C… & R…, S.A. (atualmente Massa Insolvente de A…, S.A. (doravante 1.ª Autora/Recorrente)] e A… – Exploração de Areias, S.A. (atualmente incorporada na L…- C… (castelo Branco), S.A. na sequência de processo de fusão (doravante 2.ª Autora)], instauraram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil contra o Estado Português (na sequência de aperfeiçoamento do articulado a fls. 528 dos autos, doravante R./Recorrido), peticionando,

“Quanto à 1ª A.:
a) A quantia de € 38.487,62, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos encargos referidos no art. 69º e 70º do presente articulado;
b) A quantia de € 177.745,11, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos pagamentos a fornecedores referidos no art. 71º e 72º do presente articulado;
c) A quantia de € 4.500.00, correspondentes aos encargos em pareceres e trabalhos de carácter técnico, referidos no artº. 73º do referido articulado;
d) A quantia de € 128.185,00, correspondente aos encargos indicados no art. 74º do presente articulado, a actualizar até à data do seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE;
e) A quantia de € 4.364,48, acrescida de € 300,00 actualizada até ao seu efectivo pagamento, de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondentes aos encargos com a garantia bancária, indicada nos artsº. 75º e 76º do presente articulado;
Quanto à 2ª A.:
f) A quantia de € 25.000,00, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos encargos referidos no artº 88º do presente articulado;
g) A quantia de € 14.778.405,00, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente às locações financeiras referidas nos arts. 89º a 94º do presente articulado;
h) A quantia de € 19.410,75, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente às locações financeiras referidas nos arts. 89º a 94º do presente articulado;
Relativamente a ambos:
i) A quantia de € 796.020,29, actualizada até ao seu efectivo pagamento, de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos lucros cessantes indicados nos arts. 81º a 83 desta p.i, devendo a 1ª A. que pagar anualmente à 2ª A. 12% sobre o global da facturação;
j) Os juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores, acrescidos, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação que vier a ser proferida, de juros à taxa anual de 5%, nos termos do disposto no art. 829º-A/4 do C. Civil.”

Por sentença de 2 de abril de 2019, o Tribunal julgou a presente ação totalmente improcedente e, em consequência, absolveu o Estado Português dos pedidos.

Inconformado, o 1.º Autor, Massa Insolvente de A…, S.A., interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. Por despacho de 29/05/2002 proferido pela Senhora Directora Regional da Direcção Regional do ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, em diante DRAOT-LVT, exarado sobre o Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas no âmbito do Concurso Público para a Atribuição de Licença para a Extracção de Inertes no Rio Tejo – Local N.º 7 - Constância, foi decidido atribuir à concorrente ora Recorrente a licença de extracção de inertes para o indicado local identificado como nº 7, pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos.
2. Em 20/06/2002, a Recorrente foi notificada, através do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, nos seguintes termos “que foi decidido atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, para um valor máximo de extracção de 70.000m3 por ano, conforme meu despacho de 29 de Maio de 2002, exarado sobre o Relatório Final cuja cópia se anexa”.
3. Por requerimento datado de 19/08/2002, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, veio a Recorrente “notificada, no dia 13 de Agosto, de um recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda. (…)solicitar que V.Ex.a nos informe se, com a notificação supre referida (ofício datado de 09/08/2002, Ref. 569/GJ-G 115) deverá a ora adjudicatária suspender os trabalhos que tem desenvolvido, nomeadamente todos aqueles concernentes à instalação e montagem de estaleiro e equipamentos, no sentido de obter a licença de extracção de inertes que, através de procedimento concursal, lhe foi atribuída.”, à qual a Recorrente não obteve qualquer resposta (…)»
4. Com efeito, a Recorrente havia iniciado os trabalhos de preparação da atividade extrativa após ter sido notificada dos atos proferidos pela Senhora Diretora da DRAOT-LVT nos quais foi decidido atribuir-lhe a licença de extração de inertes, com o conhecimento e fiscalização dos competentes serviços da DRAOT-LVT.
5. Conforme provado na D. Sentença recorrida, entre Julho de 2002 e Fevereiro de 2003, a Recorrente solicitou a prestação de serviços, tendo em vista a extração de inertes, pelo preço global de € 38.052,15.
6. Entre Julho de 2002 e Junho de 2003, a Recorrente adquiriu diversos equipamentos e materiais, tendo em vista a extracção de inertes, pelo preço global de € 45.211,74
7. Com vista à implementação da extracção de inertes, a Recorrente despendeu com os trabalhadores, em ordenados, contribuições para a Segurança Social e encargos diversos, a quantia de € 128.185,00
8. As despesas acima referidas eram necessárias à implementação e realização da operação de extracção de inertes.
9. Pelo ofício datado de 28/03/2003, da Senhora Directora Regional da DRAOT-LVT, com o assunto: “Licenciamento de extracção de inertes no local 7 Constância”, foi a Recorrente informada do seguinte: “que no local 7 de extracção de areias no Tejo em Constância, está localizado o estudo prévio da Variante A EN 118 – Constância - Gavião e ligação ao IP 6, havendo razões de interesse público para não prosseguir o licenciamento no local”
10. O Tribunal a quo desconsiderou os encargos acima enunciados em 5., 6. e 7., no contexto da apreciação da pretensão indemnizatória deduzida nos presentes pela Recorrente, assente na responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de atos lícitos, por considerar que, face à suspensão da eficácia dos atos de adjudicação acima mencionados em 1. e 2., determinada pelo recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda. e pela providência cautelar que se lhe seguiu, a Recorrente apenas estaria em condições de iniciar a atividade após obtenção da licença, não se verificando o nexo causal entre os prejuízos reclamados e a prática do ato revogatório acima mencionado.
11. Com todo o respeito, tal consideração conclusiva não tomou em linha de conta a dinâmica e natureza do procedimento concursal em apreço, o qual não se resumia à mera emissão da licença, sendo essencial compreender o alcance e a eficácia jurídica da adjudicação, enquanto ato administrativo que marca o início da relação que se estabeleceu entre a Recorrente e a DRAOT-LVT com vista à emissão da licença.
12. A D. sentença recorrida olvidou as particularidades do procedimento em apreço, não tomando em devida consideração que o mesmo, pese embora se centre num licença, tem uma fase de adjudicação e um objeto mais abrangente decomposto em outras fases que não apenas a derradeira fase da exploração, o que não poderá ser entendido de outra forma que não seja a de legitimar o adjudicatário à preparação das condições necessárias ao inicio da exploração.
13. Sendo que tal preparação seria necessariamente concretizada com a preparação do local, com a instalação dos equipamentos e com o cumprimento do projeto apresentado pela adjudicatária, desenvolvendo-se o procedimento em duas fases – a fase da instalação da atividade e a fase da exploração.
14. Não poderia o Tribunal a quo, nessa sequência, considerar que «…só com a atribuição da licença estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes [porque detentora de título que a habilitava para tanto], e não antes como se verifica ter ocorrido.».
15. Com efeito, tal interpretação surge ao arrepio das regras da experiência comum, sendo impensável que a exploração fosse iniciada sem a necessária preparação do local e das infraestruturas, conforme de resto a Recorrente previu ao separar as duas fases na execução do contrato, sendo que para a fase da instalação da atividade não seria desde logo necessária a licença, iniciando-se a mesma com a adjudicação, como veio a acontecer.
16. Mais, segue ao encontro das regras da experiência comum que, ante um procedimento da natureza e da dimensão do que estava em curso, caso se impusesse a suspensão dos trabalhos de preparação então em levados, a Administração, na decorrência da expressa indagação da Recorrente, teria de lhe ter respondido, além do mais por imperativo dos princípios da decisão e da boa-fé.
17. Sem conceder - importa ter presente que, conforme resulta do facto provado FF) e JJ) da D. Sentença recorrida, «Em 22/01/2003 o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela empresa N…, Lda., por não se verificar “o requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA” - cfr. doc. nº 32, 33 e 34, constantes do PA.»
18. O indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do ato teve como efeito decorrente a reafirmação da validade do ato - no caso do ato de adjudicação - em toda a sua plenitude, nomeadamente, a reafirmação da sua validade a data da respetiva notificação ao destinatário, ou seja, à data em foi notificada a adjudicação à Recorrente.
19. Isto é, independentemente do que se expôs supra - que se reitera - quanto às legítimas expetativas da legalidade da prática dos atos de instalação e montagem de estaleiro e investimentos em equipamentos fundadas na atuação da administração, de conivência e aceitação. Atuação essa legitimada e garantida com a decisão judicial e a repristinação dos efeitos da mesma à data da adjudicação.
20. Apenas esta interpretação vai encontro da legalidade e do direito, sob pena de se estar a penalizar uma atuação a coberto de um ato administrativo que, por decisão judicial, foi considerado válido e eficaz.
21. Nesta medida, os encargos com a preparação da atividade extrativa em que a Recorrente incorreu não poderão deixar de se considerar como especiais e anormais, cfr. artigo 9.º in fine do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967. Especial, na medida em que o sacrifício imposto pela decisão de revogação da adjudicação não afetou uma generalidade de pessoas / entidade, mas sim, finalisticamente, afetou especifica e individualizadamente a Recorrente, no contexto das legítimas expetativas geradas com o ato adjudicação, em consonância com a teoria da intervenção individual segundo a qual o enfoque na especialidade do resultado da intervenção diz respeito a uma só pessoa ou grupo de pessoas determinado, teoria esta que desde há muito tem vindo a ser acolhida pela doutrina mais avisada - entre outros MARCELO CAETANO, DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOAQUIM GOMES CANOTILHO – e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Anormal, na medida em que, conforme consignado na D. Sentença recorrida, não se trata de um dano inerente a risco normal da vida em sociedade suportado pela generalidade dos cidadãos / entidades, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração – teoria do gozo standard. A própria dinâmica do procedimento concursal ora em apreço, caraterizada pela adjudicação e pela sua revogação antes mesmo da emissão da correspondente licença, a par das necessárias despesas de investimento em que a Recorrente necessariamente teve de incorrer por forma a estar em condições de receber a licença, jamais poderia ser enquadrada como um risco normal e dentro dos limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.
22. Em suma, a matéria dada como provada pela D. Sentença recorrida, subsumida aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado impostos pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 40.051, de 21 de Novembro de 1967, vigente à prática do facto gerador de responsabilidade e da ocorrência dos danos, a saber, (i) a verificação de um acto lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública – a DRAOT-LVT (ii) praticado por motivo de interesse público – cfr. motivação do ato de revogação - (iii) determinou um prejuízo especial e anormal da esfera da Recorrente – além do mais os constantes dos factos provados AAA), BBB), CCC) e DDD) - (iv) verificando-se um nexo de causalidade adequado entre o ato e o prejuízo – cfr., além do mais, facto provado EEE), permite concluir pela obrigação do Estado em indemnizar a Recorrente pelos encargos de investimento suportados – e provados - com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78.
23. Sustentou ainda a Recorrente, ao abrigo das normas dos artigos 563.º e 564.º, n.º 1 do Código Civil, que o ato de revogação da adjudicação em apreço determinou a perda dos lucros que deixou de auferir durante o prazo de nove de duração da licença.
24. Nesse propósito, e para efeito dos cálculos da competente previsão dos lucros, alegou, além mais, que o valor médio de venda de areia era de € 5,50. Com base em tal preço e considerando o valor máximo anual para a extração de 70.000 m3, descontados os correspondentes custos com pessoal, amortizações e reintegrações, impostos, fornecimentos com serviços externos e todos os custos operacionais, quantificou a previsão de um resultado líquido de € 796.020,29. Tais factos foram acompanhados com os quadro-resumo insertos nos artigos 85.º, 86.º, 89.º e 90.º da petição inicial.
25. Para prova destes factos, a Recorrente apresentou o documento de suporte de fls.. (Doc. 118 junto com a p.i.), requereu a realização de perícia e arrolou testemunhas. Em face da natureza técnica da matéria em discussão, a prova pericial assumiu naturalmente especial relevância, sem prejuízo da devida articulação com a prova documental e testemunhal.
26. O Relatório Pericial concluiu por um preço de venda por m3 de areia superior ao que a Recorrente havia alegado na petição inicial.
27. Questionados sobre os resultados líquidos previstos pela exploração de inertes entre os anos de 2003 e 2011 (quadros constantes dos artigos 85.º e 86.º da petição inicial e nos pontos 6 e 7 dos factos não provados (!), os senhores peritos confirmaram a bondade das premissas ali expressas e, designadamente, os custos operacionais ali previstos.
28. Note-se, inclusivamente, que também os custos operacionais previstos acabaram por jogar em desfavor da Recorrente – tal qual havia sucedido com a previsão do valor de venda do m3 de areia – em virtude de ter sido considerada uma taxa de IRC de 33%, a qual, como é sabido, não veio a vigorar nos correspondentes anos de referência.
29. Surpreendentemente, o Tribunal a quo, ao invés de considerar como provado o alegado em 84.º da petição inicial em conformidade com as respostas dos senhores peritos, ali dando como provado que «… o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011», limitou-se a dar como não provado o valor por m3 da areia e, numa cascata de dominó, a dar como não provados os resultados previsionais constantes dos artigos 85.º e seguintes da petição inicial, apesar da confirmação da bondade das suas premissas pelos Senhores Peritos.
30. Com todo o respeito, o Tribunal a quo não podia, pura e simplesmente, (1.) dar como não provado facto relativo a valor sem considerar o valor apurado após a competente produção de prova, tal como não podia (2.) ter desconsiderado liminarmente as respostas dos senhores peritos, sem argumentos técnicos de contraprova que abalassem tais conclusões.
31. Desde logo porque a quantificação de determinado valor assume uma instrumentalidade e complementaridade que permite ao Tribunal, sem violação do princípio do dispositivo, considerar valor diferente do inicialmente alegado, se tal resultar da instrução da causa – como sucedeu in casu – conforme resulta do artigo 5.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CPC. Daí – repete-se – dever ter-se considerado como provado o seguinte facto: «o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011»
32. Noutra dimensão, não poderia o Tribunal a quo ter desconsiderado as respostas unânimes dos Senhores Peritos quanto à bondade das premissas que conduziram aos resultados líquidos enunciados nos quadros insertos nos artigos 85.º e 86.º da petição inicial e, consequentemente, o alegado em 87.º da petição inicial, a saber, «com a extração de inertes naquele período de tempo, a 1.ª A. previa obter um resultado líquido de € 796.020,29».
33. Com todo o respeito, o julgado a quo não fundamentou convenientemente a razão pela qual não considerou as respostas dos Senhores Peritos no Relatório Pericial de fls.., que, de forma unânime – com excepção da previsão dos metros cúbicos de extração anuais, tendo a Senhora Perita indicada pelo Réu chegado a resultado diverso do alcançado pelos Senhores Peritos nomeados pelo Tribunal e pelas Autoras – conformaram sem reservas o alegado em 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial. A indicação de que as Autoras haviam alegado, em 84.º da p.i., um valor médio diferente do que foi conformado pelos Senhores Peritos, não se afigura como bastante para, pura e simplesmente, desconsiderar matéria para cujo apuramento os Senhores Peritos usaram de competente juízo técnico e científico inerente à prova pericial.
34. Acresce ainda que as premissas constantes dos mencionados quadros insertos nos artigos 85.º e 86.º da petição inicial foram ainda complementadas e sedimentadas quer pelo documento de fls.. – Doc. 118 junto com a petição inicial – quer pela prova testemunhal produzida.
35. Considerando-se como provados estes factos, subsumidos aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado impostos pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 40.051, de 21 de Novembro de 1967, vigente à prática do facto gerador de responsabilidade e da ocorrência dos danos, a saber, (i) a verificação de um ato lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública – a revogação do ato de adjudicação promovido pela DRAOT-LVT (ii) praticado por motivo de interesse público – cfr. motivação do ato de revogação - (iii) determinou um prejuízo especial e anormal da esfera da Recorrente – além do mais os constantes dos factos alegados em 84.º, 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial, cuja inclusão nos factos provados ora se reclama – e (iv) verificando-se um nexo de causalidade adequado entre o ato e o prejuízo – cfr., além do mais, factos provados FFF) e GGG), permite concluir pela obrigação do Estado em indemnizar a Recorrente pelos lucros cessantes, correspondentes à legítima expectativa de obtenção de resultados líquidos no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.
36. Com todo o devido e merecido respeito, o Tribunal a quo decidiu com base em erro nos pressupostos de facto e de direito acima mencionados, devendo o presente recurso ser julgado procedente, revogando a D. Sentença recorrida e ser o Estado Português condenado a pagar à Recorrente as quantias peticionadas na presente lide a título de responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de ato lícito, ao abrigo do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei 40.051, de 21 de Novembro de 1967, designadamente, (1.) a indemnização compensatória dos encargos de investimento suportados com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78, e (2.) a indemnização compensatória pelos lucros legitimamente aspirava auferir no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.
37. Em cumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, consigna-se, pelos motivos acima expostos, que a Recorrente entende que o Tribunal a quo julgou incorretamente os factos que considerou como não provados em 5., 6. 7. e 8. na D. sentença recorrida.
38. Relativamente aos concretos meios probatórios que impunham decisão diversa sobre os indicados pontos da matéria de facto, a Recorrente especifica o relatório pericial de fls. 708, datado de 18 de fevereiro de 2016, o documento de fls.., correspondente ao Documento n.º 118 junto com a petição inicial e a inquirição da testemunha V…, concretamente as registadas no ficheiro áudio designado “GravacaoAudiencias 16-11-2016 09-40-04.wma” entre os seguintes segmentos de tempo: entre [1:56:23] e [1:58:04] e entre [2:08:24] e [2:09:21], excertos estes acima transcritos.
39. Em conformidade, deveriam ter sido dados provados os factos identificados nos artigos 84.º, 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial, designadamente: «o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011» (art.º 84.º da p.i.); «Que, entre os anos de 2003 e 2008, eram previsíveis os resultados com a extração de inertes constantes do quadro inserto no artigo 85.º da p.i.; «Que, entre os anos de 2009 e 2011, eram previsíveis os resultados com a extracção de inertes constantes do quadro inserto no artigo 85.º da p.i., representando um resultado líquido da 1ª A. de € 796.020,29» (artº 87º da p.i.)
- // -
A D. Sentença recorrida decidiu assente em erro nos pressupostos de facto e de direito, violando, além do mais, o disposto nos artigos artigo 9.º do CPA de 2001, 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, 563.º e 564.º, n.º 1 do Código Civil e artigo 5.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CPC.
- // -
Nestes termos, e nos melhores de direito aplicáveis, deverá a D. Sentença recorrida ser revogada em conformidade, e ser o Estado Português condenado a pagar à Recorrente as quantias peticionadas na presente lide a título de responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de ato lícito, ao abrigo do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei 40.051, de 21 de Novembro de 1967, designadamente, (1.) a indemnização compensatória dos encargos de investimento suportados com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78, e (2.) a indemnização compensatória pelos lucros legitimamente aspirava auferir no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.
É o que se pede e se espera desse Tribunal, assim fazendo a costumada
JUSTIÇA !”

Notificado das alegações, o Ministério Público, em representação do Estado Português, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“1. A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo, uma vez que deu efectivo cumprimento legal ao disposto no art. 94º do CPTA;
2. Cabia, à Autora Recorrente provar todos os factos consubstanciadores dos pressupostos de que dependia a sua pretensão, o que não logrou, no âmbito dos presentes autos, como bem referido na douta sentença recorrida, cujo teor aqui se dá por globalmente reproduzido, para todos os efeitos legais, por se concordar integralmente com o mesmo;
3. De facto, como doutamente decidido, a Recorrente não provou, de forma concreta, qualquer prejuízo indemnizável, não apresentando quaisquer factos concretos para alicerçar devidamente a pretendida indemnização, sendo que incidia, como vimos, sobre a mesma, o ónus da prova dos factos constitutivos do direito à indemnização pelos prejuízos peticionados.
4. Sendo que a total ausência de suporte probatório (que cabia à Autora apresentar), não permite estabelecer o necessário nexo de causalidade adequada entre os alegados factos, que imputou ao Estado Português, e quaisquer eventuais prejuízos sofridos.
5. Note-se que, ao contrário do que parece defender a Recorrente, os prejuízos alegadamente sofridos, pela mesma, a terem existido de facto, deveram-se à sua actuação precipitada (nomeadamente iniciando os seus trabalhos antes da obtenção das licenças e autorizações necessárias para o efeito) e não a qualquer acto ou actividade praticados pelo Estado Português (cfr. factos KK, LL e MM).
6. Como bem referido, na douta sentença recorrida, a licença constitui, “um instrumento jurídico-administrativo de realização do interesse público, muito flexível, que salvaguarda o poder da Administração de definir, com conteúdo diferente, a situação concreta, sempre que o interesse público o reclame e que se não coaduna com a constituição, a favor do particular, de uma posição firme e estável. Daí que a livre revogabilidade, a todo o tempo, se tenha como um dos seus atributos, associado à ideia de que o acto precário não é constitutivo de direitos.”
7. Pelo exposto e contrariamente ao defendido pela Recorrente, bem andou a Mma. Juiz ao concluir que “só com a atribuição da licença, estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes (porque detentora de título que a habilitava para tanto) e não antes, como se verifica ter ocorrido (…) Por conseguinte, e mesmo que se aventasse que tais custos com serviços, materiais e equipamentos e meios humanos, podiam constituir prejuízos especiais e anormais, nunca poderiam ser considerados causais do acto revogatório da adjudicação, por inexistir qualquer real conexão com este. Tanto basta para concluir pela falta de demonstração da verificação de todos os pressupostos de que depende a responsabilidade civil extra-contratual por facto lícito, o que conduz, inevitavelmente, à improcedência dos pedidos formulados”.
8. Não se nos afigura, por todo o exposto, merecer qualquer reparo a douta sentença recorrida, tanto mais que, ao proferi-la, a Mma. Juiz, apurou de forma detalhada todos os factos pertinentes in casu e fundamentou devidamente a sua convicção, quer de facto, quer de direito;
Termos em que, em nosso entender, deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se, na íntegra, a decisão proferida, nos seus precisos termos.
V. Exas., porém, melhor decidirão e farão como for de JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

Sem vistos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (na redação anterior ao DL n.º 214-G/2015, aplicável aos autos e a que doravante nos referimos por CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), as questões a apreciar reportam-se a saber se a sentença recorrida incorreu em,
a. Erro de julgamento de facto quanto a terem sido dados como não provados os pontos 5., 6., 7. e 8.;
b. Erro de julgamento de direito.


3. Fundamentação de facto

3.1. A decisão recorrida fixou a seguinte factualidade provada:

“A) A 1ª A., C… & R…, S.A. é uma sociedade comercial anónima que tem por objecto a indústria de construção civil, obras públicas, compra e venda de prédios rústicos e urbanos, aluguer de máquinas, importação e exportação – cfr. doc. nº 1, junto com a p.i..
B) A 2ª A. A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A. é uma sociedade comercial anónima que tem por objecto a exploração e comercialização de inertes, comercialização de materiais de construção. Exploração e comercialização de areias para construção – cfr. doc. nº 2, junto com a p.i..
C) Pela ap. 04/021122 foi inscrita a constituição da sociedade da 2ª A. e designação dos membros dos órgãos sociais – cfr. doc. nº 2, junto com a p.i..
D) As AA. possuem objectos sociais que se complementam – cfr. doc. nº 1 e 2, juntos com a p.i. e depoimento da testemunha A….
E) Por anúncio publicado no Diário da República número 293, de 21 de Dezembro de 2000, a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo (DRAOT-LVT) colocou a concurso público a atribuição de licença de extracção de inertes no local de extracção nº 7 em Casal de Constância, concelho de Constância, distrito de Santarém, onde consta o seguinte:
“(…)
2 - Local de extracção – o local de extracção é em Casal Constância, concelho de Constância, distrito de Santarém (planta anexa).
3 - Local de consulta do programa do concurso e do caderno de encargos – o processo de concurso encontra-se patente na Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território-Lisboa e Vale do Tejo (...).
4 - Prazo e local para apresentação das propostas – as propostas podem ser entregues directamente ou enviadas por correio registado e com aviso de recepção, devendo a recepção ocorrer em qualquer dos casos até às 17horas e 30 minutos, do 30º dia após publicação no Diário da República, na Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Lisboa e Vale do Tejo, Rua Antero de Quental , 44, 1169-171 Lisboa.
5 - Valor mínimo a pagar por metro cúbico de matéria inerte extraída – o valor mínimo a pagar por cada metro cúbico de material inerte extraído é de 250$” –cfr. doc. nº 3, junto com a p.i..
F) Consta do programa do concurso, o seguinte:
“(…)
Artigo 7º
Instrução da proposta
1. Para além do documento contratual referido no artigo anterior, a proposta é ainda integrada pelos seguintes documentos:
a) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da extracção que o concorrente irá adoptar;
b) Memória descritiva de todas as medidas de minimização ambiental que o concorrente se propõe implementar, quer na fase de exploração, quer na fase de desactivação.
2. (…)
3. (…)
4. A memória descritiva e justificativa prevista na alínea a) deverá incluir:
a) Descrição do estaleiro e do modo de extracção;
b) Peças desenhadas e outros elementos gráficos elucidativos das formas como o concorrente pretende levar a cabo a exploração, a disposição dos equipamentos, instalações de apoio e sistemas auxiliares, de execução do acesso principal (…);
c) As tecnologias e os equipamentos a utilizar;
d) O sistema de drenagem e ou tratamento de águas efluentes;
e) A vedação e o sistema de balizagem fluvial;
f) O sistema de pesagem;
g) A directriz da via de acesso externo, a escala apropriada (…).
Artigo 8º
Documentos de habilitação do concorrente que acompanham a proposta
1. A proposta é acompanhada dos seguintes documentos de habilitação:
a) (…)
(…)

h) Listagem pormenorizada de todo o equipamento técnico (com as respectivas especificações técnicas) que o concorrente irá utilizar na extracção, pesagem à saída do estaleiro e sistema de vídeo vigilância;
i) No caso de agrupamento de empresas, declaração de intenção de associação, de acordo com a legislação em vigor;
j) Documento comprovativo da acessibilidade ao local da extracção;
(…)”
Artigo 22º
Critério de selecção
1. A selecção será feita tendo em conta a resposta técnica, ambiental e economicamente mais vantajosa, tendo em conta os seguintes factores:
a) Valor proposto para cada metro cúbico extraído: 40%;
b) Medidas de minimização ambiental: 30%;
c) Modo de execução a extracção: 20%;
d) Tipo de equipamento a utilizar: 5%;
Prazo de execução: 5%.
2. (…)
3. (…)
4. As propostas são hierarquizadas em função do valor global a que alude o número anterior, obtendo a melhor classificação a proposta que apresentar um valor global mais elevado.
5. A DRAOT/LVT reserva-se o direito de não adjudicar nenhuma das propostas admitidas, justificando os motivos dessa sua decisão, no caso de todas elas serem contratualmente inaceitáveis, nomeadamente o não preenchimento dos requisitos técnicos e ambientais definidos no programa e caderno de encargos.
(…)
Artigo 24º
Adjudicação
A atribuição da licença é da competência da Directora do DRAOT/LVT.
Artigo 25º
Caução
1. Para garantia do exacto e pontual cumprimento de todas as obrigações decorrentes da licença a atribuir, o concorrente seleccionado prestará, no prazo de cinco dias a contar da notificação para levantamento da licença, uma caução, a favor do INAG – Instituto Nacional da Água, no valor de 5% do valor apresentado pelo concorrente para cada metro cúbico multiplicado pelo número de metros cúbicos a extrair anualmente, por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo estado ou mediante garantia bancária ou seguro caução, conforme escolha sua.
2. Se o seleccionado, no prazo estabelecido, não prestar caução e não estiver impedido de o fazer por facto que não lhe seja imputável, a selecção considera-se sem efeito, podendo a Directora da DRAOT/LVT decidir pela selecção do concorrente classificado em, aplicando-se a este o disposto nos artigos anteriores.
Artigo 26º
Atribuição da licença
A licença para a extracção de inertes será atribuída ao concorrente seleccionado, no prazo de 10 dias a contar da data em que este prove a prestação da caução referida no artigo anterior bem como a instalação do sistema de pesagem e de vídeo de vigilância, que não poderá ultrapassar mais de dois meses após a notificação da selecção.
(…)”- cfr. doc. nº 4, junto com a p.i..
G) Consta do caderno de encargos, o seguinte:
“(…)
Artigo 3º
Prazo de validade
O concurso é válido pelo prazo de 9 anos, sendo a licença passada por cinco anos, podendo ser prorrogada por mais 4, se as condições do concurso se mantiverem inalteradas.
(…)
Artigo 21º
Revisão da Licença
A Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo pode proceder à revisão das condições fixadas na licença quando:
a) Se verifique alteração significativa das circunstâncias de facto existentes à data da sua outorga e determinantes desta;
b) Ocorram secas, catástrofes naturais ou outros casos de força maior.
(…)” - cfr. doc. nº 134, junto com a p.i.
H) Ao Local 7 concorreram 4 empresas: “C… & R…, S.A.” (1ª A.), “N…, Lda”, “A…, Construções, SA” e “A… S.A. / R…, Lda” – cfr. doc. nºs 2 e 3, constantes do PA e doc. nº 9, junto com a p.i..
I) A 1ª A. apresentou à DRAOT/LVT a proposta para obtenção de licença de extracção de inertes no local de extracção nº 7 em Casal de Constância, acompanhado dos documentos necessários à instrução do pedido, em conformidade com o previsto no artigo 7º do Programa de Concurso – acordo.
J) Em 19/01/2001, a 1ª A. apresentou na DRAOT/LVT Memória Descritiva das Medidas de Minimização do Impacte Ambiental, a qual foi apreciada e tida em conta pela DRAOT/LVT no relatório de avaliação das propostas, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
FASE DE INSTALAÇÃO DA ACTIVIDADE
Nesta fase houve que ter em consideração essencialmente um correcto planeamento das instalações do estaleiro e de apoio à actividade de extracção. Procurou-se apresentar um projecto de instalação de actividade que fosse ao encontro de uma optimização dos recursos disponíveis (área disponível e acessos existentes), de modo que os prováveis impactes ambientais negativos fossem minimizados.
Desta forma, irá ser necessária a instalação da conduta de bombagem e criar um acesso ao rio, o que implicará a destruição parcial do cordão de salgueiros , que se restringirá ao mínimo possível, sob acompanhamento da Fiscalização da DRAOTLVT . (…)
O armazenamento do solo de cobertura que seja essencial retirar para instalação da actividade será conduzido a depósito autorizado, prevendo-se a sua utilização no Plano de Recuperação Paisagística, de modo que os impactes ambientais do projecto no que se refere aos solos possam ser considerados nulos.
No sentido de serem cumpridas normas de qualidade de água para suporte da vida agrícola serão implementados sistemas de decantação (bacias de sedimentação) a jusante das operações de classificação e lavagem de inertes de modo a que os tempos de retenção sejam suficientes para a minimização da concentração de partículas em suspensão na água antes da sua descarga no meio natural, de modo a não incrementar a turbidez da água.
O material sedimentado (...) será conduzido a aterro sanitário autorizado, de acordo com a legislação em vigor.
(...)
Dentro da zona de trabalhos serão criados novos acessos, implantados o mais possível junto às extremas das propriedades , de acordo com as peças desenhadas do projecto.
Considerando que é necessário a instalação de um reservatório de combustível, o mesmo será colocado sob uma bacia de retenção, a qual terá um volume superior ao do reservatório, prevenindo assim o impacte negativo muito significativo que adviria de uma eventual fissura do mesmo ou derrame acidental de combustível. (...)
(…)
FASE DE EXPLORAÇÃO
(…)
A extracção de inertes será monitorizada de modo a garantir que não sejam atingidos os níveis freáticos mantendo uma altura de substracto suficiente para a recolonização do fundo com espécies bentónicas, após abandono da exploração.
O equipamento de extracção, lavagem, crivagem e de selecção de material é totalmente eléctrico de forma a não poluir o rio e prejudicar a qualidade do ar.
Serão avaliados periodicamente os volumes de extracção, procedendo-se à entrega de levantamento dos perfis transversais do talvegue do rio, no lote de extracção em causa.
Está prevista a realização de rede de esgotos contaminados, que assegure que os derrames acidentais de óleos e hidrocarbonetos (...), obedeçam ao estipulado na legislação em vigor (...).
(…)
No interior da exploração, está desde já assegurado que as vias de circulação não pavimentos serão periodicamente humedecidos , especialmente em tempo seco, de modo a assegurar os parâmetros definidores da qualidade de ar.
(…)” – cfr. doc. nº 5, junto com a p.i..
K) Em 19/01/2001, a 1ª A. apresentou na DRAOT/LVT Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Extracção, a qual foi apreciada e tida em conta pela DRAOT/LVT no relatório de avaliação das propostas, na qual a 1ª A. descreve como pretende implantar e construir um estaleiro, o modo de extracção, o equipamento a instalar e os procedimentos a adoptar para executar todos esses trabalhos, nos termos seguintes:
“a) DESCRIÇÃO DO ESTALEIRO E DO MODO DE EXTRACÇÃO
a.1) DESCRIÇÃO DO ESTALEIRO
(…)
Com esta disposição fica assegurado que a entrada para a zona de deposição de inertes permita a passagem e circulação de um único veículo de cada vez. Assim, os veículos serão pesados antes da entrada no local de carga, e após carga.
(…)
Existirá um sistema de vídeo vigilância a fim de controlar o processo, constituído por câmara de vídeo com infravermelhos, colocadas sobre postes, que irá fazer um registo da instalação, vinte e quatro horas por dia.
O abastecimento de água potável ao edifício é garantido através de depósito, abastecido regularmente por camião tanque.
Existe uma rede de água de serviço (incêndio, lavagens, etc.), independente da anterior, alimentada através de sistema de bombagem, com água proveniente do rio.
(…)
Está prevista a instalação de um Posto de Transformação aéreo, para garante da alimentação de energia eléctrica à exploração.
Localizado perto da entrada/saída do estaleiro, encontra-se o depósito de combustível necessário ao funcionamento do equipamento de laboração, colocado estrategicamente, afim de minimizar o percurso dos veículos de abastecimento dentro da instalação.
(…)
a.2) MODO DE EXTRACÇÃO
O sistema de extracção preconizado para esta instalação é composto por uma draga, uma central de lavagem, crivagem e selecção de material.
A extracção será feita por sucção, consistindo fundamentalmente num sistema de aspiração de inertes que se encontram na superfície do leito do rio (talvegue).
A draga que permitirá a extracção dos inertes será colocada sobre plataforma flutuante e funcionará a electricidade afim de não provocar poluição do rio e do ar. (…)
Este sistema funciona através de bombagem, que aspira os inertes e água para o interior de uma conduta, flutuante até a crivagem. Esta conduta será instalada sobre sistema bóias com altura suficiente para permitir a passagem de pequenas embarcações por baixo. (…)
(…)
No final do processo de sedimentação, a água volta para o rio limpa e oxigenada.
(…)
d) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS EFLUENTES
d.1) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS PLUVIAIS
(…)
d.2) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS CONTAMINADAS
(…)
d.3) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS DOMÉSTICAS
(…)
d.4) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS PROVENIENTES DA LAVAGEM DAS AREIAS
(…)” – cfr. doc. nº 6, junto com a p.i..
L) Em 22/02/2002, a DRAOT/LVT comunicou à 1ª A., por carta registada com aviso de recepção, que “ Em cumprimento do disposto no artº 23º do Programa de Concurso em epígrafe, informo que o projecto de decisão final é no sentido de atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, conforme relatório que se anexa” – cfr. doc. nº 7, junto com a p.i..
M) Consta do Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas da DRAOT/LVT, de 04/04/2002, o seguinte: “A Comissão procedeu oportunamente à análise das propostas dos concorrentes admitidos e, em função da aplicação do critério de selecção previamente fixado, elaborou um relatório fundamentado sobre o respectivo mérito, donde resultou a seguinte classificação para efeitos de atribuição da licença de extracção de inertes:
C… & R…SA- 3.67 pontos
N…, Lda – 3.65 pontos
A…/ R…, Lda – 2.79 pontos
A…, Construções, SA – 2.70 pontos
(...)
Em conclusão, a Comissão de Avaliação, após ponderação das observações produzidas pelos concorrentes N…, Lda e A…SA/R…, Lda, em sede de audiência prévia, deliberou não atender as razões por eles alegadas, mantendo-se assim a classificação e ordenação dos concorrentes constante do Relatório de Apreciação das Propostas
(...)
Em consequência a Comissão deliberou propor a atribuição da licença de extracção de inertes à C… & R…, SA pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos.
(…).” – cfr. doc. nº 4, constante do PA.
N) Em 08/05/2002 foi emitida a favor da concorrente “N…” a licença de utilização de uso privativo do domínio hídrico para extracção de inertes nº 061 – Lote Constância, “válida para a extracção de 10000m3, ou pelo prazo de 3 (três) meses, consoante o que ocorrer primeiro” – cfr. doc. nº 5, constante do PA.
O) Por despacho de 29/05/2002, da Directora Regional, F…, exarado sobre o Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas, foi decidido atribuir ao concorrente “C… & R…, S A”, a licença de extracção de inertes para o Local nº 7, pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos – cfr. doc. nº 4, constante do PA.
P) Em 20/06/2002, a 1ª A. foi notificada, através do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, “que foi decidido atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, para um valor máximo de extracção de 70.000m3 por ano, conforme meu despacho de 29 de Maio de 2002, exarado sobre o Relatório Final cuja cópia se anexa.
Mais informo que, em conformidade com o estabelecido no nº 1 do artº 25º do Programa do Concurso, é exigida no prazo de 5 dias úteis, uma caução a favor do INAG – Instituto da Água, no valor de 4.364,48 (quatro mil trezentos e sessenta e quatro euros e quarenta e oito cêntimos), calculado de acordo com o despacho nº 1060/2000 SETF, do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 11 de Julho” – cfr. doc. nº 8, junto com a p.i..
Q) Em 26/06/2002, em cumprimento do ofício nº 008029 da DRAOT/LVT, a 1ª A. apresentou naquela Direcção Regional a Garantia Bancária nº 9729002140880019, prestada pela C… a favor do INAG, no valor de € 4.364,48 – cfr. doc. nº 10, junto com a p.i. e doc. nºs 16 e 17, constantes do PA.
R) Em 10/07/2002 foi recepcionado nos serviços da Câmara Municipal de Constância, requerimento da 1ª A. a requerer autorização para proceder à desmatação e pequena movimentação de terras para a instalação de uma Báscula de Pesagem de Inertes, conforme concurso público para a atribuição de licença para extracção de inertes – local nº 7 – Constância, promovido pela DRAOT-LVT – cfr. doc. nº 35, constante do PA.
S) Por ofício de 17/07/2002 e 26/07/2002 do Presidente da Câmara Municipal de Constância, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT foi solicitada informação sobre a localização das instalações para extracção de inertes no rio Tejo, e se a situação da área em causa relativamente à REN e à RAN já se encontra regularizada, face aos condicionalismos impostos no PDM de Constância, e se o sítio definido para a localização da exploração respeita o estudo que o LNEC realizou sobre os locais indicados para a instalação de explorações desta natureza – cfr. doc. nº 35 e 35a, constante do PA.
T) Em 23/07/2002, a concorrente N… interpôs recurso hierárquico do despacho da Directora Regional de 29/05/2002, para o Secretário de Estado do Ambiente – cfr. doc. nº 18 e 19, constantes do PA.
U) Por ofício datado de 09/08/2002 010774 – refª 569/GJ-G 115, da DRAOT-LVT, recebido em 13/08/2002, foi a 1ª A. notificada para efeitos do estipulado no artº 170º e s., do CPA, do recurso hierárquico apresentado pelo concorrente N…, Lda. – cfr. doc. nº 20 e 21, constante do PA.
V) Por requerimento datado de 19/08/2002, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, veio a 1ª A., “notificada, no dia 13 de Agosto, de um recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda.”, “solicitar que V.Ex.a nos informe se, com a notificação supre referida (ofício datado de 09/08/2002, Ref. 569/GJ-G 115) deverá a ora adjudicatária suspender os trabalhos que tem desenvolvido, nomeadamente todos aqueles concernentes à instalação e montagem de estaleiro e equipamentos, no sentido de obter a licença de extracção de inertes que, através de procedimento concursal, lhe foi atribuída.” – cfr. doc. nº 21, constante do PA.
W) A 1ª A. não obteve resposta ao solicitado no requerimento referido em V) – cfr. PA.
X) Em 20/08/2002, a 1ª A. comunicou à DRAOT/LVT, em cumprimento do disposto no artº. 26º “Atribuição de licença” do Programa de Concurso, que “à presente data, se encontram instalados os sistemas de pesagem e vídeo vigilância, cuja verificação submetemos à consideração de V.Exas” – cfr. doc. nº 11, junto com a p.i./doc. nº 23, constante do PA.
Y) Os serviços da DRAOT/LVT não procederam à verificação da instalação do equipamento referido em X) – cfr. PA.
Z) Em 02/09/2002 a 1ª A. veio contestar o recurso hierárquico – cfr. doc. nº 22, constante do PA.
AA) Por ofício de 09/09/2002 – 005175, o Presidente da Câmara Municipal de Constância comunicou à Directora Regional da DRAOT-LVT, o seguinte: “No passado dia 03 de Setembro o Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, Prof. Doutor L… recebeu-me em audiência. O principal assunto tratado foi a realização da nova Ponte no rio Tejo que substitua a actual, antiga ferroviária de Constância Sul a Praia do Ribatejo.
Foi referido pelo Senhor Ministro que lhe parece que a melhor solução será, ligar o nó do IP6 em Constância Norte/Centro à EN 118 em Constância Sul.
Havendo um processo pendente para licenciamento de extracção de inertes nesta zona, permita que desta forma e conforme planta que anexo alerte para o problema. Peço desculpa por me intrometer num processo que deveria ser tratado e sê-lo-á certamente entre a DRAOT e o IEP ou o inverso, contudo, a minha intenção é apenas acautelar no presente eventuais problemas para o futuro.” – cfr. doc. nº 40-a e 41-a, constantes do PA.
BB) Em 09/10/2002, a 1ª A. enviou à DRAOT/LVT carta registada com aviso de recepção, com o seguinte teor:
“Dado que não obtivemos resposta por parte de V. Exas., continuámos a empenhar os nossos melhores esforços e a desenvolver investimentos no sentido de, dentro dos prazos peremptórios estabelecidos pelo Programa de Concurso e Caderno de Encargos, obter a licença e iniciar a actividade de extracção.
Contudo, decorrido o prazo mencionado no artº. 6º do Programa de Concurso e preenchidos todos os requisitos exigidos pelo Caderno de encargos, os serviços dessa direcção ainda não nos atribuíram a licença de exploração de inertes.
Assim, somos a requerer que a licença de extracção de inertes seja emitida de forma a que possamos iniciar o mais brevemente possível, a nossa actividade.
Por outro lado, constatámos que, no local que nos foi adjudicado para extracção, o concorrente preterido N…, anterior detentor da licença, continua a explorar inertes no Rio, com as consequências nefastas dai decorrentes.
Nestes termos, e em nosso entender, deverá essa Direcção tomar as medidas necessárias no sentido de impedir a exploração ilegal (porque destituída de título licenciador), do concorrente N….” – cfr. doc. nº 12, junto com a p.i..
CC) Por ofício da DRAOT-LVT, datado de 19/11/2002 - 15445, com o assunto: “Extracção de inertes no Rio Tejo – Constância”, foi a empresa N…, Lda, notificada do seguinte: “Atendendo aos resultados do concurso de extracção de inertes para o local supracitado, os quais foram oportunamente comunicados a essa empresa, notifica-se V.Exa. a suspender de imediato a extracção de areia que tem vindo a ser efectuada no mesmo local, com Licenças Precárias, tudo isto de acordo com o nº 3 do Artº 50 do D.L. 46/94 de 22 de Fevereiro. (…)” – cfr. doc. nº 24, constante do PA.
DD) Em 21/11/2002 a 2ª A., então, A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A., na qualidade de promitente-compradora, celebrou com A… e mulher C…, um contrato-promessa de compra e venda do prédio rústico sito em Malvar, freguesia e concelho de Constância, omisso na Conservatória do Registo Predial de Constância, inscrito na matriz predial da respectiva freguesia sob o artigo número 32, da Secção 5, a confrontar do norte com caminho público, a sul com o Rio Tejo, a nascente com J… e a poente com C…, Lda, com a área de 4.000m2 – cfr. doc. nº 16, junto com a p.i..
EE) Em 02/12/2002, as AA. celebraram entre si um “PROTOCOLO”, onde consta o seguinte:
“PROTOCOLO ENTRE:
A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A. (…), adiante designada por Primeira Outorgante
E
C… , S.A. (…), adiante designada por Segunda Outorgante
CONSIDERANDO QUE:
A) A DRAOT-LVT, por deliberação notificada em 20 de Junho de 2002, deliberou atribuir à Segunda Outorgante uma licença para a exploração de inertes em Constância, freguesia e concelho de Constância;
(…)
É ajustado e reciprocamente estipulado o seguinte:
Artigo Primeiro
Objecto
Pelo presente protocolo as empresas ora contratantes associam-se em parceria para a exploração da extracção de inertes atribuída à Segunda Outorgante pela DRAOT/LVT, no local identificado no considerando A).
(…)
Artigo Terceiro
Obrigações da Primeira Outorgante
1. A primeira outorgante desde já se obriga a adquirir e a colocar à disposição da exploração, o equipamento constante da listagem ora junta (Anexo 1), necessário à exploração de inertes, ficando por conta da Segunda a execução de todas as obras de infra estruturas e construção necessárias à implantação do estaleiro.
2. Para prover mais espaço ao estaleiro constante da memória descritiva anexa à proposta apresentada, a Primeira Outorgante obriga-se ainda a adquirir um imóvel rústico, confinante com o local da exploração, com a área 4000m2 sito na freguesia e concelho de Constância.
(…)
Artigo Sétimo
Contrapartidas
1. Como contrapartida do investimento efectuado pela Primeira Outorgante, a Segunda pagar-lhe-á anualmente uma percentagem de 12% sobre o global da facturação resultante da exploração de inertes.
(…).” – cfr. doc. nº 15, junto com a p.i. e depoimento da testemunha A….
FF) Em 06/12/2002 foi interposto no Supremo Tribunal Administrativo pela empresa N…, Lda., pedido de suspensão de eficácia “do acto de indeferimento tácito que se formou na sequência do Recurso Hierárquico Necessário interposto, em 22 de Julho de 2002, para Sua Excia. o Senhor Secretário de Estado do Ambiente junto do Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente, (…), do acto da Senhora Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, proferido em 29 de Maio de 2002, de que a ora Requerente foi notificada em 28 de Junho de 2002, pelo qual a Exma. Senhora Directora, por despacho de concordo aposto sobre o parecer da Comissão de Avaliação das Propostas, decidiu atribuir à empresa “C… & R…, S.A” a licença de extracção de inertes relativa ao local 7 – Constância”, sendo Autoridade Recorrida o Secretário de Estado do Ambiente e Requerida Particular C… & R…, S.A., que vieram pugnar pelo indeferimento da pretensão - cfr. doc. nº 26, 27, 28, 29 e 32, constantes do PA.
GG) Por auto de notificação de 21/12/2002, da DRAOT-LVT foi a empresa N…, Lda, notificada para suspender de imediato a extracção inertes - cfr. doc. nº 25, constante do PA.
HH) Em 26/12/2002, a 1ª A. enviou à DRAOT/LVT carta registada com aviso de recepção, com o seguinte teor:
“Após a instalação dos sistemas de pesagem e vídeo vigilância, tem esta empresa actual adjudicatária do local de extracção em apreço, desenvolvido trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos restantes equipamentos necessários à extracção de inertes.
Constata-se, no entanto, que à presente data o único acesso natural do n/ terreno para a margem do rio (...) se encontra vedado por um maciço de betão que serve de amarração a uma draga, também instalada no n/ lote de extracção. Tal maciço, ao que nos parece intencionalmente de forma a impedir o seguimento normal dos trabalhos, foi ali colocado entre os dias 23 e 26/12/02.
Ainda, encontram-se à superfície, em toda a frente do n/ terreno e ao longo da margem cabos eléctricos que, a avaliar pelo seu estado de conservação e utilização constituem perigo eminente de electrocussão para os n/trabalhadores e qualquer utilizador daquele espaço.
Em virtude dos elementos mencionados (draga, maciço e cabos eléctricos) se encontrarem em terrenos do domínio público hídrico, propriedade dessa edilidade, e de forma a podermos dar continuidade aos trabalhos de instalação, solicitamos a V/Exa. se digne mandar desimpedir urgentemente toda a área da n/ concessão.
Mais informamos que os trabalhos de carácter urgente cuja execução se encontra ora comprometida e só possível com o desimpedimento do acesso ao rio, são entre outros, os seguintes:
-Desobstrução da linha de água contígua ao terreno do n/ estaleiro;
-Instalação da Draga de Sucção;
-Consolidação dos solos com resíduos da anterior extracção, para construção das fundações do equipamento de selecção e lavagem dos inertes – cfr. doc. nº 13, junto com a p.i./doc. nº 31, constante do PA.
II) Por ofício de 21/01/2003, do Presidente da Câmara Municipal de Constância, dirigido à Directora Regional da DRAOT, foi comunicado o seguinte: “(…) Continuamos sem saber se a instalação de uma Báscula de Pesagem de Inertes, próximo da extracção que tem funcionado junto à Vila de Constância, está ou não implantada no local colocado a concurso e, se a firma C… & R…, S.A. tem o processo devidamente autorizado pela Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território” – cfr. doc. nº 35b, constante do PA.
JJ) Em 22/01/2003 o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela empresa N…, Lda., por não se verificar “o requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA” - cfr. doc. nº 32, 33 e 34, constantes do PA.
KK) Consta da informação nº 39/DSR-Santarém, datada de 11/02/2003, da DRAOT-LVT, com o assunto: “Instalação de estaleiro para extracção de inertes do Rio Tejo em Constância – Lote 7”, o seguinte: “Conforme solicitado telefonicamente deslocou-se o signatário ao local de extracção de areias (lote 7), sito em Constância em que foi arrematante a empresa A… & R…, SA, tendo verificado o seguinte:
O arrematante encontrava-se a proceder à montagem do estaleiro para a extracção de inertes do Rio Tejo, tendo para o efeito construído um aterro junto à margem e com uma altura que poderá atingir os 3 metros acima do terreno natural e que serve de plataforma de circulação e de suporte para as noras de recepção dos inertes dragados. Segundo o representante da empresa no local, as obras em curso estariam de acordo com os elementos presentes a concurso para atribuição de licença de extracção de inertes – o que não pôde ser confirmado – adiantando que a empresa solicitou junto da Câmara Municipal de Constância licença para modelação do terreno e que ainda não tinha obtido resposta. As obras de aterro que estavam em curso e as noras já instaladas confinam com o Rio Tejo e uma pequena linha de água encontrando-se em zona inundada, e, pela sua configuração transversal no sentido da corrente e seu desenvolvimento em altura, prejudicam a funcionalidade da corrente em regime de cheia bem como os terrenos com ele confinantes.
Nestas circunstâncias, e independentemente dos condicionalismos decorrentes do facto dos terrenos integrarem a REN e a RAN, foi determinada a suspensão dos trabalhos em curso, solicitando a empresa uma reunião com a DRAOT para uma avaliação mais detalhada desta situação.
Mais se informa que, nas imediações deste local, não está, nesta data, a ser extraída areia, encontrando-se a empresa N… – anterior arrematante – a proceder à desmontagem do estaleiro.” – cfr. doc. 36-a, contante do PA.
LL) Em 26/02/2003 foi levantado pela DRAOT-LVT o Auto de notícia nº 772/2003 contra a 1ª A. por esta se encontrar “a fazer uma obra na margem direita do rio tejo em zona inundada sem licença destes serviços para o efeito” – cfr. doc. 36-b, contante do PA.
MM) Por ofício da DRAOT-LVT, datado de 26/02/2003 – 002448, com o assunto: “Reserva Ecológica Nacional - Reconhecimento do Interesse Público – Extracção de Inertes no Rio Tejo – Local nº 7”, Constância, foi a 1ª A. informada do seguinte: “a licença para a actividade de extracção de inertes em Domínio Público Hídrico que vos foi atribuída na sequência do concurso lançado por esta Direcção regional, necessita de ser complementada com todos os restantes licenciamentos previstos na legislação em vigor.
No que se refere à instalação da actividade referida no ponto 4.1 do Estudo de Incidências Ambientais do Programa de Concurso, carece a mesma de ser objecto de Reconhecimento de Interesse Público, (excepção prevista na alínea c) do nº 2 do artº 4º do D. L. 93/90, de 19 de Março, alterado pelo D.L. nº 213/93, de 12 de Outubro).
Constatando-se que até à presente data o procedimento necessário a tal reconhecimento não foi iniciado, solicita-se a V.Exª que seja o mesmo formalizado, devendo ser-nos remetidos os elementos que constam da listagem anexa. Alerta-se que, sem tal reconhecimento não é possível iniciar as obras necessárias à instalação do estaleiro.
Localizando-se o estaleiro em área classificada como Reserva Agrícola Nacional será igualmente necessário obter o parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste para utilização não agrícola destes solos.
Por último, chama-se a atenção que, tendo em conta a localização desta actividade em área sensível, como é a margem inundável do Tejo, não será admitida, por princípio, alteração ao terreno natural. Só serão equacionadas excepções devidamente justificadas e em situações pontuais.
Não tendo V.Exª acatado as ordens verbais de cessação dos trabalhos que está a efectuar para a instalação do estaleiro e início de actividade, que vos foram transmitidas pelos Vigilantes da Natureza da DRAOT, e atento o atrás exposto, comunica-se por este meio que devem cessar de imediato todo e qualquer trabalho que esteja a ocorrer no local, sob pena de apreensão de todos os meios utilizados para o efeito, de acordo com o previsto no artº 48-A do decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro.” – cfr. doc. nº 37, constante do PA.
NN) Pelo ofício datado de 11/03/2003 – 03569, do Instituto das Estradas de Portugal, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, com o assunto: “Estudo prévio da variante à EN118 – Constância (Sul)/Gavião e Ligação ao IP& - Extracção de inertes no Rio Tejo/Constância”, foi comunicado o seguinte: “Foi recebido neste Instituto um ofício da Câmara Municipal de Constância, que se anexa, alertando para a existência de um processo pendente de licenciamento de extracção de inertes na zona onde está prevista uma nova Ponte sobre o rio Tejo.
Considerando que o estudo prévio referido em epígrafe está neste momento em análise para ser enviado ao Instituto do Ambiente para processo de AIA e o facto da localização da pretensão se situar na zona de influência dos traçados previstos, solicita-se a melhor colaboração dessa DRAOT no sentido de não inviabilizar as soluções estudadas e que constam do esboço corográfico (escala 1:25000) que se junta.” – cfr. doc. nº 38, constante do PA.
OO) Pelo ofício datado de 28/03/2003 - 004156, da Directora Regional Fernanda Vara da DRAOT-LVT, com o assunto: “Licenciamento de extracção de inertes no local 7 Constância”, foi a 1ª A. informada do seguinte: “que no local 7 de extracção de areias no Tejo em Constância, está localizado o estudo prévio da Variante A EN 118 – Constância - Gavião e ligação ao IP 6, havendo razões de interesse público para não prosseguir o licenciamento no local” – cfr. doc. nº 42, constante do PA.
PP) Por carta datada de 04/04/2003 veio a 1º A., acusando a recepção do ofício de de 28/03/2003 – 004156, solicitar a marcação de uma reunião, “dado que temos em curso elevados investimentos decorrentes do processo de adjudicação do licenciamento em causa” – cfr. doc. nº 43, constante do PA.
QQ) Essa reunião ocorreu em 04/06/2003 – cfr. doc. nº44, constante do PA.
RR) A 1ª A. veio, por carta datada de 11/07/2003, com a refª 0482-ADM/03-937, solicitar a marcação de nova reunião, a fim de apresentar a “nova localização para a extracção de inertes” – cfr. doc. nº 44, constante do PA.
SS) Em resposta veio a DRAOT-LVT, por ofício datado de 30/07/2003 - 010305, solicitar à 1ª A. “que nos seja previamente enviada a proposta para a nova localização, para consulta prévia ao LNEC à Câmara Municipal de Constância e à Divisão de Santarém” – cfr. doc. nº 45, constante do PA.
TT) A 1ª A., por carta datada de 11/08/2003, com a refª 0556-ADM/03-937, remeteu “as plantas de localização às escalas 1:25000 e 1:2000, com indicação do local de extracção proposto, assim como do terreno a utilizar como estaleiro de apoio à extracção” – cfr. doc. nº 46, constante do PA.
UU) Em 04/09/2003, a CCDRLVT remeteu as referidas plantas à Câmara Municipal de Constância solicitando a emissão de parecer – cfr. doc. nº 47, constante do PA.
VV) Por ofício datado de 06/10/2003 – 005563, a Câmara Municipal de Constância transmitiu a deliberação tomada em reunião de câmara, por unanimidade, com parecer desfavorável à pretensão da empresa para o local alternativo – cfr. doc. nº 48, constante do PA.
WW) Em 16/02/2004 foi remetido ofício de resposta à 1ª A. informando-a do parecer desfavorável da Câmara Municipal – cfr. doc. nº 49 a 53, constantes do PA.
XX) Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/10/2004 foi negado provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pela empresa N…, Lda. – cfr. doc. nº 56, constante do PA.
YY) Em 10/04/2003, pela 2ª A., então, A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A., foi celebrada escritura pública de compra e venda relativa ao prédio referido na alínea DD), pelo preço de € 25.000,00 – cfr. doc. nº 17, junto com a p.i..
ZZ) O referido prédio destinava-se a ser utilizado para a extracção de inertes – cfr. depoimento das testemunhas V….
AAA) Entre Julho de 2002 e Fevereiro de 2003, a 1ª A. solicitou a prestação de serviços, tendo em vista a extracção de inertes, pelos preços seguintes:

3.3. E quanto à motivação da decisão de facto consignou-se na sentença recorrida que,

“Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados e não provados na apreciação global e crítica da prova produzida em sede de audiência final, bem como do teor dos documentos constantes dos autos, e do PA, e bem assim da posição assumida pelas partes nos respectivos articulados, como vem referido em cada uma das alíneas do probatório.
A matéria das al. A), B), C), E), F), G), H), I), J), K), L), M), N), O), P), Q), R), S), T), U), V), X), Y), Z), AA), BB), CC), DD), FF), GG), HH), II), JJ), KK), LL), MM), NN), OO), PP), QQ), RR), SS), TT), UU), VV), WW), XX), YY), DDD) resulta do teor dos documentos que aí vêm referidos ou tem-se admitida por acordo.
Quanto à matéria da al. D), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor dos doc. nº 1 e 2, juntos com a p.i., que são as certidões do registo comercial respeitante às duas sociedades, e onde vem descrito o objecto social de cada uma delas, nos termos que constam das al. A) e B), dos factos provados, para onde se remete, e bem assim o depoimento da testemunha A… que referiu, a propósito do protocolo celebrado entre ambas, que iam operar em conjunto na extracção de areias em Constância e que pretendiam fazê-lo em outros locais do Rio Tejo.
Quanto à matéria da al. EE), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do doc. nº 15, junto com a p.i., e o depoimento da testemunha A…, administrador da 2ª A. em 2000, que referiu ser sua a assinatura constante no Protocolo (doc. nº 15, com a p.i.), tendo também confirmado a data constante do mesmo. Mencionou ainda a referida testemunha que a 2ª A. foi criada para extrair areias do Rio Tejo e que havia um interesse estratégico e económico entre as duas AA., daí a razão desta parceria.
Quanto à matéria da al. ZZ), dos factos provados, o Tribunal valorou o depoimento das testemunhas V… e A…. Referiu a testemunha V…, que esse terreno foi adquirido para aumentar o estaleiro e a deposição de materiais. Também a testemunha A… referiu que o terreno foi adquirido especificamente para a extracção de areias naquele local.
Quanto à matéria das al. AAA) e BBB), dos factos provados, por referência ao alegado pelas AA. nos artº 70º e 72º e 75º, da p.i., o Tribunal valorou o teor dos doc. nº 18 a 29, 30 a 116 e 117, juntos com a p.i., e o depoimento das testemunhas M… e V…, conforme aí vem referido. Referiu a testemunha M…, à data dos factos com funções na contabilidade, que cada obra tem o seu centro de custo, e a esta correspondia o código de obra 937 [obra 937]. Confrontada com as diversas facturas, confirmou que as mesmas respeitavam a serviços, equipamentos e materiais adquiridos com vista à extracção de inertes em Constância, designadamente betão, britas, areia, manilhas, ferro, blocos, pvc, tubagens e aluguer de camiões para transporte de material.
Faz-se notar, quanto ao quadro da al. AAA) que, no que respeita à factura nº 1.1.152, de 26/02/2003, da I…, no valor total de 598,87, o Tribunal apenas considerou o valor de € 181,17, por ser apenas este que respeita à obra 937.
Também a testemunha V…, fez referência aos trabalhos que era preciso executar para iniciar a exploração, designadamente a execução da estrutura para a balança; da estrutura para o carrossel, crivagem para areias, vedação dos terrenos e infra-estruturas eléctricas para iluminação nocturna. Conforme foi também referido por esta testemunha, a propósito dos materiais que foram adquiridos pela 1ª A., o betão era necessário para a execução dos maciços da báscula e dos maciços onde ia girar o carrossel para lavagem e selecção das granulometrias. O ferro para armaduras também era necessário à execução dos maciços. As britas e tout-venant eram necessários para a execução dos caminhos de acesso.
Faz-se notar, quanto ao quadro da al. BBB) que o Tribunal não considerou a factura nº 1.1.152, de 26/02/2003, da I…, no valor total de 598,87 [cfr. quadro das AA. no artº 72º, da p.i.], por ser uma repetição da factura já referida no quadro da al. AAA). O Tribunal também não considerou as facturas ABR-Nº 2605/2002, da L…, no valor de € 413,41 e ABR-Nº 2553/2002, da L…, no valor de € 303,16 [cfr. quadro das AA. no artº 72º, da p.i.], por respeitarem à obra 916, conforme se retira da análise das referidas facturas. Faz-se ainda notar que os valores que no quadro vêm representados a negrito com a indicação (obra nº 937), significam que apenas esses valores respeitam a equipamentos e materiais adquiridos pela 1ª A. com vista à extracção de inertes em Constância, conforme se retira da análise das referidas facturas.
Quanto à matéria da al. CCC), dos factos provados, respeitante aos custos com pessoal, o Tribunal valorou o depoimento da testemunha P… que referiu que os trabalhadores alocados à obra pertenciam aos quadros da empresa A…, entrando no custo final da obra.
Também a testemunha V…, que foi confrontada com os quadros constantes do doc. nº 117, junto com a p.i., explicou que aí vem considerado o preço/hora dos trabalhadores que foram afectos à obra e o número de horas trabalhadas. Fez ainda referência à existência de mapas diários das horas de trabalho, distribuídos às obras. Os custos considerados nos quadros constantes do doc. nº 117, junto com a p.i., respeitam aos meses de Agosto, Setembro e Dezembro de 2002, e Janeiro, Fevereiro e Março de 2003, conforme resulta da sua análise.
A matéria da al. EEE), dos factos provados, resultou do depoimento das testemunhas M…, V… e A…, que confirmaram o que aí vem referido, remetendo-se ainda para a motivação da decisão de facto das al. AAA) e BBB).
Quanto à matéria da al. FFF), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do doc. nº 134, junto com a p.i. e o constante do relatório de perícia. Conforme resulta do artº 3º, do caderno de encargos, sob a epígrafe “Prazo de validade”, junto como doc. nº 134, com a p.i., a licença é passada por cinco anos, “podendo ser prorrogada por mais 4, se as condições do concurso se mantiverem inalteradas”. Também como referem os Srs. Peritos, após análise dos elementos disponíveis e fornecidos no processo, a licença é passada por 5 anos (2003 a 2007), podendo ser prorrogada por mais 4 anos (2008 a 2011, inclusive), caso as condições do concurso se mantivessem inalteradas.
Quanto à matéria da al. GGG), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do relatório de perícia e o constante dos doc. nº 8, 10 e 118, juntos com a p.i.. Como referem os Srs. Peritos, no artigo 4º, do caderno de encargos, junto como doc. nº 134, com a p.i., vem dito que o titular da licença fica autorizado a extrair um máximo de 90.000m3 de inertes por ano, sendo analisado caso a caso, conforme o local de extracção. Contudo, na demonstração de resultados existente no processo (doc. nº 118, junto com a p.i.) é usado o volume de 70.000m3, valor que é coincidente com o das restantes licenças emitidas para o Rio Tejo e com o doc. nº 10, junto com a p.i., relativo ao valor da caução a favor do INAG.
Acresce ainda, conforme consta do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, de 20/06/2002, que notificou a 1ª A. da atribuição da licença de extracção de inertes no âmbito do mencionado concurso, aí se diz que a licença de extracção de inertes é para um valor máximo de extracção de 70.000m3.
Quanto à matéria das al. HHH), III), JJJ), KKK), LLL) e MMM), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor dos documentos que aí vêm referidos e o depoimento das testemunhas R… e A…. Referiu a testemunha R… que, como director financeiro da L…, acompanhou as operações de financiamento para a aquisição dos equipamentos para o areeiro de Constância, tendo explicitado os termos das mesmas, referindo que se tratavam de contratos a 60 meses, encontrando-se os respectivos montantes totalmente pagos. Mais referiu que durante o prazo do contrato o bem é da locadora, mas fica nos activos da empresa. A propósito dos equipamentos aí referidos, designadamente a draga, bomba e pá carregadora, referiu que foram adquiridos especificamente para o areeiro de Constância, mas não chegaram a ser utilizados.
Faz-se notar, quanto ao quadro da al. LLL), por referência ao que vem alegado em 97º, da p.i. que, quanto à Factura proforma nº 10002, de 30/10/2002, da A…, as AA. indicaram o valor de € 14.314.415,00, mas da análise da respectiva factura resulta que esse valor corresponde ao valor em escudos, sendo o valor em euros de € 71.400,00, tendo sido esse o valor considerado na soma total do valor das respectivas facturas proforma que aí vêm indicadas.
Também a testemunha A…, administrador da 2ª A. desde a sua fundação, referiu que a 2ª A. foi constituída para extrair areias do Rio Tejo. Confirmou que adquiriram os equipamentos destinados à extracção e movimentação de areias, por referência ao anexo I, ao protocolo. Tratava-se de equipamentos com componentes específicos para aquela concreta extracção, derivado à tipologia de inertes em causa.