Nas suas alegações de recurso formula as seguintes conclusões:

« 42. Visa o presente Recurso reagir contra a douta Sentença proferida no processo supra referenciado que julgou procedente a reclamação, deduzida por J..., com o contribuinte n°..., determinando a anulação do ato de adjudicação da venda n°3085.2015.148, que tem por objecto o despacho do Chefe do Serviço de Finanças de …, que indeferiu o pedido de revogação do despacho que adjudicou a venda à sociedade preferente S... Investimentos Imobiliários Lda., pelo valor de €110.000,00.

43. Com todo o respeito, que é muitíssimo, a douta sentença sob recurso padece de erro de julgamento, pois o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstractamente figurada pela lei para essa forma processual, existindo erro na forma do processo, que se afere pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado, de acordo com o pedido formulado.

44. Ora neste caso, o Reclamante não alega concretamente qualquer prejuízo, nem interesse preterido com a decisão do órgão de execução fiscal, vem apenas levantar a questão sobre o exercício do direito de preferência, alegando que não foi exercido correctamente, sem afectar essa questão directamente ao ato de adjudicação.

45. Não aponta nenhum vício, não aponta nenhuma ilegalidade, apenas levanta questões que desvirtuam a forma processual utilizada e neste caso considerando a factologia e a pretensão do Reclamante, consigna-se que sendo de conhecimento oficioso a forma processual, deveria ter sido enquadrada, a sua pretensão, numa anulação de venda, nos termos do artigo 257° do CPPT.

46. Porquanto deveriam ter direito a pronunciar-se todos os interessados na venda, caso que aqui não se verificou.

47. Nomeadamente a entidade adquirente e outros interessados (n°4 do artigo 257° do CPPT).

48. Para além do mais o Reclamante no seu petitório põe apenas em causa o exercício do direito de preferência da Adquirente, esquecendo-se que existem mais entidades que foram notificadas para o exercício desse mesmo direito, podendo os outros sujeitos passivos enquadrar todos os pressupostos inerentes ao seu exercício, facto que nem sequer relevou na sentença.

49. Portanto é manifestamente insuficiente que o Reclamante venha pôr em causa apenas o exercício do direito de preferência da Adquirente, devendo reformular e verificar todos os que poderão intervir como preferentes.

50. No entanto e conforme a representante defendeu na sua contestação, não logrou o Reclamante fazer a demonstração cabal de que a Adquirente não preenche os requisitos para o exercício do direito de preferência.

51. Nestes termos, existem factos concretos que poderão alterar a decisão proferida, nomeadamente a questão do preço mais elevado, porque regulando-se a venda de imóveis pela portaria n°219/2011, de 01 de junho, que regulamenta os procedimentos e especificações técnicas a observar na realização da venda dos bens penhorados em processo de execução fiscal através de venda judicial na modalidade de leilão electrónico, prescreve especificamente que "Este novo sistema tem por desiderato assegurar a máxima transparência do acto de venda, criando-se também as condições para a valorização máxima dos bens objecto de venda."

52. Nunca poderiam os presentes autos serem fixados no valor de €79.355,19, nos termos do artigo 97°-A do CPPT, pois seria um valor inferior ao da venda e portanto terá que se ajustar o valor do processo para €110.000,00, pois caso o Reclamante pretenda assumir a posição de Adquirente sempre se dirá que deve ser considerado o valor mais elevado da venda, como se apreende dos factos aduzidos na douta sentença.

Termos em que, concedido provimento ao Recurso deve a douta sentença recorrida ser revogada, e substituída por outra que considere que se verificam, nos presentes autos, o erro na forma do processo, ou se tal não for entendido, que a reclamação seja julgada totalmente improcedente, com todas as legais consequências.»

II - FUNDAMENTAÇÃO

II.1. De Facto

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto:

Consignou-se ainda na sentença recorrida a título de «Factos não Provados» que: «Inexistem factos não provados com relevância para a decisão da causa.»

E, em sede de «Motivação» exarou-se na mesma sentença que: «Conforme especificado, a decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos com a remissão para as folhas dos processos respectivos».

Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que o recorrente remate a sua alegação (art. 639º do C.P.C) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.

De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, as questões que cumpre apreciar e decidir são as seguintes:
- se existe erro na forma do processo;
- se deveriam ter direito a pronunciar-se todos os interessados na venda, o que no presente caso não se verificou.

- Do erro na forma do processo -

Invoca a recorrente que a sentença sob recurso padece de erro de julgamento, pois o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstractamente figurada pela lei para essa forma processual, existindo erro na forma do processo, que se afere pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado, de acordo com o pedido formulado. Ora neste caso, o Reclamante não alega concretamente qualquer prejuízo, nem interesse preterido com a decisão do órgão de execução fiscal, vem apenas levantar a questão sobre o exercício do direito de preferência, alegando que não foi exercido correctamente, sem afectar essa questão directamente ao ato de adjudicação. Não aponta nenhum vício, não aponta nenhuma ilegalidade, apenas levanta questões que desvirtuam a forma processual utilizada e neste caso considerando a factologia e a pretensão do Reclamante, consigna-se que sendo de conhecimento oficioso a forma processual, deveria ter sido enquadrada, a sua pretensão, numa anulação de venda, nos termos do artigo 257° do CPPT. [conclusões de recurso nºs 43. a 45.]

Adianta-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente quanto a este fundamento de recurso.

Vejamos.

No contencioso tributário o pedido em causa nos autos [de anulação do despacho de adjudicação da venda à sociedade que exerceu o direito de preferência, e de adjudicação ao reclamante, ora recorrido, por ter apresentado a licitação de maior valor] não deve ser formulado a título principal – seja mediante acção seja mediante incidente –, mas em sede da reclamação deduzida ao abrigo do disposto no art. 276.º do CPPT em ordem a averiguar da legalidade da decisão do órgão de execução fiscal que tenha reconhecido ou negado esse direito.

Ou seja, o pedido de declaração de inexistência do direito de preferência só faz sentido quando deduzido relativamente a uma concreta decisão proferida em sede de execução fiscal: ou esse direito foi aí reconhecido, caso em que se justifica que quem se sinta prejudicado nos seus direitos ou interesses legítimos pela respectiva decisão reaja judicialmente contra ela, ou, se na execução fiscal não houve decisão quanto ao exercício desse direito, não há possibilidade de formular ao tribunal tributário uma pretensão no sentido de que seja declarada a inexistência do direito de preferência.

Ou seja, e regressando ao caso concreto, tendo o órgão de execução fiscal reconhecido à sociedade S... - Investimentos Imobiliários, Lda. o direito de preferência, o reclamante, ora recorrido, considerando-se prejudicado por essa decisão e para contra ela reagir judicialmente, dispunha da reclamação dos actos do órgão de execução fiscal, nos termos previstos no art. 276º do CPPT, meio processual que bem utilizou.

Sendo certo que a cada direito corresponde um meio processual adequado a fazê-lo valer (cfr. art. 2.º, n.º 2, do CPC, e art. 97.º, n.º 2, da LGT) é a denominada reclamação prevista no art. 276.º do CPC o meio processual que o legislador entendeu como adequado para apreciar a existência ou inexistência do invocado direito de preferência sobre um bem penhorado.

Essa reclamação foi o meio criado pelo legislador para que todos aqueles que se acham lesados nos seus direitos ou interesses legítimos por quaisquer decisões da administração tributária no processo de execução fiscal possam contra estas reagir.
Em face do que vimos de dizer, podemos concluir que o meio processual de que o ora Recorrido lançou mão é o adequado à prossecução do fim por ele visado, qual seja a declaração de inexistência do direito de preferência da sociedade S...  relativamente ao prédio que lhe foi vendido na execução fiscal.

Sobre esta matéria já se pronunciou, entre outros, o Venerando STA. Veja-se, a título exemplificativo, o Acórdão do STA proferido em 23/05/2012, Proc. 0155/11, disponível em www.dgsi.pt, onde se pode ler no seu Sumário:

«IV - Assim, aquele (designadamente, o que ofereceu a melhor proposta de aquisição em sede de venda por negociação particular) que se considerar lesado pela decisão do órgão de execução fiscal que reconheceu a um terceiro o direito de preferência na aquisição tem como meio processual adequado para reagir a reclamação prevista no art. 276.º do CPPT.»

Termos em que improcede o presente fundamento de recurso.

- Do direito a pronúncia de todos os interessados na venda -

Invoca, ainda, a recorrente que deveriam ter direito a pronunciar-se todos os interessados na venda, caso que aqui não se verificou. Nomeadamente a entidade adquirente e outros interessados (n°4 do artigo 257° do CPPT) Para além do mais o Reclamante no seu petitório põe apenas em causa o exercício do direito de preferência da Adquirente, esquecendo-se que existem mais entidades que foram notificadas para o exercício desse mesmo direito, podendo os outros sujeitos passivos enquadrar todos os pressupostos inerentes ao seu exercício, facto que nem sequer relevou na sentença. Portanto é manifestamente insuficiente que o Reclamante venha pôr em causa apenas o exercício do direito de preferência da Adquirente, devendo reformular e verificar todos os que poderão intervir como preferentes. [conclusões 46. a 49.]

Tem razão a recorrente.

Dispõe o art. 57º do CPTA:

Artigo 57.º Contrainteressados Para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.

Sobre a matéria dos contra-interessados na reclamação do órgão de execução fiscal pronunciou-se o Venerando STA, em Acórdão proferido em 14/02/2013, Proc. 0115/13, disponível em www.dgsi.pt, onde se pode ler o seguinte excerto:

«A reclamação para o juiz dos actos praticados pelo órgão de execução fiscal é um meio processual sui generis que se destina a garantir a defesa jurisdicional em situações lesivas de direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiros ocorridos no âmbito da execução fiscal.

Assim o diz expressamente o nº 2 do art. 103º da LGT: «é garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz das execução fiscal dos actos materialmente administrativos praticados por órgãos da administração tributária».

A forma de exercer este direito corresponde a uma “fase jurisdicional” do próprio processo de execução fiscal. Do ponto de vista formal, a reclamação judicial deve ser incorporada no processo de execução, tal como resulta literalmente da alínea d) do art. 101º da LGT, da alínea n) do nº 1 do art. 97º e do nº 1 do art. 278º do CPPT. Como aí se diz, a reclamação é efectuada «no próprio processo» e o tribunal só a conhecerá quando, depois de realizada a penhora e a venda, «o processo lhe for remetido a final». Deste modo, a lei configura-a como uma “questão incidental”, com fins limitados à apreciação da legalidade de um acto do órgão de execução fiscal, que surge no decurso do processo executivo, sem autonomia processual.

Esta circunstância suscita dificuldades na determinação da natureza jurídica da reclamação, designadamente se é um «recurso jurisdicional», como por vezes se qualifica na lei (cfr. arts. 97º, nº 1 alínea e) do CPPT), ou se trata de uma «acção de impugnação», com também por outras vezes a ela se refere a lei (cfr. art. 49º, nº 1, al. a), subalínea iii) do ETAF). Perante o equívoco gerado por esta terminologia, bem considera Joaquim Freitas da Rocha que esta reclamação «tem um misto de recurso contencioso – pois trata-se do controlo de um acto de um órgão administrativo por parte do tribunal – e de recurso jurisdicional – na medida em que o acto a ser controlado pelo tribunal é um acto praticado num processo» (cfr. Lições de Procedimento e de Processo Tributário, 2ª ed. pág. 297).

Para a questão da legitimidade passiva, em litisconsórcio necessário, dos contra-interessados, não é indiferente conhecer a natureza jurídica da reclamação, na medida em que a sua intervenção só se justifica para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos que sejam contrapostos aos do reclamante.

Se a reclamação estiver estruturada de forma objectiva, como um processo feito a um acto, que visa apenas controlar a legalidade e regularidade do acto reclamado, não há qualquer necessidade daquela intervenção, pois não está em causa reconhecer qualquer direito subjectivo dos interessados perante a administração tributária, mas apenas emitir um juízo de confirmação ou de anulação de um acto reclamado.
Se a reclamação estiver estruturada como processo entre duas partes, na qual se reconhece a existência ou inexistência de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, pese embora o processo tenha por objecto um acto do órgão de execução fiscal, na verdade do que se trata é dirimir um litígio emergente de uma relação jurídico-processual. E assim sendo, a tramitação do processo desenvolve-se tendo por partes, por um lado, o reclamante, que sustenta que o acto é lesivo dos seus interesses, por outro, a administração tributária, que defende o interesse público que a levou a praticar aquele acto, e também os contra-interessados, que defendem interesses contrapostos ao reclamante.

O CPPT parece estruturar a reclamação de uma forma mista ou híbrida, onde se podem encontrar elementos justificadores duma posição objectiva e elementos que sustentam uma posição subjectiva.

Em favor da tese objectivista, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei concede ao órgão de execução fiscal, autor do acto, um prazo de 10 dias para revogar ou confirmar o acto reclamado, acentuando que o objecto imediato da reclamação é sempre o acto prévio e não o direito lesado (cfr. art. 277º, nº 2 do CPPT; (ii) prevê-se apenas a «notificação» do representante da fazendo pública para «responder» e não a «citação» para «contestar», o que sugere que a administração tributária está em juízo mais como autoridade pública do que como parte processual (cfr. nº 2 do art. 278º); (iii) a reclamação é incorporada e tramitada na própria execução, numa concepção monista da execução fiscal, que incorpora duas fases distintas: uma administrativa, na qual o órgão de execução fiscal promove e define unilateralmente os actos da execução; e outra contenciosa, na qual se impugna a legalidade desses actos, com vista a obter uma decisão de segundo grau, tomada por um órgão jurisdicional.

Em favor da tese subjectiva, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei configura a reclamação como um direito de acesso à justiça tributária, a fim de se obter a fiscalização contenciosa dos actos do órgão de execução fiscal, garantia esta que aparece mais para solucionar um litígio entre partes do que para sindicar o acto reclamado (cfr. nº 2 do art. 102º da LGT); (ii) a reclamação só existe relativamente às decisões que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro, mostrando que o fundamental é que a protecção jurisdicional funcione como um meio de tutela dos seus direitos e interesses legítimos, portanto, uma garantia predominantemente subjectiva (art. 276º do CPPT); (iii) em situações de prejuízo irreparável, a reclamação tem efeito suspensivo da execução, que apenas tem justificação na garantia da tutela judicial efectiva dos direitos afectados pelo acto (cfr. nº 3 do art. 278º).

Sob o ponto de vista da tese objectiva, não há que chamar o executado ao incidente processual, pois ele iniciou-se e desenvolveu-se apenas entre a reclamante e o órgão de execução fiscal. Como vimos, o nº 2 do art. 278º do CPPT prevê que o contraditório seja efectuado apenas pelo representante da Fazenda Pública, que é quem representa em juízo a administração tributária. Estando em causa apreciar a conformidade do acto reclamado com as normas processuais aplicáveis, é irrelevante que nessa discussão intervenham terceiros, pois a sua presença não é estruturalmente necessária ao fim específico da existência do processo, não sendo sequer admissível que possam defender a manutenção de um acto potencialmente ilegal.

E se porventura se vislumbrasse qualquer interesse do executado em contradizer a pretensão do reclamante, uma vez que já tem o estatuto de parte no processo, a sua participação no incidente teria que ocorrer ao abrigo das normas que lhe concedem o direito processual de se pronunciar, designadamente o nº 3 do artigo 3º do CPC. Como já é parte no processo executivo, se tivesse que intervir seria sempre como executado e não como contra-interessado. Nesse caso, a omissão da notificação para intervir não só poderia ser arguida pelo próprio executado (art. 201º do CPC), como deveria ser corrigida oficiosamente pelo juiz (cfr. arts. 288º, nº 3 e 265º, nº 2 do CPC).

Sob o ponto de vista subjectivo, admite-se que em certas situações haja pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado. Configurando-se o incidente de reclamação como uma acção de impugnação enxertada no processo de execução fiscal, pode admitir-se que, «nos casos omissos, quando não seja de aplicar analogicamente normas do CPPT, sejam aplicadas as normas do CPTA que regulam a acção administrativa especial, que são as adequadas à impugnação de actos administrativos praticados pelas autoridades administrativas» (cfr. Jorge de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Vol. IV, 6ª ed. pág. 311). Portanto, havendo “titulares de interesses contrapostos ao autor” (cfr. art. 10º. nº 1 do CPTA), parece que a legitimidade passiva da administração tributária apenas estará assegurada se esses titulares forem chamados a responder à pretensão formulada na reclamação, aplicando-se então a regra do artigo 57º do CPTA.

Nos termos desta norma, o juízo prévio de determinação do universo dos contra-interessados deve ser formulado a partir do conteúdo do acto reclamado e da inerente projecção subjectiva dos seus efeitos, fazendo-se uma estimativa de como uma eventual decisão judicial relativamente ao acto e a inerente execução da sentença atingirão directamente posições jurídicas subjectivas de terceiros fundadas no acto reclamado. Isto sem prejuízo da atenção que se deve prestar aos termos como o próprio reclamante formulou a sua petição inicial, designadamente à projecção sobre terceiros dos fundamentos invocados para anulação do acto reclamado.
Havendo pessoas a quem a procedência da reclamação possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o reclamante, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo de execução, o reclamante tem o ónus de os fazer intervir no processo como partes principais, em litisconsórcio necessário com a administração tributária.»

No caso presente, resulta claro que existem pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado, desde logo, a sociedade a quem foi adjudicado o imóvel.

Assim sendo, a legitimidade passiva da administração tributária apenas estará assegurada se esse(s) titular(es) forem chamados a responder à pretensão formulada na reclamação, aplicando-se então a regra do artigo 57º do CPTA.

Deveria ter sido o reclamante, ora recorrido, que na sua petição inicial deveria ter indicado o nome e residência dos eventuais contra-interessados, o que não fez.

«A falta de identificação dos contra-interessados determina a absolvição da instância, a qual deverá ser precedida de despacho de aperfeiçoamento (artigo 89º, nº 1, alínea f)). A mesma situação ocorre em resultado do não suprimento do erro nessa identificação (artigo 88º, nº 4). A não satisfação, pelo autor, do convite do juiz para corrigir as deficiências do articulado (seja por falta ou por erro de identificação dos contra-interessados) acarreta como ónus a impossibilidade de apresentação de nova petição, nos termos previstos no artigo 88º, nº 2.»^[1]

Na esteira da doutrina supra citada, deverá o reclamante ser convidado a indicar os contra-interessados, pelo que se irá anular a decisão recorrida, bem como todos os actos subsequentes à apresentação da petição inicial, ao que se provirá no dispositivo.

Face ao decidido, consideram-se prejudicadas as restantes questões.

III – DECISÃO
Termos em que, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, anular a decisão recorrida, bem como todos os actos subsequentes à apresentação da petição inicial, e ordenar a baixa dos autos à 1ª Instância para que seja dada ao reclamante a possibilidade de indicar os contra-interessados na presente reclamação de acto do órgão de execução fiscal, após o que deverá tramitar-se e decidir-se a mesma.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 26 de Outubro de 2017

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[Lurdes Toscano]

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[Joaquim Condesso]

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[Catarina Almeida e Sousa]

^[1] Anotação nº 5 ao artigo 58º do Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida e Outro, 2ª Ed. revista - 2007.