| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I Relatório
J........, devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Especial que intentou contra o Instituto da Segurança Social IP, tendente, em síntese, à anulação da sua decisão de 22 de Abril de 2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego que lhe havia sido atribuído e a consequente restituição das quantias que lhe foram pagas a esse título, veio recorrer jurisdicionalmente da decisão proferida em 28 de fevereiro de 2016 no TAF de Sintra, que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação.
Formulou o aqui Recorrente/J........ nas suas alegações de recurso apresentadas em 17 de março de 2016, as seguintes conclusões:
“A) O presente recurso vem interposto da Sentença de 8.2.2016 que, aderindo ao entendimento defendido na Contestação pelo R./Recorrido, julgou procedente a exceção aí invocada e declarou a caducidade do direito de ação, extinguindo, consequentemente, a presente instância e absolvendo o R./Recorrido da mesma sem apreciar qualquer questão de mérito invocada pela A./Recorrente na sua Petição Inicial.
B) Salvo melhor opinião, a Decisão recorrida assentou numa errada interpretação da lei e do Direito aplicável ao caso concreto, o que determinou um manifesto erro de julgamento quanto ao enquadramento legal das questões jurídicas submetidas à apreciação do Tribunal recorrido.
C) Antes de procedermos à análise das questões jurídicas em causa neste recurso, importa enunciar sumariamente a factualidade relevante para a decisão de que ora se recorre e que, de resto, se encontra, em parte, também vertida nos factos dados como assentes, na própria decisão recorrida:
a. Em 21.04.2014, a Diretora do Núcleo de Prestação de Desemprego do Centro Distrital de Lisboa do ISS proferiu um despacho com o seguinte teor:
“Considerando que, em 03-04-2014, no âmbito de uma ação inspetiva levada a cabo pelo Departamento de Fiscalização de LVT ao estabelecimento ‘E......., Lda. com sede na Av. de Portugal, Urbanização S......., lote n.°…., em Carnaxide e, conforme consta do relatório final e documentação daquele Serviço de Fiscalização, o beneficiário acima identificado exercia atividade profissional como empregado de balcão em acumulação com prestações de desemprego, proceda-se à cessação do subsídio de desemprego com efeitos reportados à data da inspeção, 03-04-2014, nos temos do disposto no n.° 2 do artigo 42.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 03/11, alterado pelo Decreto- Lei n.°64/2012, de 15/03.
Proceda-se igualmente à emissão de nota de reposição dos valores pagos indevidamente a partir daquela data e notifique-se o beneficiário da presente decisão.”
(cff. documento de fls. 60 dos autos e pág. 3 da Sentença recorrida)
b. Por ofício de 22.04.2014, a Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS informou o Autor do seguinte:
“Informa-se V. Exa. de que haverá lugar à cessação do direito à prestação de desemprego se (1), no prazo de 5 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não der entrada nestes serviços resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a cessação são os seguintes:
- Acumulação de emprego com SD
Na falta de resposta, o despacho de cessação considera-se efetuado no primeiro dia útil seguinte ao temo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
- 3 meses para impugnar contenciosamente.
Mais se informa que a referida cessação se efetiva a partir de 2014-04-03, podendo determinar a restituição das prestações que lhe tenham sido pagas indevidamente, a partir da referida data, sendo o montante a restituir oportunamente comunicado a V. Exa.”
(cfr. documento de fls. 59 dos autos e pág. 4 da Sentença recorrida)
c. Em 04.06.2014, o A./Recorrente recorreu hierarquicamente do despacho identificado no parágrafo b) acima.
(facto admitido por acordo cfr. artigos 7.° da PI e 12.° da contestação e pág. 4 da Sentença recorrida)
d. A presente ação foi proposta em 27.02.2015
(cfr. documento de fls. 2 dos autos e pág. 4 da Sentença recorrida)
e. Na sua PI, o A./ Recorrente pugnou pela declaração de nulidade da decisão colocada em crise, baseando-se para tal na ostensiva falta de fundamentação do ato impugnado e, bem assim, no erro sobre os pressupostos que condu2Íram à decisão em crise.
f. O R./Recorrido contestou, invocado desde logo a exceção da caducidade do direito à ação.
g. O Tribunal considerou procedente a exceção invocada, visto ter acolhido, sem mais, a tese maioritária que vai no sentido de que, quer o erro sobre os pressupostos de facto e de direito da decisão, quer a falta de fundamentação constituem ambos causas de invalidade que culminam na anulabilidade e não na nulidade do ato, pelo que estaria, nessa ótica, prescrito o direito à ação.
h. Nesta tomada de decisão, o Tribunal recorrido assumiu, sem mais, que a contagem do prazo para impugnar judicialmente a decisão se teria iniciado no momento em que se constituiu a presunção de indeferimento tácito do recuso hierárquico apresentado.
i. Não levando em linha de conta a notificação recebida pelo A./Recorrente, com data de elaboração de 27/11/2014, à qual igualmente se reporta na sua Petição Inicial (artigo 4.°) e da qual resulta o seguinte:
“Informa-se V. Exa. de que haverá lugar à suspensão do pagamento do subsídio se (1), no prazo de 5 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não der entrada nestes serviços resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida suspensão, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a suspensão são os seguintes:
- Estar a exercer atividade profissional (alínea a) do n.° 1 do art." 52° e alínea a) do art.° 56.° do Decreto-Lei n.0 220/2006, de 3 de Novembro). Caso esteja a receber subsídio de desemprego pode ser- lhe reconhecido o direito ao subsídio de desemprego pardal desde que satisfaça as respetivas condições de atribuição, para o que deve apresentar, no prazo de 90 dias, prova do contrato de trabalho a tempo pardal e respetiva remuneração, no caso de ser trabalhador por conta de outrem, e prova do tipo de atividade, (empresário em nome individual ou profissional livre) e respetivos rendimentos, no caso de ser trabalhador independente.
Mais se informa que, na falta de resposta, o decisão de suspensão considera-se efetuada no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prados de:
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
- 3 meses para impugnar contenciosamente.
Informa-se ainda que a referida suspensão se efetiva a partir de 2012-06-02, podendo determinar a restituição das prestações que lhe tenham sido pagas indevidamente, a partir da referida data, sendo o montante a restituir oportunamente comunicado a V. Exa.”
j. E que, por não corresponder a qualquer decisão do recurso hierárquico, antes sendo distinta e em dados pontos contraditória face àqueloutra proferida em 22/04/2014, é forçosamente uma renovação/ alteração desse primeiro ato administrativo, pelo que, não só é autonomamente impugnável, como prevalece sobre a decisão antes notificada
k. Sendo imperativo considerar que, mesmo que à invalidade vertente coubesse a mera anulabilidade, arguível em três meses, tal prazo não se encontrava prescrito.
l. Pois que, na verdade, mesmo considerando a data da remessa em 27/11/2014 (o que é desde logo abusivo, pois inexistindo registo postal, nada além da própria posição do ISS poderá atestá-lo), o prazo de cinco dias úteis para resposta ao ISS só teria terminado em 08/12/2014 (contando-se três dias do envio postal e os cinco úteis para resposta), de onde, o prazo de três para impugnar judicialmente a decisão só teria o seu termo em 10/03/2016, pelo que a ação proposta em 27/02/2015 é claramente tempestiva.
m. Contudo, a questão tão pouco se colocaria, visto que, embora se consinta, sem dificuldade, que, em regra, tais circunstâncias determinam a anulabilidade dos catos, no caso vertente, estamos perante a violação do direito fundamental à proteção da família e do respeito pelas relações familiares, por um lado, e, por outro lado, do direito à segurança social que, sendo embora inserido na categoria de direitos económicos, sociais e culturais, tem no caso uma dimensão de direito fundamental, como decorre do já sustentado pelo próprio Tribunal Constitucional, entre outros, no acórdão n.° 3/2010, processo n.° 176/09, do qual decorre que: "...naquelas circunstâncias típicas previstas no n.° 3, do artigo 63. quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tomam diretamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1° da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.”
n. Ora, estando em causa a desproteção social de um agregado familiar com um menor, cujos únicos rendimentos são os do subsídio de desemprego infundadamente suspenso, está em causa a subsistência desse agregado.
o. A qual foi colocada em crise de forma infundada, pelo que, resulta indubitável que sendo a falta de fundamentação, material e formal, contundente com direitos fundamentais, o vício de que padece o ato acarretará, por isso mesmo, a sua nulidade.
p. Não porque a falta obste ao direito de defesa do A./Recorrente (como colocou o Tribunal recorrido, para logo de seguida concluir que não estava diminuído esse direito) — que sempre se diga, obsta, na medida em que não lhe é permitido conhecer a que quesitos, em concreto, deve opor-se,
q. Mas porque o ato em si mesmo afeta o escopo essencial dos direitos fundamentais invocados.
r. Ademais quando a causa aparente decorre da pretensa intenção de proibir o A./Reclamante de ajudar a sua filha, como é seu dever (constitucionalmente acolhido) de pai.
s. Ora, estando como está em causa a prática de um ato infundado, quer do ponto de vista material, quer formal; e sendo a falta de fundamentação (material) do ato, no caso contundente com um direito subsumível à categoria de direito fundamental, do que se trata é de uma violação desses direitos (os fundamentais), em moldes que acarretam a nulidade do ato infundado.
t. Por cuja gravidade a toma invocável a todo o tempo.
D) Por assim ser, resulta claro da Sentença recorrida, a consideração destes factos e das normas jurídicas aplicáveis à situação sub judice determinam a improcedência da exceção de extemporaneidade invocada pelo R./Recorrido e, consequentemente, a revogação da douta Sentença recorrida.
E) As questões jurídicas a apreciar no presente recurso, que fundamentam a pretensão da A./Recorrente, são as seguintes:
a. A Sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia (art. 668°, n° 1, d., do CPC ex vi do art. 140° do CPTA)
b. A Sentença recorrida é nula por violação do dever de fundamentação (art. 668°, n° 1, b, do CPC ex vi do art. 140° do CPTA)
c. A presente ação administrativa é tempestiva quanto à Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente datada de 22.04.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/ devolução do recebido após 03.04.2014, pois:
i. A A./Recorrente peticiona a nulidade dos atos impugnados, a qual se aplica por estar em causa a violação de direitos fundamentais, pelo que estaria sempre em prazo (art. 134°, n° 2, do CPA e art. 58° do CPTA)
d. A presente ação administrativa é tempestiva quanto à Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente, datada de 27.11.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/devolução do recebido após 02.06.2012, dados:
i. O início da contagem do prazo para impugnar e seu termo;
ii. O facto de a A./Recorrente peticionar a nulidade dos atos impugnados, a qual se aplica por estar em causa a violação de direitos fundamentais, pelo que estaria sempre em prazo (art 134°, n° 2, do CPA e art. 58° do CPTA)
e. Os Princípios da verdade e da justiça materiais e da promoção do acesso à justiça (pro actíone)
Vejamos cada uma destas questões separadamente:
F) Na petição inicial desta ação foram impugnados 2 atos administrativos distintos, relativamente aos quais foi peticionada a respetiva declaração de nulidade ou a sua anulação:
i. Por um lado, Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente, datada de 22.04.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/devolução do recebido após 03.04.2014
ii. Por outro lado, da Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente, datada de 27.11.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/devolução do recebido após 02.06.2012
G) No entanto, na delimitação objetiva do objeto da ação, a Sentença recorrida ignorou, pura e simplesmente e de forma incompreensível, a impugnação daquela segunda decisão/ato administrativo.
H) Assim, ainda que o Tribunal a quo tivesse considerado procedente a exceção de caducidade do direito de impugnação contenciosa do primeiro dos referidos atos administrativos, nada o eximia de apreciar e decidir as ilegalidades imputadas ao segundo ato administrativo praticado pelo R./Recorrido.
I) Assim, porque é notória e inegável a omissão de qualquer pronúncia da Sentença sub judice quanto ao segundo dos referidos atos administrativos impugnados, nem tão-pouco de forma implícita (não sendo, pois, aplicável a exceção do n° 2, in fine, do art 660°, do CPC: “excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” ), dúvidas não restam de que a mesma é nula, por omissão de pronúncia, nos termos dos arts. 660°, n° 2, e 668°, n° 1, d., do CPC. Acresce que.
J) Embora se reconheça na sentença que:
“em geral não existe propriamente um direito fundamental à fundamentação, ou, sequer, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo de este dever de fundamentação vir a ser permeado com as exigências dos direitos fundamentais naqueles casos em que a fundamentação seja condição indispensável da realização ou garantia dos direitos fundamentais propriamente ditos. ” (sublinhados nossos)
K) Facto é que a mesma sentença termina e acaba com a ideia pré-concebida de que “a eventual falta de fundamentação do ato impugnado também é geradora de mera anulabilidade”.
L) Afirma-o — frise-se — sem invocar qualquer suporte ou fundamento de facto ou de Direito que justifique esta afirmação/decisão, em particular sem evidenciar por que motivos concretos considera não ser este um dos casos em que o “dever de fundamental” vem “permeado com as exigências dos direitos fundamentai/’, impedindo, nesta medida, o A./Recorrente de conhecer as razões que a determinaram e de contrariar os seus termos
M) Assim, a necessária conclusão de que a posição do Tribunal recorrido não se apresenta na íntegra fundamentada
N) Ora, nos termos do artigo 668°, n° 1, b), do CPC, ex vi do art. 140° do CPTA, “é nula a sentença quando não especifique os [todos os]fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
O) Deste modo, pelo que ficou exposto, a conclusão de que a Sentença sub judice é nula por falta de fundamentação, nos termos do art.° 668°, n° 1, b), do CPC ex vi do art. 140° do CPTA.
De resto, não assiste razão ao R./Recorrido quando invoca a exceção da nulidade, tal como não assiste ao douto Tribunal Recorrido, malgrado as considerações mais ou menos extensas e aparentemente lógicas da sentença.
De facto, no que tange à tempestividade, cumpre elucidar o seguinte:
P) A Sentença recorrida concluiu pela caducidade do direito de ação pelo facto de os pedidos de anulação formulados pela A. serem extemporâneos, por terem sido apresentados, na perspetiva do Tribunal a quo, para além do prazo de 3 meses legalmente prescrito (art. 58°, n° 2, b., do CPTA). Ora,
Q) Como já ficou referido nas presentes Alegações, ao contrário do que se retira da Sentença sub judice, e embora não o faça expressamente no pedido final, na sua Petição Inicial a A./Recorrente peticiona a declaração de nulidade ou a anulação atos administrativos aí impugnados.
R) Na verdade, a falta de fundamentação dos atos em questão é de tal modo grave pelos efeitos jurídicos que determina que, tendo em atenção a especial gravidade/intensidade da lesão da esfera jurídica da Autora e da situação criada, implica a nulidade dos atos impugnados por violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais.
S) Nesse mesmo sentido se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdão proferido em 16.12.2010, no âmbito do processo n.° 00893/08.3BECBR, disponível para consulta em www.dgsi.pt, cuja fundamentação jurídica, pela clareza e particular relevância no caso vertente, se opta por transcrever:
“Como referem as recorrentes, a questão a decidir, da procedência ou não da caducidade do direito de ação depende apenas de saber se o direito à segurança social consubstancia um verdadeiro direito fundamental ou se. ao invés, se trata de um direito “menor”.
O direito à segurança social está consagrado nos artigos XXII e XXV, n° 1, parte final, da Declaração Universal dos Direitos Humanos (Adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de Dezembro de 1948:
(...)
Regras que também encontram acolhimento no nosso ordenamento jurídico fundamental.
Integrado no Capítulo II (Direitos e deveres sociais), do Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), I Parte (Direitos e deveres fundamentais), dispõe o artigo 63° da Constituição da República Portuguesa, sob a epígrafe “Segurança social e solidariedade”:
“1. Todos têm direito à segurança social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez e viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
(...)
A Constituição não só consagra, assim, o direito à segurança social como também impõe ao Estado a organização, coordenação e subsidiação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado, definindo em parte o modelo de satisfação do direito fundamental em causa, mas não os seus precisos termos.
O que significa que apenas se pode retirar desta norma constitucional a obrigação genérica do Estado garantir proteção aos cidadãos em situações de desemprego, doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, mas não a sua concretização.
Daí que se entenda que o artigo 63° não tenha, por regra, a força jurídica estabelecida pelos artigos 17° e 18°, n° 1, todos da Constituição da República Portuguesa, ou seja, a possibilidade de aplicação direta e vinculação das entidades públicas e privadas.
Face às crescentes limitações orçamentais dos Estados para dar resposta às necessidades de apoio social, tem-se vindo a defender que os direitos fundamentais sociais estão sujeitos a uma “reserva do possível” em cada momento, na linha da ressalva já constante do artigo XXII (parte final) da Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Claro que a aceitação sem reservas deste entendimento pode abrir a porta ao esvaziamento praticamente total dos direitos fundamentais sociais, sempre que as opções ideológicas do legislador ordinário o levem a estabelecer outras prioridades em detrimento das políticas sociais.
Assim se, por um lado, se deve ter em conta os constrangimentos financeiros do Estado e a margem de escolha dos governos eleitos, em função do seu projeto político, por outro lado também há que proteger a confiança dos cidadãos criada pelo sistema de proteção social estabelecido que deve ser assegurado no seu conteúdo mínimo.
No dizer de Rui Medeiros, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, tomo I, p. 634, «os direitos sociais contêm também - ou podem conter - um conteúdo mínimo, nuclear ou. porventura essencial diretamente aplicável.
O que significa que o legislador ordinário está confinado, na concretização do direito à segurança social (e de outros direitos derivados a prestações), entre, por um lado, a “reserva do possível” e. por outro, o mínimo de dignidade humana vigente em cada época.
Como sustentou o Tribunal Constitucional, no acórdão n. ° 3/2010. processo n.° 176/09;
“Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n,° 3. do artigo 63,°. quando esteia em causa a própria subsistência mínima e. portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma forca vinculante que o tomam diretamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo Io da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna, ” Resulta em suma deste acórdão — que traduz o mais recente entendimento deste Tribunal - que se extrai do princípio da dignidade humana (artigo 1° da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.
Esta jurisprudência que se aplica à avaliação da conformidade da lei ordinária com a lei fundamental, deve, por uma questão de unidade do sistema jurídico, servir para aferir .a validade e definir o tipo de invalidade de que padece um ato administrativo que restrinja. limite ou negue um direito social, como é o direito, aqui em causa, a receber uma pensão.
(...) Estamos, portanto, perante um ato que, a confirmar-se a matéria articulada na petição inicial, restringe de maneira insustentável, o direito social à assistência na viuvez e na orfandade, sendo certo que os valores em causa, mesmo no somatório para as duas Autoras, não atinge o valor do salário mínimo nacional.
O ato. será nulo, por ofensa do conteúdo essencial de um direito social equiparável, neste caso, a um direito fundamental, não estando a respetiva impugnação sujeita a prazo - artigos 133°. n.° 2. alínea d) e 134° n. °2. ambos do Código de Procedimento Administrativo.
(...)
T) Ora, a petição é clara ao demonstrar ser o rendimento pretendido retirar o único de um agregado com um menor a cargo e um maior ainda dependente.
U) O que é bastante para demonstrar a identificabilidade das situações entre si.
V) Justificando que neste, como nesse caso, a solução encontrada seja uma e única
W) Deste modo, nos termos que se deixaram defendidos e fundamentados na Petição inicial, sendo os atos impugnados nulos, a sua impugnação pode ser feita a todo o tempo, pelo que a exceção invocada e julgada procedente na Sentença recorrida não pode proceder (art. 162°, n° 2, do CP A).
De resto, e porque no caso vertente se encontram em crise e vem expressamente impugnada a validade de duas ações, sempre o mérito da ação seria obrigatoriamente apreciado, em suma pelo seguinte:
X) Tal como antes ficou dito, nesta ação a A./Recorrente impugna dois atos administrativos distintos.
Y) A Sentença recorrida ignorou, pura e simplesmente e de forma incompreensível e inaceitável, a impugnação daquela segunda decisão/ato administrativo.
Z) Na verdade, ainda que o Tribunal a quo tivesse considerado procedente a exceção de caducidade da impugnação contenciosa do primeiro dos referidos atos administrativos impugnados pela A./Recorrente (Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente, datada de 22.04.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/devolução do recebido após 03.04.2014), nada o eximia de apreciar e decidir as ilegalidades imputadas ao segundo ato administrativo praticado pelo R./Recorrido, também impugnado na presente ação (Decisão Final da Diretora da Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS, notificada ao A./Recorrente, datada de 27.11.2014, que determinou a cessação do subsídio de desemprego e o pagamento/devolução do recebido após 02.06.2012).
AA) De facto, esse ato tem eficácia externa e sendo o mesmo suscetível de lesar direitos, ou interesses legalmente protegidos do autor (art. 51°, n° 1, do CPTA), é suscetível de impugnação contenciosa
BB)Acresce que os dois atos administrativos impugnados pela A./Recorrente são autonomamente impugnáveis, pois ambos têm eficácia externa autónoma (produzindo diferentes efeitos jurídicos), festividade própria, fundamentação distinta, embora no geral se encontrem feridos das mesmas ilegalidades.
CC)E não se diga, naturalmente, que estamos perante um ato confirmativo da primeira Decisão, pois o segundo ato administrativo não é emitido pelo órgão competente para conhecer do recurso hierárquico apresentado e, ademais, o que faz, em suma, é alterar o conteúdo do primeiro ato
DD) Assim, há que concluir que, a segunda Decisão/ato administrativo em causa resulta aparentemente de uma reapreciação da situação dos autos, sendo diferente o dito fundamento face ao invocado na primeira Decisão, bastando, para constatar esta evidência, ler os pontos 3.b. e 3.i. dos factos relevantes supra elencados.
EE)Face ao que resulta indubitável estarmos perante dois atos distintos, não confundíveis, quanto aos quais, para efeitos de impugnação, inexiste relação de dependência ou prejudicial idade.
FF) Deste modo, atendendo (i) a que, nos termos do art 58°, n° 2, al. b., do CPTA, a impugnação de atos anuláveis deve ter lugar no prazo de 3 meses, contados nos termos do art 59°, n° 3, do CPTA, ou seja, da sua notificação à A./Recorrente; (ii) a que a Decisão sub judice não pode ter sido notificada ao A./Recorrente antes de 27.11.2014, visto que só nessa data foi elaborada; (iii) a que a contagem do prazo para impugnar só se inicia após decorridos cinco dias úteis sobre a notificação, ou seja, nunca antes do dia 05.12.2014; (iv) a que o A./Recorrente interpôs a presente ação em 27.02.2015 (cfr. fl. 4 da Sentença), quando o termo do prazo de caducidade ocorreria apenas no dia 05.03.2015, é forçoso concluir que, mesmo que estivesse em causa a mera anulabilidade. a presente ação é igualmente tempestiva quanto à impugnação da Decisão/ato administrativo sub iudice. pelo que, também por esta razão, a Sentença recorrida deve ser revogada.
De resto, e apenas para o caso de assim não se entender, vale ainda dizer que, também quanto a este ato,
GG) A A./Recorrente peticiona a nulidade dos atos impugnados, a qual se aplica por estar em causa a violação de direitos fundamentais, pelo que estaria sempre em prazo (art. 134°, n° 2, do CPA e art. 58° do CPTA), valendo tudo o que antes fica dito, entre os pontos 24 a 31 das presentes alegações.
Diga-se enfim que a sentença viola ainda os Princípios da verdade e da justiça materiais e da promoção do acesso à justiça (pro actione)
HH) Com efeito, é incontornável e unânime na doutrina e na jurisprudência nacionais o entendimento de que, no âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios anti formalistas, pro actione e in dubio pro favoritate instandae impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva.
II) Assim, subscrevendo as palavras proferidas por JOÃO PACHECO DE AMORIM, também defendemos que “í contrário ao espírito e à função destas figuras [as impugnações administrativas] elas acabarem por funcionar, afinal, em prejuízo dos particulares, para lá dos atos a que se reportam’'’ (in As Garantias Administrativas no Código dos Contratos Públicos, pág. 218).
JJ) Com efeito, como já ficou referido nas presentes Alegações, as disposições legais relativas à impugnação de atos administrativos constituem uma normas marcadamente garantiste-a do particular, pelo que não faz sentido que a interpretação restritiva da mesma, aplicada pelo Tribunal a quo, origine uma situação em que se prejudica precisamente o particular. Pelo contrário, impõem-se as maiores cautelas na interpretação daquela norma, sob pena de se eliminar o efeito e a utilidade garantiste-a pretendidos pelo legislador.
KK) Neste campo revela-se, pois, particularmente pertinente recordar a afirmação de Luís Colaço Antunes de que “o princípio da tutela jurisdicional efetiva não pode ser comprometido por formalismos obstaculizastes, socorrendo-se de uma interpretação que, embora acomodada ao teor literal da norma, é contrária ao seu espírito e à mentalidade e finalidade do sistema processual-administrativo” (in A Teoria do Ato e a Justiça Administrativa, O Novo Contrato Natural, pág. 54).
LL) Assim, ainda que dúvidas existissem quanto ao real sentido a atribuir às disposições legais em causa, verificamos que os cânones da interpretação jurídica postulam que tais dúvidas deverão sempre ser resolvidas no sentido mais favorável aos interesses do administrado que recorre aos Tribunais administrativos para defesa dos seus direitos e interesses legítimos.
MM) E, aliás, o que decorre, precisamente, do art. 7o do CPTA, ao determinar que “para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promovera emissão de pronúncias de mérito das pretensões formuladas
NN) Deste modo, os princípios e direitos fundamentais aqui envolvidos determinam que, na dúvida, perante dois cenários possíveis se considere a solução que melhor sirva a tutela constitucional, isto é, a admissibilidade desta ação.
OO) Assim, perante a questão de saber se o direito em causa se classifica como um verdadeiro direito fundamental, a interpretação no sentido mais desfavorável ao conhecimento do mérito da ação, restringindo o prazo para a impugnação contenciosa de atos administrativos inválidos e não admitindo, por intempestiva, essa garantia, desrespeita a unidade do sistema jurídico, de modo arbitrário e incoerente, violando manifestamente o princípio da promoção do acesso à justiça, consagrado expressamente no artigo 7o do CPTA e no direito fundamental a uma tutela jurisdicional efetiva e a um processo equitativo tutelado nos arts. 20° e 268°, n° 4, da Constituição da República Portuguesa, pelo que deverá a Sentença recorrida ser revogada, julgando-se improcedente a exceção de caducidade do direito de ação.
Nestes termos, deve a Sentença recorrida ser revogada e admitida/decidida, porque tempestiva, a ação administrativa especial interposta pela Recorrente relativamente aos dois atos administrativos aí identificados Só assim será cumprido o Direito e feita costumada Justiça!”
O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 9 de junho de 2016, no qual, igualmente se sustente a Sentença Recorrida, nos seguintes termos:
1. Considerando que nos autos foi peticionada a anulação da decisão relativa à cessação do subsídio de desemprego (cfr. pedido formulado, a final, na petição inicial), a omissão, na fundamentação de facto, de referência à notificação respeitante à suspensão do seu pagamento não configura a nulidade por omissão de pronúncia, já que não está em causa questão relevante para a decisão da exceção da caducidade do direito de ação.
2. Também no que se reporta à aludida falta de fundamentação por ter sido considerado que o desvalor correspondente à falta de fundamentação dos atos administrativos é a anulabilidade e não a nulidade, improcede a alegação da Autora, porquanto a decisão em recurso enunciou os fundamentos nos quais assentou essa conclusão. 4 de fevereiro de 2016.
O Recorrido/ISS IP veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 30 de maio de 2016, nas quais concluiu:
“A - O Tribunal a quo proferiu a douta sentença no sentido de julgar procedente a exceção da caducidade do direito de ação e absolver o ora recorrido da instância.
B - Oferece o ora recorrido, o mérito da douta sentença que, de forma tão sábia e proficiente, julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu o ora recorrido da instância, dando aqui por reproduzida toda a matéria, a esse propósito vertida em sede de decisão, já que, face a tão clarividente fundamentação da mesma, nada mais poderá acrescentar, por inócuo, limitar-nos-emos apenas a reforçar tudo quanto já oportunamente alegado, na medida em que, nada de novo, ao cabo e ao resto, é trazido pelo recorrente na fundamentação do presente recurso, relativamente ao anteriormente expendido.
C - Vem o ora recorrente alegar, resumidamente, ser patente na douta sentença a ausência de fundamentação.
D - Resulta da douta sentença que a questão objeto de litígio passa pela apreciação da matéria de direito e pela apreciação de factos apenas suscetíveis de prova documental, prova esta já “suficiente”, que permite ao Tribunal proferir a necessária decisão.
E - Não assiste contudo razão à Recorrente, na medida em que tanto o ora recorrido como o Tribunal a quo limitaram-se a cumprir, em estrita obediência ao princípio da legalidade, e no exercício de poderes vinculados, com o estipulado no regime jurídico estipulado no Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro.
F - Pelo que, bem andou o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, absolvendo o ora Recorrido da instância.
G - De onde se conclui, que a douta sentença não merece qualquer reparo, não padece de quaisquer vícios, pois, considerando que a questão em discussão nos presentes autos assenta essencialmente na apreciação da matéria de direito face à prova suficiente carreada para os autos, devendo concluir-se pela improcedência da argumentação expendida, devendo o ora Recorrente acatar a douta decisão do Tribunal a quo.
Termos em que, e com o sempre douto suprimento de Vªa Exas, deverá ser negado provimento ao presente recurso mantendo-se assim a douta sentença recorrida, com as devidas consequências legais.
V.ª Exas. Venerandos Desembargadores, farão assim a costumada, JUSTIÇA”.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 23 de junho de 2016, veio a emitir Parecer em 30 de junho de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “(…) ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos”.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir, designadamente, a suscitada nulidade por omissão de pronuncia e por falta de fundamentação, bem como a invocada violação do princípio da promoção do acesso à Justiça e o direito fundamental uma tutela jurisdicional efetiva e a um processo equitativo, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
O Tribunal a quo veio a pronunciar-se em 8 de março de 2016 relativamente à suscitada nulidade da decisão proferida, nos seguintes termos:
“Não obstante à decisão recorrida vir imputada nulidade por omissão de pronúncia, da análise da mesma verifica-se que nela se conheceram das questões que cumpriria conhecer, ficando a análise das demais questões prejudicadas pela procedência da matéria de exceção que foi apreciada, e tendo presente que a exceção de caducidade do direito de ação foi analisada por referência à pretensão material, de natureza pretensiva, submetida a este tribunal pelo Autor.
Razão por que, não se detetando nulidades que cumpra suprir ou reparar, se determina a subida dos autos ao Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte.”
III – Fundamentação de Facto
Foi em 1ª Instância fixada a seguinte matéria de facto:
“A) Em 21 de Abril de 2014, a Diretora do Núcleo de Prestação de Desemprego do Centro de Distrital de Lisboa do ISS proferiu um despacho com o seguinte teor:
«Considerando que, em 03-04-2014, no âmbito de uma ação inspetiva levada a cabo pelo Departamento de Fiscalização de LVT ao estabelecimento ‘E......., Lda.’, com sede na Av. de Portugal, Urbanização S......., lote n.°……, em Carnaxide e, conforme consta do relatório final e documentação daquele Serviço de Fiscalização, o beneficiário acima identificado exercia atividade profissional como empregado de balcão em acumulação com prestações de desemprego, proceda-se à cessação do subsídio de desemprego com efeitos reportados à data da inspeção, 0304-2014, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 42.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 03/11, alterado pelo Decreto-Lei n.° 64/2012, de 15/03.
Proceda-se igualmente à emissão da nota de reposição dos valores pagos indevidamente a partir daquela data e notifique-se o beneficiário da presente decisão» - cfr. documento de fls. 60 dos autos, que se dá por reproduzido;
B) Por ofício de 22 de Abril de 2014, a Diretora de Segurança Social do Centro Distrital de Lisboa do ISS informou o Autor do seguinte:
«Informa-se V. Exa. de que haverá lugar à cessação do direito à prestação de desemprego se (1), no prazo de 5 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não der entrada nestes serviços resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a cessação são os seguintes:
- Acumulação de emprego com SD
Na falta de resposta, o despacho de cessação considera-se efetuado no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
- 3 meses para impugnar contenciosamente.
Mais se informa que a referida cessação se efetiva a partir de 2014-04-03, podendo determinar a restituição das prestações que lhe tenham sido pagas indevidamente, a partir da referida data, sendo o montante a restituir oportunamente comunicado a V. Exa.» - cfr. documento de fls. 59 dos autos, que se dá por reproduzido;
C) Em 4 de Junho de 2014, o Autor recorreu hierarquicamente do despacho identificado no parágrafo B) acima - admitido por acordo das partes (cfr. artigo 7° da petição inicial e artigo 12.° da contestação, não impugnado pelo Autor na resposta às exceções);
D) A presente ação foi proposta em 27 de Fevereiro de 2015 - cfr. documento de fls. 2 dos autos, que se dá por reproduzido.
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:
“(…) Da caducidade do direito de ação
A Entidade Demandada alegou que a presente ação é intempestiva, já que, à data da sua propositura, se mostrava ultrapassado o prazo de três meses a contar da notificação do ato impugnado, de que o Autor dispunha para exercer o direito de ação.
Em resposta, o Autor veio referir que a ação foi proposta em prazo, já que haveria que retomar a contagem depois do indeferimento tácito do recurso hierárquico por ele interposto. Acrescentou que a presente ação não se encontra sujeita a prazo, já que o ato impugnado é nulo.
(…)
A tempestividade da ação proposta, enquanto pressuposto processual - como é tratado na ação administrativa especial, por força do regime da alínea h) do n.° 1 do artigo 89.° do CPTA -, afere-se pela natureza da relação jurídica tal como configurada pelo Autor na petição inicial, face ao binómio pedido e causa de pedir.
O pedido formulado pelo Autor nos presentes autos é a anulação do ato administrativo que determinou a cessação do subsídio de desemprego que lhe havia sido atribuído pela Entidade demandada.
A impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo (cfr. n.° 1 do artigo 58.° do CPTA). Já a impugnação de atos anuláveis, se promovida pelos respetivos destinatários, está sujeita a um prazo de três meses a contar da data da notificação (cfr. alínea b) do n.° 2 do artigo 58.° e n.° 1 do artigo 59.°, ambos do CPTA). Salvo na hipótese de verificação de uma situação de justo impedimento nos termos permitidos pelo n.° 4 do artigo 58.° do CPTA, que não foram invocados nem se verificam no presente caso.
Perante esta dualidade de regimes e uma vez que o Autor defende que os vícios imputados ao ato impugnado são cominados com o desvalor da nulidade, importa aferir se a causa de pedir da presente ação pode, de facto, dar lugar à declaração de nulidade do ato impugnado.
Para esse efeito, importa atentar que a invalidade dos atos administrativos é, em regra, cominada com a anulabilidade, como resulta da regra do artigo 135.° do Código do Procedimento Administrativo de 1991 (doravante, "CPA”), aplicável nos presentes autos (cfr. a contrario o artigo 8.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de Janeiro).
Com efeito, os atos praticados em desconformidade com o ordenamento jurídico, por ofensa de princípios ou de normas jurídicas constitucionais, internacionais, comunitárias, legais ou regulamentares, são anuláveis, salvo se existir norma específica que preveja outra sanção. Por seu turno e salvo os casos das chamadas nulidades por natureza - atos a que falte algum dos seus elementos essenciais (cfr. segmento inicial do n.° 1 do artigo 133.° do CPA) -, a nulidade de um ato depende da expressa cominação legal dessa forma de invalidade (cfr. segmento final do n.° 1 do artigo 133.° do CPA), ou da sua integração numa das previsões normativas do n.° 2 do artigo 133.° do CPA.
Dito isto, importa então voltar ao caso dos autos.
Como já se referiu, a alegação vertida na petição inicial traduz-se, na prática, na invocação de dois vícios: (i) o erro sobre os pressupostos de facto em que alegadamente assenta o ato impugnado, e a consequente violação das normas dos artigos 52.°, n.° 1, alínea a), e 56.°, alínea a), ambos do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro, e do direito do Autor ao subsídio de desemprego; e (ii) a falta de fundamentação.
Ora, o erro sobre os pressupostos de facto e de direito corresponde, na verdade, a um erro que incide sobre um dos pressupostos de legalidade do ato administrativo: o autor do ato pressupôs, em erro, que estavam reunidos os pressupostos legalmente exigidos para a sua prática. Portanto, na prática, o que releva para efeitos de (in)validade do ato é a ilegalidade assim cometida, i.e., o vício de violação da norma que se pressupôs aplicável (erro sobre os pressupostos de direito) ou cuja previsão normativa se pressupôs preenchida (erro sobre os pressupostos de facto). Por isso mesmo, uma das modalidades do vício de violação de lei é a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos, de facto ou de direito, relativos ao conteúdo ou ao objeto do ato administrativo.
E, salvo os casos de expresso enquadramento legal no desvalor da nulidade, todo o vício de violação de lei é cominado com a mera anulabilidade. Concluindo no caso dos autos: contrariamente ao que pretende o Autor, a «falta de fundamento legal» e a violação das normas dos artigos 52.°, n.° 1, alínea a), e 56.°, alínea a), ambos do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro, não constituem causa de nulidade da decisão de cessação do subsídio de desemprego, já que não se integram em qualquer uma das hipóteses elencadas no n.° 2 do artigo 133.° do CPA, nem existe outra norma específica que reconduza tal vício à sanção da nulidade.
A alegada violação do direito ao subsídio de desemprego, imputada pelo Autor ao ato impugnado, também não é causa de nulidade. Inexistindo disposição legal específica que comine com a nulidade esse vício, o entendimento contrário só poderia ser extraído da integração do ato impugnado no preceito da alínea d) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA, i.e., entender-se que o ato em causa fere o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Sucede que a expressão «direitos fundamentais» que resulta dessa norma abrange apenas os direitos, liberdades e garantias e os direitos de natureza análoga, excluindo, portanto, os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham essa natureza.
Ora, o direito à segurança social, prescrito no n.° 1 do artigo 63.° da Constituição da República Portuguesa, é integrável na categoria dos designados direitos económicos, sociais e culturais (cfr. Título III da Parte I da Constituição). Além disso, não pode ser qualificado como direito análogo a direitos, liberdades e garantias, já que, por um lado, não se apresenta como um direito fundamental a uma abstenção do Estado, mas antes consiste no direito a uma prestação ou ação genérica do Estado, e, por outro lado, não apresenta um nível de densificação constitucional que permita uma concretização minimamente adequada do seu núcleo fundamental a partir da própria Constituição, dependendo da lei ordinária para se tornar líquido e certo (…).
Cabe por isso concluir que, ainda que proceda esta causa de invalidade imputada pelo Autor, ela nunca dará lugar à nulidade do ato impugnado, em moldes que lhe permitam a sua impugnação judicial a todo o tempo.
Por último, também a mesma conclusão se extrai em relação ao vício de falta de fundamentação.
Por um lado, a falta de fundamentação de um ato não põe em causa a sua identificabilidade orgânica ou material, repercutindo-se, apenas, e em princípio, na sua inteligibilidade e justificação perante os interessados, pelo que não pode concluir-se estar em causa um elemento essencial constitutivo do ato, mas uma mera formalidade instrumental, cuja falta não gera a sua nulidade nos termos e para os efeitos do segmento inicial do n.° 1 do artigo 133.° do CPA.
Por outro lado, embora o dever de fundamentação seja uma imposição constitucional, a norma do segmento final do n.° 3 do artigo 268.° da Constituição não dispensa a conformação ou, pelo menos, a mediatização concretizadora do legislador relativamente ao alcance ou extensão da obrigatoriedade da fundamentação.
Além disso, da Constituição não resulta que, em correlação com o dever de fundamentação, se contraponha, no outro polo, uma posição autónoma do interessado que tenha por conteúdo concreto o direito em si mesmo à fundamentação, ou seja, um direito não funcionalizado à tutela de outros direitos (fundamentais ou não). Ou seja, da consagração do dever de fundamentação não resulta a existência de um direito subjetivo à fundamentação, que tutele um bem jurídico-constitucional específico e autónomo, cuja proteção encontre a sua razão de ser determinante no princípio da dignidade da pessoa humana, que constitui o fundamento último dos direitos fundamentais ou de natureza análoga(…). Razões pelas quais, como é orientação jurisprudencial maioritária do tribunal constitucional e jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo - aqui acolhida, em atenção à regra constante n.° 3 do artigo 8.° do Código Civil - conclui-se que, em geral, não existe propriamente um direito fundamental à fundamentação, ou, sequer, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo de este dever de fundamentação poder vir a ser permeado com as exigências dos direitos fundamentais naqueles casos em que a fundamentação seja condição indispensável da realização ou garantia dos direitos fundamentais propriamente ditos (…).
Deste modo, a eventual falta de fundamentação do ato impugnado também é geradora de mera anulabilidade, cabendo por isso aferir se a presente ação foi intentada dentro do prazo de que o Autor dispunha para impugná-lo, nos termos das disposições conjugadas da alínea b) do n.° 2 do artigo 58.° e n.° 1 do artigo 59.°, ambos do CPTA.
Estando assente que o ato impugnado foi remetido ao Autor por ofício de 22 de Abril de 2014 (cfr. parágrafo B) do elenco da matéria de facto provada), a verdade é que não consta dos presentes autos - da documentação junta pelo Autor e do processo administrativo instrutor - qualquer informação sobre a data em que o Autor foi efetivamente notificado desta decisão. Estando em causa um facto extintivo do direito de ação do Autor, resta concluir que a Entidade Demandada não cumpriu o ónus que sobre ela impende de provar que o Autor foi notificado do ato impugnado em 30 de Abril de 2014, como defende na sua contestação (cfr. artigo 342.°, n.° 2, do Código Civil).
Por outro lado, não procede, no âmbito do procedimento administrativo, a pretensão da Entidade Demandada de aplicar nesta sede a presunção de notificação no terceiro dia posterior à notificação ou no primeiro dia útil seguinte. Tudo porque uma tal regra, plasmada nos artigos 248.° e 249.°, n.° 1, do CPC, é apenas aplicável às notificações das secretarias dos tribunais dirigidas às partes diretamente ou na pessoa dos seus mandatários judiciais.
Do mesmo modo, não existe base legal que funde a presunção de notificação em cinco dias úteis a que a Entidade Demandada recorreu quando remeteu ao Autor o ofício de notificação do ato impugnado (cfr. alínea B) do probatório), razão bastante para que não se deva recorrer a ela na contagem do prazo de caducidade do direito de ação.
Dito isto, é igualmente indesmentível que o Autor interpôs recurso hierárquico do ato impugnado em 4 de Junho de 2014 (cfr. alínea C) do probatório). O que necessariamente implica que, nessa data, já conhecia o ato impugnado.
Mas, mais ainda: significa que, por força da norma vertida no artigo 59.°, n.° 4, do CPTA, o prazo de que o Autor dispunha para a impugnação contenciosa da decisão de cessação do subsídio de desemprego suspendeu-se nessa data, só retomando o seu curso com a notificação da decisão dessa impugnação administrativa ou o decurso do respetivo prazo legal.
Não resulta dos autos qualquer informação sobre a existência de decisão expressa do recurso hierárquico interposto pelo Autor e ele mesmo se refere à verificação de um indeferimento tácito dessa impugnação administrativa (cfr. artigo 1.° da resposta às exceções, a fls. 81 dos autos). Portanto, importa aferir em que data ocorreu o indeferimento tácito do referido recurso.
Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 175.°, n.° 1, e 72.°, n.° 1, alínea b), do CPA, o prazo de decisão do recurso hierárquico é, salvo norma especial, de 30 (trinta) dias úteis «a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer».
Essa remessa deve ter lugar no prazo de 15 (quinze) dias úteis, devendo o recorrente ser notificado desse facto (cfr. n.° 1 do artigo 172.°, conjugado com a alínea b) do n.° 1 do artigo 72.°, ambos do CPA). No presente caso, não consta dos autos qualquer informação sobre a data em que o Centro Distrital de Lisboa do ISS remeteu o recurso hierárquico interposto pelo Autor para o Presidente do Conselho Diretivo da Entidade Demandada. Impõe-se, por isso, aplicar no presente caso a norma do artigo 109.°, n.° 3, alínea b), do CPA, entendendo-se que sempre que, como no caso dos autos, não seja respeitado o prazo de quinze dias para a remessa do processo ao órgão competente para decidir o recurso hierárquico ou, se desconheça quando é que essa remessa teve lugar, o prazo de trinta dias úteis de que esse órgão dispõe para decidir conta-se desde o termo final do prazo legal de quinze dias úteis fixado como prazo máximo para essa remessa no n.° 1 do artigo 172.° do CPA (cfr., neste sentido, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Fevereiro de 2010, proc. n.° 320/08, de 20 de Novembro de 2002, proc. n.° 46077, de 18 de Fevereiro de 2000, processo n.° 41245, e de 17 de Dezembro de 1998, processo n.° 43277, todos disponíveis em www.dgsi.pt, de cuja fundamentação não se vêm razões para discordar). Ou seja, no caso dos autos, tendo o recurso hierárquico sido interposto em 4 de Junho de 2014, o autor do ato impugnado dispunha de quinze dias úteis para sobre ele se pronunciar e para o remeter ao órgão competente para dele decidir. Terminado, em 27 de Junho de 2014, esse prazo de quinze dias, iniciou-se no dia seguinte o prazo de trinta dias para a emissão de decisão do recurso hierárquico, o qual findou em 8 de Agosto de 2014.
Uma vez que o ato tácito de indeferimento do recurso hierárquico se formou durante as férias judiciais (cfr. artigo 28.° da Lei de Organização do Sistema Judiciário), seria apenas em 1 de Setembro de 2014 que se retomaria a contagem do prazo de impugnação judicial da decisão de cessação do subsídio de desemprego que o Autor ataca nos presentes autos, por força do regime do n.° 1 do artigo 138.° do CPC, aplicável por remissão do artigo 58.°, n.° 3, do CPTA. Mas uma vez que não ficou demonstrada a data em que o Autor foi notificado ou tomou conhecimento do ato impugnado, apenas se podendo asseverar com certeza que já tinha dele conhecimento em 4 de Junho de 2014 - porque nessa data interpôs recurso hierárquico -, impõe-se considerar essa data, 1 de Setembro de 2014, como o termo inicial do prazo de impugnação judicial do ato impugnado nos presentes autos.
Considerando esse termo inicial, o prazo de três meses para a instauração da presente ação terminou em 1 de Dezembro de 2015 (cfr. as disposições conjugadas do artigo 58.°, n.° 2, alínea b), e n.° 3, do CPTA e do artigo 138.°, n.° 1, do CPC).
Assim, na data em que o Autor instaurou a presente ação - 27 de Fevereiro de 2015 (cfr. alínea D) do elenco da matéria de facto provada) - já tinha caducado o correspondente direito de ação, o que constitui uma exceção dilatória insuprível (cfr. artigo 89.°, n.° 1, alínea h), do CPTA) e conduz à absolvição da Entidade Demandada da instância (cfr. artigos 278.°, n.° 1, alínea e), e 576.°, n.° 2, ambos do CPC, aplicáveis por remissão do artigo 1.° do CPTA).
Apreciemos o suscitado:
Refira-se, desde logo, que é para confirmar a Sentença Recorrida.
Com efeito, o presente recurso jurisdicional foi interposto pelo Autor, J........, da sentença de 8 de Fevereiro de 2016 proferida no TAF de Sintra.
O aqui Recorrente intentara contra o Instituto de Segurança Social, IP, (“ISS”) ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos, peticionando a anulação da decisão de 22 de Abril de 2014, que determinou a cessação do pagamento subsídio de desemprego que lhe havia sido atribuído, e a consequente restituição das quantias que lhe foram pagas a esse título.
O tribunal a quo julgou verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação e, em consequência, absolveu o ora Recorrido da instância.
Alega o Recorrente, no essencial, que a sentença proferida é nula, por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação, uma vez que a presente Ação será tempestiva, sendo que a decisão recorrida, violará ainda o princípio da promoção do acesso à Justiça e o direito fundamental uma tutela jurisdicional efetiva e a um processo equitativo.
Resulta, desde logo da decisão recorrida que a questão controvertida passa pela apreciação de factos apenas suscetíveis de prova documental, a qual foi efetuada adequadamente pelo Tribunal a quo.
Na realidade, o Tribunal de 1ª Instância ao proferir a sentença recorrida, tendo em conta os elementos carreados para os autos e os fundamentos de facto e de direito ali invocados, fez uma correta interpretação dos normativos legais aplicáveis, não tendo sido violados quaisquer preceitos, designadamente os invocados pelo Recorrente, não se vislumbrando a verificação de qualquer vicio ou nulidade.
Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, mais se dirá o seguinte:
Não obstante o já referido, entende o Recorrente que a decisão recorrida assentou numa errada interpretação da lei e do Direito aplicável ao caso concreto, o que determinou um manifesto erro de Julgamento quanto ao enquadramento legal do caso em apreço.
Se é incontornável que o ato objeto de impugnação foi proferido em 22/04/2014, e a Ação deu entrada em juízo em 03/03/2015, não é difícil percecionar que se mostram ultrapassados os 3 meses legalmente estabelecidos para a impugnação do controvertido ato, tanto mais que se não vislumbra nem reconhece que estejamos perante um ato nulo, como se evidenciou lapidarmente em 1ª instância.
Efetivamente, a impugnação dos atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses a contar da data da notificação, a qual se suspende com a utilização dos meios de impugnação administrativa e retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o facto que ocorrer em primeiro lugar (artigos 58°, n° 2, al. b) e 59°, n°s 1 e 4 do CPTA.
Ainda assim, o prazo de 3 meses equivale a 90 dias, dado que “deve entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias, para o efeito de nele serem descontados os dias de férias que eventualmente fiquem abrangidos” (Mário Aroso de Almeida, CPA Comentado, Almedina, páginas 352 e seguintes).
Mais se aplica o disposto no artigo 144.° do CPC, o qual refere que “O prazo processual estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes. ”
Decorre ainda do Acórdão do TCAN nº 00298/10.6BEMDL de 18-12-2015 que “Resulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.
A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Assim, quando o prazo abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Assim, a partir de 23/04/2014, começou a correr o prazo para reclamar, recorrer hierárquica e contenciosamente.
Uma vez que o aqui Recorrente em 04/06/2014, recorreu hierarquicamente do controvertido ato, tal determinou a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, de acordo com o previsto na 1.ª parte do artigo 59.°, n.° 4 do CPTA.
Seguindo de perto o consignado no Acórdão do TCAN, proferido no processo n.° 00941/09.0BEBRG, de 22/02/2013, “(...) havendo impugnação administrativa facultativa e impendendo sobre o ente competente ao qual a mesma foi dirigida o dever legal de decidir no prazo de 30 dias findo o qual e sem que haja sido tomada uma decisão se considera o “recurso tacitamente indeferido” (...) o prazo judicial de impugnação que se mostra previsto no art.° 58.°, n° 2 do CPTA foi suspenso tendo retomado com o seu curso, no caso, com o decurso do prazo legal para a decisão daquela impugnação administrativa”.
Assim, a impugnação administrativa determinou a suspensão do prazo para recorrer contenciosamente até 24/09/2014.
Retomada a contagem do prazo de impugnação contenciosa em 25/09/2014, contando os 30 dias que mediaram entre a data da notificação do ato (23/04/2014) até à interposição do Recurso Hierárquico (04/06/2014) o prazo total de 90 dias para impugnação contenciosa do ato terá findado em 15/09/2014.
Deste modo, tendo a presente Ação sido interposta em 03/03/2015, está bem de ver que é a mesma intempestiva, sendo que a caducidade do direito de ação consubstancia um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, configurando uma exceção dilatória que importa a absolvição da instância, nos termos da alínea h) do n.° 1, e n.° 2 do artigo 89.° do CPTA.
Acresce que o Recorrente não logrou demonstrar que o ato objeto de impugnação se mostrasse nulo, como circunstancialmente se mostra suficientemente evidenciado no discurso fundamentador da decisão recorrida, cujo teor aqui se acompanha.
Como se sumariou no Acórdão do Colendo STA, de 22/04/2015, no Procº n.º 061/15, “(...) II – Caducou o direito de impugnar um ato, aparentemente consolidado há anos, se os vícios que lhe foram atribuídos não eram potencialmente fautores da sua nulidade.
Como resulta ainda do Acórdão do STA, de 05/06/2007, no Procº n.º 0275/07, “(…) O direito à segurança social previsto no artº 63º, nº 1 da CRP, que corresponde ao dever do Estado em criar as condições para fornecer prestações de segurança social, como é o caso do subsídio de desemprego em caso de desemprego involuntário (cf. artº 59º, e) da CRP, conjugado com o nº 3 do citado artº 63º), enquanto mera categoria abstrata não se confunde, naturalmente, com o direito subjetivo ao subsídio de desemprego. IX - A concretização dessa prestação depende de o interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece, em concretização dos citados preceitos constitucionais (cf. artº 3º do DL 79-A/89 de 13.03, na redação do DL 418/93, de 24.12). X - O que significa que a eventual violação do citado artº 3º do DL 79-A/89, na apontada redação, pelo ato impugnado, não poderia nunca ofender os citados preceitos constitucionais, antes se traduzindo numa ilegalidade que, enquanto reportada às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego previstas na lei ordinária, é simplesmente causa da anulação do ato (artº 135º do CPA)”.
Vem suscitada recursivamente ainda a ausência de fundamentação da decisão recorrida, o que igualmente se não reconhece.
Estatui o artigo 124.°, n.° 1, alínea a) do CPA, que “para além dos caso em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: A) neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”.
O Tribunal a quo ao proferir a decisão recorrida teve o cuidado de fundamentar adequada e suficientemente a decisão adotada, entendimento que aqui se acompanha, não se reconhecendo ainda qualquer outro vicio, nomeadamente qualquer omissão de pronuncia.
Quanto à invocada violação do princípio da promoção do acesso à Justiça e o direito fundamental uma tutela jurisdicional efetiva e a um processo equitativo, sem necessidade de particular desenvolvimento, refira-se que o Recorrente só se pode queixar de si próprio, pois que a decisão adotada em 1ªinstância e que aqui se confirmará, se limitou a aplicar a lei à factualidade provada, não cabendo ao tribunal ignorar ou tornear os prazos legalmente estabelecidos para a apresentação em juízo das ações judiciais.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 13 de setembro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
