| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
João ..., secretário aduaneiro de 2ª classe, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do Despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado de 3-11-2000, que indeferiu o recurso hierárquico do despacho que homologou as classificações de serviço do pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais, referente ao ano de 1999, assacando-lhe o vício de forma, por falta de fundamentação, por violação dos artigos 125º, nº 2 do CPA, 3º do DR nº 44-A/83, de 1/6, e 266º, nº 2 da CRP.
Na sua resposta, a entidade recorrida pugnou pelo improvimento do recurso.
Notificado para apresentar alegações, veio o recorrente fazê-lo, concluindo nos seguintes termos:
“1ª – A classificação de serviço do recorrente, relativamente ao ano de 1999, é da responsabilidade de um Conselho de Notação de que faz parte, como elemento principal, a Srª Drª Paula Soares, a qual manifestou em diversos actos uma conduta da qual era lícito e razoável concluir que não dispunha de condições de isenção da notação do recorrente;
2ª – A apreciação específica do recorrente, consistente na aposição das cruzes nos diversos items da ficha de notação, bem como a geral constante da mesma ficha não relevam minimamente os motivos que levaram o Conselho de Notação a classificar dessa forma, para além de a notação dever considerar-se inadequada – deficiente e mesmo contraditória – quando conjugados no conjunto os diversos items;
3ª – Por isso, deve considerar-se que o acto de notação do recorrente é inexoravelmente deficiente, obscuro e carecido de fundamentação;
4ª – Pelas razões apontadas, o mesmo não deixa de ser arbitrário, e como tal nunca pode ser conforme à legalidade e aos fins da justiça administrativa;
5ª – Mostram-se consequentemente violadas, entre outras, as normas estabelecidas nos artigos 5º da Portaria nº 31/88, de 15/1, 48º e 125º, nºs 1 e 2 do CPA, esta no sentido em que deve entender-se que a correcta fundamentação há-de decorrer do próprio acto, para que seja possível ao julgador reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo de quem decidiu, por forma a assegurar a observância dos princípios da legalidade, justiça e imparcialidade”.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo no sentido do recurso não merecer provimento.
Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no qual concluiu pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente tem a categoria de secretário aduaneiro de 2ª classe e está definitivamente provido no quadro da Direcção Geral das Alfandegas e dos Impostos, com colocação na Alfandega do Aeroporto do Porto [cfr. doc. de fls. 6/7 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ii. Por comunicação de 27 de Abril de 2000, o recorrente tomou conhecimento da notação de serviço, que lhe foi dada, respeitante ao período que decorre entre 1-1-99 e 31-12-99 [Idem, fls. 6].
iii. Em tal notação constava a seguinte Apreciação Geral: "Funcionário desinteressado e pouco produtivo. Revela pouca responsabilidade nos actos que pratica".
iv. O recorrente reclamou de tal notação de serviço, ao abrigo do Decreto Regulamentar nº 44-A/83, de 1/6, e Portaria nº 31/88, de 15 de Janeiro, alterada pela Portaria nº 110/95, de 3 de Fevereiro [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Os notadores responderam à reclamação apresentada, nos termos do doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
vi. A reclamação apresentada veio a ser indeferida, por despacho do Subdirector-Geral, datado de 6-6-2000, que se apropriou de uma Informação elaborada na Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos da Direcção-Geral das Alfândegas, com o seguinte teor:
“Assunto: Classificação de serviço, relativa ao ano de 1999, do Secretário Aduaneiro de 2ª classe, João ....
1 – O funcionário identificado em epígrafe, a exercer funções na Alfândega do Aeroporto do Porto, apresentou, nos termos legais, reclamação junto dos notadores da classificação que lhe foi atribuída referente ao ano de 1999. Invoca suspeição em relação à primeira notadora, discordando, ainda, quanto à classificação dos itens 2 [Quantidade de trabalho], 7 [Responsabilidade] e 8 [Relações Humanas], reclamando a notação de 9.
2 – Os notadores na sua decisão de 9 de Maio de 2000, mantêm a classificação atribuída fundamentando essa decisão em cada um dos pontos reclamados e designadamente esclarecendo que a 1ª Notadora não tem quaisquer preconceitos para com o reclamante, bem como que foi amnistiado quanto ao processo disciplinar que lhe foi instaurado.
3 – No pressuposto de que o notado tomou conhecimento da decisão dos notadores sobre a respectiva reclamação apresentada [cfr. nº 2 do artigo 32º do Dec.-Reg. nº 44-B/83, de 1 de Junho, conjugado com o nº 3 do artigo 8º da Portaria nº 31/88, de 15 de Janeiro], cumpre informar:
a) Afigura-se-nos clara, suficiente e congruente a fundamentação da decisão dos notadores, nela se evidenciando inequivocamente as razões porque se propendeu para a manutenção da pontuação nos vários itens reclamados, em termos do destinatário do acto ficar a saber, sem margem para dúvidas, porque se decidiu naquele sentido e não em qualquer outro;
b) Por outro lado, julga-se não estarem em causa, ao contrário do que pretende o reclamante, quaisquer garantias de imparcialidade, conforme decorre "a contrario", dos casos de impedimento e de fundamento de escusa e suspensão, estatuídos, respectivamente nos artigos 44º e 48º do Código do Procedimento Administrativo;
c) Finalmente quanto à inconveniência e injustiça da notação, há que ter em conta o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo [entre outros Acórdãos, o de 5-5-87, Recurso nº 20.797, o de 21-4-88, Recurso nº 24.229, e o de 11-7-92, Recurso nº 30.005], que considera que a notação de funcionário público pelos seus superiores se situa no âmbito da discricionariedade imprópria e dentro desta, na da justiça administrativa, por no desempenho da função administrativa, a Administração ser aqui chamada a proferir decisões baseadas em critérios de justiça material, sendo assim, vedado ao Tribunal pronunciar-se sobre a justiça da classificação ou juízo de mérito, apenas podendo estar em causa aspectos integradores de ofensa da vinculação legal. Ora, neste processo não se mostra ofendida qualquer vinculação legal.
4 – Face a tudo o que antecede, julga-se não relevarem as razões do reclamante, designadamente a invocada suspeição em relação a um dos notadores, termos em que poderá ser superiormente homologada a presente classificação de serviço.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, e de fls. 14/16 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Face ao indeferimento da reclamação apresentada, o recorrente interpôs, ao abrigo do artigo 11º da Portaria nº 31/88, recurso hierárquico do despacho que homologou as classificações de serviço do pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. O recurso hierárquico em causa veio a ser indeferido, por despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado de 3-11-2000, que se apropriou da fundamentação constante da Informação elaborada na Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos da Direcção-Geral das Alfândegas, com o seguinte teor:
“Assunto: Recurso hierárquico
Recorrente: João ..., secretário aduaneiro de 2ª classe.
Recorrido: Subdirector-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.
João ..., Secretário Aduaneiro de 2ª classe, residente na Rua Professora Angélica Rodrigues, 67, 2º Dtº C, 4400 Vila Nova de Gaia, vem interpor recurso hierárquico, ao abrigo do artigo 11º da Portaria nº 31/88, de 15 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 110/95, de 3 de Fevereiro, do despacho do Sr. Subdirector-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, que homologou a classificação de serviço respeitante ao ano de 1999, cujo aviso foi publicado no DR, II Série, nº 195, de 24 de Agosto de 2000, alegando um incidente de suspeição e fundamentando-se na inconveniência e injustiça do acto recorrido.
Cumpre-nos, assim, informar:
1. O presente recurso é legal e foi interposto tempestivamente, tendo sido respeitado o prazo definido pelo nº 1 e alínea a) do nº 4 do artigo 11º da Portaria nº 31/88, de 15 de Janeiro.
2. Do Incidente de Suspeição
Em sede da reclamação apresentada, pelo ora recorrente, da classificação de serviço que lhe foi atribuída respeitante ao ano de 1999, ficou demonstrado que os Notadores fundamentaram suficiente e congruentemente a deliberação tomada, explicando claramente as razões porque se deliberou naquele sentido e não noutro sentido qualquer.
Também ficou demonstrado que não estavam em causa quaisquer garantias de imparcialidade, como resulta das situações de impedimento, escusa e suspeição, a que se referem os artigos 44º e 48º do Cód. Proc. Administrativo [cfr. alíneas a) e b) do nº 3 do Parecer nº 239/2000, da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos, elaborado pela Drª Ana Jordão. Doc. 5, em anexo].
3. Da Inconveniência e Injustiça do acto recorrido
Sobre esta matéria, foi considerado o "entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo [entre outros Acórdãos, o de 5-5-87, Recurso nº 20.797; o de 21-4-88, Recurso nº 24.229, e o de 11-7-92, Recurso nº 30.005], que considera que a notação de funcionário pelos seus superiores se situa no âmbito da discricionaridade imprópria e dentro desta, na da justiça administrativa ... no desempenho da função administrativa, a Administração ser aqui chamada a proferir decisões baseadas em critérios de justiça material, sendo, assim, vedado ao Tribunal pronunciar-se sobre a justiça da classificação ou juízo de mérito...." [alínea c) do nº 3 do Doc. 5 em anexo].
4. Foi esta a fundamentação do Despacho de homologação do Sr. Subdirector-Geral das Alfândegas, datado de 5-6-2000, constante da "Ficha de Notação" do ano de 1999 [doc. 7, em anexo], que se nos afigura correcta, por estar em conformidade com a lei.
Consequentemente,
Não havendo alteração dos factos, nem das razões de direito que fundamentaram a decisão da reclamação, parece-nos que as considerações justificativas, anteriormente transcritas, fundamentam perfeitamente o indeferimento do presente recurso hierárquico.
Nestes termos, deverá ser mantida a decisão recorrida.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, e de fls. 10/12 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, importa agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico, tendo em conta os vícios que o recorrente assaca ao despacho recorrido, que são, como se viu, a violação do disposto nos artigos 5º da Portaria nº 31/88, de 15/1, e 48º e 125º, nºs 1 e 2 do CPA.
Comecemos pela questão da falta de fundamentação.
O conteúdo da fundamentação no âmbito de exames escolares ou de notação de funcionários e graduações de candidatos reconduz-se às chamadas situações de "justiça administrativa", em que a Administração goza de uma "discricionariedade imprópria", pautando-se por critérios de justiça material [cfr. Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", vol. II, págs. 333 e segs.; e Vieira de Andrade, "O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos", Almedina, págs. 256 e segs.].
Contudo, como aponta Vieira de Andrade, remetendo para alguma doutrina alemã, a exclusão no plano substancial da fundamentação tenderia a ser suprida pela objectividade do juízo incidente sobre as regras do procedimento. Ou seja: "A jurisprudência, que tende a aceitar estes casos como situações de "discricionaridade técnica", tem exigido uma fundamentação clara, nos termos gerais, mas, tanto quanto sabemos, não se pronunciou expressamente sobre o problema da densidade do conteúdo da declaração fundamentadora, talvez por falta de recursos relativos a exames escolares. A julgar pelo Acórdão do STA [1ª Secção] de 1987, publicado nos AD, 325, pág. 8 e segs., os tribunais administrativos tenderão a realizar um controle rigoroso dos aspectos procedimentais relativos a exames, para compensar o défice de controle substancial; no entanto, não é lícito daí inferir do mesmo passo uma recusa de simplificação do conteúdo fundamentador, pois que se trata de realidades com conteúdo e alcance diverso" [Vieira de Andrade, ob. cit. pág. 262].
Refere ainda o mesmo autor que, neste tipo de situações, "o que está em causa só poderá ser, portanto, uma graduação de densidade do conteúdo declarativo exigível, aceitando-se que este possa variar e, em certos casos, seja menor, mas apenas desde que fique garantido o "quantum" indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão, a indicação das razões principais que moveram o agente.” [ob. cit., pág. 265].
Em suma, mesmo que, no caso concreto, o facto de se tratar da notação de funcionário conduza, necessariamente, a um momento de discricionariedade, a fundamentação não é dispensável em termos de lógica e congruência, o que bem se compreende, posto que nos termos do artigo 3º do Regulamento da Classificação de Serviço na Função Pública, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 44-A/83 de 1 de Junho, a classificação tem, entre outras, a finalidade de permitir conhecer:
– "A avaliação profissional do funcionário, tendo em atenção os conhecimentos e qualidades de que fez prova no exercício das suas funções" [alínea a)];
– "Os juízos que os seus superiores hierárquicos formulam quanto ao desempenho das suas funções” [alínea b)].
Deste modo, a aptidão para o desempenho de funções depende, em princípio, de um juízo de avaliação de sucessivas prestações e exteriorizações da capacidade do funcionário por parte da respectiva hierarquia [cfr. Acórdão do STA, de 20-11-97, disponível para consulta em www.dgsi.pt/jsta, e Acórdão do TCA, de 17-12-2003, Recurso nº 12461/03].
Assim, na questão do cumprimento do imperativo da fundamentação obrigatória, o STA desde há muito que vem entendendo, em jurisprudência consolidada, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada [Neste sentido, cfr., entre outros, os acórdãos do STA, publicados em AD nº 256, págs. 528 e segs.; AD nº 286, págs. 1039 e segs.; AD nº 319, págs. 849 e segs. e, mais recentemente, os acórdãos de 19-12-2001, proferido no âmbito do recurso nº 47.849, e de 27-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 1835/02].
O mesmo é dizer, primeiro, que o dever de fundamentação se cumpre sempre que o discurso justificativo da decisão administrativa seja apto a realizar aquele esclarecimento e, segundo, que a fundamentação tem uma dimensão formal autónoma que se satisfaz com tal objectivo, ainda que, porventura, as razões aduzidas não sejam exactas, indiscutíveis ou convincentes. Esta é outra vertente, que tem já a ver com a legitimidade material do acto administrativo [Cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, págs. 11 e 236, e o acórdão do STA, de 4-7-2002, proferido no âmbito do recurso nº 616/02].
Feito deste modo o enquadramento teórico da questão, regressemos ao caso concreto que ora nos ocupa.
Em causa está o acto de classificação, ao abrigo do regime fixado pela Portaria nº 31/88, de 15/1, do serviço prestado pelo recorrente no ano de 1999.
De acordo com o previsto no artigo 1º do Regulamento da Classificação de Serviço dos Funcionários da Direcção-Geral das Alfândegas, aprovado pela citada Portaria nº 31/88, aqueles são sujeitos a classificação de serviço anual, nos termos aí fixados, devendo para o efeito proceder-se ao preenchimento de uma ficha de notação de modelo aprovado pela Portaria nº 642-A/83, de 1/6.
Muito embora daqui decorra que o bloco de legalidade em que se move o notador ou notadores obriga à utilização da aludida ficha de notação, ainda assim haverá que averiguar se a dita norma regulamentar respeita ou não o direito ordinário da fundamentação contido nos artigos 124º e 125º do CPA.
Vejamos, pois.
A questão da suficiência da fundamentação de acto de classificação individual de serviço, levada a cabo por meio do preenchimento de uma ficha de notação de modelo estandardizado, já foi objecto de pronúncia por parte do STA que, em casos similares, concluiu pela legalidade deste tipo de motivação normalizada [cfr., a este propósito, os acórdãos de 17-3-94, proferido no âmbito do recurso nº 31.006, de 3-11-94, proferido no âmbito do recurso nº 30.503, de 26-3-96, proferido no âmbito do recurso nº 34.024, e de 20-11-97, proferido no âmbito do recurso nº 41.623].
Não se vê razão para, no caso em apreço, divergir desta jurisprudência que se filia no entendimento que a ficha de avaliação, pela sua concepção, engloba já o conteúdo declarativo da motivação do acto, em grau de densidade que cumpre o mínimo exigível a uma fundamentação formal.
Com efeito, a ficha de notação em causa erige como factores de classificação [I] a qualidade do trabalho, [II] a quantidade do trabalho, [III] os conhecimentos profissionais, [IV] a adaptação profissional, [V] o aperfeiçoamento profissional, [VI] a iniciativa, [VII] a responsabilidade, [IX] e as relações humanas no trabalho, todos eles a avaliar numa escala de 2 a 10, correspondendo, cada um destes, a nível diferenciado de desempenho tipificado.
A título exemplificativo vejam-se os factores “quantidade de trabalho”, em que o recorrente foi notado com 5 pontos, pontuação que se situa entre a menção “mostra frequente dificuldade em realizar as tarefas atempadamente” e a menção “em regra, executa as tarefas em tempo útil”, e “responsabilidade”, em que o recorrente foi notado com 5 pontos, pontuação que se situa entre a menção ”nem sempre avalia as consequências dos seus actos, mas é capaz de as assumir” e a menção “pondera e assume normalmente as consequências dos seus actos”.
Conforme se decidiu no Acórdão do STA, de 11-1-2005, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 766/04, cujos fundamentos são aplicáveis ao caso que ora nos ocupa, e com os quais concordamos inteiramente, “concede-se que a fundamentação assim externada não atinja o mais completo e desejável grau de concretização de motivos. Mas trata-se de uma área da actividade administrativa na qual a lógica dos grandes números justifica, em nome da praticabilidade e da eficiência, alguma concessão, ao nível da densidade mínima do conteúdo declarativo, de molde a assegurar a concordância prática dos diversos interesses envolvidos. Ponto é que a cedência não descaracterize a formalidade, levando-a a um patamar de degradação incompatível com a natureza de uma fundamentação formal e que consubstancie uma compressão intolerável da respectiva função garantística, condição de efectivação do direito ao recurso contencioso. Não é o caso, uma vez que o modelo típico de fundamentação consagrado na ficha de notação não deixa de habilitar o notado, na sua situação concreta, a aperceber-se das razões determinantes da classificação. Pode não ficar convencido e discordar, mas fica a saber quais foram os factores apreciados e, em relação a cada um deles, a mera atribuição de uma determinada pontuação dá-lhe a conhecer, de imediato, pela positiva, os motivos tipificados a que corresponde a menção quantitativa e, pela negativa, por contraste, elucida-o das razões pelas quais não mereceu nenhuma das outras notações possíveis que, por seu turno estão referenciadas a outros tantos níveis normalizados de desempenho. Isto é, este modelo especial tipificado, não cerceia ao notado o exercício das suas garantias administrativas e contenciosas e, nessa medida, não colide com o essencial do dever legal de fundamentar”.
Assim, a possibilidade da Administração poder agir desta forma constitui, na expressão de Vieira de Andrade, um modelo admissível, que consagra um regime que não contraria o disposto no artigo 125º do CPA, maxime, quanto ao requisito da suficiência da fundamentação, não havendo por isso qualquer razão para rejeitar a sua aplicação no caso concreto da avaliação do recorrente no ano de 1999 [cfr., neste sentido, “O Dever de Fundamentação Expressa De Actos Administrativos”, págs. 221/226].
Donde e em consequência, conclui-se que o acto impugnado, no qual o notador agiu em respeito ao bloco de legalidade a cujo cumprimento estava vinculado, não padece do apontado vício de forma por falta de fundamentação, assim improcedendo as conclusões 2ª a 4ª da alegação do recorrente. * * * * * * Por último, na conclusão 1ª da sua alegação, vem o recorrente sustentar que a sua classificação de serviço, relativamente ao ano de 1999, foi da responsabilidade de um Conselho de Notação de que faz parte, como elemento principal, a Srª Drª Paula Soares, a qual manifestou em diversos actos uma conduta da qual era lícito e razoável concluir que não dispunha de condições de isenção da notação do recorrente.
Contudo, afigura-se-nos que o recorrente não conseguiu demonstrar a existência de tal vício.
Se não, vejamos.
A norma que o recorrente entende ter sido violada pelo despacho recorrido – artigo 48º do CPA – dispõe o seguinte:
“1 – O titular de órgão ou agente deve pedir dispensa de intervir no procedimento quando ocorra circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da sua isenção ou da rectidão da sua conduta e, designadamente:
a) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse parente ou afim em linha recta ou até ao 3º grau da linha colateral, ou tutelado ou curatelado dele ou do seu cônjuge;
b) Quando o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge, ou algum parente ou afim na linha recta, for credor ou devedor de pessoa singular ou colectiva com interesse directo no procedimento, acto ou contrato;
c) Quando tenha havido lugar ao recebimento de dádivas, antes ou depois de instaurado o procedimento, pelo titular do órgão ou agente, seu cônjuge, parente ou afim na linha recta;
d) Se houver inimizade grave ou grande intimidade entre o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge e a pessoa com interesse directo no procedimento, acto ou contrato.
2 – Com fundamento semelhante e até ser proferida decisão definitiva, pode qualquer interessado opor suspeição a titulares de órgãos ou agentes que intervenham no procedimento, acto ou contrato”.
Ora, compulsado o processo instrutor apenso, não é possível extrair qualquer conclusão no sentido da ocorrência de qualquer das situações referidas pelo recorrente, nomeadamente as relativas às intervenções da notadora em causa, susceptíveis de poderem ser interpretadas como perseguição ou reveladoras de inimizade grave, nem delas se pode razoavelmente suspeitar que fossem geradoras de falta de isenção ou de falta de rectidão de conduta.
Donde, e em consequência, não se verificando também a apontada situação de suspeição de uma das notadoras do recorrente, tal como decorre da conclusão 1ª da sua alegação, o presente recurso não merece provimento.
IV. DECISÃO
Em face do exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao recurso contencioso, mantendo o despacho recorrido.
Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 180,00 e a procuradoria em € 60,00.Lisboa, 30 de Maio de 2007 |
