I. RELATÓRIO

· RUI …………………………………….., devidamente identificado nos autos, intentou em 2011 no T.A.C. de Almada

Ação administrativa comum (ação de indemnização) contra

· ESTADO PORTUGUÊS.

· CÂMARA DOS SOLICITADORES

Pediu o seguinte:

-Condenação solidária dos RR. a pagarem ao A. a quantia de €3.888,45, acrescida de juros legais moratórios vincendos até ao seu efetivo e integral pagamento.

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Por saneador-sentença de 13-4-2015, o referido tribunal decidiu:

-Julgar improcedente, por não provada, a exceção da incompetência do Tribunal em razão da matéria;

-Julgar improcedente, por não provada, a nulidade por ineptidão da petição inicial;

-Julgar improcedente, por não provada, a exceção da ilegitimidade passiva do Estado;

-Julgar a ação procedente por provada, e, em consequência, condenar o Estado ao pagamento ao Autor da quantia de €3.436,75 (três mil, quatrocentos e trinta e seis euros e setenta e cinco cêntimos), acrescida de juros vencidos, calculados até 2011-10-31, no valor de €451,70 (quatrocentos e cinquenta e um euros e setenta cêntimos) e de juros vincendos, até efetivo e integral pagamento à taxa legal, fixada na Portaria nº 291/03, de 8 de abril e nas que eventualmente lhe venham a suceder;

-Absolver a Câmara dos Solicitadores do pedido.

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Inconformado, o Estado (MP) recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. Na presente ação o Autor pretende ser indemnizado alegando que, no âmbito da execução especial por alimentos nº 1354/03.2TBBRR, foi indevidamente executado e ilegitimamente desembolsado na quantia total de €3.436 ,75 que "foi posta à disposição da então Solicitadora de Execução" e que não lhe foi restituída;

2. A douta sentença recorrida julgou improcedente a exceção de incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria, invocada pelo Réu Estado com o fundamento de que "a presente ação respeita à responsabilidade do Estado por agentes públicos - o agente de execução - no exercício de poderes públicos, no âmbito da ação executiva que se insere na função jurisdicional";

3. E sustentou também essa improcedência com fundamento em que, face ao disposto no artigo 1°, nº 3 da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, o regime da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas coletivas de direito público aplica-se ao agente de execução e, por conseguinte, é matéria da competência do Tribunal Administrativo, por aplicação do disposto no artigo 4°, nº 1, al. i) do ETAF;

4. Para determinar a competência dos Tribunais Administrativos no que concerne à matéria relativa à responsabilidade civil extracontratual, há, com efeito, que ter em atenção o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, previsto na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro;

5. Para decidir qual é a jurisdição materialmente competente para apreciar a questão vertida nos presentes autos, impõe-se proceder à análise do estatuto do agente de execução para determinar qual o regime aplicável à atuação danosa dos agentes de execução no âmbito da ação executiva;

6. A reforma da Ação Executiva transferiu para o agente de execução determinadas tarefas que, não constituindo exercício do poder jurisdicional, podem ficar a cargo de funcionários ou profissionais liberais, oficialmente encarregados de, por conta do exequente, promover e efetuar as diligências executivas;

7. O solicitador de execução, apesar de praticar atos no âmbito de uma atividade que tem natureza pública, não tem qualquer relação de dependência profissional em relação ao Estado, não é funcionário do Estado, não recebe ordens ou instruções do Estado, não é remunerado pelo Estado, não está sujeito ao poder disciplinar do Estado, não exerce nem participa na função jurisdicional e não integra o Tribunal enquanto órgão de soberania;

8. O solicitador de execução é um profissional liberal supervisionado pela Câmara de Solicitadores perante quem responde disciplinarmente por atos cometidos no processo e não perante o Juiz; não é designado pelo Tribunal, e o facto de, apesar de intervir em processos executivos com Jatos poderes, só possa destituído pelo Juiz quando haja justa causa, faz com que a componente, diríamos, privada, da sua nomeação e o modo e responsabilidade da sua atuação, sobreleve a vertente da atuação para-administrativa;

9. Apesar de praticarem atos que se inserem num processo judicial, os solicitadores de execução não são equiparados aos funcionários judiciais, uma vez que não têm nenhum vínculo, salvo funcional, em relação ao Tribunal, e também não possuem qualquer outra ligação a nenhuma outra entidade da administração pública, pelo que a responsabilidade civil extracontratual por atos praticados no exercício da sua função rege-se pelas normas gerais da responsabilidade civil;

10. Ao considerar que aos agentes de execução se aplica o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, regulado pela da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, face ao disposto no artigo 1°, nº 3 desse diploma, a sentença recorrida fez uma errónea interpretação aplicação desta norma.

11. Os agentes de execução não são nem titulares de órgãos, nem funcionários, nem agentes públicos, pelo que não é por força da norma constante do artigo 1°, nº 3 que o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas lhes seria aplicável;

12. Embora faça referência ao disposto no nº 3 do artigo 1° da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, a douta sentença recorrida julgou competente o Tribunal Administrativo por aplicação do disposto no artigo 4°, nº 1, al. i), do ETAF, o que configura também uma errónea interpretação-aplicação desta norma do ETAF;

13. Com efeito, o artigo 4°, nº 1, al. i) do ETAF atribui competência aos Tribunais Administrativos, mas nas situações em que o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas se aplica às entidades privadas por força do disposto no artigo 1°, nº 5 da Lei n.0 67/2007, de 31 de dezembro (e não quando é aplicável o disposto no nº 3 desse artigo);

14. Nos casos previstos no artigo 1°, nº 3 da Lei n.º 67/2007, os Tribunais Administrativos serão competentes por aplicação do disposto no artigo 4°, nº 1, al. h) do ETAF (que lhes atribui competência para julgar os litígios sobre responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgão, funcionários, agentes e demais servidores públicos) e não por aplicação da al. i), como foi feito na sentença recorrida;

15. O artigo 1°, nº 5 da Lei nº 67/2007 concretiza o princípio previsto no artigo 4°, nº 1, alínea i) do ETAF de que compete aos tribunais administrativos apreciar as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

16. Não resulta de nenhuma das versões da Reforma da Ação Executiva que a intenção do legislador tenha sido no sentido de se estabelecer uma equiparação dos solicitadores de execução aos demais agentes públicos, de modo a ser-lhes aplicável o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e, em consequência, serem competentes os Tribunais Administrativos para apreciar a atuação danosa dos agentes de execução no âmbito da ação executiva;

17. A douta sentença recorrida violou as normas constantes do artigo 1°, nº 3 da Lei n.0 67/2007, de 31 de dezembro e do artigo 4°, nº 1, al. i) do ETAF;

18. Uma vez que devia ter interpretado essas normas no sentido de não serem aplicáveis ao caso dos presentes autos e determinarem a incompetência absoluta do Tribunal Administrativo em razão da matéria.

19. Face ao exposto, verifica-se, no caso vertente, a incompetência absoluta do Tribunal Administrativo para o conhecimento da presente ação, o que constitui exceção dilatória, determinante da absolvição do Réu Estado Português da instância (artigos 96º, al. a), 99°, nº 1, 576°, nº 2, 577°, al. a) e 278°, nº 1, al. a), todos do Novo Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1° do Código d Processo nos Tribunais Administrativos).

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O recorrido contra-alegou, concluindo:

1. Os Solicitadores / Agentes de Execução:

-Praticam atos no âmbito de uma atividade que tem natureza pública, dado intervirem em processos executivos;

-Os Magistrados Judiciais podem dar-lhes ordens e instruções no âmbito dos processos onde atuam e têm de cumprir essas diretivas, podendo também ser destituídos por aqueles;

-Participam ativamente na função jurisdicional, atuando como verdadeiros auxiliares da Justiça Portuguesa, dado praticarem atos públicos inseridos em processos judiciais;

Toda a sua atuação é sindicável a qualquer momento, pelo Magistrado Judicial do processo onde atuam e, repete-se mais uma vez, são obrigados a cumprirem as ordens e instruções dos Magistrados Judiciais.

2. A atuação dos Solicitadores/Agentes de Execução tem natureza pública, pois intervêm em processos executivos e desenvolvem as demais tarefas de auxílio judicial que a lei lhes incumbe e estão sujeitos ao controlo, às ordens e demais instruções, dos Magistrados Judiciais, titulares dos respetivos processos.

3. Os atos ilícitos cometidos pelos solicitadores/agentes de execução, no exercício das suas funções e por causa das mesmas, geram a responsabilidade civil do Estado.

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Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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Este tribunal tem presente o seguinte:

(1º) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida socioeconómica submetida ao bem comum e à suprema dignidade de cada ser humano (conforme a nossa Lei Fundamental); (2º) os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa Lei Fundamental; (3º) os princípios constitucionais estruturantes do Estado de Direito (ex.: a juridicidade, a segurança jurídica para todas as pessoas e a igualdade jurídica de todos os seres humanos); (4º) os comandos definitivos ou normas jurídicas que exijam algo de modo definitivo, dispositivo ou quase-conclusivo (i.e., as normas-regra), sob a égide dos importantíssimos artigos 9º a 11º do nosso Código Civil (cf. K. LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, trad., 3ª ed., FCG, Lisboa, 1997; M. TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, Almedina, Coimbra, 2012, pp. 301-411); (5º) os eventuais comandos de otimização que exijam do aplicador a otimização das possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto, através do sopesamento/ponderação racional e justificado das normas colidentes que tenham significados não específicos ou valorativos, sopesamento pelo qual se escolhe a norma a concretizar depois no caso concreto (i.e., normas-princípio, normas não conclusivas, com textura aberta ou com significado não específico e valorativo) (cf. R. GUASTINI, Il giudice e la legge. Lezioni di diritto costituzionale, Giappichelli, Torino, 1995; Lezioni di teoria costituzionale, Giappichelli, Torino, 2001; Lezioni di teoria del diritto e dello stato, Giappichelli, Torino, 2006; “Sobre el concepto de constitución”, in Miguel Carbonell (ed.), Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Trotta-UNAM, Madrid, 2007, pp. 15-27; “A propósito del neoconstitucionalismo”, trad., in Gaceta Constitucional, tomo 67, Julio-2013, Lima, pp. 231-240; diferentemente R. ALEXY, “Direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade”, in O Direito, Ano 146º, 2014, IV, Lisboa, pp. 817-834); e (6º) a máxima da unidade e coerência do sistema jurídico, bem como, quando estritamente necessário, as máximas metódicas da igualdade e da proporcionalidade (cf. arts. 2º, 13º e 18º da CRP).

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Os recursos, seja para o TCA, seja para o STA, devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos. Têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (TAC, TCA ou STA (1)), ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

Com interesse para a decisão a proferir, está provado o seguinte quadro factual:

A – Em 2008-05-20, no âmbito da execução especial por alimentos nº 1354/03.2 TBBRR-F, que correu termos no Juízo de Família e de Menores do Tribunal Judicial do Barreiro, a Solicitadora de Execução, Isabel ……………………………….., notificou a Direção Geral de Contribuições e Impostos, local de trabalho do A., para a penhora de salário do ora A., destinada ao pagamento da quantia exequenda, provisoriamente fixada em €3.436,75, cfr. Doc.1, fls.4.

B – Na execução especial por alimentos nº 1354/03.2 TBBRR-F foram descontadas às remunerações mensais do A. as seguintes importâncias:

Data	Euros
2008-06-20	€641,78
2008-07-18	€641,78
2008-08-20	€641,78
2008-09-12	€554,13
2008-09-19	€641,78
2008-10-20	€315,50
Soma	€3.436,75

Cfr. Doc.1, fls. 8, 15 a 23.

C – As quantias acima referidas foram depositadas na conta cliente de solicitador de execução, da Solicitadora de Execução Isabel ………………………., titular da cédula profissional nº ……….., cfr. Doc.1, fls.15 a 23.

D – Após a dedução de oposição à execução especial por alimentos nº 1354/03.2 TBBRR-F, em 2008-06-25, foi proferida sentença que absolveu o A. do pedido, cfr. Doc.2, fls. 24 a 28.

E – Em 2010-09-30, o Tribunal de Família e Menores da Comarca do Barreiro proferiu despacho com o seguinte teor:

¯Notifique a senhora solicitadora de execução para, no prazo de dez dias e com expressa advertência de condenação em multa e participação disciplinar, caso nada seja dito, dar por encerrado o processo- cfr. Doc.3, fls. 30.

F - O Conselho Regional do Sul da Câmara dos Solicitadores comunicou ao Tribunal que a Solicitadora de Execução, Isabel ……………………………… fora substituída pela Solicitadora de Execução Ana ………………………………………, cfr. fls. 31.

G – Em 2011-03-31, realizou-se auto de inquirição no Tribunal de Família e Menores da Comarca do Barreiro com a presença da Solicitadora de Execução, Ana ………………………. e do Executado, ora A., tendo ficado exarada em ata, designadamente, o seguinte despacho:

¯ Considerando as informações prestadas pela Sr. º Solicitadora de Execução, concedo-lhe o prazo máximo de trinta dias para restituição da quantia penhorada à ordem do presente processo, atualmente à ordem do executado, em consequência da procedência da oposição, advertindo-se expressamente que, caso nada seja dito, será ordenada extração das peças processuais pertinentes para efeitos criminais e disciplinares‖., cfr. Doc. 5, fls. 32 a 35.

H – A agente de execução Isabel ……………………………….. foi expulsa da Câmara de Solicitadores, cfr. Doc.1, fls. 57

I – Em 2011-10-11, no Tribunal de Família e Menores da Comarca do Barreiro determinou que se:

…oficie à Câmara dos Solicitadores e à Comissão para a Eficácia das Execuções no sentido de, no prazo de trinta dias, exercerem as diligências consideradas necessárias com vista a permitir a restituição da quantia indevidamente penhorada ao executado no prazo máximo de trinta dias, advertindo-se que, caso nada seja dito, será ordenada a extração das peças processuais consideradas pertinentes com vista eventual procedimento disciplinar e criminal. cfr. Doc.6, fls. 36.

J – Em 2011-10-26, a Câmara de Solicitadores apresentou queixa-crime contra a agente de execução Isabel ………………………………………………., cfr. Doc.2, fls. 58 a 60.

K - Em 2011-10-25 a Câmara dos Solicitadores informou o Tribunal de Família e Menores e de Comarca do Barreiro do seguinte: “…

L – As quantias penhoradas na execução especial por alimentos nº 1354/03.2 TBBRR-F, por intermédio da Solicitadora de Execução, Isabel ……………………….., não foram devolvidas ao A.

M – Em 2011-11-03 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a presente ação, cfr. autos.

N - Em 2011-11-04 foi citado o Estado, através do Ministério Público, para os termos da presente ação, cfr. fls. 40.

O – Em 2011-11-08, foi assinado ao aviso de receção que acompanhou o ofício de citação da Câmara dos Solicitadores para os termos da presente ação, cfr. fls. 41.

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Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e apreciarmos o seu mérito de modo sindicável, com base em argumentos jurídicos explícitos e racionais, que respeitem (i) a Constituição e o Direito, (ii) a complexidade do fenómeno jurídico e (iii) a verdade dos factos julgados como provados no processo (cf. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, 2012, pp. 447-455, e “Prova, poderes da Relação e convicção: a lição da epistemologia”, in Cad. De Direito Privado, nº 44, 2013, pp. 29 ss; A. VARELA et al., Manual de Processo Civil, 2ª ed., 1985, pp. 406-410, 445-495 e 651 ss; J. LEBRE DE FREITAS, A Ação Declarativa Comum, 3ª ed., 2013, pp. 41 ss, 193 ss, 201 ss e 315 ss).

Vejamos, pois, a questão a resolver.

1.

Desde já, cumpre-nos concordar com o recorrente quando diz que, ao contrário do que consta do saneador recorrido, a atividade dos agentes de execução não tem natureza jurisdicional.

A função jurisdicional, enquanto função do Estado correspondente aos poderes-deveres próprios dos juizes estaduais, consiste em resolver litígios, sob impulso dos interessados, dizendo o Direito com imparcialidade e força de caso julgado, através de um processo equitativo (de partes e com contraditório).

É bem diferente da atividade dos agentes de execução (i.e., do «auxiliar da justiça que, na prossecução do interesse público, exerce poderes de autoridade pública no cumprimento das diligências que realiza nos processos de execução, nas notificações, nas citações, nas apreensões, nas vendas e nas publicações no âmbito de processos judiciais, ou em atos de natureza similar que, ainda que não tenham natureza judicial, a estes podem ser equiparados ou ser dos mesmos instrutórios»; «o agente de execução, ainda que nomeado por uma das partes processuais, não é mandatário desta nem a representa» – art. 162º do novo E.O.S.A.E., de 2015 – Lei nº 154/2015), delimitada nas seguintes normas:

-Arts. 225º/2/c), 231º, 256º, 533º, 534º/3 («o funcionário ou agente de execução que der causa à anulação de atos do processo responde pelo prejuízo que resulte da anulação, nos termos fixados pelo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado»), 541º, 549º/2, 552º/1/g), 716º/2/3, 719º/1 («cabe ao agente de execução efetuar todas as diligências do processo executivo que não estejam atribuídas à secretaria ou sejam da competência do juiz, incluindo, nomeadamente, citações, notificações, publicações, consultas de bases de dados, penhoras e seus registos, liquidações e pagamentos»), 720º, 722º, 723º/1/c), 726º/8, 748º/1, 749º, 751º/2/4, 754º a 756º, 757º/2, 763º, 764º/1, 771º/1, 773º/1, 774º/3, 777º, 780º, 781º/11, 794º/1, 799º/4, 800º/3 («a abertura das propostas tem lugar perante o juiz, se se tratar de bem imóvel, ou, tratando -se de estabelecimento comercial, se o juiz o determinar, nos termos do artigo 829.º; nos restantes casos, o agente de execução desempenha as funções reservadas ao juiz na venda de imóvel, aplicando-se, devidamente adaptadas, as normas da venda por propostas em carta fechada»), 812º, 824º, 825º, 827º, 829º/2, 833º/4 e 849º/1/b) do NCPC e

-Arts. 1º, 4º, 33º/2/3, 34º/5/6, 89º, 91º, 95º, 104º ss, 120º, 121º, 123º (responsabilidade civil profissional), 124º/1, 135º e 162º (definição e exercício da atividade de agente de execução) e segs. do Estatuto da Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução (2), aprovado pela Lei nº 154/2015.

Em tal função estadual, na jurisdicional, a causa do ato público é o cumprimento de normas jurídicas e não imediatamente o interesse coletivo. Ao contrário da função administrativa do Estado.

Esta última caracteriza-se opostamente. Com efeito, a função administrativa é a atividade pública (pois prossegue o bem comum, o interesse público) de um sistema de órgãos que se identifica por deter a faculdade de, com base nas leis e sob o controlo dos tribunais competentes, estabelecer normas jurídicas infralegais ou tomar decisões, em termos obrigatórios para os respetivos destinatários, estando-lhe confiado o uso legítimo da força pública, a fim de assegurar a execução quer das suas próprias normas ou decisões, quer das dos outros poderes do Estado (leis e sentenças).

Cfr.: Ac. do TC nº 568/98; JORGE MIRANDA, Manual…, Tomo V, 4ª ed., pp. 29 ss; D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pp. 24 ss; MARCELLO CAETANO, Manual…, I, 1986, p. 440; G. CANOTILHO, in RLJ, 123º, pp. 168-169; A. XAVIER, in O Direito, 99º (1967), pp. 127 ss; Ac. do STA de 13-11-1980, in RLJ, 114º, p. 217.

Assim, não temos dúvidas de que, hoje, a atividade legal do agente de execução corresponde, materialmente, à função administrativa do Estado, não sendo uma atividade de Direito privado.

O agente de execução é uma pessoa que, como decorre do art. 162º do Estatuto aprovado pela Lei nº 154/2015 e de quase todas as referidas normas do NCPC, age como um oficial público, com amplos e fortes poderes de autoridade e confiança públicas, sem ser em representação das partes do processo. Ele representa efetivamente o interesse público da realização da justiça pública (nomeadamente o decisivo cumprimento das sentenças).

2.

Não ignoramos as fundamentações expostas nos Acs. do STJ de 11-4-2013, P. nº 5548/09.9TVLSNB.L1.S (3), e de 6-7-2011, P. nº 85/08.1TJLSB.L1.S1 (4). Mas, com o devido respeito, não nos parecem convincentes os argumentos ali apontados, ainda que com referência a legislação anterior à atual.

Com efeito, percorrendo aqueles argumentos, e caso não bastassem os argumentos materiais/funcionais que apresentámos atrás (em síntese, a atividade aqui em causa não é regulada pelo Direito privado, mas sim pelo Direito administrativo judiciário e pelo Direito administrativo geral), ainda diríamos o seguinte:

1º- Quanto à forma de designação do agente de execução prevista no NCPC (art. 720º), o relevante é que a lei estatutária (art. 162º cit.) diz-nos expressamente que o agente de execução não representa as partes, o que significa ou confirma que ele representa o interesse público na boa execução de sentenças e outros títulos executivos, bem como na correta citação das pessoas;

2º- Quanto ao grau de autonomia perante o juiz, seja grande ou pequeno conforme as situações, o que releva mais, para efeitos de distinção não entre a função judicial e a administrativa, mas sim de distinção entre função privada (ou de Direito privado) e função administrativa, é a materialidade daquilo que o agente de execução faz sob o comando direto da lei (CPC), e que é muito semelhante ao que se passa com a Administração Pública em geral; nota muito esclarecedora aqui é que aquilo que o agente de execução faz hoje cabia a outros oficiais públicos antes de 2004 com alguns poderes de autoridade, embora esses poderes fossem menores do que aqueles que hoje o agente de execução detém por direta disposição legal;

3º- Quanto ao regime de honorários, trata-se simplesmente de uma forma que o Estado encontrou para financiar/custear esta atividade administrativa judiciária, que não interfere com a natureza da atividade; os honorários são, na verdade, uma taxa que o Estado transfere/consigna para este seu agente, que exerce sérios poderes de autoridade as mais das vezes;

4º- Quanto às regras de substituição e de destituição, são apenas a decorrência natural da organização que o Estado impôs a esta sua atividade de interesse público, já que resolveu fazê-lo através da chamada “devolução de poderes”, i.e., da Administração Pública autónoma (cfr. D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, I, 2ª ed., pp. 405 ss);

5º- Quanto à obrigatoriedade de seguro de responsabilidade civil, não vemos como tal garantia possa afetar a materialidade administrativa da maioria das funções do agente de execução; a única diferença em relação ao seguros dos advogados (atividade privada ou liberal, organizada pelo Estado em “devolução de poderes”) é aqui a decisiva: o advogado não tem poderes de autoridade, mas o agente de execução, como previsto no CPC e na Lei nº 154/2015, representa diretamente um interesse público e tem amplos poderes de autoridade, aliás correspondentes aos que, antes de 2004, eram atribuídos aos juizes e aos oficiais de justiça; por outro lado, o Estado assegura assim o seu direito de regresso, sem prejudicar as pessoas que recorreram aos tribunais para obter uma citação e ou uma execução judicial;

6º- Finalmente, não é acertado dizer-se, como o fez o STJ, que o recrutamento, a nomeação, a inspeção e a ação disciplinar são da competência de uma entidade que não integra a Administração, porque, como sabemos, todas as ordens profissionais integram a Administração autónoma do Estado, são associações públicas (5), estando sujeitas a tutela governamental. As ordens profissionais, que prosseguem interesses públicos traduzidos na garantia de confiança no exercício de determinadas profissões envolvendo particulares exigências de natureza científica, técnica e deontológica, detêm, simultaneamente, atribuições de representação da própria profissão perante a sociedade e perante o Estado. Por isso estão referidas nos arts. 165º/1/s) e 267º/1/4 da CRP.

Assim sendo, i.e., como atividade não regulada pelo Direito privado, mas sim pelo Direito administrativo (geral e judiciário), donde resultam amplos poderes de autoridade para a prossecução de um interesse público, as ações de indemnização pelos danos causados nessa e por causa dessa atividade cabem na competência jurisdicional dos tribunais administrativos, ao abrigo do art. 4º/1/i) do ETAF/2002 (responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público) e do art. 1º/5 do RRCEE/2007 («as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo»)(6).

É ainda aplicável, designadamente, o disposto nos arts. 6º e 8º do RRCEE/2007 (direito de regresso), o que se coaduna bem, do ponto de vista do equilíbrio do sistema jurídico e do ponto de vista da confiança no sistema judiciário, com o seguro obrigatório previsto no cit. art. 123º do Estatuto, bem como com, por exemplo, o art. 534º/3 do CPC («o funcionário ou agente de execução que der causa à anulação de atos do processo responde pelo prejuízo que resulte da anulação, nos termos fixados pelo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado»).

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes Desembargadores da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em

-Negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente;

-Declarar a competência jurisdicional dos tribunais administrativos para julgar a presente ação, assim mantendo a decisão recorrida embora com diferente fundamentação.

Sem custas, por isenção legal.

Lisboa, 16-12-2015

(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

_____________________________________

(1) Quanto aos recursos para o nosso Tribunal Constitucional: no caso do recurso de constitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, ele tem por objeto apenas uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria do caso concreto, não existindo no nosso ordenamento jurídico-constitucional a figura do recurso de amparo para defesa de direitos fundamentais. Daí que não podem as particularidades do caso concreto ou as circunstâncias que rodearam a sua aplicação ao caso, se não integrarem o conteúdo normativo sindicado, delimitando-o, serem fatores determinantes de um juízo de inconstitucionalidade que vai afetar uma norma que, apesar de fundamentar a decisão tomada no processo, tem uma eficácia que extravasa o caso, por força das suas características de generalidade e abstração.
(2) É uma associação pública.
(3) «1. Embora as atribuições do agente de execução não se circunscrevam às que são típicas de uma profissão liberal, envolvendo também atos próprios de oficial público, para efeitos de responsabilidade civil emergem os aspetos de ordem privatística que resultam, nomeadamente, da forma de designação, do grau de autonomia perante o juiz, do regime de honorários, das regras de substituição e de destituição, da obrigatoriedade de seguro ou do facto de o recrutamento, a nomeação, a inspeção e a ação disciplinar serem da competência de uma entidade que não integra a Administração.
«2. A responsabilidade civil que aos agentes de execução for imputada, no âmbito do exercício da sua atividade, obedece ao regime geral, e não ao regime da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas previsto no Dec. Lei nº 48.051, de 21-11-1967 (entretanto substituído pela Lei nº 67/07, de 31-12).
«3. Assim acontece com a responsabilidade decorrente da realização indevida de uma penhora, numa ocasião em que a execução se encontrava suspensa por decisão judicial, nos termos do art. 818º, nº 1, do CPC, depois de o executado, que deduzira oposição, ter prestado caução».
(4) «A partir dos elementos essenciais de caracterização orgânica e funcional da figura do solicitador de execução, no contexto da Reforma da ação executiva de 2003, mormente o dever ser exercida por solicitadores profissionais liberais supervisionados pela Câmara de Solicitadores perante quem respondem disciplinarmente por atos cometidos no processo, e não perante o Juiz, o não serem, senão excecionalmente, designados pelo Tribunal, o facto de apesar de intervirem em processos executivos agindo com latos poderes, na perspetiva da desjudicialização do processo, e atuarem em nome próprio, ainda que possam ser destituídos pelo Juiz mas só com justa causa, faz com que a componente, diríamos, privada da sua nomeação e o modo e responsabilidade da sua atuação, sobreleve a vertente da atuação paradministrativa, não devendo considerar-se que a sua atuação é a de um funcionário judicial, auxiliar ou comitido do Tribunal».
(5) Sobre as associações públicas, v. JORGE MIRANDA, As associações públicas…, pp. 14 ss., e Ordem profissional, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, VI, Lisboa, 1994, pp. 229 ss.; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso…, I, pp. 399 ss e 405 ss; VITAL MOREIRA, Administração Autónoma…, pp. 255 ss e 287 ss; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições…, I, pp. 316 ss.

(6) Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual…, pp. 170-171.