| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul.
A .... , S.A. vem, no âmbito da presente acção de contencioso pré-contratual que a .... , S.A., intentou contra o Município de Sintra, interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que anulou o acto que excluiu do procedimento a proposta que a .... , S.A., apresentou nos lotes 1 e 2, anulou o acto de adjudicação que havia recaído sobre as propostas que a ora Recorrente apresentou nesses lotes, anulou os contratos celebrados e condenou o referido Município a praticar novo acto de adjudicação que recaísse sobre as propostas apresentadas pela Autora, ora Recorrida.
Apresentou as seguintes conclusões com as respectivas alegações de recurso:
A. A douta sentença recorrida considerou e deu como provado (facto provado g)) que “Do Caderno de Encargos, designadamente do seu Anexo B, não consta a indicação de quantos ou quais são os cantões de que se compõe cada um dos lotes a concurso”, contudo o que sucede é que deste facto – em si verdadeiro – o tribunal a quo retira conclusões sem qualquer nexo de ligação ou sustentação.
B. O caderno de encargos não indica quantos/quais cantões compõem cada um dos lotes a concursos, mas isso não obsta a que imponha objetivamente uma obrigação clara – claríssima – de que os concorrentes indiquem nas suas propostas a distribuição por cantões dos meios a afetar ao contrato.
C. Pelo contrário, o que se verifica é precisamente que o caderno de encargos impõe de forma muito clara que os concorrentes indiquem nas suas propostas a distribuição por cantões dos meios a afetar ao contrato.
D. Com efeito, conforme a douta sentença recorrida reconhece e dá como provado (facto provado f)):
“Cláusula 4.ª
Obrigações principais do prestador de serviços
1- Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, no Caderno de Encargos ou nas cláusulas contratuais, da celebração do contrato decorre para o prestador de serviços a obrigação principal de cumprir com zelo o serviço contratado.
2- A título acessório, o prestador de serviços fica ainda obrigado, designadamente, a recorrer a todos os meios humanos, materiais e informáticos que sejam necessários e adequados à prestação do serviço, bem como ao estabelecimento do sistema de organização necessário à perfeita e completa execução das tarefas a seu cargo.
(…)
3. Recursos Humanos, Viaturas e Equipamentos Mínimos:
O prestador de serviços deverá ter como disponibilidade mínima a operar diariamente os seguintes meios humanos:
(…)
Dezasseis (16) cantoneiros de limpeza que devem assegurar as tarefas de varrição.
1 equipa móvel constituída no mínimo por 4 cantoneiros credenciados, capacitados para trabalho com ferramentas e equipamentos mecânicos, a utilizar designadamente em desmatações, aplicação de solução inócua para a saúde pública ou fitofármaco para controlo de infestantes, reforços de limpeza, recolha de terras e entulhos que se encontrem nas áreas de limpeza contratada ou nas imediações, limpeza de zonas de feiras e mercados ou de realização de eventos, limpeza de sumidouros cuja limpeza não é conseguida pelos cantoneiros afectos aos cantões e, todos os trabalhos não especificados que contribuam para a eficácia da prestação de serviços.
1 motorista legalmente habilitado para operar com varredoura mecânica e um (1) cantoneiro de apoio para execução das tarefas associadas à varrição mecânica.
(…)
O prestador de serviços deverá assegurar com eficiência a limpeza pública a realizar, pelo que tem de identificar na fase de apresentação da proposta a quantidade de colaboradores que irão estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços. É da responsabilidade do prestador de serviços assegurar a disponibilidade de recursos para suprir as folgas legais bem como os períodos de férias e de descanso semanal, e outras ausências ou impedimentos dos seus colaboradores.
(…)
VII.QUANTIFICAÇÃO DE RECURSOS:
O conjunto de recursos a utilizar no âmbito da prestação de serviços deverão ser quantificados e caracterizados objectivamente pelo prestador de serviços, tendo em consideração o cumprimento eficaz do objecto contratual e o conjunto de recursos definidos como mínimos para cada um dos lotes no presente CE, pelo que a sua descrição deverá ser apresentada com a proposta, através da organização dos cantões por lote, incluindo programa de trabalhos, plano de mão-de-obra, e plano de equipamentos e viaturas.” (negrito e sublinhado nosso).
E. A indicação da divisão dos lotes por cantões e a afetação dos meios a cada cantão na proposta é condição sine qua non da admissão das propostas, na medida em que, sem essa indicação não seria sequer possível a sua comparação com as outras propostas e, posteriormente, o controlo de execução, além de ser também indispensável para se considerar que a proposta é séria.
F. O que resulta das disposições sub iudice do Caderno de Encargos mais não é senão obrigar os concorrentes a transpor para suporte documental um exercício intelectual subjacente à elaboração da proposta, de tal forma que, não o apresentando, fica objetivamente em dúvida que a proposta tenha tido o mais basilar nível de diligência na sua ponderação e, ergo, fica também em crise a própria validade material da proposta.
G. Nesse sentido, constitui de forma muito clara um termo ou condição não submetido à concorrência ao qual a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem.
H. A interpretação da douta sentença recorrida redunda em que apenas se considerem termos ou condições vinculativas dos cadernos de encargos aquelas que venham expressamente articuladas num subcapítulo com essa designação; caso a sua vinculatividade decorra apenas da leitura contextualizada do caderno de encargos, então, para o tribunal a quo, já não serão termos ou condições vinculativos.
I. Contudo, como não poderia deixar de ser, não tendo a proposta da Autora, ora Recorrida, qualquer indicação de “quantidade de colaboradores que irão estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços” (negrito e sublinhado nosso), deveria forçosamente ter sido excluída.
J. Ainda assim, a conduta do júri do procedimento/entidade adjudicante não foi sequer a de excluir liminarmente a proposta, mas antes de pedir à Recorrida que suprisse a irregularidade da sua proposta.
K. Contudo, o que a Recorrida fez foi re-submeter os mesmíssimos documentos que havia já apresentado aquando da sua proposta (cfr. facto provado l)).
L. Isto é, a Recorrida não supriu a irregularidade da sua proposta, tendo, inclusive, apresentado ao júri uma resposta objetivamente inviável e inepta enquanto resposta a pedido de suprimento.
M. Contudo, em linha com o seu raciocínio – errado – quanto à exigência de indicação na proposta da distribuição de meios por cantão, o tribunal a quo considerou que, não sendo essa exigência um termo ou condição cuja falta determinasse a exclusão da proposta, então não havia obrigação de suprir, uma vez que não havia irregularidade a suprir.
N. Tal entendimento, para além de tornar impraticável a condução dos procedimentos pré-contratuais e prejudicar o comércio jurídico, carece totalmente de base legal.
O. A obrigatoriedade de dar cumprimento às solicitações do júri, nomeadamente em sede de suprimento de irregularidades – sob pena de exclusão da proposta – não pode ficar dependente do entendimento de cada concorrente.
P. Nem a impugnabilidade contenciosa dessas solicitações do júri/decisões da entidade adjudicante significa que os concorrentes possam, sem consequência, ignorá-las ou incumpri-las durante a fase pré-contratual.
Q. Ademais porquanto a cláusula 15.º, n.º 3 do programa do procedimento dispõe claramente que: “É também motivo de exclusão das propostas a não prestação dos esclarecimentos às propostas e o não suprimento de irregularidades formais das propostas que careçam de ser supridas, solicitados pelo Júri do procedimento, dentro do prazo fixado para o efeito”.
R. Porém, ao agir da forma como agiu a Recorrida não só incorreu em violação manifesta da cláusula 15.º, n.º 3 do programa do procedimento – por si só causa de exclusão – como também confirmou objetivamente que a sua proposta não foi instruída com base em qualquer ponderação sobre a divisão dos lotes em cantões e afetação de meios a cada cantão, caso contrário teria certamente prestado o suprimento solicitado com essa informação. * A .... , S.A., ora Recorrida, apresentou contra-alegações, que concluiu, dizendo:
A. O recurso a que se responde foi interposto pela .... da Sentença de 03.03.2025, através da qual o TAC de Lisboa julgou procedente a ação urgente de contencioso pré-contratual intentada pela .... e anulou as decisões de adjudicação, proferidas pela CMS, das propostas da .... nos Lotes 1 e 2 Concurso Público CT-23/01208, para a “Aquisição de serviços de limpeza urbana, por 31 meses”, em virtude de as propostas da .... terem sido ilegalmente excluídas desses lotes;
B. Nas alegações de recurso, a .... invoca que a Sentença recorrida incorreria em erro de julgamento, uma vez que as propostas da .... deveriam ter sido excluídas, seja por, alegadamente, serem omissas quanto à “distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica)”, seja por a .... não ter respondido de forma adequada ao pedido de esclarecimento formulado pelo Júri do Concurso;
C. Quanto ao primeiro fundamento do recurso, resultou demonstrado dos autos que uma qualquer omissão da “distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica)” nas propostas da .... não teria o condão de levar à exclusão de tais propostas nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP;
D. De facto, não só as peças do procedimento eram totalmente omissas sobre quantos ou quais seriam os “cantões” de que se compõem os vários lotes a Concurso como, também, quando questionado sobre se seria “exigida a apresentação de plantas dos cantões”, o Júri, em sede de esclarecimentos, remeteu expressamente para os documentos mencionados na alínea c) do n.º 1 da Cláusula 8.ª do Programa do Concurso (ou seja, a mesma disposição das peças do procedimento que elenca os documentos que constituem a proposta);
E. E, a esse respeito, não existem quaisquer dúvidas de que a .... instruiu as suas propostas para os Lotes 1 e 2 do Concurso com todos os documentos exigidos à luz de uma leitura razoável das peças do procedimento, documentos esses que tinham o conteúdo neles exigido e necessário para que o Júri e a Entidade Demandada pudessem proceder à sua análise e avaliação – designadamente, os mencionados na alínea c) do n.º 1 da Cláusula 8.ª do Programa do Concurso;
F. Quanto ao segundo fundamento do recurso, é evidente que, ao contrário da caracterização simplista feita pela Recorrente, o que aqui importa é que a conduta do Júri, ao formular um pedido de esclarecimentos que não indica concretamente, nem a irregularidade detetada, nem a forma de proceder ao seu suprimento – limitando-se a transcrever, ipsis verbis, o Caderno de Encargos, que a Autora já havia aceitado integralmente – deu origem a uma decisão de exclusão das propostas da .... sem qualquer fundamento legal;
G. Perante o equívoco por si inegavelmente gerado, o Júri nem sequer se dignou a responder à pergunta da .... se os “Planos de Mão-de-obra” previamente apresentados correspondiam ao pretendido, desde modo violando os mais elementares deveres de boa-fé que devem nortear a interação entre a Administração Pública e os particulares, fazendo ainda “tábua-rasa” do princípio in dubio pro concorrente;
H. Esta postura do Júri – chancelada pela CMS, ao praticar os atos impugnados – mereceu um juízo de censura cabal e totalmente justificado por parte do TAC de Lisboa: “(…) à falta da indicação da distribuição dos colaboradores por cantões territorialmente identificados não correspondia, de acordo com as peças do procedimento, qualquer consequência ao nível da exclusão de propostas; logo, a irregularidade detectada poderia ser suprida, mas, se o não fosse, dessa omissão não poderia resultar, por identidade de razão, a exclusão da propostas” (cf. p. 38 da Sentença Recorrida);
I. Em resumo, a .... foi triplamente penalizada no Concurso: (i) primeiro, pela redacção ambígua das peças procedimentais; (ii) depois, pela redação críptica do pedido de esclarecimentos formulado pelo Júri (que replicou a redação das peças, sem mais); e, por fim, (iii) pela falta de resposta e de colaboração do Júri, que, tendo sido alertado pela Autora de que o âmbito do seu pedido não era claro e, por isso, não sabia a .... se os documentos apresentados seriam ou não suficientes, simplesmente não se dignou esclarecer a Autora;
J. Nesta linha, não poderia o Tribunal a quo senão tomar a decisão que tomou, anulando os atos de adjudicação proferidos pela CMS, em virtude da evidente ilegalidade da exclusão das propostas da .... , que determinavam a forçosa procedência dos pedidos formulados;
K. Em conclusão, o TAC de Lisboa decidiu corretamente – ao anular os atos e os contractos impugnados e, consequentemente, ao condenar a Entidade Demandada a adjudicar as propostas apresentadas pela .... aos Lotes 1 e 2 do Concurso e a celebrar os respectivos contratos –, não tendo a .... razão em qualquer dos supostos vícios que imputa à decisão sub judice;
L. A douta Sentença recorrida não merece assim qualquer censura e deverá ser integralmente mantida por este douto Tribunal Superior, sendo o recurso julgado improcedente, com as legais consequências.
*
O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA, tendo emitido douto parecer em que conclui que deve negar-se provimento ao recurso por não se verificarem os erros de julgamento que são imputados à sentença. *
Do objecto do recurso.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso.
Importa, assim, decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à apreciação da prova e em erro de direito, por violação da al. a) do n.º 1 do art.º 72.º do CPTA e da cláusula 15ª, n.º 3 do PP. * Com dispensa de visto das Exmas. Senhoras Juízas-Adjuntas, vem o processo à Conferência para julgamento.* FUNDAMENTAÇÃO
De facto.
Na sentença recorrida foi fixado o seguinte a título de matéria de facto:
a) Através do Anúncio de Procedimento n.° 20650/2023, publicado no Diário da República, n.° 233/2023, Série II, Parte L, em 04.12.2023, o Município de Sintra publicitou a abertura do Concurso público com publicidade internacional, por divisão em lotes, para "Aquisição de serviços de limpeza urbana, por 31 meses" — cfr. DOC 3 junto com a PI.
b) O anúncio do concurso foi também publicitado no Jornal Oficial da União Europeia: cfr. anúncio 2023/S 234-736945, no JO/S S234, de 05.12.2023 — cfr. o mesmo DOC.
c) Nos termos desse Anúncio, do Anexo B do Programa do Concurso (PC] e do Caderno de Encargos [CE], o objeto do procedimento encontrava-se dividido nos seguintes dez Lotes, todos com um prazo de execução de 31 meses e com os seguintes preços base:
(i) Lote 1 - Almargem do Bispo, Pêro Pinheiro, Montelavar, com o preço base de € 1.951.264,78;
(ii) Lote 2 - São João das Lampas e Terrugem, com o preço base de € 1.871.698,10;
(iii) Lote 3 - Colares, com o preço base de € 1.340.408,81;
(iv) Lote 4 - Sintra, com o preço base de € 3.411.949,69;
(v) Lote 5 - Algueirão - Mem Martins, com o preço base de € 2.948.899,37;
(vi) Lote 6 - Rio de Mouro, com o preço base de € 2.315.251,57;
(vii) Lote 7 - Cacém e São Marcos, com o preço base de € 1.462.264,15;
(viii) Lote 8 - Monte Abraão e Massamá, com o preço base de € 2.437.106,92;
(ix) Lote 9 - Queluz e Belas, com o preço base de € 4.021.226,42; e
(x) Lote 10 - Casal de Cambra, com o preço base de € 1.218.553,46 — cfr. também DOC 4 junto com a PI.
d) O objeto do contrato a outorgar no âmbito deste procedimento inclui as seguintes componentes: (i) Varrição manual e mecânica; (ii) Remoção e controlo de infestantes de passeios e outras zonas de circulação pedonal; (iii) Despejo de papeleiras; (iv) Limpeza de sumidouros e sarjetas; (v) Remoção de grafitis; (vi) Lavagem de arruamentos, túneis e escadarias; e (vii) Remoção de resíduos dispersos.
e) Do "Programa do Concurso" consta, designadamente, o seguinte:
- «Cláusula 8ª
Documentos da proposta
1- A proposta deve ser constituída pelos seguintes elementos:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), que deve ser obtido na área específica do Portal da Comissão Europeia https://ec.europa.eu/espd, através do ficheiro xml junto às peças do procedimento.
b) Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar:
b. 1) Lista de preços inserida na plataforma electrónica;
c) Documentos que contenham os termos ou condições, relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule:
c. 1) Memória Descritiva; c.2) Plano de Mão-de-obra;
c.3) Plano de Equipamentos e viaturas;
c.4) Declaração de compromisso de honra de como o pessoal afecto à prestação de serviço, por cada Lote será dirigido localmente por um ou dois encarregados respectivamente, com elevado sentido de autonomia para a decisão, com conhecimento e experiência nesta área de actuação e capacitado para ser o representante permanente.
c.5) Declaração de compromisso de honra de que se obriga a fornecer aos seus trabalhadores abrangidos pelo presente procedimento, dos meios de protecção, incluindo vestuário de trabalho adequados e suficientes às tarefas profissionais a realizar, e como os trabalhadores terão identificação, quer do próprio quer do adjudicatário;
c.6) Declaração de compromisso de honra de como os veículos e equipamentos afectos à prestação de serviços têm no máximo 5 anos á data de início da prestação de serviço, e que terão dísticos autocolantes afixados em local visível a definir, como estando ao serviço da Câmara Municipal de Sintra;
(...)
2- Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis por conterem atributos da proposta de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar.
3- Para efeitos do presente procedimento, considera-se atributo da proposta, qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos
(...)
Capítulo IV
Análise das propostas e adjudicação
Cláusula 15.ª
Análise das propostas
1- As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.
2- São excluídas as propostas aquando da elaboração do relatório preliminar, se encontrem nas condições referidas na alínea a), b), c), d), e), f), I), m), n) eo), do n.° 2 do artigo 146.° do Código dos Contratos Públicos, bem como as que não disponham de todos os documentos inseridos de que constituem a proposta.
3- É também motivo de exclusão das propostas a não prestação dos esclarecimentos às propostas e o não suprimento de irregularidades formais das propostas que careçam de ser supridas, solicitados pelo Júri do procedimento, dentro do prazo fixado para o efeito.
4- São excluídas ainda as propostas que não sejam assinadas electronicamente conjuntamente com todos os seus documentos através de uma assinatura electrónica qualificada.
(. )
Cláusula 18.ª
Critério de adjudicação
1- O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada pela avaliação do factor correspondente a um único aspecto da execução do contrato a celebrar, o preço.» — cfr. PA.
f) Do Caderno de Encargos consta, designadamente, o seguinte:
«Cláusula 3.ª
Prazo
1- Os contratos, referentes a cada um dos lotes, produzem efeitos após o visto ou declaração de conformidade pelo Tribunal de Contas, sendo que o prestador de serviços obriga-se a prestar e executar o serviço, pelo prazo de 31 meses, com início previsível a 1/06/2024, após a eficácia do contrato, e término a 31/12/2026, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da cessação do mesmo.
(...)
Cláusula 4.ª
Obrigações principais do prestador de serviços
1- Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, no Caderno de Encargos ou nas cláusulas contratuais, da celebração do contrato decorre para o prestador de serviços a obrigação principal de cumprir com zelo o serviço contratado.
2- A título acessório, o prestador de serviços fica ainda obrigado, designadamente, a recorrer a todos os meios humanos, materiais e informáticos que sejam necessários e adequados à prestação do serviço, bem como ao estabelecimento do sistema de organização necessário à perfeita e completa execução das tarefas a seu cargo.
Cláusula 5.ª
Forma de prestação do serviço
1- A prestação de serviços decorrerá de acordo com o disposto no presente cadernos de encargos e em coordenação com a unidade orgânica gestora — Divisão de Serviços Urbanos (DSU R).
2- Para o acompanhamento da execução do contrato, o prestador de serviços fica obrigado a manter, com regularidade reuniões de coordenação com os representantes da Câmara Municipal de Sintra, das quais deve ser lavrada acta a assinar por todos os intervenientes na reunião
3- As reuniões previstas no n.° anterior devem ser alvo de uma convocação escrita por parte do prestador de serviços, o qual deve elaborar a agenda prévia para cada reunião.
4- Todos os relatórios, registos, comunicações, actas e demais documentos elaborados pelo prestador de serviços para entregar ao Município devem ser integralmente redigidos em português.
5- No final da execução final, discriminando os execução do contrato.
(…)
Anexo B
Características Técnicas
Para além do conteúdo jurídico das cláusulas constantes do presente Programa de Concurso, os concorrentes devem ter em conta os seguintes requisitos:
I. OBJETO DO PROCEDIMENTO:
1. O presente procedimento tem por objecto a "Aquisição de serviços de Limpeza Urbana para o Município de Sintra, pelo período de 31 meses" de acordo com o definido nas condições técnicas deste caderno de encargos e tendo em atenção os seguintes lotes:
- Lote 1 — Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de Almargem do Bispo,
Pêro Pinheiro e Montelavar, pelo período de 31 meses, de acordo com área definida na planta do Anexo 1.1;
- Lote 2 — Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de São João das
Lampas e Terrugem, pelo período de 31 meses, de acordo com área definida na planta do Anexo 2.1;
(...)
II. ESPECIFICAÇÕES DOS LOTES:
LOTE 1 — Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de Almargem do Bispo, Pêro Pinheiro e Montelavar, pelo período de 31 meses
1. Caracterização:
A área de intervenção é constituída pelo território da União de Freguesias de Almargem do Bispo, Pêro Pinheiro e Montelavar, com características predominantemente rurais com zonas urbanas de baixa densidade populacional, com áreas definidas de habitação, comércio, serviços e indústria onde reside um universo populacional de 17 662 habitantes (CENSOS, 2021).
2. Frequência de intervenção e horário das operações de limpeza:
As actividades previstas no ponto 2 das Cláusulas Técnicas, serão realizadas em todas os arruamentos do território conforme Anexo 1.1 - Planta Geral da Zona de Intervenção.
Na listagem de arruamentos, Anexo 1.2, as periodicidades associadas devem ser consideradas como indicativos mínimos de autuação. Na ausência de identificação de algum arruamento em listagem, e/ou planta Anexo 1.3., prevalece a planta geral da zona de intervenção respectiva até ao limite da freguesia, Anexo 1.1, devendo ser assumida a periodicidade de varrição igual à dos arruamentos confinantes, adoptando a de maior periodicidade sempre que aplicável, com um mínimo de uma vez por semana ou outra definida pela CMS.
Nas operações de limpeza deverá ser considerado a realização de 40 horas semanais, tomando como referência o período de segunda a domingo, incluindo os feriados que ocorram nesses dias e, aos domingos, na envolvente às estações e apeadeiros ferroviários, assim como nos arruamentos anteriormente discriminados. O horário de trabalho base será de segunda a sábado entre as 7h00 e as 20h00 e, com início às 8h00 quando prevista autuação aos Domingos.
Os ajustes a este horário podem vir a ser considerados em função de circunstâncias sazonais ou específicas dos locais de intervenção que o justificarem, em termos a definir pela CMS.
O prestador de serviços deverá indicar os locais de concentração dos recursos humanos e equipamentos de varrição afectos à prestação de serviços e os locais de início diário de funções quando a metodologia de concentração não se aplicar.
3. Recursos Humanos, Viaturas e Equipamentos Mínimos:
O prestador de serviços deverá ter como disponibilidade mínima a operar diariamente os seguintes meios humanos:
>1 encarregado geral
> Dezasseis (16) cantoneiros de limpeza que devem assegurar as tarefas de varrição.
> 1 equipa móvel constituída no mínimo por 4 cantoneiros credenciados, capacitados para trabalho com ferramentas e equipamentos mecânicos, a utilizar designadamente em desmatações, aplicação de solução inócua para a saúde pública ou fitofármaco para controlo de infestantes, reforços de limpeza, recolha de terras e entulhos que se encontrem nas áreas de limpeza contratada ou nas imediações, limpeza de zonas de feiras e mercados ou de realização de eventos, limpeza de sumidouros cuja limpeza não é conseguida pelos cantoneiros afectos aos cantões e, todos os trabalhos não especificados que contribuam para a eficácia da prestação de serviços.
> 1 motorista legalmente habilitado para operar com varredoura mecânica eum(1) cantoneiro de apoio para execução das tarefas associadas à varrição mecânica.
É da responsabilidade do prestador de serviços a disponibilização dos meios humanos necessários e autónomos para assegurar o complemento de limpeza previsto, desmatações, aplicação de solução inócua ou herbicida para o controlo de infestantes, lavagem de arruamentos, lavagem de papeleiras e, a lavagem e higienização de túneis e escadas existentes nos circuitos pedonais afectos, assim como a limpeza de feiras, mercados e locais de eventos, e limpeza e fontes, fontanários e chafarizes.
O prestador de serviços deverá assegurar com eficiência a limpeza pública a realizar, pelo que tem de identificar na fase de apresentação da proposta a quantidade de colaboradores que irão estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços. É da responsabilidade do prestador de serviços assegurar a disponibilidade de recursos para suprir as folgas legais bem como os períodos de férias e de descanso semanal, e outras ausências ou impedimentos dos seus colaboradores.
Todos os colaboradores devem possuir fardamento com visibilidade e equipamento de protecção individual que permitam fácil identificação do prestador de serviços.
O pessoal afecto à prestação de serviços deverá ser dirigido localmente por um encarregado com elevado sentido de autonomia para a decisão, conhecimento e experiência nesta área de actuação, diligência e sentido de responsabilidade, devendo estar capacitado para representação permanente do prestador de serviços em termos operacionais, dentro dos limites de autonomia que a empresa lhes conferir.
O prestador de serviços deverá ter como disponibilidade mínima a operar diariamente uma (1) varredora aspiradora mecânica compacta, motor diesel norma euro 5 (mínimo) ou eléctrico com autonomia mínima de 150 km/dia, com cuba de 6 m 3 de capacidade, com terceira escova frontal, mangote de aspiração e pistola a jacto de água de alta pressão, a afectar à execução das tarefas definidas em CE, com máximo de 3 anos à data do inicio da prestação de serviços. (...)
LOTE 2 — Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de São João da Lampas e Terrugem, pelo período de 31 meses
1. Caracterização:
A área de intervenção é constituída pelo território da União de Freguesias de São João das Lampas e Terrugem, com características predominantemente rurais com zonas urbanas de baixa densidade populacional, com áreas definidas de habitação, comércio, serviços e indústria onde reside um universo populacional de 17 993 habitantes (CENSOS, 2021).
2. Frequência de intervenção e horário das operações de limpeza:
As atividades previstas no ponto 2 das Cláusulas Técnicas, serão realizadas com as periodicidades base de intervenção indicadas em listagem de arruamentos e plantas constantes no Anexo 2.1 - Planta Geral da Zona de Intervenção.
Na listagem de arruamentos, Anexo 2.2, as periodicidades associadas devem ser consideradas como indicativos mínimos de actuação. Na ausência de identificação de algum arruamento em listagem, e/ou planta Anexo 2.3, prevalece a planta geral da zona de intervenção respectiva até ao limite da freguesia, Anexo 2.1, devendo ser assumida periodicidade de varrição igual à dos arruamentos confinantes, adoptando a de maior periodicidade sempre que aplicável, com um mínimo de uma vez por semana ou outra definida pela CMS.
Nas operações de limpeza deverá ser considerada a realização de 40 horas semanais, tomando como referência o período de segunda a domingo, incluindo os feriados que ocorram nesses dias e, aos domingos, assim como nos arruamentos anteriormente discriminados. O horário de trabalho base será de segunda a sábado entre as 7h00 e as 20h00 e, com início às 8h00 quando prevista actuação aos Domingos.
Os ajustes a este horário podem vir a ser considerados em função de circunstâncias sazonais ou específicas dos locais de intervenção que o justificarem, em termos a definir pela CMS.
O prestador de serviços deverá indicar os locais de concentração dos recursos humanos e equipamentos de varrição afectos à prestação de serviços e os locais de início diário de funções quando a metodologia de concentração não se aplicar.
1. Recursos Humanos, Viaturas e Equipamentos Mínimos:
O prestador de serviços deverá ter como disponibilidade mínima a operar diariamente os seguintes meios humanos:
> 1 encarregado geral.
> Dezasseis (16) cantoneiros de limpeza que devem assegurar as tarefas de varrição.
> 1 equipa móvel constituída no mínimo por 4 cantoneiros credenciados, capacitados para trabalho com ferramentas e equipamentos mecânicos, a utilizar designadamente em desmatações, aplicação de solução inócua para a saúde pública ou fitofármaco para controlo de infestantes, reforços de limpeza, recolha de terras e entulhos que se encontrem nas áreas de limpeza contratada ou nas imediações, limpeza de zonas de feiras e mercados ou de realização de eventos, limpeza de sumidouros cuja limpeza não é conseguida pelos cantoneiros afectos aos cantões e, todos os trabalhos não especificados que contribuam para a eficácia da prestação de serviços.
> 1 motorista legalmente habilitado para operar com varredoura mecânica e um cantoneiro de apoio para execução das tarefas associadas à varrição mecânica.
É da responsabilidade do prestador de serviços a disponibilização dos meios humanos necessários e autónomos para assegurar o complemento de limpeza previsto, desmatações, aplicação de solução inócua ou herbicida para o controlo de infestantes, lavagem de arruamentos, lavagem de papeleiras e, a lavagem e higienização de túneis e escadas existentes nos circuitos pedonais afectos, assim como a limpeza de feiras, mercados e locais de eventos, e limpeza e fontes, fontanários e chafarizes.
O prestador de serviços deverá assegurar com eficiência a limpeza pública a realizar, pelo que tem de identificar na fase de apresentação da proposta a quantidade de colaboradores que irão estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços. É da responsabilidade do prestador de serviços assegurar a disponibilidade de recursos para suprir as folgas legais bem como os períodos de férias e de descanso semanal, e outras ausências ou impedimentos dos seus colaboradores.
Todos os colaboradores devem possuir fardamento com visibilidade e equipamento de protecção individual que permitam fácil identificação do prestador de serviços.
O pessoal afecto à prestação de serviços deverá ser dirigido localmente por um encarregado com elevado sentido de autonomia para a decisão, conhecimento e experiência nesta área de actuação, diligência e sentido de responsabilidade, devendo estar capacitado para representação permanente do prestador de serviços em termos operacionais, dentro dos limites de autonomia que a empresa lhes conferir.
O prestador de serviços deverá ter como disponibilidade mínima a operar diariamente uma (1) varredora aspiradora mecânica compacta, motor diesel norma euro 5 (mínimo) ou eléctrico com autonomia mínima de 150 km/dia, com cuba de 6 m 3 de capacidade, com terceira escova frontal, mangote de aspiração e pistola a jacto.de água de alta pressão, a afectar à execução das tarefas definidas em CE, com máximo de 3 anos à data do inicio da prestação de serviços.
(...)
VII.QUANTIFICAÇÃO DE RECURSOS
O conjunto de recursos a utilizar no âmbito da prestação de serviços deverão ser quantificados e caracterizados objectivamente pelo prestador de serviços, tendo em consideração o cumprimento eficaz do objecto contratual e o conjunto de recursos definidos como mínimos para cada um dos lotes no presente CE, pelo que a sua descrição deverá ser apresentada com a proposta, através da organização dos cantões por lote, incluindo programa de trabalhos, plano de mão-de-obra, e plano de equipamentos e viaturas.
(...)
X. ANEXOS:
LOTE 1 - Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de Almargem do Bispo Pêro Pinheiro e Montelavar, pelo período de 31 meses
• Anexo 1.1- Planta Geral da Zona de Intervenção;
• Anexo 1.2 - Listagem de arruamento com periodicidade de varrição;
• Anexo 1.3 - Planta Geral com Periodicidade de varrição.
• Anexo 1.4 – Mercados
LOTE 2 - Aquisição de serviços de Limpeza Urbana na União de Freguesias de São João das Lampas e Terrugem. pelo período de 31 meses
• Anexo 2.1 - Planta Geral da Zona de Intervenção,
• Anexo 2.2 - Listagem de arruamento com periodicidade de varrição,
• Anexo 2.3 - Planta Geral com Periodicidade de varrição.
• Anexo 2.4 - Mercados.» — cfr. PA, nomeadamente fls. 125 e ss. quanto aos Anexos (e DOC 4 da PI).
g) Do Caderno de Encargos, designadamente do seu Anexo B, não consta a indicação de quantos ou quais são os cantões de que se compõe cada um dos Lotes a concurso — acordo, cfr. CE, nomeadamente fls. 125 e ss.
h) O prazo para apresentação das propostas foi inicialmente fixado em 30 dias - cfr. ponto 10 do Anúncio e Cláusula 6J, n.° 2 do PC — tendo depois sido prorrogado por mais 20 dias — cfr. Aviso de prorrogação de prazo n.° 130/2024, de 18 de janeiro, publicado no Diário da República, II Série, n.° 13, Parte L, de 18.01.2024, bem como Aviso 37681-2024, no JO/S 14/2024, de 19.01.2024, constantes do processo administrativo (PA).
i) Nos termos da alínea a) do n° 5 do art.° 50.° do CCP, o júri prestou os esclarecimentos solicitados, dos quais se destaca o seguinte:
Pergunta 39:
VII Quantificação de Recursos
15. Solicita-se a confirmação de que a exigência de “organização dos cantões por lote, incluindo programa de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos e viaturas”, se resume aos documentos exigidos no Programa de Concurso, nomeadamente memória descritiva, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos.
a. Em caso de resposta negativa, é exigida em fase de apresentação de propostas a apresentação de um plano de trabalhos?
b. O mesmo será apresentado individualmente, por lote?
c. É exigida a apresentação de plantas dos cantões? Ou bastará a indicação dos mesmos no Plano de Trabalhos apresentado?
Resposta 39:
Alínea c) do nº 1 da Cláusula 8ª
- cfr. fls. 295 e 312 do PA.
j) A 07.02.2024, a .... apresentou a sua proposta para o Lote 1, com o preço de €1.793.505,93, e para o Lote 2, com o preço de €1.712.905,93, sendo a proposta com o preço mais baixo naqueles Lotes — cfr. PA.
k) A 29.02.2024, o Júri do Concurso solicitou à .... que procedesse «ao suprimento das seguintes irregularidades formais da sua proposta:
- Apresentação do planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços, incluindo a distribuição da quantidade de colaboradores proposta, pelos cantões (varrição manual e varrição mecânica) correspondentes aos lotes 1 e 2, de acordo com o disposto no anexo B ao caderno de encargos, devidamente assinado» — cfr. PA e DOC 5 da PI.
l) A 12.03.2024, a .... , em resposta a esse pedido, submeteu os planos de mão-de-obra relativamente a cada um dos Lotes do Concurso, eletronicamente assinados — cfr. DOC junto sob Requerimento (Comprovativo Entrega) (905009) Documento(s) (010187408) de 10/10/2024 11:55:57.
m) Solicitou ainda a .... , na mesma data, a prestação de esclarecimentos sobre o teor e objeto dos esclarecimentos pretendidos, tendo submetido na plataforma eletrónica a seguinte mensagem:
«Exmos. Senhores, nos zips "Proposta Lote 1” e "Proposta Lote 2” foram submetidos respetivamente os documentos "Cláusula 8.° 1-c.2) Plano de Mão-de-Obra - Lote 1” e "Cláusula 8.° 1- c.2) Plano de Mão-de-Obra - Lote 2” onde apresentamos o solicitado nomeadamente planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços, incluindo a distribuição da quantidade de colaboradores proposta, pelos cantões (varrição manual e varrição mecânica) correspondentes aos lotes 1 e2, de acordo com o disposto no anexo B ao caderno de encargos, devidamente assinado, e que anexamos a esta mensagem. Solicitamos confirmação de que são estes dois documentos que pretendem.
Atentamente, .... , S.A.»
n) Daqueles documentos — mencionados nas duas alíneas anteriores — constam os seguintes quadros:
— DOCS juntos (e totalmente legíveis) sob Requerimento (Comprovativo Entrega) (905009) Documento(s) (010187407) de 10/10/2024 11:55:57 e Requerimento (Comprovativo Entrega) (905009) Documento(s) (010187408) de 10/10/2024 11:55:57.
o) O Júri nunca respondeu a esta mensagem da .... — acordo.
p) Da proposta da .... constam partes com as seguintes designações e cujo teor completo se dá, desde já por integralmente reproduzido:
C.1)
Memória Descritiva
Aquisição de serviços de limpeza urbana, por 31 meses
LOTE 1
PU-CP-1323-2023-0
(a fls. 387 e ss. do PA)
c.2)
Plano de Mão-de-obra
Aquisição de serviços de limpeza urbana, por 31 meses
LOTE I
PU-CP-1323-2023-0
Índice
1. Recursos humanos....................................................................................................3
1.1 Introdução ..............................................................................................................3
1.2 Pressupostos............................................................................................................5
L3 Resumo de Meios Humanos... …………………………………………………………….................. 6
13. 1 Equipa da gestão coordenação, supervisão, serviços administrativos e oficinas. 6
1.3.2 Pessoa/ operacional............................................................. ................................7
14 Seguros .....................................................................................................................9
2 Responsabilidade social.............................................................................................10
3 Segurança, higiene e saúde no trabalho....................................................................11
3.1 Introdução............................... .............................................................................. 11
3.1 Fardamento e equipamento de proteção individual...............................................12
Índice de Figuras
Figuro 1 - Exemplo de cartão identificativo dos colaboradores..................................13
índice de Tabelas
Tabela 1 – Equipa de gestão, coordenação, supervisão, serviços administrativos e oficinas ...........6
Tabela 2 - Equipa operacional ………………………………………………………..................................................7
Tabela 3 - Ilustração gráfica do equipamento dos funcionários.......................................................14
(a fls. 441 e ss. do PA)
e
c.3)
Plano de Equipamentos e viaturas
Aquisição de serviços de limpeza urbana, por 31 meses
LOTE 1
PU-CP-1323-2023-0
(a fls. 458 e ss. do PA).
q) A 18.03.2024, o Júri do Concurso elaborou o Relatório Preliminar, no qual, para o que aqui importa, relativamente aos Lotes 1 e 2 do Concurso, propôs a exclusão das propostas da .... e a adjudicação das propostas da .... — cfr. DOC 7 junto com a PI.
r) Não se conformando com o projeto de decisão constante do Relatório Preliminar, em 25.03.2024, a .... apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, requerendo a admissão e consequente adjudicação das propostas por si apresentadas nos Lotes 1 e 2 do Concurso — cfr. DOC 8 junto com a PI.
s) Em 02.04.2023, o Júri elaborou o Relatório Final, não dando acolhimento à argumentação da .... relativamente à exclusão da sua proposta e mantendo a ordenação das propostas e o projeto de decisão já anteriormente vertidos no Relatório Preliminar, ou seja, mantendo a proposta de exclusão das propostas da .... e de adjudicação das propostas da .... aos dois Lotes mencionados — cfr. DOC 9 junto com a PI.
t) Desse Relatório Final consta, designadamente, o seguinte:
«No ponto 3 Recursos Humanos, Viaturas e Equipamentos Mínimos, referente a cada um dos lotes, constante no anexo B ao caderno de encargos, era exigido aos concorrentes que identificassem nas suas propostas, a quantidade de colaboradores que iriam estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços. Analisada a proposta do concorrente .... , S.A., constatou o júri, a ausência da referida distribuição dos meios pelos cantões, áreas do território a limpar que no seu conjunto formam a área territorial dos respectivos lotes (1 e 2), como tal identificada nos anexos ao caderno de encargos.
Procedeu assim o júri à solicitação do suprimento da irregularidade detectada, no intuito de aproveitamento da proposta, referindo claramente a que aspecto da proposta era dirigida essa solicitação, como se depreende pelo conteúdo da pronúncia apresentada, sendo pedido ao concorrente que procedesse à identificação da distribuição dos meios humanos propostos, em falta, pelos referidos cantões, não tendo o júri qualquer dúvida quanto aos meios constantes na proposta apresentada.
Em resposta ao solicitado o concorrente não supriu a irregularidade acima descrita, apresentando os elementos que já constavam da sua proposta, nos quais continua a não constar a distribuição dos meios humanos propostos, pelos respectivos cantões das áreas territoriais de cada um dos lotes objecto da sua proposta.
Tendo ponderado, nos termos e com os fundamentos expostos, as observações efetuadas ao abrigo do direito à audiência prévia e tendo em conta o relatório preliminar que se junta como anexo 7- 13041_2024 relatório preliminar.pdf, cujo conteúdo se dá por transcrito, o Júri elabora o presente relatório final, deliberando manter o teor e as conclusões do relatório preliminar (...)» — cfr. DOC 9 junto com a PI.
u) Na reunião camarária de 07/05/2024, a Câmara Municipal de Sintra aprovou a Proposta n.° 454- P/2024, subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, homologando o projeto de decisão constante do Relatório Final — cfr. DOC 1 junto com a PI.
v) Essas decisões de adjudicação foram notificadas a todos os concorrentes através de mensagem submetida na plataforma eletrónica a 13/05/2024 — cfr. DOC 2 junto com a PI.
w) Os contratos em causa já foram entretanto objecto de visto pelo Tribunal de Contas, na sequência de pedidos de esclarecimento solicitados e resposta da Câmara Municipal de Sintra — cfr. DOC 3 junto sob o Documento(s) (888404) Documento(s) (010090767) de 24/09/2024 15:50:30.
* Direito
A Recorrente começa por defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do art.º 70.º, n.º 2, al. a), do CCP.
Entende que, ao contrário do ali decidido, a proposta apresentada pela .... , S.A., deve ser excluída do procedimento por não ter dado cumprimento ao disposto no anexo B do C.E., que impõe que os meios humanos e materiais a afectar à execução do contrato se encontrem distribuídos por cantões.
Alega que cabia aos concorrentes propor a divisão dos lotes em cantões e efectuar a correspondente distribuição dos meios humanos e materiais a afectar à prestação do serviço da forma que entendessem ser a mais eficiente, por se tratar de aspecto da execução do contrato que ficou deliberadamente por concretizar no C.E..
A sentença começou por decidir que a proposta apresentada pela .... , S.A. não omite qualquer termo ou condição susceptível de importar a sua exclusão ao abrigo da al. a) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP.
Para tanto, referiu o seguinte:
“(…) importará em primeiro lugar, perceber se as propostas da autora ao serem omissas «quanto à distribuição dos meios pelos cantões, áreas do território a limpar que no seu conjunto formam a área territorial dos respetivos lotes (1e2), como tal identificada nos anexos ao caderno de encargos» incorreram na omissão de um termo ou condição respeitante à execução do contrato relativamente ao qual a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem.
XI. Não foi esta a posição do Réu nestes autos, nem existem fundamentos para entender que a omissão identificada, mesmo que viesse a revelar-se relevante, pudesse corresponder à falta de indicação ou omissão de um termo ou condição respeitante à execução do contrato relativamente ao qual a entidade adjudicante pretendesse que os concorrentes se vinculassem. Não está em causa uma prescrição do modo de execução do contrato que o concorrente aceite e com a qual se conforme através da sua proposta.
XII. Ao invés, estaria em causa um modo de apresentação da proposta e um compromisso, não previamente enquadrado, que cada concorrente é livre de concretizar e apresentar como entender. Desta feita, não poderá justificar-se a exclusão da proposta por apelo àquela alínea a) do art.° 70.°/2 do CCP.
XIII. No entender do júri estava em causa o "suprimento de irregularidades formais da proposta" a que a Autora não deu resposta adequada quando convidada. (…)”.
O procedimento dos autos destina-se à aquisição de serviços de limpeza urbana para o Município de Sintra, tendo sido constituídos dez lotes.
No Anexo B do C.E. estabeleceram-se as “características técnicas” a ter em conta aquando da prestação do serviço. Entre tais “características” consta o número mínimo de recursos humanos, viaturas e equipamentos a afectar à execução do contrato em cada um dos lotes.
No que se refere aos lotes 1 e 2, exige-se que “(…) o prestador do serviço deverá assegurar com eficiência a limpeza pública a realizar, pelo que tem de identificar na fase de apresentação da proposta a quantidade de colaboradores que irão estar afectos à realização de cada uma das tarefas, incluindo a distribuição por cantões (varrição manual e varrição mecânica) e, o planeamento de como serão utilizados todos os recursos ao serviço da prestação de serviços. (…)” [al. f) do probatório].
Compete à entidade adjudicante definir os aspectos da execução do contrato que considera relevantes para a satisfação dos interesses que levaram à abertura do procedimento, decidindo quais desses aspectos são de observância obrigatória e quais os que admitem a apresentação de respostas diferenciadas por parte do mercado.
A distribuição dos meios humanos e materiais por cantões constitui, no caso, um aspecto da execução do contrato não submetido à concorrência [cfr. al. e) do probatório].
A entidade adjudicante não estabeleceu nas peças do procedimento qualquer distribuição geográfica dos lotes por cantões, nem indicou quantos é que deviam ser constituídos em cada lote.
Nem tinha de o fazer necessariamente, pois nada impede que a entidade adjudicante decida deixar a concretização desses aspectos da execução do contrato na livre disposição dos concorrentes.
O que se impunha aos concorrentes é que indicassem nas respectivas propostas a distribuição dos meios humanos e materiais por cantões.
Cada um dos concorrentes, ao vincular-se a afectar determinados meios humanos e materiais a cada um dos cantões, está a conformar o modo como se propõe executar o contrato.
O que, como diz a Recorrente, releva, desde logo, para efeitos de execução e fiscalização da prestação do serviço.
As propostas apresentadas pela .... , S.A. aos lotes 1 e 2 não prevêem a distribuição dos meios humanos e materiais a afectar à prestação do serviço em função de qualquer cantão, cuja criação ali não se encontra prevista [cfr. al. n) a p) do probatório].
O que constitui a omissão de um termo ou condição relativo a um aspecto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem.
Tal omissão importa a exclusão dessas propostas nos termos da a) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP.
Trata-se de uma irregularidade material da proposta que é insusceptível de suprimento.
O n.º 3 do art.º 72.º do CCP, apenas admite que se supram irregularidades de natureza formal e desde que tal não importe a modificação do conteúdo da proposta, nem saiam violados os princípios da igualdade e da concorrência.
Ou seja, em face de tal norma, não podia o Júri ter convidado a .... , S.A. a suprir a omissão detectada, nem os esclarecimentos por esta prestados poderiam vir a ser considerados.
Porém, como resulta dos autos [cfr. als. k) a p) do probatório] e decidiu o Júri, a .... , S.A., apesar de convidada para o efeito, não supriu a omissão em que incorreu, uma vez que continuou a não prever a distribuição dos meios humanos e materiais por cantões.
Por elucidativo, atente-se no teor dos planos de mão de obra então apresentados [cfr. al. n) do probatório], em que apenas se faz menção à quantidade de trabalhadores a afectar à prestação do serviço (“diariamente” ou “sempre que necessário”), respectivas categorias profissionais e tarefas a desempenhar por cada trabalhador ao longo dos 31 meses previstos para a execução do contrato.
A sentença recorrida entendeu que o Júri, na resposta que prestou em sede de esclarecimentos sobre as peças do procedimento, induziu a .... , S.A., em erro, por tal resposta não ir além da mera remissão para o teor da al. c) do n.º 1 da cláusula 8ª do P.P., sem que tenha prestado outros esclarecimentos.
A .... , S.A., dirigiu o seguinte pedido de esclarecimentos ao Júri [al. i) do probatório]:
Solicita-se a confirmação de que a exigência de “organização dos cantões por lote, incluindo programa de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos e viaturas”, se resume aos documentos exigidos no Programa de Concurso, nomeadamente memória descritiva, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos.
a. Em caso de resposta negativa, é exigida em fase de apresentação de propostas a apresentação de um plano de trabalhos?
b. O mesmo será apresentado individualmente, por lote?
c. É exigida a apresentação de plantas dos cantões? Ou bastará a indicação dos mesmos no Plano de Trabalhos apresentado?
O Júri, na resposta que prestou, limitou-se a remeter para o teor da al. c) do n.º 1 da cláusula 8ª do P.P., onde se enumeram os documentos que devem instruir a proposta que contenham os termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência [al. e) do probatório].
Não se vê que a resposta do Júri possa ter contribuído para fazer incorrer a .... , S.A., em erro quanto à necessidade de indicar nas respectivas propostas a distribuição dos meios humanos e materiais por cantões.
Por um lado, a própria formulação da questão, nos termos em que foi colocada, demonstra que a concorrente estava ciente da necessidade de indicar os cantões.
Depois, a questão que a referida concorrente colocou ao Júri foi a de saber se a exigência de “organização dos cantões por lote (….) se resume aos documentos exigidos no Programa de Concurso”.
E da resposta dada pelo Júri apenas se pode inferir que os concorrentes não tinham de juntar outros documentos que não os enumerados na al. c) do n.º 1 da cláusula 8ª do P.P..
Não se refere que os concorrentes não tinham de dividir os lotes em cantões. Nem nada impedia que, naqueles documentos, que incluem o plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos e viaturas, a .... , S.A., tivesse procedido à distribuição dos meios humanos e materiais em função dos cantões que ali tivesse indicado.
O que, como se vê, não fez.* A sentença recorrida, por ter concedido provimento ao pedido deduzido na P.I., considerou que se encontrava prejudicado o conhecimento do vício de violação de lei que a Autora arguiu com fundamento na violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.
Considerando que há que revogar a sentença recorrida, impõe-se conhecer de tal vício, o que se faz em cumprimento do disposto no n.º 2 do art.º 149.º do CPTA.
Assim e quanto à invocada violação do princípio da igualdade, verifica-se que a Autora, aqui Recorrida, sustenta que o Município de Sintra adoptou no procedimento a que se referem os autos um critério de decisão diverso daquele que seguiu no âmbito do “Concurso “CT-23/00829 – Aquisição de serviços de desmatação contra risco de incêndio, por 12 meses” –, em cujo programa se solicitava aos concorrentes que juntassem à sua proposta a “Memória descritiva com indicação do modo de execução dos trabalhos e dos meios a alocar, meios humanos, equipamentos, máquinas, viaturas e materiais a utilizar, indicando o preço unitário por unidade de medida, para cada um dos 4 lotes, que se propõe executar”.
Refere que o Júri, nesse outro concurso, solicitou-lhe que “apresentasse a “memória descritiva referente ao Lote 4 – Aquisição Serviços Limpeza e Desmatações Bermas e Caminhos, de acordo com a caracterização técnica respectiva, constante no anexo B do caderno de encargos”, acrescentando ainda que “[o] documento deverá ser assinado através de assinatura electrónica qualificada”.
Diz que, em resposta ao solicitado, informou o Júri que esse documento havia sido submetido juntamente com a proposta, tendo sido inserido, devidamente assinado, numa das pastas .zip, e refere que voltou a apresentar o documento e pediu informação sobre “se é este documento que pretendem ou se é necessário retificar alguma parte”.
Alega que o Júri considerou que, através da reapresentação do referido documento, ficaram supridas “as irregularidades formais das suas propostas, não as modificando e respeitando os seus conteúdos, passando a intregar as respectivas propostas”.
O que, segundo afirma, demonstra “uma acentuada discrepância de entendimentos perante casos iguais, não se compreendendo como é que, em dois relatórios emitidos na mesma data (18.03.2024), em dois concursos muito parecidos, promovidos pela mesma entidade adjudicante, perante pedidos de esclarecimento praticamente idênticos e aos quais o concorrente respondeu também da mesma forma, num caso o júri considera que o concorrente deu cabal resposta ao solicitado e, no outro, se entende que o pedido de suprimento não foi respondido e se exclui as suas propostas”.
O que diz ser gerador de “ilegalidade das decisões impugnadas, além do mais, por violação do princípio da igualdade (artigos 13.º, n.º 1 e 266.º, n.º 2 da Constituição, 1.º-A, n.º 2 do CCP e 6.º do CPA), igualmente reconduzível à violação de lei (artigo 3.º, n.º 1 do CPA) e geradora de anulabilidade (artigo 163.º, n.º 1 do CPA).”.
Não podemos considerar que se encontra violado o princípio da igualdade, que pressupõe a adopção pela entidade adjudicante de um critério de decisão diverso em face de situações idênticas.
No procedimento a que se referem os presentes autos estamos perante irregularidades de natureza material das propostas que, como se viu, importam a sua exclusão e não em face de irregularidades formais susceptíveis de serem supridas.
A circunstância da entidade adjudicante ter convidado a Recorrida a suprir a irregularidade, não permite equiparar a situação dos autos com a daquele outro procedimento, uma vez que esse convite foi efectuado em violação do n.º 3 do art.º 72.º do CCP e não se pode reconhecer à Recorrida qualquer direito à igualdade em situações de ilegalidade.
A Recorrida defendeu ainda que não existe “qualquer fundamento material atendível (ou, sequer, um fundamento revestido de plausibilidade formal)” para a exclusão das propostas que apresentou, que, segundo afirma, “são aquelas que se mostram mais vantajosas para a entidade adjudicante (por terem o preço mais baixo, que constitui o único fator que integra o critério de adjudicação adotado no Concurso), o que, segundo diz, impõe a sua manutenção no procedimento sob pena de violação do princípio da proporcionalidade (artigos 266.º, n.º 2 da Constituição, 1.º-A, n.º 2 do CCP e 7.º, n.º 2 do CPA).
Não lhe assiste razão.
Os critérios de avaliação das propostas não se aplicam na fase em que se procede à sua análise, que se destina a decidir se as mesmas podem ou não ser admitidas no procedimento. Apenas se procede à avaliação das propostas após terem sido admitidas, pelo que é irrelevante que estejamos perante as propostas de mais baixo preço.
Acresce que as irregularidades detectadas são de natureza material e não admitem suprimento. Não se trata de meras irregularidades formais em que a decisão de exclusão se possa ter como desnecessária ou desadequada.
Das custas
Considerando que o valor do processo é elevado (3.506.411,86€, fixado na sentença) e atendendo ainda ao comportamento processual das partes, bem assim como ao princípio da proporcionalidade, que impõe que se atenda à complexidade do serviço prestado, entende-se estar justificada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devido na parte que excede o valor de €275.000,00, nos termos do art.º 6.º, n.º 7, do RCP, uma vez que, mesmo que se considere esse valor, dispensando, no seu cálculo, o remanescente, a taxa a pagar já reflecte inteiramente o pagamento dos custos inerentes ao serviço de justiça que foi prestado.
Decisão
Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e declarar a improcedência do pedido deduzido.
Custas pela Recorrida, nos termos acima indicados.
Lisboa, 9 de Outubro de 2025
Jorge Martins Pelicano
Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro
Helena Maria Telo Afonso
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