| Decisão Texto Integral: |
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. L. D., com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Director Nacional da Polícia Judiciária um pedido de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, no qual peticionou a intimação do requerido a satisfazer a pretensão informativa que lhe foi dirigida, notificando-a do teor de todas as actas ou outros documentos existentes, donde conste a fundamentação, segundo os critérios constantes dos pontos 6 e 7 do Despacho nº 48/2022-GADN, de 8 de Agosto de 2022, porque razão o efeito restritivo da quota incidiu sobre a requerente e não sobre os outros trabalhadores que ficaram contidos na mesma.
2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 30-11-2022, julgou o pedido procedente e intimou o requerido para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, emitir a informação relativa à aplicação dos critérios constantes dos pontos 6 e 7 do despacho nº 48/2022-GADN, de 8-8-2022, ou seja, a fundamentação respeitante à aplicação concreta dos critérios de desempate aplicados pela entidade requerida, no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho dos seus colaboradores, incluindo-se, naturalmente, as informações respeitantes às (i) “notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 16 (dezasseis) trabalhadores que integram a quota de “Excelente” na distribuição aplicável”; (ii) “notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 64 (sessenta e quatro) trabalhadores que integram a quota de “Relevante” na distribuição aplicável”; (iii) a “lista donde conste a ordenação dos trabalhadores na distribuição aplicável após aplicação dos critérios de desempate”.
3. Inconformado, o Ministério da Justiça interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“1. Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 138/2019, de 13 de Setembro (EPPJ), foi estabelecido o novo regime de avaliação de desempenho dos trabalhadores da PJ e respectivos efeitos, a partir de 1 de Janeiro de 2020.
2. Não foi efectuado, até à presente data, a publicação da adaptação do SIADAP 3 para efeitos de desempenho dos trabalhadores das carreiras especiais da PJ.
3. O nº 2 do artigo 104º do EPPJ, determina que até à aprovação dos novos diplomas e regulamentos se mantêm em vigor, com as necessárias adaptações a regulamentação actualmente aplicável, desde que não contrarie o disposto neste decreto-lei.
4. Os critérios de diferenciação de desempenho, constam dos despachos reguladores do processo de avaliação de desempenho – Despacho nº 7-2021/GADN, de 01/03/2021, Despacho nº 32/2021-GADN, de 29/12/2021 e Despacho nº 48/2022-GADN, de 08/08/2022, e do Relatório de Avaliação de Desempenho de 2020, a ele anexo.
5. De acordo com o despacho nº 48/2022-GADN, a requerente foi notificada nos termos do artigo 122º do CPA, para querendo, dizer (sob a forma escrita) o que se lhe oferecer sobre o seu respectivo projecto de decisão, no prazo de 10 dias úteis.
6. A audiência dos interessados prevista no nº 5 do artigo 267º da CRP, em articulação com os artigos 121º e 122º do CPA insere-se na fase de saneamento do procedimento administrativo.
7. Caracterizando-se pela chamada dos interessados ao procedimento administrativo, dando-lhes a oportunidade de fazerem valer as suas posições e auxiliar a Administração a melhor decidir a causa.
8. O processo de avaliação de desempenho resulta exclusivamente da aplicação dos critérios de diferenciação de desempenho, de absoluta objectividade, constantes dos despachos reguladores do referido processo, e que implicou, apenas, o cruzamento dos dados objectivos, pessoais e organizacionais dos trabalhadores de cada carreira registados no sistema de informação de recursos humanos.
9. No caso concreto, a realização da audiência prévia teve como objectivo a análise por parte dos interessados/avaliados dos seus próprios elementos por forma a atestar a conformidade dos mesmos.
10. Ao contrário do que parece ser o entendimento subjacente ao peticionado e deferido, a audiência prévia não constitui uma fase para exercer o contraditório, pelo que de nada adiantaria à requerente em sede de audição contestar a informação de que a Administração já dispõe, a menos que se verificasse um erro grosseiro nos seus dados pessoais.
11. O acesso à informação pretendida não tem razão de ser nesta fase, não só porque não afasta a obrigatoriedade da aplicação dos critérios, mas também porque não está em causa a garantia do direito de impugnar graciosamente ou contenciosamente a sua avaliação.
12. Estipula, ainda, o despacho nº 48/2022-GADN que “considerando que os interessados têm direito a conhecer os aspectos relevantes do processo, em matéria de facto e de direito devem informar-se do conteúdo do “Relatório Avaliação de Desempenho de 2020”.
13. É possível retirar dos despachos nº 7-2021/GADN, de 01/03/2021, nº 32/2021-GADN, de 29/12/2021 e nº 48/2022-GADN, de 08/08/2022, bem como do Relatório de Avaliação de Desempenho de 2020, anexo a este último, como é que se chegou à classificação proposta de cada trabalhador.
14. Sendo de igual modo possível, aferir que a fundamentação de facto e de direito da avaliação de desempenho, que consta do projecto de decisão, resultou exclusivamente da aplicação dos critérios de diferenciação de desempenho, constantes dos despachos reguladores do processo de avaliação de desempenho.
15. Nos termos deste Relatório, a carreira de especialista auxiliar (carreira subsistente), na qual a requerente se insere é uma das carreiras abrangidas pela diferenciação de desempenho.
16. A referida diferenciação de desempenho foi fixada na percentagem de 25% para as avaliações da quota de “Desempenho Relevante” e, de entre estas, 5% do total dos trabalhadores para quota de “Desempenho Excelente”, conforme previsto no nº 1 do artigo 75º do SIADAP (Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro).
17. No que se reporta ao universo de “321” trabalhadores da carreira de especialista auxiliar, esta distribuição corresponde a 64 trabalhadores com “Desempenho Relevante” e 16 trabalhadores com “Desempenho Excelente”.
18. Os trabalhadores com propostas de classificação idênticas, foram diferenciados de acordo com os seguintes critérios objectivos: Apresentação, ou não de proposta de reconhecimento “Excelente”; Avaliação quantitativa obtida na classificação de serviço anterior; Tempo de serviço na carreira, calculado pelo número de anos, meses e dias; Antiguidade no exercício de funções públicas, medida em anos, meses e dias; Maior idade definida pelo número de anos, meses e dias; Nível académico.
19. Concretamente analisada a situação da requerente, verifica-se que: não teve proposta de excelente; no ano anterior obteve a avaliação quantitativa de 9,79, qualitativa de “Muito Bom”; contava com 19A – 03M – 18D, de tempo de serviço na carreira; a antiguidade no exercício de funções públicas corresponde a 26A – 04M – 09D; a data de nascimento é 06-12-1970; tem como habilitação académica – Licenciatura.
20. Resulta da análise, imperativamente, a ordenação da requerente na posição “108”, ficando, portanto, excluída das quotas de diferenciação de desempenho “Excelente” e “Relevante”.
21. Assim, por força da entrada em vigor do novo regime (EPPJ), não sendo possível a manutenção da classificação de serviço, inicialmente proposta para o período respeitante ao ano de 2020, quantitativa de 9,79, qualitativa “Muito Bom”, procedeu-se à integração da requerente na quota de “Adequado”, com a classificação máxima prevista para aquela quota, ou seja, 8,49 “Bom”.
22. Do artigo 268º do CRP decorre a consagração constitucional do direito à informação procedimental, assim como à informação não procedimental, tratando-se, em qualquer dos casos, de um direito fundamental dos administrados de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.
23. O direito à informação procedimental encontra-se regulado nos artigos 82º a 85º do CPA, e confere aos interessados o direito de serem informados sobre o andamento dos procedimentos em curso, que lhes digam directamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
24. A questão em apreço incide sobre o direito da requerente à informação procedimental de terceiros do processo de avaliação de desempenho relativamente ao período compreendido entre 01-01-2020 a 31-12-2020.
25. No âmbito do direito à informação procedimental, o artigo 83º, nºs 1 e 2 do CPA, estabelece um princípio de admissibilidade de acesso a documentos respeitantes a terceiros, sendo que a referência à protecção de dados pessoais ali inscrita deve ser interpretada no sentido de implicar uma situação de prejuízo para os direitos fundamentais de terceiros.
26. Por outro lado, o Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de Abril de 2016 (RGPD), consagra na alínea c), do nº 1, do artigo 5º, o princípio da minimização dos dados pessoais, nos termos do qual estes devem ser adequados, pertinentes e limitados ao que é necessário relativamente às finalidades para as quais são tratados.
27. Os resultados da ordenação definitiva dos trabalhadores por carreira irão constar de uma lista em formato pseudonimizado, atendendo ao princípio da minimização dos dados pessoais, acima citado.
28. Não sendo necessário que a requerente saiba a concreta identificação dos trabalhadores que constam dessa lista ordenada, a qual, em respeito pelo princípio da cooperação e boa-fé processual, se junta aos autos.
29. Nem se podendo deixar de atender ao previsto no nº 1 do artigo 17º do Regulamento de Classificações e Louvores da Polícia Judiciária (RCLPJ), que estipula que as fichas de notação têm caracter confidencial.
30. Face ao exposto, a requerente dispõe de toda a documentação onde consta a fundamentação da aplicação dos critérios de ordenação e desempate e os motivos de incidência do efeito restritivo decorrente da aplicação do sistema de quotas à avaliação de todos os trabalhadores.
31. Ao decidir em sentido contrario, a douta sentença recorrida, violou, por erro de interpretação, as regras legalmente aplicáveis ao caso dos autos”.
4. A requerente não apresentou contra-alegações.
5. Remetidos os autos a este TCA, foi dado cumprimento ao disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
6. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, tendo em conta as conclusões formuladas pelo recorrente, impõe-se apreciar no presente recurso se a sentença recorrida deve ser revogada, por ter violado, por erro de interpretação, as regras legalmente aplicáveis ao caso, uma vez que a requerente dispõe de toda a documentação onde consta a fundamentação da aplicação dos critérios de ordenação e desempate e os motivos de incidência do efeito restritivo decorrente da aplicação do sistema de quotas à avaliação de todos os trabalhadores.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 1-3-2021, a entidade requerida prolatou o despacho nº 7-2021/GADN – cfr. documento nº 1 junto com a resposta e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
ii. Do despacho referido no ponto retro, extrai-se, entre o mais, o seguinte teor:
“(…)
Determino o seguinte:
1. A avaliação de desempenho de todos os trabalhadores do mapa de pessoal da PJ respeitante ao ano de 2020, incluindo o pessoal de chefia de sectores e de núcleos, através das respectivas carreiras de base, e das carreiras de regime geral, é efectuada nos termos do «Regulamento de Classificações e Louvores da Polícia Judiciária» (RCLPJ, de 1983), deve ser iniciada no mês de Março e efectua-se por fases.
2. A primeira fase deve incluir os trabalhadores integrados nas carreiras de investigação criminal e de segurança.
3. A aplicação do RCLPJ terá de ser sujeita às necessárias adaptações, conforme resulta do disposto no nº 2 do artigo 104º, adequando-se às disposições em matéria de avaliação previstas no EPPJ, na Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro, que estabelece o «Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública» – SIADAP, e da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP).
4. De entre os trabalhadores sujeitos à diferenciação de desempenho, que reúnam os requisitos funcionais para avaliação, é fixada uma percentagem máxima de 25 % para a classificação de «Muito Bom» e, de entre estas, 5 % do total dos trabalhadores para o reconhecimento correspondente a «Excelente».
5. O universo de incidência das percentagens é constituído pelos trabalhadores a desempenhar funções na PJ que reúnam os requisitos de avaliação e pelos trabalhadores que sejam avaliados por ponderação curricular, excluindo o pessoal da carreira de investigação criminal.
6. Considerando que é da exclusiva responsabilidade do director nacional a atribuição das percentagens, bem como assegurar o seu estrito cumprimento, nos termos do artigo 75º do SIADAP, por forma assegurar a máxima equidade e proporcionalidade por carreiras, a distribuição dos trabalhadores é realizada de acordo com os seguintes critérios:
i) Equitativamente pelas diferentes carreiras;
ii) Através da agregação de carreiras;
iii) Através da agregação de serviços e unidades da PJ, quando necessário.
7. Considerando, ainda, que a distribuição das percentagens deve ser do conhecimento de todos os avaliados, o número de trabalhadores incluído na primeira fase é divulgado através dos mapas juntos ao presente despacho. A divulgação da distribuição dos trabalhadores abrangidos na fase seguinte será efectuada após a conclusão do procedimento de avaliação da primeira fase.
8. Sem prejuízo de virem a ser estabelecidas outras instruções que se revelem imprescindíveis à boa aplicação do RCLPJ, no processo de avaliação respeitante a 2020 devem ser seguidas as regras em anexo.
(…)” – cfr. citado documento nº 1junto com a resposta;
iii. Em 29-9-2021, a entidade requerida prolatou o despacho nº 32/2021-GADN – cfr. documento nº 2 junto com a resposta e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
iv. Do despacho referido no ponto retro, extrai-se, entre o mais, o seguinte teor:
“(…)
Determino o seguinte:
1) A avaliação de desempenho dos trabalhadores do mapa de pessoal da PJ incluídos na segunda fase deve ser iniciada no próximo dia 1 de Outubro.
2) Considerando, ainda, que a distribuição das percentagens de diferenciação de desempenho deve ser do conhecimento de todos os avaliados, a ordenação, ainda provisória, dos trabalhadores pelas carreiras abrangidas na segunda fase é divulgado através do mapa junto ao presente despacho.
3) Sem prejuízo de virem a ser estabelecidas outras instruções que se revelem imprescindíveis ao bom desenvolvimento do processo de avaliação devem ser seguidas as regras anexas ao DESPACHO Nº 7-2021/GAD, de 1 de Março.
(…)” – cfr. citado documento nº 2 junto com a resposta;
v. Em 8-8-2022, a entidade requerida prolatou o despacho nº 48/2022-GADN – cfr. documento nº 3 junto com a resposta e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
vi. Do despacho referido no ponto retro, extrai-se, entre o mais, o seguinte teor:
“(…)
Findas as fases iniciais do processo de avaliação respeitante ao ano de 2020, que decorreram nos termos definidos pelos despachos nº 7/2021-GADN, nº 32/2021-GADN e nº 07/2022- GADN, com a aplicação do RCLPJ sujeita às imposições do EPPJ, do SIADAP e da LTFP, designadamente às diferenciações de desempenho, importa dar sequência ao procedimento.
Atendendo a que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, nos termos dos artigos 121º e 122º do CPA, determino a notificação dos trabalhadores das carreiras abrangidas pela diferenciação de desempenhos para, no prazo de 10 dias úteis, dizerem, por forma escrita, o que se lhes oferecer sobre o seu respectivo projecto de decisão.
Para esse efeito, os serviços receberão as fichas de notificação relativas a cada trabalhador, enviadas pela DS-PQA, que deverão ser devolvidas com a maior brevidade.
Considerando que os interessados têm direito a conhecer os aspectos relevantes do processo, em matéria de facto e de direito, devem informar-se do conteúdo do «Relatório Avaliação de Desempenho 2020», aprovado e publicado em anexo ao presente despacho, e ter conhecimento do seguinte:
1. Encontram-se abrangidas pela diferenciação de desempenhos as carreiras especiais de especialista de polícia científica e de segurança, as carreiras subsistentes de especialista superior, especialista, especialista-adjunto e de especialista auxiliar e as carreiras gerais de técnico superior, assistente técnico e assistente operacional.
2. Atendendo à conclusão do processo de transições, foi efectuada a actualização dos mapas com a distribuição provisória dos trabalhadores pelas diferentes carreiras e pelas percentagens de diferenciação de desempenho.
3. A diferenciação de desempenhos foi fixada na percentagem de 25 % para as avaliações da quota de «Desempenho Relevante» e, de entre estas, 5 % do total dos trabalhadores para a quota de «Desempenho Excelente», conforme previsto no nº 1 do artigo 75º do SIADAP.
4. A distribuição por carreiras e por quotas é a seguinte:
(…).
5. Foi efectuada a ordenação dos trabalhadores por carreira e classificação proposta pelos notadores, tendo em vista apurar o número passível de se enquadrar nas quotas de «Desempenho Relevante» e «Desempenho Excelente».
6. Os trabalhadores com propostas de classificações idênticas, foram diferenciados de acordo com os critérios seguintes:
a. Apresentação, ou não, de proposta de reconhecimento «Excelente»;
b. Avaliação quantitativa obtida na classificação de serviço anterior;
c. Tempo de serviço na carreira, calculado pelo número de anos, meses e dias;
d. Antiguidade no exercício de funções públicas, medida em anos, meses e dias;
e. Maior idade, definida pelo número de anos, meses e dias;
f. Nível académico.
7. Sendo esgotada a quota passam a integrar a subsequente, nos seguintes moldes:
a. «Muito Bom» na quota de «Desempenho Relevante» quando seja atingido o limite máximo de «Desempenho Excelente»;
b. «Bom» na quota de «Desempenho Adequado» quando seja atingido o limite máximo de «Desempenho Excelente» e de «Desempenho Relevante»;
c. «Bom» na quota de «Desempenho Adequado» quando seja atingido o limite máximo de «Desempenho Relevante»;
8. Após ordenação e desempate dos trabalhadores, cabe proceder à homologação da classificação proposta pelos notadores, ao abrigo do nº 1 do artigo 15º do RCLPJ, ou à atribuição de classificação nos termos do nº 4 do artigo 15º do RCLPJ.
9. Entre outros efeitos legais da classificação de serviço destaca-se a atribuição de pontos para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório, conforme preconizado no EPPJ (nºs 1 e 3 do artigo 70º e nº 1 do artigo 99º) e no nº 7 do artigo 156º da LTFP, que se verifica da seguinte forma:
(…)” – cfr. citado documento nº 3 junto com a resposta;
vii. Em 30-8-2022, deu entrada nos serviços da entidade requerida, um requerimento, apresentado pela requerente – cfr. documento nº 1 junto com a petição inicial e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
viii. Da pronúncia referida no ponto antecedente, consta, entre o mais, o seguinte teor:
“(…)
Face ao exposto, vem a requerente, (vem) nos termos das disposições legais supra invocadas, ao abrigo do direito fundamental à informação procedimental previsto no nº 1 do artigo 268º da CRP, concretizado nos artigos 82º e segs. do CPA, bem como para os efeitos do disposto no artigo 60º, nºs 1, 2 e 3 do CPTA, requerer a V. Exª se digne, no prazo máximo de 10 dias úteis:
a) notificar a requerente de todas as actas ou outros documentos existentes, donde conste a fundamentação, segundo os critérios constantes dos pontos 6 e 7 do Despacho nº 48/2022-GADN, de 8 de Agosto de 2022, porque razão o efeito restritivo da quota incidiu sobre a requerente e não sobre os outros trabalhadores que ficaram contidos na mesma;
Consequentemente:
b) Seja a requerente notificada:
i. das notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 16 (dezasseis) trabalhadores que integram a quota de “Excelente” na distribuição aplicável;
ii. das notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 64 (sessenta e quatro) trabalhadores que integram a quota de “Relevante” na distribuição aplicável;
iii. da lista donde conste a ordenação dos trabalhadores na distribuição aplicável após aplicação dos critérios de desempate;
c) seja concedido novo prazo de pronúncia em sede de audiência prévia à requerente a contar da data da notificação que contenha todos os elementos solicitados” – cfr. citado documento nº 1.
B – DE DIREITO
10. Conforme foi salientado pela decisão recorrida – e aqui se reitera –, o processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões não é um processo dirigido à prática de um acto administrativo, nem constitui, em nenhuma circunstância, um modo de reacção contra um acto administrativo, na medida em que o requerente deste meio processual não pretende que a Administração tome uma decisão definidora da sua situação jurídica, mas apenas a obtenção de uma simples prestação que se cifra numa informação, numa certidão ou no acesso a documentos e cujo cumprimento apenas envolve a realização de actos internos e operações materiais, e não o exercício de qualquer poder de autoridade por parte da Administração.
11. No plano constitucional, o artigo 268º da CRP estabelece os direitos fundamentais do cidadão enquanto administrado, entre os quais se destaca o direito a ser informado sobre o andamento dos processos em que é interessado (nº 1) e o de acesso aos arquivos e registos administrativos (nº 2), pelo que tal direito, enquanto direito fundamental disperso, tem natureza análoga à dos direitos fundamentais consagrados na parte I da CRP, partilhando com eles o mesmo regime, designadamente a aplicabilidade directa e a limitação da possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente previstos na CRP e mediante lei geral e abstracta (cfr. artigos 17º e 18º da CRP; e ainda, na doutrina, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Coimbra Editora, 3ª edição revista, a págs. 933 a 935).
12. E é neste contexto que se irá apreciar se a sentença recorrida se deve manter ou se, ao invés, deve ser revogada, por ter violado, por erro de interpretação, as regras legalmente aplicáveis ao caso, por a requerente já dispor de toda a documentação onde consta a fundamentação da aplicação dos critérios de ordenação e desempate e os motivos de incidência do efeito restritivo decorrente da aplicação do sistema de quotas à avaliação de todos os trabalhadores.
13. A sentença recorrida, depois de enunciar os pressupostos de que depende em abstracto o deferimento do pedido de intimação, concluiu que a entidade requerida não havia dado resposta, no prazo legalmente previsto, ao pedido de informação formulado pela requerente. E, de seguida, procurou dar resposta à questão de saber se a lei dava respaldo àquele concreto pedido de informação.
14. Para tanto, fundamentou a sua resposta nos seguintes termos:
“(…)
Sem embargo do que acaba de se consignar, importa, agora, que se apure se o acesso, pela requerente, às informações que concretamente almeja, é, em termos substantivos, admitido pela lei.
Adiantamos que a resposta só pode ser positiva.
Densificando.
Tal como já fomos avançando, constituem pressupostos do direito à informação procedimental:
(i) A qualidade de interessado directo ou de interesse legítimo no procedimento;
(ii) A não prestação da informação requerida, por indeferimento do pedido ou pelo decurso do prazo de 10 dias, a contar da apresentação do requerimento;
(iii) A inexistência de causas justificativas da recusa, salvaguardadas por limites ou restrições ao direito de informação – cfr. citados artigos 82º, nºs 1 e 3; 83º, nºs 1 e 2 – sendo que este número remete para as restrições constantes do artigo 6º, da LADA, como já se disse – artigos 84º, nº 2 e 85º, nº 1, todos do CPA.
No caso em apreço, a requerente tem a qualidade de interessado directo, pois que, trata-se de um procedimento que lhe diz directamente respeito, a informação requerida não lhe foi facultada prazo de 10 dias, como supra já se disse, não tendo sido invocado nenhum obstáculo, legítimo, de ordem formal ou substantiva pela entidade requerida à satisfação do peticionado pela requerente, bem como, não vislumbra este Tribunal, nem sequer foi questionado, quaisquer restrições previstas nos artigos 83º, nºs 1 e 2, 84º, nº 2, do CPA e artigo 6º da LADA, ou seja, in casu, não se está perante matéria relativas a segredo comercial ou industrial (respeita a informação secreta com valor comercial, que seja objecto de medidas internas para a manter secreta – cfr. acórdão do TCAS, de 27.2.2020, proferido no proc. nº 2232/18.6BELSB, in www.dgsi.pt.), nem matérias relativas à propriedade literária, artística ou científica, nem documentos que contenham dados pessoais relativos a terceiros, a interpretar no sentido de tais dados prejudicarem direitos fundamentais, mormente a intimidade das pessoas ou reserva da vida privada.
Com efeito, não se está em presença de matéria confidencial ou que se pudesse configurar como relativa a dados pessoais de natureza íntima, como por exemplo, os seus dados genéticos, de saúde ou que se prendessem com a sua vida sexual, bem como os relativos às suas convicções políticas, filosóficas ou religiosas, que pudessem traduzir-se numa invasão da reserva da vida privada, mas antes perante meros registos administrativos.
De facto, as informações relativas ao modo como terá sido concretizada a avaliação de desempenho dos trabalhadores ou, por outras palavras, as informações sobre a aplicação concreta dos critérios de desempate aplicados não configuram, manifestamente, dados pessoais, pelo que, não podem gozar do regime de protecção de dados pessoais, na medida em que estamos em presença de meras questões relativas à avaliação dos colaboradores da entidade requerida, “sendo questões saudavelmente públicas, não se podendo consubstanciar como documentos de natureza nominativa, em homenagem aos princípios da transparência e da publicidade” – cfr. acórdão do TCAN, de 25.1.2019, proferido no proc. nº 01775/18.6BEBRG, in www.dgsi.pt.
Acrescente-se que pela jurisprudência tem vindo a ser entendido que documentos nominativos (que se considera um documento que contém dados pessoais – cfr. artigo 3º, nº 1, alínea b), da LADA)/(cfr. artigo 6º, nº 5, da LADA) são os que digam respeito à intimidade da vida privada, a qual abrange os aspectos relativos aos sentimentos e convicções da pessoa, aos seus comportamentos íntimos e sexuais, a características físicas e psicológicas, em geral a tudo o que ocorre dentro de casa e que a pessoa em causa pretende manter secreto ou reservado apenas a uma única pessoa ou a um número muito restrito de pessoas (cfr. Acórdão do STA, de 24.1.2012, proferido no proc. nº 0668/11, in www.dgsi.pt) e, bem assim, pela CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos), de que são de classificar como documentos nominativos os que revelam dados do foro íntimo de um indivíduo, como por exemplo os seus dados genéticos, de saúde, ou os que se prendem com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias, ou sindicais, os que contêm opiniões sobre a pessoa, e outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada (cfr. pareceres nºs 212/2005, de 31/8; 67/2007, de 21/3; 357/2007, de 19/12; 224/2009, de 9/9 e 347/2009, de 2/12).
Por conseguinte, atento o exposto, concluímos que assiste à requerente o direito a que lhe seja fornecida a informação peticionada, mais concretamente, a fundamentação atinente à aplicação dos critérios constantes dos pontos 6 e 7 do despacho nº 48/2022-GADN, de 8.8.2022, ou seja, a fundamentação respeitante à aplicação concreta dos critérios de desempate aplicados pela entidade requerida, no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho dos seus colaboradores, incluindo-se, naturalmente, as informações respeitantes às:
(i) “notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 16 (dezasseis) trabalhadores que integram a quota de “Excelente” na distribuição aplicável”;
(ii) “notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 64 (sessenta e quatro) trabalhadores que integram a quota de “Relevante” na distribuição aplicável”;
(iii) a “lista donde conste a ordenação dos trabalhadores na distribuição aplicável após aplicação dos critérios de desempate”.* Por conseguinte, ante exposto, assuma a conclusão que a presente intimação tem de proceder”.
15. Como se viu, a requerente solicitou perante a entidade requerida o acesso a um conjunto de documentos referentes à sua avaliação de desempenho (actas ou outros documentos existentes, donde conste a fundamentação, segundo os critérios constantes dos pontos 6 e 7 do Despacho nº 48/2022-GADN, de 8 de Agosto de 2022, porque razão o efeito restritivo da quota incidiu sobre a requerente e não sobre os outros trabalhadores que ficaram contidos na mesma), com a identificação dos trabalhadores que tenham sido ordenados em posição igual ou superior à sua, pertencentes ao mesmo universo de trabalhadores a avaliar (ou seja, (i) as notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 16 (dezasseis) trabalhadores que integram a quota de “Excelente” na distribuição aplicável, (ii) as notações atribuídas nos critérios de ordenação e desempate referentes a cada um dos 64 (sessenta e quatro) trabalhadores que integram a quota de “Relevante” na distribuição aplicável, e a lista donde conste a ordenação dos trabalhadores na distribuição aplicável após aplicação dos critérios de desempate), documentação que a entidade requerida entendeu não ser de facultar o acesso, com fundamento nas “regras de confidencialidade”.
16. A requerente contestou essa recusa junto do TAC de Lisboa, com sucesso, já que naquele se considerou que o acesso a tais documentos se justificava e intimou a entidade requerida a fornecê-lo à requerente.
E o assim decidido não merece reparo.
17. Embora decorra do nº 1 do artigo 17º do Regulamento de Classificações e Louvores da Polícia Judiciária (RCLPJ) que as fichas de notação têm caracter confidencial, regime esse que equivale, no essencial, ao regime de confidencialidade do processo de avaliação de desempenho de trabalhadores no exercício de funções públicas, previsto na Lei nº 66-B/2007, de 28/12, o acesso a documentação produzida no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho de trabalhadores no exercício de funções públicas, previsto naquela lei, não está vedado a quem, como a autora, se encontra na mesma categoria dos demais trabalhadores sujeitos a avaliação, não sendo por isso terceira relativamente àquele procedimento de avaliação.
18. O artigo 44º da Lei nº 66-B/2007, de 28/12, prevê casos de publicitação obrigatória, situações de confidencialidade e uma subordinação genérica ao CPA e LADA, nomeadamente aquele que é referida no seu nº 2, que se reporta ao que a cada trabalhador diga respeito, ou seja, é a confidencialidade do instrumento de avaliação de cada trabalhador, que fica arquivado no respectivo processo individual.
19. Mas haverá sempre que conjugar o acesso a esses documentos com o regime do CPA ou da LADA, consoante as circunstâncias. Na vertente de apreciação concreta de trabalhadores, as actas com a fundamentação atinente à aplicação dos critérios constantes dos pontos 6 e 7 do despacho nº 48/2022-GADN, de 8-8-2022, ou seja, a fundamentação respeitante à aplicação concreta dos critérios de desempate aplicados pela entidade requerida, no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho dos seus colaboradores contêm dados pessoais, constituindo, por isso, documentos nominativos (cfr. artigo 3º, nº 1, alínea b) da LADA, e artigo 4º, nº 1 do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Abril de 2016 relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Directiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Protecção de Dados).
20. Por isso, o acesso por terceiro aos aludidos documentos nominativos sem o consentimento do titular dos dados só é admissível (cfr. nº 5 do artigo 6º da LADA) “b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse directo, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido e suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação”.
21. Porém, as mencionadas actas, nesses segmentos, podem “pelo menos, ser do conhecimento dos trabalhadores que integram o mesmo procedimento avaliativo e que delas tenham necessidade para impugnar as suas próprias avaliações” – cfr. parecer nº 48/2019 da CADA – devendo ser do conhecimento do requerente a informação nominativa exarada naquelas actas, desde que se reporte a pessoas do mesmo grupo profissional que o seu e desde que tenha pesado ou possa vir a pesar na menção atribuída.
22. Este entendimento é aquele que melhor se articula o regime do SIADAP com o da LADA, sendo que o acesso a essas actas e aos demais documentos pretendidos pela requerente não é de acesso livre e irrestrito, supondo um interesse específico daquela, susceptível de suplantar a inicial confidencialidade de que se revestem, a ponderar pela entidade requerida.
23. Essa ponderação dependerá de diversos elementos, mas naturalmente que quanto maior a relação entre o procedimento avaliativo do trabalhador que requer o acesso e o do terceiro a cujo processo aquele pretende aceder, quanto mais directamente possa retirar efeito útil dos documentos solicitados, menor será o obstáculo ao acesso, sendo certo que o que se deixou dito não afasta, naturalmente, a hipótese de o acesso ser solicitado com uma outra justificação específica, que sempre haverá de ser analisada no mesmo quadro de ponderação determinado pelo artigo 6º, nº 5 da LADA.
24. Além do mais, as avaliações em si mesmo são em determinadas circunstâncias de divulgação obrigatória, por imposição legal: é, por exemplo, como decorre logo do artigo 44º, nº 1 do SIADAP, o caso das que são fundamento de mudança de posição remuneratória e também, com divulgação interna, o reconhecimento de desempenho “Excelente”, conforme decorre do disposto no artigo 51º, nº 3 da Lei nº 66-B/2007, de 28/12.
25. De notar ainda que o artigo 6º da LADA viu aditado um nº 9 – introduzido por força do artigo 65º da Lei nº 58/2019, de 8/8 – com a seguinte redacção:
“9 – Sem prejuízo das ponderações previstas nos números anteriores, nos pedidos de acesso a documentos nominativos que não contenham dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, ou dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa, presume-se, na falta de outro indicado pelo requerente, que o pedido se fundamenta no direito de acesso a documentos administrativos”.
26. No caso dos presentes autos não está em causa documentação que respeite unicamente à requerente, nem outra documentação desligada de conteúdo pessoal, designadamente o número de trabalhadores que integram o universo dos trabalhadores da PJ, o número dos daqueles que obtiveram a classificação de “Excelente” e de “Relevante” e a fórmula pela qual foi obtido o percentil considerado na atribuição da menção de “Bom” à requerente, pelo que toda essa documentação deve ser facultada àquela, sem limitações.
27. Porém, já no tocante à documentação que contenha elementos de ordem pessoal – identificação dos outros trabalhadores com a classificação de “Excelente” e de “Relevante” e o acesso às suas fichas de avaliação –, tal acesso só deverá ser facultado à requerente na parte que integre o mesmo procedimento avaliativo e o mesmo universo de trabalhadores a avaliar, com o expurgo de eventuais dados pessoais ou de contacto pessoal (dados não funcionais), irrelevantes para o próprio procedimento avaliativo, nos termos do disposto no artigo 6º, nº 8 da LADA.
28. Também a CADA se tem pronunciado no mesmo sentido sobre o acesso a documentação relacionada com a avaliação de desempenho (em especial, à avaliação do desempenho docente), nomeadamente, no Parecer nº 337/2019, em que reiterou doutrina de vários outros pareceres, designadamente, nºs 79/2021, 130/2021, 131/2021, 199/2021, 256/2021, 279/2021, 328/2021, 337/2021 e, mais recentemente, 12/2022, 20/2022, 29/2022, 46/2022, 115/2022, 2/2023 e 28/2023 (todos eles acessíveis no sítio na internet da CADA, em (https://www.cada.pt), em que defende exactamente a solução constante da sentença recorrida, razão pela qual não colhem os argumentos expendidos na alegação do recorrente.
29. Com também não colhe o argumento de que não constituindo a audiência prévia uma fase para exercer o contraditório, de nada adiantaria à requerente em sede de audição contestar a informação de que a Administração já dispõe, a menos que se verificasse um erro grosseiro nos seus dados pessoais ou, tão pouco, que o acesso à informação pretendida não tem razão de ser nesta fase, não só porque não afasta a obrigatoriedade da aplicação dos critérios, mas também porque não está em causa a garantia do direito de impugnar graciosamente ou contenciosamente a sua avaliação.
30. Com efeito, é ao interessado – e não à Administração – que compete ajuizar o interesse e a necessidade na obtenção dos documentos que pretende, por forma a melhor defender os seus direitos, nomeadamente caso pretenda vir a impugnar graciosamente ou contenciosamente a sua avaliação de desempenho.
31. Por conseguinte, improcedem as conclusões do recurso, com a consequente manutenção do decidido na ordem jurídica, embora com as restrições enunciadas no § 27.
IV. DECISÃO
32. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida, com as restrições enunciadas no § 27. supra.
33. Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 9 de Março de 2023
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Paula de Ferreirinho Loureiro – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
