| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. RELATÓRIO
O M.P., a Câmara Municipal de Manteigas e Manuel ..., inconformados com a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, pela qual foi concedido parcial provimento ao recurso contencioso interposto pelo M.P. das deliberações daquela Câmara de 8/1/90 e de 21/9/92, interpuseram recursos jurisdicionais para este T.C.A.
No recurso jurisdicional interposto pelo M.P., limitado à parte da sentença que negara provimento ao recurso contencioso interposto da referida deliberação de 8/1/90, foram formuladas as seguintes conclusões:
"a) A interinidade consiste no preenchimento por um indivíduo estranho à administração funcionário ou agente, a título precário, de um lugar de outra categoria vago ou cativo;
b) O recorrido era 3º oficial quando exerceu funções de 2º oficial interino de 8/5/86 até 22/3/88;
c) Em 22/3/88, quando tomou posse como 2º oficial efectivo foi-lhe contado o tempo de interinidade para esta promoção, nos termos do art. 3º do D.L. 49031, de 27/5/69;
d) Em 8/1/90, ao ser nomeado 1º oficial efectivo, ainda não tinham decorrido 3 anos de exercício de funções como 2º oficial uma vez que aquela contagem de tempo de serviço como interino apenas podia relevar para efeitos de promoção de 3º oficial a 2º oficial e não também para 1º oficial, sob pena de contagem do mesmo tempo de serviço para 2 promoções;
e) O art. 36º do D.L. 427/89 não é aplicável ao caso, uma vez que ainda não tinha sido publicado o D.L. 409/91, de 17/10, à data da deliberação impugnada;
f) Mas quer o art. 3º do D.L. 49031 quer o art. 551º do C.A. determinam a contagem do tempo de serviço de interinidade para efeitos de promoção por provimento efectivo para cargo da mesma categoria (da interinidade);
g) A sentença recorrida, ao considerar que o tempo como 2º oficial interino devia ser contado, para além da promoção a 2º oficial mas também a promoção a 1º oficial, fez errada interpretação dos arts. 36º do D.L. 49031 de 27/3/69, art. 551º do CA e ainda dos arts. 36º do D.L. 427/89 de 7/12, 36º do D.L. 247/87, de 17/6, devendo por isso ser revogada nessa parte e substituída por outra que declare nula também a deliberação impugnada de 8/1/90."
A Câmara Municipal de Manteigas e Manuel ... apresentaram as alegações de fls. 100 a 102 dos autos, onde enunciaram as seguintes conclusões:
"I - Bem se decidiu ao julgar válida a deliberação de 8/1/90, pois esta não enferma de qualquer vício que conduza à sua nulidade;
II - O Mmo Juiz "a quo" fez uma correcta interpretação da lei ao julgar válida a deliberação de 8/1/90;
III - A deliberação de 21/9/92, deverá igualmente considerar-se válida;
IV - A existir algum vício da referida deliberação de 21/9/92, consubstancia uma violação de lei, porquanto este resultou de erro de aplicação e de interpretação de lei, que poderia conduzir à anulabilidade, já sanada;
V - A existir o vício da nulidade, sempre se poderá recorrer à aplicação da figura da usucapião ou efeito dos actos nulos pelo decurso do tempo, o que aqui se invoca;
VI - As deliberações postas em crise não consubstanciam qualquer caso de nulidade"
Quanto a este recurso jurisdicional, o M.P. contra-alegou, concluindo pela rejeição do recurso, nos termos do art. 690º-A, nº 1, do C.P.Civil e pela manutenção da sentença recorrida.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) O interessado particular, Manuel...., foi nomeado 3º oficial do quadro da C.M. Manteigas, a título definitivo, por deliberação camarária de 5/12/83 e tomou posse em 27/12/83.
b) Pela deliberação camarária de 17/4/86, foi nomeado como 2º oficial, a título interino (posse em 8/5/86).
c) Em 7/5/87, a C.M. Manteigas deliberou renovar a nomeação do interessado como 2º oficial, a título interino, com efeitos a partir de 8/5/87 (posse em 3/6/87).
d) Pela deliberação de 3/3/88, o interessado foi nomeado, a título definitivo, para o lugar de 2º oficial (posse em 22/3/88).
e) Na sequência de concurso aberto em 20/7/89, o mesmo interessado foi nomeado 1º oficial, mediante deliberação camarária de 8/1/90 (posse em 5/2/90).
f) Posteriormente, pela deliberação camarária de 21/9/92, foi nomeado Chefe de Secção, em regime de substituição, por 6 meses.
g) O lugar de Chefe de Secção, criado no quadro de pessoal, nunca teve titular definitivo
Resulta ainda dos autos que:
h) A petição de recurso contencioso deu entrada no TAC de Coimbra em 3/2/98.x 2.2. Matéria de Direito.
A) Quanto ao recurso interposto pelo M.P.
A sentença recorrida considerou improcedente o vício de violação de lei invocado pelo M.P., por entender que, dado o disposto no art. 3º do D.L. nº 49031, de 27/5/69, o Manuel.... já tinha completado 3 anos de serviço na categoria de 2º oficial quando, pela deliberação da Câmara Municipal de Manteigas de 8/1/90, foi nomeado 1º oficial.
Contra este entendimento, o M.P., nas alegações do presente recurso jurisdicional, considera que o tempo de interinidade devia ser contado para efeitos de acesso a 2º oficial, mas nunca também para acesso a 1º oficial, sob pena de o mesmo tempo de serviço contar duas vezes para duas promoções.
Vejamos se lhe assiste razão.
À data da deliberação de 8/1/90, encontrava-se em vigor o art. 42º do D.L. nº 247/87, de 17/6 (que só veio a ser revogado pelo art. 10º do D.L. nº 409/91, de 17/10), que admitia que os lugares dos quadros das Câmaras Municipais fossem desempenhados interinamente por funcionários da categoria imediatamente inferior da respectiva carreira, desde que o titular do lugar se encontrasse impedido no desempenho de outras funções públicas ou em situação equivalente que legalmente lhe garantisse o direito ao lugar. E estavam também em vigor os arts. 551º, nº 1, do C. Administrativo __ que determinava que se contasse para efeitos de antiguidade todo o tempo de serviço prestado com provimento interino, desde que seguido de provimento definitivo no mesmo cargo __ e 3º do D.L. nº 49031, de 27/5/69 __ que preceituava que "o tempo de serviço efectivo prestado pelos interinos será contado para todos os efeitos, designadamente conversão de nomeação provisória em definitiva, antiguidade e promoção, desde que, sem interrupção de funções ou com interrupções por períodos não superiores a 60 dias e por motivos que lhes não sejam imputáveis, venham a ser providos a título normal em cargo da mesma categoria e classe do mesmo quadro".
O D.L. nº 409/91, ao revogar o art. 42º do D.L. nº 247/87 e ao tornar aplicável à administração local, nos termos do seu art. 1º, nº 1, o disposto no D.L. 427/89 impediu futuras nomeações interinas, mantendo as ainda subsistentes mas só até ao decurso do prazo pelo qual haviam sido constituídas ou até à reocupação do lugar pelo respectivo titular, às quais seria aplicável o disposto no art. 3º do D.L. nº 49031 (cfr. art. 36º, nºs 1 e 2, do D.L. nº 427/89).
Deste modo, o art. 3º do D.L. nº 49031 aplicava-se directamente às nomeações interinas na administração local que já haviam cessado quando entrou em vigor o D.L. nº 409/91 e era aplicável, por remissão dos arts. 1º, nº 1, do D.L. nº 409/91 e 36º, nºs 1 e 2, do D.L. nº 427/89, às que ainda subsistiam à data do início de vigência do D.L. nº 409/91.
Portanto, se é verdade que, como refere o recorrente, o art. 36º do D.L. nº 427/89 não era aplicável à situação em apreço, não o é menos que desse facto não decorre a inaplicabilidade do art. 3º do D.L. nº 49031 a tal situação, dado que, como vimos, este preceito é directamente aplicável às nomeações interinas na administração local que já haviam cessado quando entrou em vigor o D.L. nº 409/91.
No caso em apreço, o Manuel...., quando era 3º oficial do quadro da C.M. Manteigas, foi nomeado 2º oficial a título interino e após a sua nomeação a título definitivo para este lugar foi, pela deliberação impugnada de 8/1/90, nomeado 1º oficial.
Atento ao disposto no art. 36º do D.L. nº 247/87, a nomeação como 1º oficial dependia da permanência pelo período mínimo de 3 anos na categoria de 2º oficial, requisito que a sentença recorrida considerou verificado por, nos termos do art. 3º do D.L. nº 49031, se dever computar nesta categoria o tempo de serviço prestado como 2º oficial interino.
E cremos que com razão.
Efectivamente, do citado art. 3º resulta claramente que o tempo de serviço prestado pelos interinos será contado para efeitos de promoção, desde que, sem interrupção de funções ou com interrupções por períodos não superiores a 60 dias, venham a ser providos a título normal em cargo da mesma categoria e classe do mesmo quadro.
Ora, o referido Manuel Batista, depois de prestar serviço como 2º oficial interino no período entre 8/5/86 e 21/3/88, foi nomeado, a título definitivo, 2º oficial, tendo tomado posse nesta categoria em 22/3/88, pelo que, não tendo havido interrupção de funções, se deve contar aquele período de interinidade como tempo de serviço prestado naquela categoria.
A posição defendida pelo recorrente, para além de não ter qualquer apoio na letra do preceito, nem no preâmbulo do diploma onde este se insere, tornaria completamente inútil o mecanismo nele previsto.
Na verdade, e em 1º lugar, nada existe susceptível de demonstrar que apenas se pretendeu acautelar a situação dos interinos que ingressavam por esta via na carreira e na função pública, porque o normativo em questão não faz tal restrição e do preâmbulo do D.L. nº 49031 __ onde apenas se refere que "oferecem também evidente interesse, tanto no aspecto da situação do pessoal como no da eficiência dos serviços, os 1ºs artigos deste decreto-lei relativos a provimentos interinos e à possibilidade da sua conversão em situações de provimento normal" __ infere-se que a intenção do legislador foi a de estender a solução adoptada a todos os provimentos interinos que se convertam em provimento normal. Por outro lado, e em 2º lugar, tal posição teria como consequência que o tempo de serviço prestado como interino contaria sempre como prestado no lugar de origem ainda que ao provimento interino se seguisse, sem interrupções, o provimento normal na mesma categoria. Quer dizer, de acordo com esta tese, o período entre 8/5/86 e 21/3/88 contaria sempre como tempo de serviço prestado na categoria de 3º oficial, quer para a promoção a 2º oficial, quer para a promoção a 1º oficial, pelo que o interessado nada beneficiaria pelo facto de nesse período estar provido interinamente na categoria de 2º oficial e de, sem interrupções, se ter verificado a conversão em provimento normal. A ser assim o citado preceito não teria qualquer justificação, porque nada acrescentaria à regra geral de que o tempo de serviço prestado como interino conta como prestado no lugar de origem.
Portanto, neste aspecto, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida, pelo que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
B) Quanto aos outros recursos.
No que respeita ao recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Manteigas de 21/9/92, que nomeara o Manuel.... Chefe de Secção em regime de substituição, a sentença recorrida concedeu-lhe provimento, por entender que tal deliberação enfermava de nulidade por impossibilidade legal do seu objecto, visto que, não existindo titular do lugar de Chefe de Secção, inexistia um cargo susceptível de ser exercido em regime de substituição.
Nas suas alegações, os ora recorrentes limitam-se a afirmar que a aludida deliberação, a padecer de algum vício, era o de violação de lei, gerador de mera anulabilidade que já se encontrava sanada.
Nas contra-alegações, o ora recorrido considerou que o recurso devia ser rejeitado nos termos do art. 690º-A, nº 1, do CP Civil, dado que os recorrentes se limitaram a alegar que a deliberação declarada nula não nomeou um funcionário sem concurso nem a quem faltem requisitos exigidos por lei, não esclarecendo em que medida era possível a nomeação do particular interessado em regime de substituição para lugar que nunca teve titular definitivo.
Analisemos, em 1º lugar, esta questão da rejeição do recurso jurisdicional.
Objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida, devendo o recorrente, nas alegações, impugnar os fundamentos dessa decisão e formular as pertinentes conclusões (cfr. art. 690º, nº 1, do C.P. Civil).
Este ónus de impugnação dos fundamentos da decisão recorrida implica que o recorrente nas alegações e respectivas conclusões especifique os fundamentos por que pede que aquela seja revogada, explicitando as razões da sua dissidência __ cfr. Acs. do STA de 14/2/89 _ Rec. nº 26365, de 16/11/89 _ Rec. nº 26.660 e de 10/7/97 - Rec. nº 31.728, este último do Pleno da 1ª Secção.
As conclusões são proposições sintéticas que emanam do que se expôs ao longo da alegação, destinando-se a resumir para o Tribunal "ad quem" o âmbito do recurso e os seus fundamentos, pelo que não podem ser consideradas aquelas que não versem sobre a matéria alegada (cfr. Ac. do STA de 8/2/90 - Rec. nº 26436).
Assim, nos recursos jurisdicionais, "o thema decidendum" é fixado pelas conclusões formuladas nas alegações respectivas, pelo que aquelas só abrangem as questões nestas contidas.
Por isso, a não impugnação, nas conclusões das alegações do recorrente, dos fundamentos de decisão recorrida, implica o trânsito em julgado desta, impedindo o Tribunal de recurso de conhecer do objecto de recurso jurisdicional.
Analisando as alegações dos recorrentes, constata-se que embora eles refiram que a deliberação de 21/9/92 se deve considerar válida (cfr. conclusão III) não explicitam os fundamentos deste entendimento.
No entanto, ao contrário do que pretende o recorrido, esta não impugnação de um dos fundamentos da decisão recorrida nunca justificaria a rejeição do recurso ao abrigo do art. 690º-A, nº 1, do C.P. Civil, dado que este preceito apenas se aplica quando o recorrente impugna a matéria de facto dada como provada, o que manifestamente não sucede no caso em apreço.
A situação referida apenas tem como consequência que não se conheça da matéria contida na conclusão III das alegações dos recorrentes.
Quanto à conclusão V das mesmas alegações, cremos que também não se deve dela conhecer, visto que versa sobre matéria a que não é feita qualquer referência no texto das alegações.
No que concerne às conclusões IV e VI, parece-nos que delas resulta, de forma inequívoca, um ataque à decisão recorrida, com explicitação das razões por que dela se discorda, pelo que se deve delas conhecer.
Vejamos então se o vício que a sentença recorrida julgou procedente se consubstancia num mero erro de interpretação e aplicação da lei, gerador de anulabilidade já sanada.
A sentença, depois de referir que as noções de lugar e de cargo não se confundem, justificou a solução que adoptou nos termos seguintes:
"(...) não preside à substituição o intuito de preencher um lugar (para isso proceder-se-á à nomeação de um funcionário, a título definitivo ou precário), mas apenas o de prover ao exercício das funções que o titular do lugar não está em condições de assegurar. No caso vertente, na inexistência de titular de lugar de Chefe de Secção, inexistia também o cargo respectivo, susceptível de ser exercido em regime de substituição. Por isto, o acto tem objecto legalmente impossível e verifica-se a ilegalidade invocada pelo recorrente, sancionável com a nulidade __ art. 133º 2 c) CPA".
À nomeação em substituição refere-se o nº 1 do art. 23º do D.L. nº 427/89 (aplicável à administração local por força do art. 1º, nº 1, do D.L. nº 409/91), nos termos do qual se considera em substituição a nomeação a título transitório em lugar dirigente ou de Chefia enquanto durar a sua vacatura ou a ausência ou impedimento do respectivo titular.
A figura jurídica da substituição no exercício de funções surge assim como um expediente adequado às situações em que um cargo não é exercido, seja porque o titular do lugar respectivo se encontra impedido de desempenhá-lo, seja porque tal lugar se encontra vago e não há possibilidade de preenchê-lo rapidamente (cfr. José Alfaia in "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", I, 1985, pag. 486).
Tal como se entendeu na sentença recorrida, afigura-se-nos que a nomeação em substituição traduz-se no exercício do cargo respectivo e só há um cargo susceptível de ser exercido quando o lugar a que este corresponde tem ou já teve titular. Por isso, tem um objecto legalmente impossível o acto que nomeia em substituição para um cargo que não existe, por o lugar a que ele corresponde nunca ter tido titular (cfr. art. 133º, nº 2, al. c), do CP Administrativo).
Assim, a sentença recorrida, ao declarar a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Manteigas de 21/9/92, não merece qualquer censura.x 3. DECISÃO
Face ao exposto, acordam em negar provimento aos recursos jurisdicionais, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente Manuel...., atento à isenção de que beneficiam os demais recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 20.000$00 e 10.000$00.x Lisboa, 19 de Dezembro de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Magda Espinho Geraldes
Carlos Manuel Maia Rodrigues, vencido no concernente à tese sufragada no Ac. de que a nomeação em substituição só seja possível enquanto "substituição de alguém" que já tivesse ocupado o lugar. A lei (art. 23º do DL 427/89, 7.12) considera em substituição a nomeação transitória em lugar dirigente ou de chefia enquanto durar a sua vacatura ou a ausência ou impedimento do respectivo titular.
Afigura-se-nos que é lícita a nomeação em substituição por vacatura do lugar, seja por o titular não ter sido ainda nomeado, seja porque se ausentou ou se encontra impedido.
Daría, assim, procedência ao vertido nas conclusões IV e VI das alegações dos recorrentes, concedendo provimento ao recurso e anulando a decisão recorrida. |
