| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do TCA Sul
1. Relatório.
C ..., S.A., veio interpor recurso de revisão da decisão proferida por este Tribunal, por Acordão datada de 1 de Março de 2007, o qual confirmou a sentença proferida pelo TAF de Sintra que, no âmbito dos autos de providência cautelar que correram sob o Proc. nº 1034/06.7 BESNT, decretou a suspensão de eficácia de deliberação da Câmara Municipal de Sintra, revogatória da licença de ocupação da via pública de que era titular a Barreiros e Freitas, Lda.
Formula, para tanto, as conclusões seguintes:
1ª) Considerando que: a decisão a rever transitou em julgado, a C... Polis possui interesses contrapostos aos da requerente e o presente recurso vem interposto no decurso dos 60 (sessenta) dias seguintes ao conhecimento pela ora recorrente do Acordão do TCA Sul cuja revisão se requer (pelo qual, foi confirmada a decisão de decretamento da suspensão de eficácia do acto administrativo “sub judice”) é manifesto que se encontram reunidos todos os pressupostos de que o legislador faz depender a admissão do presente recurso de revisão, nos termos e ao abrigo dos artigos 154 nº 1 e 155 nº 2 do CPTA e do art. 772º nº 2, alínea b) do Cód. Proc. Civil, aplicável “ex vi” do disposto no art. 1º do CPTA.
2ª) Ou, vistas as coisas de outro modo, a verdade é que, não tendo a ora recorrente sido parte nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia, é este o único meio à sua disposição para, em tempo útil, lograr ver acautelada a sua pretensão e devidamente ponderados os interesses públicos em presença;
3ª) Com efeito, a admissão do presente recurso de revisão é claramente necessária para a realização da justiça no caso concreto, porquanto a adopção da providência cautelar requerida pela B..., Lda, implicou e implica sérios prejuízos para diversos valores protegidos e legalmente acolhidos pelo ordenamento jurídico português, e bem assim para todos os utilizadores da Rua Elias Garcia e ainda para a C... – polis, ora recorrente, os quais não foram devidamente alegados, provados e, consequentemente ponderados.
4ª) Pelo que se impõe, em resultado da admissão do presente recurso, a anulação de todo o processado após a citação do Município de Sintra.
5ª) Por forma a uma nova avaliação dos interesses em presença, o que necessariamente passará pelo alargamento da matéria de facto indiciariamente julgada provada, nesta se incluindo os interesses públicos em presença e os danos decorrentes da suspensão de eficácia do acto em crise para a C...polis, S.A.
6ª) Ademais, resultará forçosa nova apreciação de todos os requisitos estabelecidos pelo legislador para o decretamento da providências conservatórias, a efectuar à luz do artigo 120º nº 1, al. a) e nº 2 do CPTA.
7ª) Nesta sede, devendo concluir-se pela inverificação do “periculum in mora” e do “fumus boni juris”, mas sobretudo deve fazer-se uma correcta apreciação e ponderação dos interesses em presença, concluindo-se pela manifesta prevalência dos interesses públicos.
Admitido o recurso e dado cumprimento ao disposto no artigo 156º nº 1 do CPTA, contraalegou a recorrida B..., Lda, pugnando pela manutenção do julgado.
O Digno Magistrado do Ministério Público não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
2 . Matéria de Facto
A sentença de 1ª instância, para a qual remeteu o acordão cuja revisão se pede, considerou provada a seguinte factualidade:
a) A requerente é uma sociedade comercial por quotas, e tem como objecto social o comércio de combustíveis (doc. fls. 52 dos autos).;
b) A requerente dispõe apenas do posto de abastecimento de líquidos, ar, água, sito na Rua Elias Garcia, freguesia de Agualva, concelho do Cacém (prova testemunhal);
c) O posto de abastecimento de combustível referido na alínea b) encontra-se situado na área de intervenção do Programa C... Polis (acordo);
d) A execução das obras no local onde se encontra instalado o posto de abastecimento pararam pelo menos há três meses (prova testemunhal);
e) A requerente tem ao seu serviço no posto de abastecimento referido na altura, digo, referido na alínea b), João..., Alfredo ..., Pedro ..., Sónia..., (prova testemunhal e doc. nº 37 junto ao requerimento inicial)
f) Sónia ... exerce funções no estabelecimento comercial tipo “café”, o qual é explorado pela requerente, situando-se o mesmo na zona onde o posto de abastecimento se encontra instalado (prova testemunhal);
g) Para além da função descrita na alínea anterior, Sónia... procede ao tratamento dos documentos relativos às vendas efectuadas pelo referido posto de abastecimento (prova testemunhal);
h) A clientela do estabelecimento referido na alínea f) da matéria indiciariamente provada é constituída pelos utilizadores do posto de abastecimento (prova testemunhal);
i) Maria ... é socia gerente da requerida, auferindo nessa qualidade remuneração;
j) Em 8 de Setembro de 1986, foi assinado entre a Petróleos ..., E.P. ... e a requerente, B..., Lda., na qualidade de revendedora, contrato de fornecimento com cedência de material, relativo ao estabelecimento comercial com posto de abastecimento de combustíveis para veículos automóveis simples, instalado em terreno camarário e no prédio urbano (Fracção A) de que é proprietária, sito na Rua Elias Garcia, 15-B, descrito na Conservatória de Registo Predial de Queluz sob o nº 54581 do Livro B40 e inscrito na matriz urbana da Freguesia de Agualva Cacém do concelho de Sintra sob o art. 4055 (doc. nº 30 junto ao requerimento inicial).
l) Em 28 de Agosto de 1996, P... e a requerente, B..., Lda, foi assinado o contrato de fornecimento junto à p.i sob o doc. nº 31.
m) Em 12 de Abril de 2006, a Directora do Gabinete de Apoio ao Município e Controlo do Processo da Câmara Municipal de Sintra certificou que «... a requerimento de B..., Lda, no uso da competência que me foi conferida por despacho de 6 de Setembro de 1966 da Sra. Presidente desta Câmara Municipal e no seguimento daquela que proferi em 12 de Abril de 2000, com base em elementos que arquivo, haver sido, em 21 de Junho de 1996, a licença de utilização nº 320 Processo nº 8604/86 – relativa à ocupação de um posto de abastecimento depois alterado, sito na Rua Elias Garcia, nº 15 B, na localidade de Cacém, frequesia de Agualva Cacém do concelho de Sintra, anteriormente designada por E.N. 249, Km 8,625, na mesma localidade e freguesia do Concelho de Sintra;
É quanto me cumpre certificar.
n) Em reunião ordinária realizada a 9 de Agosto de 2006, a Câmara Municipal de Sintra deliberou aprovar por unanimidade a Proposta nº 562DQ, de 7 de Agosto, na qual se pode ler:
«1. A P..., S.A., com sede no Edifício ... Rua ..., em Lisboa, dispõe através da sua concessionária B..., LD, de uma instalação abastecedora de carburante líquido, sito na Rua Elias Garcia, Freguesia de Agualva.
2. A instalação abastecedora de combustíveis ora em análise possui licença de utilização nº 329/90, de 21 Junho, sendo que posteriormente submeteu à apreciação camarária três processos de alterações que foram aprovados, não tendo porém sido emitida a respectiva licença de utilização por não terem sido juntos todos os elementos solicitados pelo Departamento do Urbanismo, conforme informação junta ao processo nº OB 1077/1976, em nome de P....
3. A presente instalação abastecedora encontra-se inteiramente localizada em espaço público, dispondo de uma licença de ocupação da via pública, a qual é objecto de renovação anual.
4. O equipamento em causa encontra-se integrado na área de intervenção do Programa Cacém – Polis, que constitui um programa de requalificação urbana e valorização ambiental da cidade de Agualva – Cacém, cuja execução foi objecto de Plano de Pormenor aprovado pela Assembleia Municipal de Sintra em 18 de Outubro de 2002 e ratificado pelo Conselho de Ministros de 28 de Fevereiro de 2003.
5. Acresce que as instalações da abastecedora estão presentemente a impedir a realização dos trabalhos de infraestruturas e ... da referida via, sendo que a Sociedade Cacém Polis, através de diversos ofícios e pareceres, solicitou à autarquia a urgente resolução com vista à retirada da bomba de combustível.
6. A Barreiros Faria, Lda. é titular de uma licença de ocupação da via pública, a qual, nos termos do artigo 22º do Regulamento de Ocupação da Via Pública Mobiliária Urbana do Município de Sintra, tem uma natureza precária, podendo ser objecto de revogação a todo o tempo, sempre que circunstâncias excepcionais de manifesto interesse público o exijam e sem direito a qualquer indemnização, conforme estatuído no nº 2 do artigo 28º do já citado Regulamento municipal.
7. Constituem circunstâncias excepcionais de manifesto interesse público as previstas no artigo 8º do já citado Regulamento, ou seja, “quando imperativos de reordenamento do espaço público, tal como aprovação de planos municipais de ordenamento do território, de execução de obras ou outras, de manifesto interesse público, o justifiquem”
8. Ora, a desactivação do posto de abastecimento é solicitada por forma a permitir a execução de obras no âmbito do Programa Polis Cacém, conforme já mencionado superiormente, com vista à realização de infraestruturas e reperfilamento da Rua Elias Garcia.
Assim, face ao anteriormente exposto, tenho a honra de propor à Câmara Municipal para, que ao abrigo do disposto no artigo 22º, conjugado com os artigos 28º e 8º do Regulamento de Ocupação da Via Pública Mobiliária Urbana e da Publicidade do Município de Sintra, delibere:
9. Revogar a licença de Ocupação da via pública da instalação abastecedora de carburantes líquidos, ar e água sita na Rua Elias Garcia, freguesia de Agualva, de que é titular a firma B..., Lda, P..., P..., S.A., com sede, respectivamente, na Rua ..., nº 15, na Agualva e na Rua ...., em Lisboa.
10. Notificar os concessionários B..., Lda. e P... P..., S.A., da deliberação de revogação da licença de ocupação da via pública para, no prazo de 30 dias, procederem à remoção da instalação abastecedora sob pena de, não o fazendo, a Câmara Municipal proceder à respectiva remoção, conforme dispõe o artigo 185º do citado Regulamento, sem prejuízo da aplicação de coima e das sanções acessórias a que haja lugar e as despesas efectuadas da responsabilidade do infractor (nos. 2 e 4 do artigo 185º do Regulamento)».
o) Em 17 de Agosto de 2006, M..., na qualidade de proprietária da Sociedade B..., Lda, foi notificada da Deliberação da Câmara Municipal de Sintra supra identificada (doc. nº 1 junto com o requerimento inicial).
p) Consta dos autos sob o nº 9 junto à Oposição um documento titulado por “Pedido de loteamento urbano a Exma. Senhora D. Luz ..., nos termos do disposto no Dec. Lei nº 46673, de 26.11.1965».
q) Consta dos autos sob o doc. nº 10 fotocópia de uma escritura de urbanização e doação de terreno sito em Cacém, entre a Câmara Municipal de Sintra e Luiz ....
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Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa ficou indiciariamente provado.
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Factos não provados.
a) “Neste momento, o posto de abastecimento está a impedir o prosseguimento por parte da Cacem polis, das obras que são necessárias levar a cabo, designadamente trabalhos de infra-estruturas e reperfilamento da Rua ...» (art. 32º da Oposição).
Fundamentação: Resultou de não ter sido produzida prova sobre o facto.
3. Direito Aplicável
A Cacempolis Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis no Cacém, S.A. veio interpor recurso de revisão do Acordão deste TCA Sul, de 1.03.2007, que confirmou a sentença, pelo qual foi decretada a providência cautelar requerida por Barreiros e Freitas, Lda, alegando que, apesar da sua qualidade de contra-interessada (a qual, aliás lhe foi reconhecida em sede de acção principal pela própria Autora, que a indicou em tal qualidade), não foi notificada para deduzir oposição e, sobretudo, porquanto o decretamento da providência está a causar-lhe inúmeros prejuízos, os quais não foram, como deviam ter sido, alegados e consequentemente provados, ponderados e acautelados.
Cumpre, antes de mais, relembrar que o aludido acordão, cuja revisão vem pedida, expendeu, nomeadamente, o seguinte (cfr. 521 e seguintes dos autos):
“É certo que o posto de abastecimento da requerente se situa na área de intervenção do Programa Cacempolis (cfr. als. a), b) e c) da factualidade assente).
Todavia, isso não significa que a C...Polis, S.A. devesse ter sido indicado como contra-interessado neste processo cautelar, visto que o decretamento da providência não implica um prejuízo directo ou imediato para aquela entidade.
Como é salientado na decisão recorrida, não ficou provada a matéria vertida no artigo 32º da Oposição, segundo a qual o posto de abastecimento estaria a impedir o prosseguimento das obras necessárias a realizar pela C..., designadamente trabalhos de infra-estruturas e reperfilamento da Rua ....
Antes se provou que “a execução das obras no local onde se encontra instalado o posto de abastecimento pararam há pelo menos três meses (alínea d) do probatório), pelo que a decisão recorrida concluiu, a nosso ver justamente, que o decretamento da providência não poderia causar um prejuízo directo e imediato para a C..., S.A.
Assim sendo, teria de improceder a excepção dilatória da ilegitimidade passiva por falta de indicação dos contra-interessados, porquanto da prova sumária produzida não resultou clara existência dos mesmos.
Isto posto, nada há a censurar ao decretamento da providência tal como efectuado, uma vez que a decisão recorrida, na esteira da jurisprudência e doutrina dominante, reconheceu estarmos perante um caso típico de prejuízo de difícil reparação (perda de clientela, eventuais situações de desemprego e lucros cessantes de montante indeterminado).
Acresce que a ponderação relativa dos interesses em conflito, neste contexto, mostra-se favorável à requerente, ante a iminência e gravidade dos prejuízos advenientes da remoção das suas instalações, e por não se ter provado que o posto de abastecimento esteja a impedir o prosseguimento, por parte da C..., S.A., das obras realizadas”.
Com base neste raciocínio, confirmou-se a sentença recorrida, que, com base nos elementos disponíveis no processo e citando doutrina e jurisprudência corrente (cfr. Ac. STA de 14.08.96, Rec. 40.826; Ac. T.C.A de 17.6.99, Rec. 3106/99; Freitas do Amaral, “Direito Administrativo, vol. IV, p. 311), considerou estarmos perante um caso de prejuízo de difícil reparação e, procedendo à ponderação relativa dos interesses em jogo, considerou prevalecentes os interesses da requerente “Barreiros e Freitas, Lda”, decretando a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Sintra de 9 9 de Agosto de 2006.
Isto posto, cumpre examinar mais pormenorizadamente o recurso de revisão interposto pela Cacem polis Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Pólis no Cacém, S.A.
A sentença cuja revisão se pede encontra-se transitada em julgado, sendo susceptível de revisão, nos termos do artigo 154 nº 1 do CPTA.
Como é sabido, a revisão pode ser pedida, com qualquer dos fundamentos previstos no Código de Processo Civil, pelo Ministério Público ou pelas partes no processo (art. 155 nº 1 do CPTA).
E o nº 2 do mesmo preceito estende a legitimidade para requerer a revisão a quem, devendo ser obrigatoriamente citado no processo, não o tenha sido, e a quem, não tendo tido a oportunidade da participar no processo, tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da decisão a rever. (sublinhado). nosso).
Estamos perante uma norma especial, que se sobrepõe ao regime da lei processual civil, subsidiariamente aplicável, devendo entender-se que ela alarga o campo de aplicação típico da alínea g) do artigo 771º do Código de Processo Civil (cfr. Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, notas ao artigo 155º).
Face ao teor de tal norma, entende-se que os contra-interessados têm legitimidade para requerer a revisão, quando não tenham tido a oportunidade de participar no processo em que foi proferida a decisão a rever e estejam numa de duas situações: ou deviam ter sido citados nesse processo, ou estão, em todo o caso, a sofrer ou em vias de sofrer a execução da decisão (cfr. Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ob. cit. p. 772).
Alega a Cacémpolis, S.A., a sua qualidade de contra-interessada, face à factualida agora exposta e por ter sido indicada em tal qualidade pela Autora, na acção principal.
A factualidade que agora vem alegada consiste no seguinte (cfr. nº 37 das alegações):
A instalação abastecedora da A. encontra-se inteiramente localizada em espaço público;
O equipamento em causa encontra-se integrado na área de intervenção do Programa Cacémpolis, que constitui um programa de requalificação urbana e valorização ambiental da cidade de Agualva Cacém;
A instalação abastecedora está presentemente a impedir a realização dos trabalhos de infra-estruturas e reperfilamento da referida via;
A desactivação do posto de abastecimento é solicitada por forma a permitir a execução de obras no Programa Polis Cacém.
Por via da invocação de tal factualidade, conclui a alegante pela inexistência de qualquer dúvida sobre a qualidade, que lhe assiste, de contra-interessada, sendo evidente que a mesma possui interesses contrapostos aos da Autora.
Seguidamente, invoca a existência de erro de julgamento quanto à apreciação dos requisitos para o decretamento da providência (arts. 46º e seguintes das alegações), dizendo, nomeadamente, quanto ao prejuízo de difícil reparação, que apenas parte da actividade comercial do estabelecimento será afectada, porquanto o acto suspendendo visa apenas o desmantelamento do posto de abastecimento de combustíveis e em nada afecta a actividade tipo “café” desenvolvida na loja, além de que a requerente da providência não podia ignorar que era titular de uma licença precária de ocupação do domínio público naquele local e já sabia, com antecedência, que o posto não poderia permanecer em serviço. Razões pelas quais, diz a recorrente, a cessação do exercício do comércio, não é uma consequência necessária da execução do acto, na medida em que a exploração do estabelecimento de cafetaria pode prosseguir, nada impedindo também que a requerente prossiga noutro local a sua actividade de venda de combustíveis.
Quanto à ponderação relativa de interesses a efectuar, a ora recorrente entende que a mesma foi deficientemente efectuada, uma vez que em seu entender, os interesses públicos em presença, que não foram considerados e ponderados, se sobrepõem aos interesses privados da B..., Lda.
Daí que a recorrente pretenda a anulação de todo o processado após a citação do Município de Sintra, com o consequente alargamento da matéria de facto e nova avaliação dos interesses em presença (cfr. conclusão 4ª e seguintes das alegações, a fls. 19 dos autos).
Contra-alegando, a recorrida B..., lda, entende que a legitimidade da Cacémpolis está definitivamente assente quanto à qualidade de contra-interessada, e não pode ser nem objecto de nova discussão, nem tão pouco atribui legitimidade à C...polis para interpor o presente recurso de revisão, nos termos da primeira parte do nº 2 do art. 155º do CPTA.
À cautela, a recorrida alega razões para a manutenção do decretamento da providência, dizendo, nomeadamente, que o posto de abastecimento de combustíveis não se encontra instalado em prédio do domínio público, questão a debater com maior profundidade em sede de Acção Principal, e muito menos está a ocupar a via pública a título precário, como resulta dos documentos 1 e 2 juntos aos autos.
Alega ainda a recorrida que, apesar do decretamento da providência, as obras na Rua Elias Garcia, no Cacém, não pararam até ao momento, e as obras na frente do posto continuaram e nunca pararam, pelo que aquele não constitui qualquer impedimento ou prejuízo para a actividade e objectivos a que se propunha a recorrente, a implementar ao abrigo do Programa Pólis para a cidade do Cacém.
Se as obras não avançam, diz a recorrida, é por razões estratégicas da recorrente, e não por impedimento do posto de abastecimento, e mesmo que fosse revogada a decisão que ordenou o decretamento da suspensão de eficácia da deliberação camarária, a terceira faixa e o passeio pedonal na zona de localização do posto de abastecimento não seriam construídas sem antes serem expropriados e devidamente acautelados os direitos dos proprietários da zona afectada, sendo de reafirmar que a recorrida é apenas arrendatária do estabelecimento instalado na fracção A do imóvel em causa, e não proprietária do mesmo. O que a recorrente pretende, em suma, é obter o desmantelamento do posto a todo o custo, com o único objectivo de desvalorizar comercialmente a parte restante do imóvel a expropriar aos seus proprietários, atribuindo-lhe um valor simbólico.
Não obstante esta argumentação, cremos que, face à factualidade agora alegada pela recorrente Cacémpolis, o recurso de revisão deve proceder. E isto porque são evidentes os interesses contrapostos da recorrente e recorrida, tornando-se evidente a qualidade de contra-interessada da Cacémpolis, qualidade essa que lhe assegura a legitimidade para requerer a revisão da sentença. (art. 155º nº 2 do CPTA).
Do ponto de vista processual, cumpre relembrar que o regime do recurso de revisão previsto nos artigos 154º a 156º do CPTA se diferencia, em múltiplos aspectos, do estatuído no Cod. Proc. Civil.
Para o que nos interessa, as diferenças consistem no facto de o CPTA não elencar os fundamentos da revisão, e pela atribuição de legitimidade, no artigo 155 nº 2, a quem não tenha tido a oportunidade de participar no processo em que foi proferida a decisão a rever e esteja numa de duas situações: ou devia ter sido citado nesse processo, ou está, em todo o caso, a sofrer ou em vias de sofrer a execução da decisão a rever (cfr. Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 3ª edição, p. 338; Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 4ª edição, p. 386 e 387).
Ou seja, o recurso extraordinário de revisão possui, no novo CPTA, um âmbito mais alargado, em virtude da regra adicional da legitimidade decorrente do artigo 155º nº 2.
Essa legitimidade e a qualidade de contra-interessada da Cacempolis, S.A., torna-se agora patente, face à argumentação aduzida no requerimento inicial, onde nomeadamente, se alegou, no que respeita ao decurso dos trabalhos, que estes decorreram ao longo de todo o troço da Rua Elias Garcia, excepto no espaço onde se encontra instalada a bomba e frente à mesma, situação que cria graves constrangimentos no tráfego e gera insegurança para transuentes e automobilistas, para além de sérios prejuízos financeiros inerentes aos custos de prolongamento de estaleiro do empreiteiro e revisão dos preços de empreitada.
Conclui-se, pois, que só a procedência do recurso de revisão, com a consequente ampliação da matéria de facto, será susceptível de permitir uma reapreciação justa e equilibrada dos interesses público e privado em causa.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em julgar procedente o recurso de revisão e em anular todo o processado após a citação de Município de Sintra, ficando revogado o acordão recorrido e a decisão que ordenou o decretamento da suspensão de eficácia da deliberação camarária que aprovou a Proposta nº 562DQ/2006.
Custas pela recorrida, com redução a metade (art. 73º nº 1, al. f) do Cod. Custas Judiciais).
Lisboa, 19.07.07
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Rogério Paulo da Costa Martins
Maria Cristina Gallego dos Santos |
