálico são nossas).
Da concatenação dos referidos preceitos legais e de todo o precedentemente exposto, extrai-se que:
1.- A lei processual administrativo - tributária prevê dois tipos diferentes de meios de impugnação directa de normas: os recursos e os pedidos de declaração de ilegalidade;
2. O recurso apenas pode ser interposto contra os regulamentos previstos nos art.ºs 51.º, n.º 1, alínea e), e 62º nº 1 al. d)- do ETAF (os provenientes de órgãos da administração regional e local ou de concessionários e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa), enquanto os pedidos de declaração de ilegalidade podem dirigir-se contra quaisquer regulamentos, sejam os regionais e locais, sejam os da Administração estadual, incluindo os regulamentos do Governo, embora, neste caso, só quando o regulamento seja de aplicação imediata ou tenha sido desaplicado três vezes por um qualquer tribunal com fundamento em ilegalidade– vide, neste sentido, Vieira de Andrade, in Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3.º Ano do Curso de 1996/97 actualizadas, pág. 102.
Em suma: no âmbito dos pedidos de declaração de ilegalidade (art.º 66.º, n.º 1, da LPTA), a impugnação e anulação directa de regulamentos mediatamente operativos, só poderá ocorrer depois deles terem sido considerados ilegais, por qualquer tipo de tribunal, em três casos concretos, e mediante decisões transitadas em julgado (artigos 32.º, nº 1-al.e), 51.º, alínea e) e 62º 1) ETAF, e 66.º, n.º 1, da LPTA); tratando-se de regulamentos imediatamente operativos já não é exigível o aludido pressuposto processual, não sendo, por isso, necessárias as aludidas três decisões judiciais (neste sentido, vide, entre outros, o Acórdão deste TCA, de 23 de Março de 2000, in proc. n.º 2864/99).
Estando em causa a deliberação de 30 de Maio de 1995, através da qual a Câmara Municipal de Setúbal, invocando a competência prevista no art. 51°, n° l alínea h) do Dec-Lei n° 100/84 de 29 de Março, o art. 12° da Lei n° 1/87 de 6 de Janeiro e o art. 3°, n° 3 do Dec-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro, criou a tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos, dúvidas não sobram de que o Regulamento em referência nos autos é um típico regulamento de operacionalidade imediata pelo que a admissibilidade do pedido de declaração de ilegalidade formulado não depende da existência de três casos concretos em que as referidas normas tenham sido declaradas ilegais.
Tendo isso como pacífico, analisando a tramitação que foi seguida após o douto acórdão deste TCA que corrigiu a forma processual, não vemos razão para considerar que a mesma não está conforme os ditames legais que, por força do disposto no art° 64° da LPTA, como o recurso era de impugnação de normas regulamentares emitidas no desempenho da função administrativa pelos órgão da Administração local, teriam de seguir os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da Administração local, regulados pelo estabelecido no Código Administrativo e na legislação complementar deste, de acordo com o disposto no artº 24° a) da LPTA.
Há, por isso, que apreciar a questão da legitimidade dos recorrentes de acordo com as regras apropriadas para aquilatar sobre o acerto ou desacerto da decisão tomada pelo TAF em relação a essa questão prévia.
Para resolver essa questão, considerou a Mª Juíza que na situação presente, os recorrentes insurgem-se contra a deliberação da Câmara Municipal de Setúbal relativamente à tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos, invocando que são titulares de contratos de fornecimento de água e que são residentes no município.
Partindo dessa situação, veio a evocar a doutrina do (cfr. Acórdão do TCA de fls. 264/265) segundo a qual "O direito ao recurso como modalidade do direito de acção, o que implica que o particular surja como titular de posições jurídicas face à Administração e consequentemente sujeito efectivo de uma relação material, considerando que a residência não releva do ponto de vista jurídico para a determinação da legitimidade das recorrentes que decorre apenas da titularidade ou não do contrato de fornecimento de água o interesse pessoal directo e legítimo a que alude o art. 46° do RSTA só poderá existir se efectivamente as partes provarem ser titulares desses contratos".
Sob esse prisma e considerando que no caso em apreço não ficou provado que os recorrentes B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS..., sejam titulares de contratos de fornecimento de água, concluiu que os efeitos da anulação ou manutenção do acto ora recorrido, em nada afectam, pelo menos de uma forma directa e necessária a esfera jurídica das recorrentes que, independentemente da procedência ou improcedência do recurso, lhe não poderá advir qualquer vantagem ou prejuízo.
Pela mesma lógica fundamentadora, veio a concluir que os recorrentes NS..., H.., F..e MP..., são partes legítimas no presente recurso, porquanto sendo titulares de contratos de fornecimento de água têm um interesse directo, pessoal e legítimo.
Quid juris?
Preliminarmente se diga no concernente aos pressupostos processuais, que não vigora o princípio da concentração, o que significa que as partes não estão obrigadas a arguir nos articulados de defesa a sua eventual não verificação, inexistindo, por isso, neste particular contexto, qualquer ónus de preclusão quanto à possibilidade da sua ulterior arguição, designadamente, nas alegações de recurso jurisdicional, até porque se trata de questão de conhecimento oficioso, não estando o Tribunal “ad quem” impedido de a apreciar a menos que a mesma já tivesse sido objecto de decisão anterior, transitada em julgado.
Impõe-se, pois, determinar se ocorre a arguida ilegitimidade activa, o que faremos seguindo de perto o Acórdão do STA de 12-12-2002, no Recurso nº 0828/02, 1 SUBSECÇÃO DO CA.
Assim, como já se demonstrou, decorre dos autos que estamos perante o meio processual de impugnação de normas, previsto nos artigos 63 e seguintes da LPTA.
Nesse âmbito, a legitimidade activa dos particulares assiste àqueles que se apresentem como prejudicados “pela aplicação da norma ou venham a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo” – cfr. o artigo 63º da LPTA.
Donde que é no citado normativo que se encontra densificado o conceito de legitimidade activa em sede do meio processual de impugnação de normas.
E é patente no aludido preceito não exigir o Legislador o requisito de interesse directo ou actual, na medida em que tal interesse se pode reportar a uma lesão futura, desde que ela se configure como previsível e próxima (vide, neste sentido, Freitas do Amaral, in “Direito Administrativo”, Vol. IV, a págs. 272).
Acresce que, como vem afirmando de forma constante a jurisprudência do STA, a legitimidade activa deverá ser aferida pela titularidade da relação jurídica controvertida, tal como ela se mostra configurada na petição, não sendo de olvidar que a legitimidade é um mero pressuposto processual e não uma condição de procedência.
A legitimidade apresenta-se como a titularidade de uma posição subjectiva para um certo objecto processual inicial.
A este nível relevará uma afirmação fundamentada em factos da lesão de uma posição subjectiva (teoria da possibilidade da lesão) e já não a da necessidade de uma afirmação concludente da lesão (teoria da concludência da lesão).
Bastará, por isso, um juízo de verosimilhança- vide, a título meramente exemplificativo, o Ac. do Pleno, de 15-11-01 – Rec. 38820.
Em face dos critérios acabados de enunciar é inquestionável que assiste legitimidade a todos os recorrentes para accionar o meio processual de impugnação de normas.
De facto, como se disse, a deliberação impugnada opera imediatamente face aos recorrentes, podendo estes lançar mão do meio processual empregue, para declaração de ilegalidade da mesma, o que tanto basta para ter como preenchido o conceito de legitimidade activa vertida no artigo 63º da LPTA.
É que não faria sentido obrigar todos os recorrentes a praticar amanhã um acto inútil, que seria, eventualmente, a celebração de um contrato de fornecimento de água para só então se dizer que foram realmente afectados.
Como diz o EPGA, todos os cidadãos que sejam, ainda que potencialmente, destinatários da norma têm legitimidade para impugnar a sua legalidade pelo que, no caso dos autos, qualquer cidadão residente na área do concelho de Setúbal é, em princípio, destinatário das normas controvertidas neste processo. Consequentemente todos os cidadãos que deduziram o presente processo, uma vez que residem naquela área, são dotados de legitimidade activa.
Assim, todos os recorrentes estão dotados de ilegitimidade activa, havendo a decisão do TAF, ao decidir pela sua ilegitimidade, violado a lei no presente enquadramento, procedendo as conclusões da alegação sob análise.* À luz do fundamentado e decidido sobre as questões da idoneidade do meio processual e da legitimidade, não tem razão de ser a imputação à sentença recorrida de nulidade por os fundamentos que dela própria constam estarem em contradição com a decisão tomada.
No ponto, colhe a argumentação da recorrida CMS quando advoga que não se verifica qualquer contradição entre os fundamentos da decisão recorrida e a decisão nela proferida: se os recorrentes não concordam com os critérios utilizados na douta sentença recorrida para avaliação da verificação do pressuposto da legitimidade processual, tal traduz-se numa mera visão, diferente da sua, da questão da legitimidade e não em qualquer contradição entre o decidido e os fundamentos da decisão.
A sentença será nula se apresentar contradição dos fundamentos com a decisão, vício previsto no n° l, alínea c) do artigo 668° do CPC, a qual fala de «oposição dos fundamentos com a decisão», sendo que este vício afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas, de facto e de direito, e a conclusão:- os fundamentos invocados pelo juiz não conduziriam ao resultado expresso na decisão; conduziriam logicamente, isso sim, a resultado oposto. Ou seja:- existe aqui um vício real no raciocínio do julgador, uma real contradição entre os fundamentos e a decisão que se analisa em que a fundamentação aponta num determinado sentido e a decisão segue caminho oposto, ou, pelo menos, direcção diferente (v. Prof. J.A.Reis, CPC Anotado, vol. V, pág. 141 e A.Varela, J.M.Bezerra e Sampaio e Nora,CPC Anotado, pág. 686).
Na sentença recorrida, deu-se como assente a seguinte factualidade:
1.- Em 19/07/1984 foi afixado o edital n° 118/84 referente à aprovação da postura sobre a higiene e limpeza dos lugares públicos e remoção dos lixos domésticos para o concelho de Setúbal (cfr. fls. 166/170).
2.- Por deliberação de 30 de Maio de 1995, a Câmara Municipal de Setúbal, invocando a competência prevista no art. 51°, n° l alínea h) do
Dec-Lei n° 100/84 de 29 de Março, o art. 12° da Lei n° 1/87 de 6 de
Janeiro e o art. 3°, n° 3 do Dec-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro, criou a
tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos
(cfr. documento de fls. 15/17).
3.- A tarifa criada nos termos referidos no ponto anterior foi quantificada nos seguintes termos:
1. Pela titularidade de cada contrato de fornecimento de
água, em cada mês ou fracção:
-Para consumos familiares 300$00
-Para outros consumos 1.100$00
2. Sobre cada m3 de água facturada 20$00 (cfr. fls.15/17).
4.- A referida deliberação camarária responsabilizou os Serviços Municipalizados de Setúbal pela liquidação e cobrança da tarifa (cfr.fls. 15).
5.- E determinou que a mesma produzisse efeitos após a devida publicitação (cfr. fls.17.)
6- Na sequência da mesma deliberação camarária foi publicado, em 02/06/1995 o edital n° 122/95 (cfr. fls. 15 cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
7.- Posteriormente, por deliberação de 19/09/1995 a Câmara Municipal de Setúbal alterou a deliberação acima referida, nos termos constantes de fls. 157 a 159, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
8.- A deliberação referida no ponto anterior apenas produziria efeitos a partir do mês de Novembro desse ano (cfr. fls. 158).
9.- Por deliberação de 16/01/1996, a Câmara Municipal de Setúbal alterou as deliberações acima referidas pela forma constante de fls. 161 a 163, cujo teor se dá por reproduzido.
10.- O presente recurso foi interposto em 26/07/1995 (cfr. fls. 2).
11.-Jerónimo Manuel Fragoso é titular do contrato de abastecimento de água n° 3349 celebrado com a Águas do Sado, SÁ (cfr. fls. 339).
12.- Manuel Paulino G.V. Santos é titular do contrato de abastecimento de água n° 24889 celebrado com a Águas do Sado, SÁ, e em vigor desde 1995(cfr.fls.339).
13.-Hercílio Reisinho Mendão é titular do contrato de abastecimento de água n° 16856 celebrado com a Águas do Sado, Sa, e em vigor desde 1995 (cfr.fls.339).
14.- MP... é titular do contrato de abastecimento de água n° 32111 celebrado com a Águas do Sado, SÁ, e em vigor desde 1995 (cfr.fls.340).
15.- MP... é titular do contrato de abastecimento de água n° 32111 celebrado com a Águas do Sado, SA, e em vigor desde 1995 (cfr. fls. 340).
16.- F..tem contrato de abastecimento de água com a Águas do Sado, SA, em vigor desde 1995 (cfr. fls. 340).
E como factos não provados consignou-se na sentença o seguinte:
No caso em apreço não ficou provado que os recorrentes B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS..., sejam titulares de contratos de fornecimento de água.
Com base nesse probatório, passou depois a sentença a conhecer dos vícios assacados ao acto recorrido, havendo o Mº Juiz « a quo», começado por fixar o objecto do recurso nos seguintes termos:
“A recorrida invoca que a deliberação impugnada foi revogada por substituição substancial através das deliberações de 19/09/1995 e 16/01/1996, pelo que o acto recorrido teria desaparecido da ordem jurídica, o que determinaria a extinção deste recurso por inutilidade superveniente da lide.
Por sua vez, os recorrentes sustentam o contrário, defendendo que o acto recorrido é a criação da tarifa, através da deliberação de 30/05/1995 e que este acto não foi revogado, nem substituído.
Cumpre decidir.
O objecto do presente recurso é a deliberação da recorrida, datada de 30 de Maio de 1995 que criou a tarifa de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos e definiu o seu campo de incidência, montantes e modo de cobrança (cfr. fls. 1 7).
Posteriormente, através da deliberação de 19/09/1995 foram introduzidas algumas alterações àquele regime, criando uma tarifa única para os agregados familiares de rendimentos mais débeis (ponto 4 alínea a)), e isentando do seu pagamento os titulares de contratos de fornecimento de água que não registem consumos, enquanto tal situação se verificar (cfr. ponto 4, alínea b)}. Foi ainda determinada a restituição das quantias cobradas em relação aos consumos de água do mês de Maio de 1995 (cfr. fls. 158 e 159).
Por outro lado a deliberação de 16/01/1996, estabeleceu um regime mais diferenciado de montantes e isenções referentes à aludida tarifa, revogando nessa parte as deliberações anteriores (cfr. ponto 5 alínea g), mas mantendo todavia, quer o objecto da tarifa - recolha, transporte e tratamento de resíduos sólidos urbanos - quer o seu modo de cobrança, tal como foram instituídos inicialmente.
Ora são precisamente estes aspectos que os recorrentes questionam nos presentes autos, e esses não foram alterados. A criação da tarifa tem de continuar a reportar-se à deliberação de 30/05/1995, tal como o seu modo de cobrança que continua a reger-se pela forma inicialmente prevista. Nestes aspectos a deliberação permanece integralmente em vigor, daí que o presente recurso não tenha perdido o seu objecto.”
Seguidamente, conheceu da questão prévia da i/legitimidade dos recorrentes, nos termos supra analisados, declarando a legitimidade de alguns e a falta dela em relação aos demais, ocupando-se após da apreciação dos vícios assacados ao acto impugnado e que foram: violação do princípio da audiência dos interessados; violação do disposto no art. 2°, n° 2 da Lei n° 1/87 e no art. 10°, n° l do Decreto-Lei n° 341/83 por não respeitar o princípio da especificação da receita do orçamento municipal; violação de lei por violação do disposto nos artigos 4° e 12°, n° l da mesma lei n° 1/87 na medida em que em seu entender a deliberação viola o conceito de prestação de serviços que justifica a criação de qualquer tarifa e na medida em que adultera o conceito de tarifa ao estabelecer a sua criação com o único fim de obter receitas sem preocupação com os direitos dos destinatários da norma, retirando-lhes a liberdade de decisão; violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade; a matéria da deliberação impugnada carece de regulamentação e esta só pode concretizar-se através da assembleia municipal, alegando violação do art. 242° da Constituição da República Portuguesa e o art. 39° do Dec.-Lei n° 100/84 de 29 de Março alem do n° 3 do art. 3° do Dec.-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro e, por fim, violação da regra do art. 128° do Código de Procedimento Administrativo em virtude de a deliberação ter sido tomada em 30/05/1995 a vigorar a partir de Junho do mesmo ano, vindo a ser cobrada quer no mês de Maio, quer em Junho de 1995.
Como se disse, na douta sentença recorrida usou-se um critério para avaliação da verificação do pressuposto da legitimidade processual com a qual os recorrentes não concordam e com razão, como já supra foi reconhecido; sobre os demais vícios aduziu a fundamentação em relação a cada um deles julgando-os a todos improcedentes.
E, com base nessa fundamentação, a sentença adoptou o seguinte dispositivo:
“Face ao exposto e nos termos da alínea d) do n° l do art. 288° do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do art. l ° da LPTA julgo:
A)- Os recorrentes B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel Filipe dos Santos
Passos, NS... parte ilegítima no presente recurso contencioso de anulação e
em consequência absolvo a entidade recorrida da instância.
B)- Improcedente o recurso contencioso de anulação em relação aos recorrentes NS..., Hercílio Reizinho
Mendão, F..e MP..., e
em consequência absolvo a entidade recorrida do pedido.”
Ora, é patente que dos fundamentos aduzidos na sentença sob censura não podia nem devia logicamente extrair-se um resultado oposto ao que nela foi expresso, pelo que dos fundamentos da decisão que foram fixados outra decisão não se poderia retirar em silogismo lógico.
Destarte, na sentença os fundamentos não estão em oposição com a decisão violando-se o disposto na alínea c) do n.° l do art.° 668.° do CPC.
Neste contexto, na sentença não se cometeu erro de actividade jurisdicional, concretamente, aquele que constitui a nulidade prevista alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC.
Termos em que julga inverificada a nulidade da sentença e, consequentemente, se passa a conhecer do mérito do recurso interposto.* Em face das conclusões das alegações a questão decidenda é apenas a de saber se a entidade recorrida carecia de competência para a emissão das normas impugnadas.
Com efeito, os recorrentes precisam no artº 8º do corpo alegatório que é a seguinte a parte visada da sentença neste recurso:
“Os recorrentes invocam ainda que a matéria da deliberação impugnada carece de regulamentação e esta só pode concretizar-se através da assembleia municipal, alegando violação do art. 242° da Constituição da República Portuguesa e o art. 39° do Dec.-Lei n° 100/84 de 29 de Março alem do n° 3 do art. 3° do Dec.-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro.
A entidade recorrida alega por sua vez que, por deliberação de 23 de Maio de 1984, foi aprovado o regulamento sobre a higiene e limpeza dos lugares públicos e remoção dos lixos domésticos, para o concelho de Setúbal (cfr. fls. 190).
Nos termos da alínea a) do n° 2 do art. 39° do Dec. Lei n° 100/84 de 29 de Março, é da competência da assembleia municipal aprovar posturas e regulamentos.
E de acordo com a alínea h) do n° l do art. 51° do Decreto-Lei n° 100/84, compete à câmara municipal fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito de abastecimento de água, recolha depósito e tratamento de fixos. Ora, só através de normas regulamentares se poderão fixar as tarifas devidas pela generalidade das pessoas que tenham acesso aos serviços municipalizados, pelo que a competência regulamentar da recorrida mostra-se inequívoca.
O regulamento aprovado em 23/05/1984 nada tem a ver com a deliberação recorrida.
Assim sendo a deliberação recorrida não está inquinada de vício de violação de lei e vício de incompetência, por violação da alínea a) do n° 2 do art. 39° do Decreto-Lei n° 100/84.”
E no artº 9º do mesmo corpo alegatório declaram mesmo que “ É exactamente mesmo que “É exactamente nesta matéria, bem como na matéria que diz respeito à sua legitimidade processual, que os recorrentes baseiam a sua alegação no presente recurso jurisdicional abdicando dos restantes argumentos e alegados vícios do acto normativo impugnado, por desnecessários”.
Nesse sentido, condensam na conclusão B) o fundamento do recurso:-a competência regulamentar em geral e a competência específica em matéria de criação de taxas nos Municípios pertence à Assembleia
Municipal e não à Câmara Municipal.
Face a esta delimitação do objecto do recurso, é evidente que, contra o sustentado pela recorrida, as questões colocadas no recurso não são novas, antes correspondem exactamente àquelas que foram apreciadas e decididas pela 1ª instância.
Vê-se que os recorrentes partem do pressuposto de que através do acto normativo em causa se “criou” uma “taxa” para afirmarem que a competência regulamentar em geral e a competência específica em matéria de criação de taxas nos Municípios pertence à Assembleia Municipal e não à Câmara Municipal.
Para dilucidar a questão em análise teremos, em primeira linha, de caracterizar a natureza das quantias em causa sendo certo que não será somente da circunstância de nos normativos referidos pelos recorrentes (mormente a al. l) do nº 2 da Lei 18/91, que alterou o artº 39º do DL nº 100/84, de 29/03 que atribui competência à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara, “estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos”) - se mencionar a expressão “taxa” que, sem mais, se deve concluir que nos postamos perante aquilo a que, conceptualmente, corresponde tal expressão.
No Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 558/98, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 11de Novembro de 1998, expende-se que é «sabido que a doutrina portuguesa - que neste particular tem tido acolhimento na jurisprudência que, a propósito é seguida por este Tribunal - tem realçado que a diferença específica entre “imposto” e “taxa” se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda», representando “o encargo a pagar como que o ‘preço’ do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará ( e sem aqui se olvidar que esse ‘preço” não tem, necessariamente, de corresponder a contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)»
No citado Acórdão n.º 558/98 também se escreve que, «assente uma relação sinalagmática, característica da “taxa”, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semipúblico ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares.»
O Prof. Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª ed. ref. e actual, Coimbra, 1995, p. 258 considera que “a taxa também é prestação pecuniária; também é prestação coactiva; mas já não é prestação unilateral uma vez que ao seu pagamento corresponde a contraprestação de um serviço por parte do Estado».
Consequentemente, as taxas são cobradas em contrapartida da prestação de serviços públicos se a exigência do seu pagamento, mesmo quando feita pela simples possibilidade de utilização de um bem semipúblico, e não pela utilização efectiva, continuar exclusivamente relacionada com essa utilização, sendo que o pagamento das taxas é feito, em regra, aquando da utilização, e só conveniências da cobrança justificam que ele seja antecipado.
Em suma:- a taxa é uma contraprestação específica que pode ser uma actividade do Estado ou de outros entes públicos dirigida ao obrigado, podendo esta actividade realizar-se através da prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.
No caso em apreço e de acordo com a fundamentação expendida na sentença recorrida e que inteiramente se acolhe, o ‘tributo’ não reúne as características que ficam atrás definidas correspondentes aos elementos definidores do conceito de taxa pois, a deliberação de 30 de Maio de 1995, a Câmara Municipal de Setúbal, invocando a competência prevista no art. 51°, n° l alínea h) do Dec-Lei n° 100/84 de 29 de Março, o art. 12° da Lei n° 1/87 de 6 de Janeiro e o art. 3°, n° 3 do Dec-Lei n° 488/85 de 25 de Novembro, criou a tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos (cfr. documento de fls. 15/17).
Como salienta o EPGA, embora na maior parte dos concelhos as normas que fixam as tarifas de esgotos constem de regulamentos aprovados pela respectiva Assembleia Municipal, a lei não impõe que, obrigatoriamente tenha de assim ser.
É que, sem embargo de a competência para a aprovação de regulamentos ser da Assembleia Municipal nos termos do artigo 39 n° 2 al. a) da Lei das Autarquias Locais (Decreto-Lei 100/84, na redacção da Lei 18/91 de 12 de Junho), o certo é que a Câmara Municipal tem também competência normativa (Para além da alínea h) do n° l do artigo 51 a que se refere o presente processo, vejam-se, por exemplo: a alínea i) do mesmo n° 1,a alínea b) do nº 3 e as alíneas a), b), d), e) e h) do nº 4 do citado artigo 51).
Ora, conceptualmente, em Direito Fiscal a tarifa é o preço devido pela prestação de serviços públicos e, num ou noutro caso as normas regulamentares que fixam a contraprestação e regem a sua aplicação denominam-se tarifas- cfr. Alberto Xavier, Man. Dir. Fiscal, 59.
E no caso dos autos a competência para "fixar as tarifas (...) no âmbito do abastecimento de água, recolha e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos (...)" é competência própria da Câmara e não da Assembleia tal como resulta da alínea h) do artigo 51 da LAL citada (antiga al. p)-).
Na senda do Acórdão do TCA de 09-05-2000, tirado no Recurso nº 900/98, a tarifa por recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos urbanos representa a contrapartida pelo bem utilizado derivado da ligação do prédio a uma rede de esgotos instalada.
Ora, ainda segundo aquele douto aresto, as tarifas apenas estão sujeitas ao princípio da legalidade administrativa e não também ao da
legalidade tributária.
Destarte, embora nada obste a que a Câmara proponha à Assembleia um regulamente sobre essa matéria, é aquele órgão que detém a competência normativa, nada impedindo que a exerça sem recurso à Assembleia.
E, assim, não se verifica ilegalidade do regulamento editado pela CMS em que é feita a fixação das tarifas no âmbito do abastecimento de água, recolha e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos pois que a definição do preço ou tarifa da taxa é da competência da própria da CMS e não da Assembleia, tal como resulta da alínea h) do artigo 51º DL nº 100/84 –LAL- (antiga al. p)-).* 3.-Decisão
Nos termos expostos acordam em conceder parcial provimento ao recurso julgando partes legítimas os recorrentes B...Pinto, R..., J..., C..., CE..., M..., Maria..., Manuel..., NS..., confirmando no mais a decisão recorrida.
Custas a cargo dos recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 300 e 150 euros (trezentos e cento e cinquenta euros).*
Lisboa, 28 de Novembro de 2006
(Gomes Correia)__________________________________
(Eugénio Sequeira)________________________________
(Ivone Martins)___________________________________ |
