| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. Relatório
GEORGINA …………………………………….., com os sinais dos autos, inconformado com a sentença proferida pelo TAF de Leiria que julgou procedente a presente acção de execução de sentença de anulação de ato administrativo que o MINISTÉRIO PÚBLICO intentou ao abrigo do disposto nos artigos 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 176.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), contra o MUNICÍPIO DE ALMADA, sendo Contrainteressados GEORGINA ………………………………., JORGE………………………….. e, ainda, ROSALINA………………………………….., ANA………………………, JOÃO………………………….,MAURO………………………………………………..e MARTA…………………………….., herdeiros de JOÃO………………………….., e, em consequência, declarou nulo o despacho de 23/02/2015, por desconforme com o julgado anulatório, e condeno a Entidade Executada a praticar os actos administrativos devidos, em substituição do ato administrativo declarado nulo no processo n.º 488/07.9BEALM, para o que determino que sejam praticados os actos e operações materiais tendentes à repetição o procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Director do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direcção intermédia de 1.º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mormente o artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redacção dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, fixando para a execução dos referidos actos fixo o prazo de 120 (cento e vinte) dias, dela interpõe recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Sul.
Das alegações de recurso extrai-se a seguinte síntese conclusiva:
“1. A Lei n.°2/2004 veio a ser adaptada às especificidades da Administração Autárquica através do Decreto-lei 93/2004, de 20 de Abril, o qual, porém, manteve o método de recrutamento para os cargos de direção intermédia de 1º e 2º Grau, não tendo acarretado qualquer tipo de alteração a este respeito.
2. Em 30 de Agosto de 2005 foi publicada a Lei n.°51/2005, de 30 de Agosto, que veio alterar a Lei n.°2/2004.
3. A Lei n.°51/2005, de 30 de Agosto alterou a Lei n.°2/2004, passando a prever que o recrutamento para os cargos de direção intermédia fosse por concurso, porém, esse mesmo diploma foi adaptado à administração local através da Lei n.°104/2006, de 7 de Junho.
4. Entre a data de entrada em vigor do Decreto-lei 93/2004 e a data de entrada em vigor do Decreto-lei n.° 104/2006, vigorou, na Administração Local, a escolha condicionada como método de recrutamento para titulares de cargos de direção intermédia.
5. A Lei 51/2005, sendo lei geral, não revogou o decreto-lei 93/2004, de 12 de Junho, pois, dela não resulta qualquer menção expressa a este último diploma, o qual configura uma lei especial.
6. Pelo que, a redação introduzida pela Lei n.°51/2005 é aplicável tão só à Administração central, vigorando para a Autarquia local o regime imposto pela Lei n.°2/2004, de 15 de Janeiro, com as adaptações trazidas pelo Decreto-lei n.° 93/2004, de 12 de Junho.
7. As normas vertidas na Lei n.°2/2004 continuaram, ao abrigo do Decreto-lei 93/2004, a aplicar-se à Administração Local. Se assim não fosse não faria sentido o constante no preâmbulo do Decreto-lei 104/2006, de 7 de Junho: “O estatuto do pessoaI dirigente dos serviços de administração central, regional e local, aprovado pela Lei n. °2/2004, de 15 de Janeiro, foi aplicado, com as necessárias adaptações, à administração local, pelo decreto-lei n.° 93/2004, de 20 de Abril. (...) Recentemente a lei 51/2005, de 30 de Agosto, introduziu algumas alterações ao estatuto do pessoal dirigente que importa agora aplicar à administração local, ”
8. Diversamente ao entendimento pugnado pelo Tribunal “a quo”, o Decreto lei 93/2004 não impunha o procedimento concursal para o recrutamento dos titulares de cargos de direção intermédia, pelo que, por maioria de razão, não determinava nem a existência de júri nem a sua composição.
9. A ratio legis do artigo 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA prende-se com a preocupação em manter o cargo do terceiro interessado na manutenção da situação incompatível, constituída em seu favor por ato administrativo praticado há mais de um ano.
10. Se perante dois interesses semelhantes o legislador optou por proteger (também) o interesse dos terceiros interessados na manutenção de situações incompatíveis, constituídas em seu favor por ato administrativo praticado há mais de um ano - note-se que o legislador não refere que esse terceiro tem de ceder para dar lugar ao interessado na anulação do ato, temos que, para nós, a decisão sob censura não poderia ter entendimento diverso.
11. Pelo que, ao não tutelar a posição da contrainteressada e ora Recorrente, o aresto ora ajuizado viola claramente o artigo 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA.
12. A sentença ao ter pugnado pela repetição do procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Diretor do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mais não faz do que ir contra o propósito do artigo 162°, n.°3 do CPA.
13. Uma vez que, com aquele normativo pretendeu o legislador visar diretamente a regularização da situação dos funcionários e agentes da Administração Pública admitidos a coberto de atos nulos ou juridicamente inexistentes.
14. De facto, a sentença em apreço é de tal modo levianamente punitiva e ilegal que, não se coibiu de rumar em sentido diverso ao que tem sido defendido pela doutrina e jurisprudência a este respeito, não tendo, in casu, considerado e ponderado as razões que levaram à admissão da contrainteressada, a qual, sublinhe-se, não tinha conhecimento da existência de um ato nulo, não procurou obter para si qualquer beneficio ilegítimo e, durante o tempo que desempenhou o cargo fê-lo com estrito respeito pelas normas e princípios a que estava vinculada.
15. Temos, pois, que a sentença ao não reconhecer à contrainteressada direito ao lugar em que foi provida, mais não revela do que uma clara e manifesta violação do artigo 162°, n.°3 do CPA.
16. Dúvidas não poderão subsistir, pois, que o aresto de que se recorre, ao ter decidido como decidiu, violou várias disposições legais, nomeadamente o artigo 21° da Lei n.°2/2004, adaptado e mandado aplicar à administração local pelo Decreto lei n.° 93/2004, na sua redação inicial, e na qual lhe foi introduzida pelo decreto lei n.° 104/2006, bem como os artigos 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA e 162°, n.°3 do CPA, pelo que deverá o mesmo ser integralmente revogado.
Nestes termos e nos mais de Direito, sobretudo nos que serão objecto do douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, deve ser concedido provimento ao presente Recurso e consequentemente revogada na totalidade a decisão recorrida, com as legais consequências, por assim ser de inteira JUSTIÇA!!”
Houve contra-alegações em que foram formuladas as seguintes conclusões:
“1 - O Ministério Público intentou acção administrativa especial contra o Município de Almada, indicando a ora recorrente como contra- interessada, na qual peticionou a declaração de nulidade do despacho, de 31.3.2006, a Presidente da Câmara Municipal de Almada que a nomeou para o Cargo de Director de Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção.
2 - Por decisão de 20 de Julho de 2009 deste tribunal, confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul por acórdão de 09/10/2014, transitada em julgado em 12/11/2014, a aludida acção foi julgada procedente e, em consequência, declarada a nulidade do despacho impugnado.
3 - Deslembra a recorrente que a questão da exigência legal do procedimento concursal para o recrutamento dos titulares de cargos de direcção intermédia foi amplamente apreciada e definida por aquela decisão transitada em julgado que encerrou definitivamente a questão da validade do acto administrativo impugnado bem como a interpretação jurídica das normas que levaram àquela declaração de nulidade.
4 - Teima a recorrente em vir agora pô-la em causa, escamoteando que o caso julgado formado visa essencialmente a imodificabilidade da decisão transitada, importando também que salvaguarde a autoridade da decisão e o instituto do caso julgado, e não venha agora pronunciar-se sobre a bondade intrínseca da mesma.
5 - Um dos efeitos substantivos da sentença que julgou procedente a acção impugnatória, a par do efeito declarativo e do efeito anulatório, é o efeito executório: determinada a anulação, resulta para a Administração o dever legal de extrair todas as consequências jurídicas da anulação, isto é, o dever jurídico de executar a sentença deste tribunal administrativo.
6 - Pois a Administração tem o dever legal de reconstituir a situação que existiria, caso não tivesse sido praticado o acto nulo, o que desde logo implica a prática dos actos jurídicos e das operações necessárias à exigida reconstituição, bem como à eliminação de todos os actos consequentes ou emergentes do acto anulado ou que de algum modo o contrariem.
7 - Mas, decorridos mais de 4 anos sobre o trânsito em julgado da decisão que declarou a nulidade do acto administrativo, o Município de Almada ainda não cumpriu a decisão judicial proferida no processo n.º 488/07.9BEALM e não apresentou quaisquer causas legítimas de inexecução.
8- A douta sentença recorrida reapreciou exaustivamente cada uma das situações jurídicas concretas, ponderando as alterações objectivas de facto e de direito entretanto ocorridas e ajuizou de forma ponderada, justa e proporcional à luz do direito aplicável, os actos administrativos praticados na sequência do ato anulado.
9 - Por imposição dos artigos 158.º e 173º nº 1 e 2 do CPTA, o que o ora executado tinha e tem o dever legal de fazer é, (1º) à luz da situação legal e factual existente em 2006, (2º) retomar o procedimento concursal (3º) sem a ilegalidade detectada no processo declarativo e explanada na sentença a executar (violação do artigo 21º/3 do então vigente estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado.
10 - O Município de Almada executado não extraiu as devidas consequências daquela nulidade e obviamente, o despacho de 23/02/2015, ao reconhecer efeitos putativos ao acto administrativo anulado, confirmando a nomeação da Contra-interessada, não deu execução ao julgado anulatório pois não reconstituiu o procedimento concursal, adoptando, ao invés, uma conduta que mantém a Contra-interessada no exercício das suas funções, em clara contradição com a sentença proferida nos autos principais.
11 - Ao contrário do alegado pela recorrente, a sentença proferida, apreciando a questão da atribuição de efeitos putativos, não salvaguarda quaisquer efeitos putativos dos actos que declarou nulos.
12 - Até porque, apenas na eventualidade de não ser nomeada para o cargo em apreço, haverá que operar o disposto no artigo 134.º, n.º 3 do CPA, reconhecendo efeitos putativos ao acto nulo, mormente no que concerne às remunerações já auferidas pela Contra-interessada e actos praticados no exercício das suas funções.
13 - Acresce que, o n.º 3 do art. 134.º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica, além de que, nem todo o acto nulo tem efeitos putativos.
14 - Pelo que, bem andou a Mmª Juiz ao “julgar a presente ação procedente, por provada, e, em consequência, declarar nulo o despacho de 23/02/2015, por desconforme com o julgado anulatório, e condenar a Entidade Executada a praticar os atos administrativos devidos, em substituição do ato administrativo declarado nulo no processo n.º 488/07.9BEALM, para o que determinou que sejam praticados os atos e operações materiais tendentes à repetição o procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Diretor do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1.º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mormente o artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08”.
15- E, decidindo como decidiu, o Tribunal, subsumiu correctamente os factos ao direito e não violou qualquer preceito legal.
Porém, V.Exªs Venerandos Desembargadores farão a costumada JUSTIÇA”.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir.
*
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Dos Factos:
O Tribunal a quo, com interesse para a decisão, considerou que se mostram provados os seguintes factos do acordo das partes expresso nos articulados e dos documentos juntos aos autos pelas partes, cujo teor se dá por integralmente reproduzido:
A) Em 09/05/2007, o Ministério Público, na qualidade de Autor, intentou a ação administrativa especial n.º 488/07.9BEALM, na qual é Réu o Município de Almada e Contrainteressados Georgina……………………………….., Jorge……………………………….. e João…………………………….., peticionando que fosse declarado nulo o despacho de 31/03/2006, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Almada, que nomeou Georgina……………………………………… para o cargo de Diretora de Departamento Municipal de Trânsito (cfr. fls. 1 a 18 do proc. n.º 488/07.9BEALM);
B) Em 20/07/2009, foi proferida sentença, no âmbito do processo melhor identificado na alínea A) supra, por este Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou a ação procedente, deferindo o pedido, com fundamento no vício de incompetência absoluta e vício de violação de lei, por violação do disposto no artigo 21.º, n.º 3 da Lei n.º 2/2004, de 15/01, o que fez nos seguintes termos:
 
(cfr. fls. 124 a 142 do proc. n.º 488/07.9BEALM e certidão junta com a petição inicial);
C) Em 09/10/2014, o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu acórdão pelo qual não admitiu os requerimentos de interposição de recurso interpostos pelo Município de Almada e pela Contrainteressada Georgina ………………………………………………………….. (cfr. certidão junta com a petição inicial);
D) Em 12/11/2014, a decisão do processo n.º 488/07.9BEALM transitou em julgado (cfr. certidão junta com a petição inicial);
E) Em 23/02/2015, o Presidente da Câmara Municipal de Almada proferiu despacho com o seguinte teor:
«(…) reconheço efeitos putativos ao despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Almada, em 31/03/2006, e confirmo o provimento no cargo de Diretora do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, de Georgina ………………………………………………………………..» (cfr. documento junto com a oposição do Município Executado);
F) Em 09/03/2015, foi publicado no Diário da República, 1.º Suplemento, II Série, o Despacho n.º 2485-A/2015, do Presidente da Câmara Municipal de Almada, que tem anexo o Regulamento de Organização dos Serviços Municipais de Almada e do qual se extrai o seguinte:
«(…)
Disposições Finais e Transitórias Artigo 6.º
Cargos de Direção e Chefia
Mantêm-se as comissões de serviço dos titulares de cargos de direção intermédia do 1.º e 2.º grau, designadamente Diretores de Departamento e Chefes de Divisão, e dos titulares de cargos de direção intermédia do 3.º e 4.º grau e serão reconduzidos nos cargos dirigentes do mesmo nível que sucedam aos ocupados antes da entrada em vigor do presente regulamento de organização dos serviços municipais, nos termos do artigo 25.º n.º 1) alínea c) da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, aplicável à Administração por força da Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto.
(…)» (cfr. documento n.º 1 junto com a oposição da Contrainteressada a fls. 73 a 96 dos autos);
G) No Anexo I do Regulamento de Organização dos Serviços Municipais de Almada prevê-se, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
Artigo 1.º
Definição das unidades orgânicas nucleares São constituídas as seguintes unidades orgânicas nucleares:
(…)
9 — Direção Municipal de Ambiente, Mobilidade, Energia e Valorização Urbana (DAMEVU), que compreende:
9.1 — Departamento de Energia, Clima, Ambiente e Mobilidade (DECAM);
9.2 — Departamento de Salubridade, Espaços Verdes (DSEV);
9.3 — Departamento de Rede Viária, Manutenção, Logística e Transportes (DRVMLT); (…)»
(cfr. documento n.º 1 junto com a oposição da Contrainteressada a fls. 73 a 96 dos autos);
H) Em 10/03/2015, o Presidente da Câmara Municipal de Almada proferiu o despacho n.º 14/2015 (cfr. documento n.º 2 junto com a oposição da Contrainteressada de fls. 103 a 116 dos autos).
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Não resultaram provados outros quaisquer factos com relevância para a decisão da causa.
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A convicção do Tribunal relativamente à decisão da matéria de facto fundou-se na análise crítica da prova produzida nos presentes autos, designadamente nos documentos juntos pelas partes e no processo principal n.º 488/07.9BEALM, conforme referido a propósito em cada alínea do probatório.*
2.2.- Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA (correspondentes aos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo).
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber, se a decisão incorreu em erro de julgamento sobre a interpretação e aplicação de várias disposições legais, nomeadamente o artigo 21° da Lei n.°2/2004, adaptado e mandado aplicar à administração local pelo Decreto-lei n.°93/2004, na sua redacção inicial, e na qual lhe foi introduzida pelo decreto-lei n.°104/2006, bem como os artigos 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA e 162°, n.°3 do CPA.
Ponderando.
A Mª Juíza ao julgar a presente acção procedente, por provada, e, em consequência, declarar nulo o despacho de 23/02/2015, por desconforme com o julgado anulatório, e condenar a Entidade Executada a praticar os actos administrativos devidos, em substituição do ato administrativo declarado nulo no processo n.º 488/07.9BEALM, para o que determinou que sejam praticados os actos e operações materiais tendentes à repetição do procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Director do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direcção intermédia de 1.º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mormente o artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redacção dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08.
É, pois, evidente que a julgadora assentou tal decisão no facto de o Município de Almada executado não ter retirado as necessárias consequências da nulidade declarada no julgado anulatório visando o despacho de 23/02/2015, ao reconhecer efeitos putativos ao acto administrativo anulado, confirmando a nomeação da Contra-interessada.
Dito de outro modo, é patente que a entidade executada não deu execução ao julgado anulatório não reconstituindo o procedimento concursal, pelo contrário, assumiu uma conduta que mantém a Contra-interessada no exercício das suas funções, em manifesta antinomia com a sentença proferida nos autos principais.
Não obstante, a Contra-interessada manifesta no presente recurso a sua discordância com o assim fundamentado e decidido na sentença à qual assaca um erróneo entendimento afirmando, no fundamental, que o Decreto-lei 93/2004 não impunha o procedimento concursal para o recrutamento dos titulares de cargos de direcção intermédia, pelo que, por maioria de razão, não determinava nem a existência de júri nem a sua composição.
Por assim ser, sustenta a recorrente que a ratio legis do artigo 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA se conexiona com a preocupação em manter o cargo do terceiro interessado na manutenção da situação incompatível, constituída em seu favor por ato administrativo praticado há mais de um ano pelo que, ao não tutelar a posição da contra-interessada e ora Recorrente, a sentença recorrida viola claramente o artigo 173°, n.°s 2 e 4 do CPTA.
Assim, na tese da recorrente, ao determinar a repetição do procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Director do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direcção intermédia de 1º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, a sentença ora escrutinada vai contra o propósito do artigo 162°, n.°3 do CPA, normativo com o qual pretendeu o legislador regularizar a situação dos funcionários e agentes da Administração Pública admitidos a coberto de actos nulos ou juridicamente inexistentes.
A recorrente ainda aduz que a ajuizada sentença segue o rumo contrário ao que tem sido defendido pela doutrina e jurisprudência a este respeito, não tendo, in casu, considerado e ponderado as razões que levaram à admissão da contrainteressada, a qual não tinha conhecimento da existência de um ato nulo, não procurou obter para si qualquer benefício ilegítimo e, durante o tempo que desempenhou o cargo fê-lo com estrito respeito pelas normas e princípios a que estava vinculada, pelo que ao não reconhecer à contrainteressada direito ao lugar em que foi provida, a sentença revela uma clara e manifesta violação do artigo 162°, n.°3 do CPA.
O recorrido Ministério Público dissente deste ponto de vista por razões que se acolhem plenamente.
Na verdade e na esteira das suas contra-alegações, por imposição dos artigos 158.º e 173º nº 1 e 2 do CPTA, o que o ora executado tinha e tem o dever legal de fazer é, (1º) à luz da situação legal e factual existente em 2006, (2º) retomar o procedimento concursal (3º) sem a ilegalidade detectada no processo declarativo e explicada na sentença a executar (violação do artigo 21º/3 do então vigente estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado).
Antecipe-se, por isso, que se nos afigura que a sentença interpretou e aplicou correctamente o direito aos factos o que importa que o recurso deve ser provido.
Estabelece o artigo 173.°n.°1 do CPTA que "a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenham cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado."
Dispõe o artigo 173.°, n.°2 do CPTA que "a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação."
Como se consignou na decisão recorrida, apura-se nos autos que, através da sentença proferida no processo n.º 488/07.9BEALM, o ato administrativo de nomeação da Contrainteressada foi declarado nulo, pelo que, nos termos previstos no artigo 134.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redacção vigente à data, tal ato não produziria quaisquer efeitos jurídicos.
Assim, transitada em julgado a sentença anulatória o Município Executado ficou constituído no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado. Ficou constituída no dever de alterar as situações de facto que entretanto surgiram e que são incompatíveis com a execução do julgado anulatório.
Ora, a situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados os actos anulados são exactamente os determinados na sentença recorrida: nulidade do despacho de 23/02/2015, por desconforme com o julgado anulatório, e prática, pela entidade executada, dos actos administrativos devidos, em substituição do ato administrativo declarado nulo no processo n.º 488/07.9BEALM, a saber: os actos e operações materiais tendentes à repetição o procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Director do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direcção intermédia de 1.º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mormente o artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redacção dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, isso no prazo fixado para o efeito e que era de 120 (cento e vinte) dias.
Com a reforma de 2004, concretizada para dar cumprimento ao objectivo constitucional da garantia da tutela judicial efectiva dos direitos dos particulares e, sobremodo, ao preceito constitucional que prevê a obrigatoriedade das sentenças administrativas para as autoridades públicas ínsito no actual artº 205º, nºs. 2 e 3 da Constituição, a administração passa a ter o dever de execução espontânea circunscrito a um certo prazo e o ónus de invocar a existência de causa legítima de inexecução, nesse prazo ou em sede de oposição ao pedido de execução do particular, que deixou de estar obrigado a requerer a declaração da respectiva inexistência.
Como enfatiza Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), 5ª edição, pág. 352, “o processo executivo visa obter, pela via judicial, as providências materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente determinado pelo tribunal no processo declarativo.
Desde logo, a doutrina e a lei apontam para um conceito amplo de execução, que inclui as modalidades de cumprimento espontâneo ou voluntário da sentença, em especial pela Administração, bem como a própria garantia do respeito pelo julgado, pelo menos na medida em que seja necessário para o restabelecimento de direitos violados.”
No mesmo sentido, também se pronuncia o Prof. Freitas do Amaral, in A Execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª, ed., p.p.33 e ss, acentuando as limitações de uma execução forçada no processo administrativo, quando são as autoridades que detêm o poder de coagir.
Resulta do artº 158º do CPTA a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos que implica o dever de cumprimento espontâneo das sentenças pela Administração dentro de um determinado prazo, salvo a verificação de causa legítima de inexecução, o que quer dizer que o particular não tem agora o ónus de requerer à Administração a execução da sentença para o colocar em mora.
Da conjugação dos artºs. 158º, 162º, 164º, 170º, nºs 1 e 2, 175º e 176º do CPTA, decorre que, em vista do caso concreto, findo o prazo de três meses, o particular tem o direito e o ónus de iniciar o processo de execução e as autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir o julgado se ocorrer uma causa legítima de inexecução que, legalmente, só poderão ser a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público em tal execução, ressalvando-se o caso de pagamento de uma quantia certa, em que não pode ser invocada uma tal causa.
É de salientar neste contexto, que o conhecimento da existência ou inexistência de causa legítima de inexecução, não integra o objecto principal do processo de execução, constituindo uma mera questão incidental.
Prismando a situação dos autos segundo tais princípios o que o tribunal a quo tinha de fazer, era, tão só, determinar, se existia, ou não, causa legítima de inexecução, na consideração de que a causa legítima de inexecução específica da sentença pode ser invocada na fase pré-executiva de cumprimento espontâneo (artº 163º do CPTA), durante o processo executivo, em oposição (artº 165º), ou, na execução de sentença anulatória, na respectiva contestação (artº 177º).
Donde que, as questões colocadas pela Recorrente, ao que parece e com todo o respeito, apontam é para que não foi dado cumprimento do julgado anulatório em causa nestes autos, com inobservância do caso julgado.
A propósito do caso julgado escreveu-se no Acórdão do STA, de 14.02.02, proc. 10/02-30, o seguinte:
“ (…) Conforme se refere nos artigos 673º e 671º do Código do Processo Civil a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que a julga e, transitada, a decisão sobre a relação material controvertida fica tendo força obrigatória dentro do processo e fora dele (…)”.
Tendo-se nele ainda dito, com recurso às obras ali citadas da nossa melhor doutrina (Manuel de Andrade, Rui Machete, Vital Moreira e Gomes Canotilho) que:
“…O caso julgado material destina-se a tornar certa e inatacável a posição das partes quanto aos bens litigados…”
"...o caso julgado material consiste na indiscutibilidade da afirmação sobre a legalidade do acto contido na sentença administrativa, a qual é assim vinculativa para qualquer tribunal ou entidade pública e para os próprios particulares que a têm de aceitar como um dado imodificável."
Inatacabilidade e indiscutibilidade que perante o disposto no então invocado e aqui também invocado art.º 205° da Constituição da República, designadamente pelo que se estatui no seu n.º 2° “As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades.”
Na verdade, “…as decisões judiciais (transitadas em julgado) não necessitam de nenhuma homologação ou confirmação de outra autoridade para se tomarem obrigatórias, nem podem ser anuladas ou superadas por uma decisão de nenhuma outra autoridade...".
Como "...a Constituição manda respeitar os casos julgados mesmo quando eles assentem em normas inconstitucionais, por maioria de razão se imporá tal respeito quando se não verifique tal situação. " (Vital Moreira e Gomes Canotilho).
Aplicando tal Doutrina ao caso concreto, tendo em conta o decidido no julgado anulatório não poderia deixar de ser integralmente aplicada, o que acarretaria como consequência a nulidade das decisões posteriores que viessem a opor outras razões causa prejudiciais por ofensa ao caso julgado – como foi declarado na sentença sob recurso.
Saliente-se que um dos efeitos substantivos da decisão que julgou procedente a acção impugnatória, a par do efeito declarativo e do efeito anulatório, é o efeito executório: provida a acção e determinada a anulação, resulta para a Administração o dever legal de extrair todas as consequências jurídicas da anulação, isto é, o dever jurídico de executar a sentença do tribunal administrativo.
E o dever de executar a sentença, que tem como corolário o direito subjectivo do Exequente a quem foi favorável, consiste no dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação decretada pelo tribunal, traduzindo-se tal dever na obrigação, para a Administração, de praticar todos os actos jurídicos e todas as operações materiais que sejam necessárias à reintegração da ordem jurídica violada.
Tal reintegração deve traduzir-se não no dever legal de repor o administrado na situação anterior à prática do acto ilegal, mas sim consistir na reconstituição da situação jurídica que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado: reconstituição da situação actual hipotética (neste sentido Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Lições, vol. IV, 1988, pag. 228 e ss).
Assim, sobre a ilegalidade declarada pelo julgado anulatório formou-se caso julgado não apenas formal mas também material, que a decisão que viesse a determinar a regulamentação diferente manifestamente afrontaria como afrontou a ora em causa.
É consabido que o caso julgado material ou externo é o que tem força obrigatória dentro do processo e fora dele, impedindo que o mesmo ou outro tribunal, ou qualquer outra autoridade, possa definir em termos diferentes o direito concreto aplicável à relação material litigada – A Varela, Manual Proc. Civil, 2ª ed.-703.
Por força do disposto no art.5.º, n.º 4, do DL n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, é aplicável ao presente processo de execução de julgado o regime previsto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
As regras fundamentais deste Código sobre a execução de sentenças de anulação de actos administrativos são enunciadas nos n.ºs 1 e 2 do art. 173.º, em que esse estabelece que «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado» e que «a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação».
O Supremo Tribunal Administrativo, tem perfilhado o entendimento de que em processos de impugnação de actos administrativos o caso julgado abrange a qualificação como vícios, positiva ou negativa, pelo que o âmbito do dever de execução se determina em função das razões que motivaram a anulação.
Daí que, volvidos mais de 3 meses sobre o envio de tal resposta, sem lhe ter sido comunicada qualquer nova decisão da entidade administrativa quanto à impossibilidade absoluta da execução do julgado, o exequente tenha legitimamente concluído pela falta de execução espontânea do julgado anulatório, e, assim, formulado com inteira legitimidade o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução.
Ora, só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da decisão judicial.
In casu, nada foi invocado que pudesse configurar causa legítima de inexecução nem que a execução cause grave prejuízo para o interesse público, nem se vislumbra, atenta a natureza do julgado anulatório, qualquer razão que objectivamente possa obstar à execução.
Sucede que, a execução das sentenças anulatórias dos tribunais administrativos impõe à Administração a obrigação de desenvolver uma actividade de execução com a finalidade de pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão anulatória.
E esta obrigação subdivide-se, segundo a lei, em dois deveres concretos:
-dever de respeitar o julgado, conformando-se com as limitações que dele resultam para o eventual exercício dos seus poderes [efeito preclusivo ou inibitório – cfr. art. 173º n.º 1, do CPTA (“Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado (…)”)], e
-dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado [efeito repristinatório ou reconstitutivo – cfr. art. 173º n.º 1, do CPTA (“(…) a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (…)”)].
Nesse sentido e a título exemplificativo, veja-se o Acórdão da Secção do CA- 2º Juízo do TCAS de 12-03-2015, proferido no Processo nº 05144/09.
Conclui-se, pois, que o respeito pelo caso julgado significa que a Administração, a repetir o acto anulado, terá de o fazer desprovido das ilegalidades que motivaram a anulação, não podendo reincidir nessas ilegalidades, sob pena de incorrer em nulidade (cfr. arts. 133º n.º 2, al. h), do CPA, e 158º n.º 2, do CPTA).
Assim, a autoridade do caso julgado que se impunha à Administração respeitar, no presente caso (cfr. arts. 205º n.º 2, da CRP, e 158º, do CPTA), enquanto constituída no dever de executar o julgado anulatório, era limitada pelo pedido e pelo segmento da causa de pedir que foram julgados procedentes no âmbito da acção administrativa especial n.º488/07 (na sentença do TAF de Almada de 20/07/2009 confirmada pelo Acórdão do TCAS de 9/10/2014, no âmbito do recurso nº6325/10, o qual transitou em julgado em 12/11/2014)) – neste sentido, entre muitos outros, Acs. Do STA de 2.7.2008 (Pleno), proc. N.º 1328ª/03, e 18.11.209, proc. N.º 581/09.
O âmbito da reconstituição da situação actual hipotética que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artº 173º nº 1 CPTA),impõe que se tenha presente que ao nível do conteúdo, a execução do efeito repristinatório da anulação concretiza-se na recolocação do interessado na posição da qual o acto anulado o tinha retirado, restabelecendo a situação que existiria no momento em que esse acto foi praticado.
O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se, deste modo, à reconstituição do status quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal, e concretiza-se na remoção da situação de agressão que a alterou no plano dos factos.
Ao dispor o nº 1 do artº 173º do CPTA que “a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”, isso quer dizer que há o dever de reconstituição da situação actual hipotética que deveria existir caso o acto ilegal, anulado judicialmente, não tivesse sido praticado, retroage os seus efeitos ao momento em que esse acto ilegal foi praticado, ou seja, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que a Administração deveria ter actuado.
Donde que a actuação do Executado em dar cumprimento ao julgado anulatório impõe-se como uma obrigação constituída judicialmente, nos termos do artº 158º do CPTA, o que significa que a decisão judicial é obrigatória para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre quaisquer autoridades administrativas, sob pena de nulidade dos actos contrários que sejam praticados e ainda, de responsabilidade civil, criminal e disciplinar dos titulares dos órgãos incumbidos da execução.
In casu, uma vez que foi interposta acção executiva o que cabia unicamente aferir era se ocorria causa legítima de inexecução, que teria de ser expressamente invocada, devendo ser dado cumprimento ao disposto no artº 178º, nº 1 do CPTA.
O interesse e utilidade da instância executiva para o exequente que obteve vencimento da causa, existe não só quando a seguir ao trânsito em julgado de uma decisão judicial nada tenha ocorrido, por omissão da Administração, mas também quando na sequência do decidido a Administração tenha adoptado uma qualquer conduta, pois o interessado tem interesse e utilidade em ver essa conduta apreciada jurisdicionalmente, no sentido da sua compatibilidade com o anterior julgado, o que parece ter sido o que aconteceu no presente caso.
Consequentemente, a utilidade da instância executiva não se esgotava na adopção de um qualquer acto administrativo ou de operações materiais pela Administração condenada em juízo, tendo utilidade para o interessado, em ver apreciado da correspondência dos novos actos com a decisão transitada em julgado, sobretudo quando essa nova decisão não vai ao encontro da pretensão material requerida.
Inexistindo assim qualquer obstáculo à procedência total do pedido da Exequente, a plena reintegração da ordem jurídica violada impõe, no caso vertente – em que o acto foi declarado nulo por vício de violação de lei – que a Administração expurgue o vício que conduziu à anulação, assegurando que o mesmo não se repetirá, definindo-se, desde logo, que o órgão competente para a sua adopção é o Município de Almada, conforme resulta da conjugação do disposto nos art.º s 10º, n.º2 e 174º, n, º1 do CPTA.
Donde que, à guisa de conclusão, o caso julgado firmado pela decisão judicial exequenda delimita os poderes de pronúncia do juiz de execução pelo que a execução da decisão judicial anulatória está condicionada ou reconduz-se ao âmbito definido pelo caso julgado decorrente daquela decisão judicial e respectivos limites.
E os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que se reporta ao seu efeito conformador em termos do reexercício do poder administrativo, determinam-se pela(s) ilegalidade(s) que fundaram a decisão judicial que se executa.
Perante o exposto, não é merecedora de qualquer censura a sentença recorrida pois julgou bem de facto e interpretou e aplicou correctamente a normação aplicável ao caso concreto como flui do seu discurso fundamentador cujo trecho mais representativo se extracta:
“(…)
…importa, antes de mais, sublinhar que a sentença cuja execução ora se pretende que declarou nulo o ato administrativo que nomeou a ora Contrainteressada GEORGINA ……………………………… para o cargo de Diretora do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1.º grau, na sequência de procedimento concursal camarário (alínea A) e B) do probatório).
E porque assim é não carece o Município Executado de “dar sem efeito o despacho de nomeação de 31.03.2006”, conforme peticiona o Ministério Público, o qual já foi declarado nulo por este Tribunal e, como tal, não produz quaisquer efeitos (artigo 134.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) na redação vigente à data) – decai, assim, igualmente a invocada falta de especificação do pedido, posto que este nem carecia de ser formulado (artigo 133.º e 134.º do CPA). O que carece de ser apreciado e decidido é se desta nulidade foram extraídas as devidas consequências, para o que importa ter presente que não basta à Administração manter-se na inércia (veja-se, com interesse, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo n. º 371/11.3BEBRG-A, de 06/11/2015).
Posto isto, vejamos se deve proceder a condenação do Município de Almada à repetição do procedimento concursal «…em total respeito pela legislação vigente, designadamente a norma do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 49/2012, não podendo os membros do júri ser também membros da câmara municipal (presidente e vereadores)» e, ainda, «a reposição de nova nomeação em conformidade com o legalmente exigido e em total respeito pelo estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15.1 e no Decreto-Lei n.º 49/2012, de 29.8», sendo que, neste particular, pugnou o Município Executado, desde logo, pela inutilidade superveniente da lide.
Argumenta o Município de Almada que, por um lado, que deu execução à sentença por despacho de 23/02/2015 (alínea E) do probatório), e, por outro lado, que a nomeação da Contrainteressada Georgina …………………………………………. caducou com a publicação do Regulamento de Organização dos Serviços Municipais, o que torna inútil o prosseguimento da lide.
O Ministério Público, ora Exequente, defendeu a prossecução dos presentes autos para conhecimento do mérito, porquanto a Contrainteressada manteve-se no exercício de funções sem suporte legal e a reestruturação de serviços orgânicos da Câmara Municipal não obsta à reconstituição da situação que deveria existir caso o ato ilegal não tivesse sido praticado.
Vejamos.
Conforme dimana do probatório, o Ministério Público intentou uma ação administrativa especial contra o Município de Almada, na qual peticionou a declaração de nulidade do ato administrativo consubstanciado no despacho do Presidente da Câmara Municipal de Almada que nomeou a ora Contrainteressada GEORGINA …………………………………………………………… para o cargo de Diretora do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1.º grau, na sequência de procedimento concursal camarário (alíneas A) e B) supra).
Por sentença proferida em 20/07/2009, foi o ato administrativo acima referido julgado nulo, por padecer do vício de incompetência absoluta, dado que do mesmo não deveriam fazer parte vereadores, por não integrarem cargos dirigentes da Câmara Municipal, e, ainda, por violação do disposto no artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, dado que o júri do concurso deveria ter sido integrado por um indivíduo designado por estabelecimento de ensino de nível superior ou associação pública (alínea B) do probatório).
Isto visto, denota-se que o Município defende que, com a aprovação do novo Regulamento Orgânico dos Serviços do Município de Almada, caducou a nomeação da Contrainteressada Georgina …………………………………………….. e, ainda, que deu execução ao julgado anulatório ao reconhecer efeitos putativos ao ato administrativo anulado e confirmado a nomeação da Contrainteressada (alíneas E) a G) do probatório).
Ora, estes argumentos não invalidam a utilidade da ação executiva, nem constituem, em boa verdade, causa legítima de inexecução, que, em todo o caso, a Entidade Executada não invocou.
Conforme sobredito, o julgado anulatório impunha à Administração o dever de executar nos termos do acima referido artigo 158.º do CPTA, com a reconstituição da situação existiria caso o ato ilegal não tivesse sido praticado.
No caso dos autos, ainda que não seja possível, in casu, nomear o(s) candidato(s) preterido(s) por ter decorrido o período de tempo da comissão de serviço, o mesmo não se pode dizer quanto à eventual reconstituição da carreira e aspetos remuneratórios de outros interessados, pelo que é patente a utilidade da presente ação (cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 41027A, de 27/06/2002, in www.dgsi.pt).
A circunstância de a alegada comissão de serviço da Contrainteressada ter caducado não é motivo impeditivo da execução da sentença.
Do mesmo passo, também a alteração do regime legal que fundamentou a decisão de declaração de nulidade não obsta à prossecução dos presentes autos para conhecimento do mérito.
Recorda-se que os atos administrativos em crise foram declarados nulos por força da ilegalidade da constituição do júri, que integrava, contrariamente ao legalmente exigido à data dos factos, dois membros que não eram titulares de cargos dirigentes municipais e não integrava um membro designado por estabelecimento de ensino de nível superior ou por associação pública representativa de profissão correspondente (alínea B) do probatório).
Ora, conforme dimana do artigo 173.º do CPTA, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado tendo por referência a situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
E porque assim é, é forçoso concluir que o despacho proferido em 23/02/2015 não executa o julgado anulatório, posto que, sem que o Município Requerido tenha reconstituído o procedimento concursal, adotou uma conduta que mantém a Contrainteressada no exercício das suas funções, em clara contradição com a sentença proferida nos autos principais (alínea B) do probatório). Aliás, este ato é nulo, por contrariar o julgado anulatório, mantendo a Contrainteressada em funções, sob o pretenso reconhecimento de efeitos putativos ao ato nulo e confirmar a sua nomeação, nulidade que, a final, se determina ao abrigo do disposto no artigo 179.º, n.º 2 do CPTA.
Do exposto conclui-se que não se verifica a invocada inutilidade superveniente da lide.
Prosseguindo, vejamos agora se o Município Executado, com respeito pelo caso julgado, deve ser condenado a repetir o procedimento concursal.
Conforme resulta da sentença proferida no processo n.º 488/07.9BEALM, o ato administrativo de nomeação da Contrainteressada foi declarado nulo, pelo que, nos termos previstos no artigo 134.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redação vigente à data, tal ato não produziria quaisquer efeitos jurídicos.
Ora, «…o dever positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é, afinal, o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da sentença, e o dever de actuar em termos legais e correctos em face desse exame - com esse alcance, dir-se-á que os efeitos "ultra- constitutivos" se resumem afinal numa condenação genérica à resolução administrativa de um caso concreto, condicionada e orientada pelos termos da fundamentação anulatória». Assim, «a consideração dos efeitos das sentenças mostra que o alcance objectivo do julgado tem, no processo administrativo, algumas especialidades, quando está em causa uma decisão de anulação de actos administrativos - ao contrário do que se admite, em geral, no processo civil, não releva só o dispositivo da sentença, relevam também os fundamentos da anulação, justamente porque desencadeiam consequências normativas para o caso, seja quanto à possibilidade de renovação dos actos anulados, seja quanto ao conteúdo dos deveres de reconstituição da situação de facto de acordo com o direito pronunciado» (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª Edição, 2006, págs. 379-380).
Tendo presente o sobredito, considera-se que a reconstituição da situação hipotética impõe, in casu, a realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento concursal, isto é, passa (i) pela prática dos atos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e (ii) pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem.
Com efeito, resulta do probatório e do arrazoado na respetiva oposição que o Município Executado não procedeu ao cumprimento da sentença exequenda no prazo legal de três meses, não tendo, tampouco, invocado qualquer causa legítima de inexecução (alíneas A) a G) do probatório).
Nestes termos, por não se mostrar integralmente executada a sentença proferida no processo n.º 488/07.9BEALM, deve a Entidade Executada ser condenada a praticar os atos administrativos devidos, em substituição dos atos administrativos declarados nulos naquele processo, expurgado dos vícios de que estes padeciam, ou seja, deve o Município Executado elaborar de novo procedimento concursal para a nomeação em regime de comissão de serviço do cargo de Diretor do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1.º grau, observando as regras de constituição do júri aplicáveis à data aplicáveis, constantes do artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redacção dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08. Neste sentido, veja-se, com particular interesse o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no âmbito do processo n.º 491/07.9BEALM-A, em que também era Executado o Município de Almada em situação similar à dos presentes autos.
A Contrainteressada Georgina………………………………………. veio defender que os atos por si praticados no exercício das suas funções não podem ser anulados, sob pena de violação do disposto no artigo 173.º, n.º 2 do CPTA, e, ainda, requerer que sejam reconhecidos efeitos putativos ao ato nulo, ou seja, o reconhecimento do direito ao lugar em que foi provida.
Ora, a repetição do procedimento concursal em apreço em cumprimento do julgado anulatório poderá, a final, culminar com a nomeação da Contrainteressada, a qual produzirá os seus efeitos desde a data em que o ato deveria ter sido praticado. Neste caso, não haverá que reconhecer quaisquer efeitos putativos ao ato nulo, posto que a sua situação se encontrará devidamente salvaguardada pelo novo ato administrativo. Apenas na eventualidade de não ser nomeada para o cargo em apreço, haverá que operar o disposto no artigo 134.º, n.º 3 do CPA, reconhecendo efeitos putativos ao ato nulo, mormente no que concerne às remunerações já auferidas pela Contrainteressada e atos praticado no exercício das suas funções.
Termos em, sem necessidade de mais amplas considerações, procede o pedido de condenação da Entidade Executada nos termos acima melhor explanados.
Ficam prejudicados os demais argumentos invocados pelas partes.”
Dos autos resulta, pois e como enfatiza o recorrente, que o Município de Almada executado não extraiu as devidas consequências daquela nulidade e obviamente, o despacho de 23/02/2015, ao reconhecer efeitos putativos ao acto administrativo anulado, confirmando a nomeação da Contra-interessada, não deu execução ao julgado anulatório pois não reconstituiu o procedimento concursal, adoptando, ao invés, uma conduta que mantém a Contra-interessada no exercício das suas funções, em clara contradição com a sentença proferida nos autos principais.
Vale isto por dizer que a decisão recorrida, apreciou, e correctamente a questão da atribuição de efeitos putativos, não salvaguardando quaisquer efeitos putativos dos actos que declarou nulos já que, só se acaso não for nomeada para o cargo em consideração, haverá que fazer actuar o regime ínsito no artigo 134.º, n.º 3 do CPA, reconhecendo efeitos putativos ao acto nulo, mormente no que concerne às remunerações já auferidas pela Contra-interessada e actos praticados no exercício das suas funções.
Na verdade, os presentes autos têm como finalidade dará execução à decisão judicial que decretou a nulidade do acto administrativo que nomeou a ora recorrente, Contra-interessada GEORGINA………………………………………… para o cargo de Directora do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, com fundamento no vício de incompetência absoluta e vício de violação de lei, por violação do disposto no artigo 21.º, n.º 3 da Lei n.º 2/2004, de 15/01.
E já vimos sobejamente que não foi devidamente acatada a sentença proferida no processo n.º488/07.9BEALM, pela qual foi a Entidade Executada condenada a praticar os actos administrativos devidos, em substituição dos actos administrativos declarados nulos naquele processo, expurgado dos vícios de que estes enfermavam o que implicada, naturalmente, novo procedimento concursal para a nomeação em regime de comissão de serviço do cargo de Director do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direcção intermédia de 1.º grau, observando as regras de constituição do júri aplicáveis à data, constantes do artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01.
Por assim ser, é assertivo que o executado não extraiu devidamente os efeitos da nulidade ao ter emitido o despacho de 23/02/2015 reconhecendo efeitos putativos ao acto administrativo anulado e confirmando a nomeação da Contra-interessada e ora recorrente.
Donde que o próprio despacho de 23/02/2015 é também nulo, por contrariar o julgado anulatório, tendo em conta o preceituado no artigo 179.º, n.º 2 do CPTA.
Deste modo, contrariamente ao sustentado pela recorrente, o referido despacho não produz quaisquer efeitos como é próprio do regime dos actos nulos:- a declaração de nulidade produz efeitos “ex tunc”, ou seja, tem efeitos declarativos e retroage à data da prática do acto. Isto é, o acto é nulo “ab initio” – cfr. neste sentido J.M. Santos Botelho, Américo P. Esteves e J. Cândido de Pinho, in “Código do Procedimento Administrativo”, anot., 4ª ed., pág. 731.
Não obstante, porfia a recorrente na tese da produção de efeitos pelos actos declarados nulos, cuja salvaguarda, em seu entender, deveria ser assegurada.
Todavia, como bem denota o recorrente, mesmo a admitir-se a aplicabilidade do novo CPA (aprovado pelo DL nº 4/2015, de 7 de Janeiro), continuariam a ser nulos todos os actos consequentes, ou seja todos aqueles emergentes do acto anulado e que o tinham como pressuposto, tornando-se a sua manutenção na ordem jurídica torna-se incompatível, uma vez que contrariam o julgado anulatório, sendo por isso nulos, também à luz do novo CPA, nos termos do artigo 161°. nºs 1 e 2. alínea i) do actual CPA.
Isso, obviamente, sem embargo de a declaração de nulidade de um acto não prejudicar, de acordo com o estabelecido no nº 3 do art. 134º do CPA, a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos “a situações de facto decorrentes de actos nulos” hipótese que, como já se acentuou, não foi salvaguardada na sentença proferida já que nela se apreciou tal questão da atribuição de efeitos putativos no contexto da análise da questão da nulidade, isto é, tendo como pressuposto o entendimento de que a declaração de nulidade dependia da não atribuição de efeitos putativos.
É isso mesmo que resulta do bloco fundamentador que ficou transcrito.
Sublinhe-se, nesse sentido, que o citado art.º 162º/3 do CPA estatui que “O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídico constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo”.
Ainda sobre admissibilidade do reconhecimento de efeitos putativos mas com referência ao art.º 134º/3 do CPA, expende-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 16/01/2003, citado pelo recorrente que “O art. 134.º, n.º 1, do CPA dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, admitindo-se, no n.º 3 do preceito, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.
Ora, como bem demonstra o recorrente, a possibilidade de atribuição de “certos efeitos jurídicos” a situações de facto decorrentes de actos nulos tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por acto nulo, mas deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de acto nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais. Por isso, importa reter que o n.º 3 do art. 134.º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica.
Como já advertia Marcelo Caetano, “não se trataria de sanar um acto nulo, o que seria impossível, mas sim atribuir certos efeitos ao tempo decorrido” (Manual, pág. 421), sendo certo, por outro lado, como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que “nem todo o acto nulo tem efeitos putativos” (CPA Anotado, 2.ª ed., pág. 654).
Os denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. n.º 43.415).
Admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos.
Todavia e como enfatiza ainda o recorrente, “não se pode confundir o reconhecimento de eventuais efeitos putativos de acto nulo, derivados designadamente dos princípios da boa fé ou da proteção da confiança com efeitos convalidatórios ou sanatórios do acto nulo.
Como se disse no Acórdão do STA de 09-07-2014, Proc. 01561/13, in, www.dgsi.pt/jsta, “a atuação correta, leal e de boa fé dos intervenientes no procedimento, ignorando a violação de qualquer disposição legal, não convalidará ou não fará desaparecer ilegalidade invalidante de que enferme o ato administrativo impugnado”, de modo que “os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da segurança jurídica não possuem efeitos convalidatórios ou sanatórios, não se destinando a preservar ou manter na ordem jurídica um ato administrativo ilegal sancionado com o desvalor da nulidade”.
E por outro, a norma do artigo 162º nº 3 do CPA novo, tal como a que lhe correspondente do artigo 134º nº 3 do CPA/1991, apenas pode ser utilizada em casos que, face à duração temporal da situação de facto, as expectativas entretanto criadas e a adequação social dessas concretas situações justifique a atribuição de certos efeitos ao ato nulo (neste sentido, vide, designadamente, acórdão do STA de 28-09-2017, Proc. 0288/17, in, www.dgsi.pt/jsta).
É que, como já se viu supra, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (nº 1 do art. 134º do CPA), pelo que a recorrente não pode fundar o seu direito à segurança no cargo naquele acto, caso em que não deverá ser, então, reconhecida a existência de um interesse atendível no sentido da conservação dos seus efeitos.
Nestes termos. o tribunal decidiu bem, em plena consonância com o Direito aplicável. não violando quaisquer normas legais, designadamente as acima referidas pelo recorrente, ao “julgar a presente ação procedente, por provada, e, em consequência, declarar nulo o despacho de 23/02/2015, por desconforme com o julgado anulatório, e condenar a Entidade Executada a praticar os atos administrativos devidos, em substituição do ato administrativo declarado nulo no processo n.º 488/07.9BEALM, para o que determinou que sejam praticados os atos e operações materiais tendentes à repetição o procedimento concursal para a nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Diretor do Departamento Municipal de Trânsito, Rede Viária e Manutenção, lugar de direção intermédia de 1.º grau, com respeito pelo regime legal aplicável, mormente o artigo 21.º, n.º 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, estabelecido na Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08”.
Assim e em conclusão, é insofismável que o n.º 3 do art. 134.º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica, além de que, nem todo o acto nulo tem efeitos putativos.
Daí também que não restem dúvidas de que a sentença ora recorrida julgou bem a causa considerando que a execução da decisão judicial anulatória não respeitou o âmbito definido pelo caso julgado decorrente daquela decisão judicial e respectivos limites.
Termos em que improcedem in totum os fundamentos de recurso, devendo confirmar-se a sentença recorrida.
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3.- DECISÃO
Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.*
Lisboa,04-04-2019
José Gomes Correia
António Vasconcelos
Catarina Jarmela |
