| Decisão Texto Integral: | * Acordam em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo – Sul:
I. Relatório
M……………………….ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional da sentença, datada de 17 de dezembro de 2025, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que, por intempestividade da interposição da ação principal, declarou extinto o processo cautelar que intentara contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA, I.P.), com vista à suspensão de eficácia da decisão de 15.04.2025 que lhe indeferiu o pedido de autorização de residência, apresentado ao abrigo do artigo 88º n.°2 da Lei n.° 23/2007 de 4.04.
O Recorrente, inconformado, formulou as seguintes conclusões:
«I. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao qualificar os vícios do ato impugnado como geradores de mera anulabilidade, aplicando indevidamente o prazo de caducidade de 3 meses.
II. O ato administrativo de indeferimento foi proferido com base numa indicação SIS inserida pela França, sem que a AIMA tenha promovido a consulta prévia obrigatória ao Estado emissor, imposta pelo artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
III. A omissão total deste procedimento de controlo, aliada à automatização da decisão, viola o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de defesa, contraditório e boa administração (arts. 41.º e 47.º da CDFUE e 268.º da CRP).
IV. Nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, o ato impugnado é ferido de NULIDADE.
V. Os atos nulos são impugnáveis a todo o tempo (art. 58.º, n.º 1 do CPTA e art. 162.º do CPA), pelo que a ação principal intentada em 11-12-2025 é tempestiva.
VI. Não se verificando a intempestividade da ação principal, improcede o fundamento de extinção da instância cautelar (art. 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA).
VII. Deve a sentença ser revogada e os autos baixarem à primeira instância para conhecimento do mérito da providência cautelar.
NESTES TERMOS,
e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se o prosseguimento dos autos cautelares, com as legais consequências.». * Regularmente notificada para o efeito, a Entidade Requerida não contra-alegou.
*
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.*
* II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão objeto do presente recurso prende-se com saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao qualificar os vícios do ato impugnado como geradores de mera anulabilidade, aplicando o prazo de caducidade de 3 (três) meses, ao invés da nulidade prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA.* III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“1. Em 29-11-2023, o Requerente apresentou junto da Entidade Requerida uma manifestação de interesse, ao abrigo do artigo 88°, n°2 da Lei n° 23/2007, de 04 de julho, à qual foi atribuído o n° 606148002.
- cfr. Resposta (Comprovativo Entrega) (562252) Processo Administrativo "Instrutor" (006017345) Pág. 13 de 13/08/2025 00:00:00; Petição Inicial (561202) Documentos da PI (006010155) Pág. 7 de 18/07/2025 00:00:00
2. Por decisão datada de 15-04-2025, a Entidade Requerida indeferiu o pedido de autorização de residência apresentado pelo Requerente, nos seguintes termos:
“Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n ° 606148002, de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 88. ° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.° 1 do artigo 77.° da Lei n. °23/2007, de 4 de julho.
3.Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3º do Regulamento (UE) 2018/1860.
4.Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88. °da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1.° do art. ° 77.° do referido diploma legal.
Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:
a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;
b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.° e 58.° do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.
NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138. ° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail alegacoes.nav@aima.gov.pt ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.° 20, 1069119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA alegacoes.nav@aima.gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146º da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação” (...) ”.
- cfr. Resposta (Comprovativo Entrega) (562252) Processo Administrativo "Instrutor" (006017345) Pág. 61 de 13/08/2025 00:00:00; Resposta (Comprovativo Entrega) (562252) Processo Administrativo "Instrutor" (006017345) Pás. 62 de 13/08/2025 00:00:00
3. Por ofício de 24-06-2025, expedido por correio eletrónico, o Requerente foi informado pelos serviços da Entidade Requerida da decisão a que se alude no ponto anterior.
- cfr. Resposta (Comprovativo Entrega) (562252) Processo Administrativo "Instrutor" (006017345) Pág. 61 de 13/08/2025 00:00:00.
4. No dia 18-07-2025, o Requerente deu entrada do requerimento inicial que deu origem a estes autos.
- cfr. Petição Inicial (561202) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (006010158) Pág. 1 de 18/07/2025 00:00:00
5. No dia 11-12-2025, o Requerente deu entrada da petição inicial da ação principal, que deu origem ao processo n° 842/25.4BELRA-A.
- cfr. Petição (95977) Formulário (71181675) Pág. 1 de 11/12/2025 00:00:00 * Não há factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito.* A decisão da matéria de facto dada como provada realizou-se com base na posição assumida pelas partes nos seus articulados, bem como do exame dos documentos constantes dos autos, tudo conforme referido a propósito de cada um dos pontos do probatório.”
IV. Direito
Conforme se adiantou acima, nos presentes autos, importa ponderar unicamente se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao qualificar os vícios do ato impugnado como geradores de mera anulabilidade, aplicando o prazo de caducidade de 3 (três) meses, ao invés da nulidade prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA.
Vejamos.
De acordo com a fundamentação de direito da sentença recorrida:
“(…)o Requerente intentou a presente providência cautelar peticionando a suspensão da eficácia da decisão que indeferiu o seu pedido de autorização de residência. Assaca, para tal, ao ato suspendendo, os vícios de falta de fundamentação, de violação de lei [designadamente, dos artigos 24° e 27° do Regulamento (UE) 2018/1861 e do artigo 88° da Lei n° 23/2007, de 04 de julho], e violação de princípios fundamentais, mormente, o princípio da boa administração, o acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva [artigo 20° da CRP], direitos de personalidade [artigo 26° da CRP], o princípio da Administração Pública [artigo 266° da CRP], e direitos dos administrativos [artigo 268° da CRP] e, bem assim, o direito à vida privada e familiar e o direito a uma boa administração [previstos nos artigos 41° e 47° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia].
Sucede que tais vícios imputados ao ato suspendendo, a procederem, são, apenas, suscetíveis de gerar a sua anulabilidade [cfr. artigo 163° do CPTA] e, já não, a sua nulidade.
De facto, vistos os artigos 161° a 163° do CPA, são anuláveis os “atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção ” e, são nulos, aqueles para os quais a lei comine de forma expressa essa forma de invalidade [designadamente, os que se encontram elencados no artigo 161°, n°2 do CPTA].
E, é, pois, jurisprudência pacífica que a falta de fundamentação e a violação de lei [por erro nos pressupostos de facto ou de direito] consubstanciam vícios geradores de mera anulabilidade. E o mesmo se diga relativamente à violação dos demais princípios invocados pelo Requerente, relativamente aos quais não se vislumbra qualquer lesão do seu núcleo essencial, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 161°, n°2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo - veja-se, neste sentido, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 11-07-2024, no âmbito do processo n°177/24.0BELRA, de 06-01-2005, no âmbito do processo n°00439/04, de 21-01-2021, no âmbito do processo n° 2278/19.7BELSB, de 21-042022, no âmbito do processo 358/21.8BEBJA, e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08-02-203, no âmbito do processo n°00235/11.0BEPNF.
Pelo que, tendo sido instaurada a ação principal [de impugnação/condenação à prática de ato administrativo devido], o prazo de referência para efeitos do disposto no artigo 123°, n° 1, a) do CPTA será o prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 58°, n°1, alínea b) e 69°, n°2 do mesmo diploma normativo.
Pelo que, vejamos.
Analisada a factualidade assente, retira-se que a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência, datada de 15-04-2025, foi informada ao Requerente, pelos serviços da Entidade Requerida, no dia 24-06-2025 - cfr. factos provados n° 2 e 3.
Por conseguinte, o aludido prazo de 3 meses [cuja contagem, recorde-se, é efetuada nos termos do artigo 279° do CC, ex vi artigos 58°, n° 2 e 69°, n°2 do CPTA] começou a correr no dia 2506-2025 e terminou no dia 25-09-2025.
Sucede que, apenas do dia 11-12-2025, isto é, já após o decurso do aludido prazo, foi instaurada a ação principal [que corre termos sob o n°842/25.4BELRA-A], da qual a presente providência cautelar é dependente e preliminar, ou seja, meramente instrumental - cfr. facto provado n°5.
Note-se, neste ponto, que ainda que se considerasse o dia 15-04-2025 como a data em que o Requerente tomou conhecimento da aludida decisão [data que o Requerente alude no requerimento inicial], por ser anterior, e por maioria de razão, conduziria ao mesmo resultado.
Em face do exposto, e não tendo o Requerente intentado, no prazo de três meses de que dispunha para o efeito, a ação administrativa [de condenação à prática de ato devido] e relativamente à qual os presentes autos cautelares são necessariamente instrumentais, resta a esta Tribunal concluir pela extinção do presente processo cautelar, ao abrigo do artigo 123°, n° 1, alínea a) do CPTA, tal como se determinará infra.
(…) Pelo exposto, julgo extinto o presente processo cautelar. (…).”
*
Agora, em sede de recurso, o Recorrente pretende que a sentença incorreu em erro de julgamento de direito ao qualificar os vícios do ato impugnado como geradores de mera anulabilidade, aplicando, indevidamente, o prazo de caducidade de 3 (três) meses.
Segundo o Recorrente, o facto de o ato administrativo de indeferimento ter sido proferido com base numa indicação SIS inserida pela França, sem que a AIMA tenha promovido a consulta prévia obrigatória ao Estado emissor, imposta pelo artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, aliada à automatização da decisão, viola o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de defesa, contraditório e boa administração (arts. 41.º e 47.º da CDFUE e 268.º da CRP), pelo que, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, o ato impugnado padece de nulidade.
Como os atos nulos são impugnáveis a todo o tempo, a ação principal intentada em 11-12-2025 é tempestiva e, como tal, improcede o fundamento de extinção da instância cautelar, nos termos e para os efeitos previstos no art. 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA.
Não lhe assiste razão, contudo.
A eventual preterição de um dever de consulta prévia, não seria suscetível, de per si, de redundar na propalada violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais.
Note-se que, à luz da nossa Constituição, existem duas grandes categorias de direitos fundamentais: os “direitos, liberdades e garantias”, por um lado, e os “direitos e deveres económicos, sociais e culturais”, por outro.
Os primeiros, como sejam o direito à liberdade e à segurança, à integridade física e moral, à propriedade privada, à participação política e à liberdade de expressão, a participar na administração da justiça, correspondem ao núcleo fundamental da vivência numa sociedade democrática. Independentemente da existência de leis que os protejam, são sempre invocáveis, beneficiando de um regime constitucional específico que dificulta a sua restrição ou suspensão.
Por sua vez, os direitos económicos, sociais e culturais, como sejam o direito ao trabalho, à habitação, à segurança social, ao ambiente e à qualidade de vida, são, muitas vezes, de aplicação diferida, dependendo da existência de condições sociais, económicas ou até políticas para os efetivar. A sua não concretização não atribui a um cidadão, em princípio, o poder de obrigar o Estado ou terceiros a agir, nem o direito de ser indemnizado.
Apenas os primeiros se inscreverão no leque dos “direitos fundamentais” a que se refere o nº 2, al d) do artº 161º do CPA., preceito que comina com nulidade os atos “que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”. E, apenas na medida em que o ato atente de forma “gritante” contra o seu núcleo essencial.
Secundando este entendimento veja-se, entre outros, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no Processo nº 02066/17.5BEPRT, datado de 25-11-2022, disponível para consulta em www.dgsi.pt e, segundo o qual “[o] “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no art.º 161º, n.º 2, d), do vigente CPA reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.”
Isto assente:
Os apontados direitos de defesa, ao contraditório e à boa administração não serão, em si mesmos, direitos fundamentais, nos termos e para os efeitos que vêm previstos no, supra referido, nº 2, al. d) do artº 161º do CPA.
Muito menos, o circunstancialismo apontado nos autos (a ausência de uma pretensa consulta transnacional), seria suscetível de ocasionar uma “ofensa chocante e grave” do seu núcleo essencial e/ou estruturante.
Assim sendo, os vícios apontados à atuação sindicada poderão ser, quando muito, suscetíveis de originar mera anulabilidade e, como tal, estarão sujeitos ao prazo previsto no nº 1, al. b) do artº 58º do CPTA, preceito de acordo com o qual:
“(…) 1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos (…)”
Assim sendo, a ação administrativa especial respeitante à impugnação de atos anuláveis deve, em conformidade com o disposto no artigo 58.º n.º 1, alínea b), ser intentada no prazo de três meses após a notificação ou conhecimento do mesmo, nos termos das alíneas do n.º 3 do artigo 59.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No caso concreto, uma vez que apenas estarão em causa vícios passíveis de gerar a mera anulabilidade do ato, o direito de agir encontrar-se-ia sujeito ao prazo de caducidade de três meses, nos termos do artigo 58.º n.º 1, alínea b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Desta feita, quando a ação principal, de que depende a presente providência cautelar, deu entrada em juízo, o prazo de 3 meses, previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, havia já decorrido (o Recorrente não disputa que a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência, datada de 15-04-2025, lhe foi notificada no dia 24-06-2025 - cfr. factos provados n° 2 e 3 - e que apenas do dia 11-12-2025 foi instaurada a ação principal - cfr. facto provado n°5).
Porque a adoção de medidas cautelares se destina a assegurar os efeitos da sentença a proferir na ação principal, decorrido que está o prazo para a intentar, haverá que declarar extinto o processo cautelar, ao abrigo do artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA que prescreve que os processos cautelares se extinguem e, quando decretadas, as providências cautelares caducam, se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.
Neste sentido, veja-se o sumário do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 29/11/2019, proferido no processo n.º 00187/19.9BECBR, onde se lê:
“I – Nos termos do disposto no artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA (na redação resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015) quando o processo principal não se mostra instaurado em tempo, a providência cautelar (pretendida ou decretada) já não assume qualquer utilidade (por perder a sua função de assegurar o efeito útil da ação principal), devendo, em tal situação ser declarada a extinção do processo cautelar (ou a extinção da providência, quando já decretadas).
II – Se as causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo, a verificarem-se, reconduzem-se a causas de anulabilidade do ato, e não à sua nulidade, estando, assim, a respetiva impugnação judicial sujeita ao prazo de impugnação de 3 meses, nos termos do disposto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, e se o processo cautelar foi intentado como preliminar do processo principal, decorrido o prazo sem que este último tenha sido instaurado, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA.”
Ora:
Atendendo o exposto, decorrido que se encontra o prazo para intentar a ação principal, sem que se mostre cumprida tal exigência, subsiste causa que determina a extinção do presente processo cautelar, em conformidade com o artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.
A decisão recorrida decidiu, pois, corretamente, sendo injustificado o erro que lhe vem apontado.
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. * Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. O dever de consultar previamente o Estado emitente de indicação no SIS, nos termos do n.º 6 do artigo 77.º conjugado com os artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, apenas impende sobre o Estado ao qual a autorização de residência é requerida se este ponderar conceder ou prorrogar a autorização de residência e se tratar de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou para efeitos de regresso, acompanhada de uma proibição de entrada.
II. Apenas uma ofensa grave/gritante ao núcleo essencial de “direitos fundamentais” poderá originar a nulidade de um ato, nos termos do nº 2, al d) do artº 161º do CPA, uma nulidade os atos “que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”.
III. A adoção de medidas cautelares destina-se a assegurar os efeitos da sentença a proferir na ação principal e, porque, nesta data, inexiste ação principal intentada, decorrido que está o prazo para o efeito, haverá que declarar extinto o processo cautelar, ao abrigo do artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA. * V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo do Recorrente.***
Lisboa, 09 de abril de 2026
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Ricardo Ferreira Leite
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Marta Cavaleira
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Alda Nunes |
