M...... (doravante Requerente/Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, ação cautelar contra o Município de Castro Marim (doravante Entidade Requerida/Recorrida), indicando como contrainteressada a F......, S.A., peticionando a “suspensão da eficácia do acto cuja notificação foi efectuada por edital datado de 7 de Fevereiro de 2025, pelo qual alegadamente lhe foi dado conhecimento de que [a contra-interessada] dispõe de 30 dias para proceder voluntariamente à demolição das obras ilegais e à reposição do terreno nas condições iniciais, no prédio sito em V......, lote ......, Cerro dos Guisos, Castro Marim, do qual diz ser proprietário.”.

Por sentença proferida em 30 de agosto de 2025, o referido Tribunal julgou a ação improcedente.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. Por despacho datado de 30-08-2025 o tribunal “a quo” indeferiu, por desnecessária, a requerida produção de prova.
2. E por sentença datada de 30-08-2025 o tribunal “a quo” julgou improcedente o presente processo cautelar e, consequentemente, recusa- se a adopção da providência cautelar solicitada pelo requerente.
3. O Requerente ora Recorrente não se conforma com o despacho e com a sentença de que ora se recorre.
4. Andou mal o tribunal “a quo” ao não produzir a prova testemunhal indicada, pois afigura-se essencial para o apuramento da verdade e para a boa decisão da causa a audição das partes e bem assim das testemunhas arroladas.
5. Os factos carreados para os autos carecem de produção de prova, não se encontrando os presentes autos em condições para serem decididos sem que seja produzida qualquer diligência probatória.
6. Sem prescindir, a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de convocação e de realização da audiência prévia prevista no artigo 87°-A do CPTA.
7. Ao que acresce que da sentença recorrida consta apenas os factos provados a) a r) e a convicção do tribunal “a quo” fundamentou-se na prova documental junta aos autos.
8. Relativamente aos factos dados como não provados considerou o tribunal “a quo” que inexistem factos não provados com relevância para a decisão.
9. Sendo certo que não foi produzida nenhuma prova nos presentes autos e que existem fatos controvertidos.
10. Evidentemente, a omissão de tal formalidade legal tem manifesta influência no exame e decisão da causa, quer para efeitos de impugnação, quer do seu julgamento, que in casu não se realizou.
11. Deste modo, com a omissão das formalidades referidas, previstas no art. 607.°, n.° 4, do CPC, cometeu-se uma nulidade processual prevista no art. 195.°, n.1, do CPC.
12. Termos em que deverá a sentença recorrida ser revogada nos termos do disposto no artigo 615.°, n.° 1, alíneas c) e d) do Código de Processo Civil.
13. O tribunal “a quo” não fundamentou individualmente a matéria de facto dada como provada, uma vez que os factos dados como provados foram impugnados e não se encontram admitidos por acordo.
14. Da sentença recorrida não consta qualquer referência ou menção à fundamentação da matéria de facto.
15. Sendo a sentença recorrida totalmente omissa no que respeita à fundamentação da matéria de facto dada como provada e dada como não provada.
16. Por outro lado, o tribunal “a quo” decidiu julgar não verificado o requisito do periculum in mora.
17. Sucede que procedimentos cautelares são meios de tutela jurisdicional expeditos, destinados a contornar a morosidade do processo onde se discute o conflito de interesses, cujo formalismo e o uso que dele é feito tendem a protelar no tempo o momento da decisão.
18. Estando assim verificados todos os pressupostos para o decretamento da presente providência cautelar, nomeadamente o requerente ora Recorrente é titular de um direito.
19. O direito/interesse digno de tutela jurídica (expectativa juridicamente tutelada) que carece de ser acautelado é o direito de propriedade.
20. A que acresce que o Requerente ora Recorrente tem um fundado receio de que a decisão da Entidade Requerida possa causar uma lesão grave e sem qualquer tipo de possibilidade de recuperação.
21. Isto é, sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providencia, conservatória ou antecipatória, concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaçado, podendo o interesse do requerente fundar-se em direito já existente ou em direito emergente de decisão a proferir em acção constitutiva, já proposta ou a propor.
22. Dos presentes autos resulta a probabilidade de verificação dos vícios alegados, pelo que deve ter-se por verificado o fumus boni iuris, por ser provável, com este fundamento, a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
23. A sentença de que ora se recorre viola assim o disposto no artigo 120.°, n.° 1 do CPTA.
24. Termos em que e face ao supra exposto deverá a sentença recorrida ser revogada por violação do supra mencionado preceito legal.
25. Mais se invoca a inconstitucionalidade da sentença recorrida.
26. A interpretação dada pelo tribunal “a quo” ao artigo 120.°, n.° 1 do CPTA é manifestamente inconstitucional, o que se invoca desde já para efeitos de eventual e futuro recurso para o Tribunal Constitucional.
Nestes termos e nos melhores de direito, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e ser o despacho recorrido e a douta sentença recorrida declarados nulos e consequentemente deverão ser revogados, ordenando-se que os presentes autos sigam os seus ulteriores termos, assim se fazendo justiça!”


Não foram apresentadas contra-alegações.

Após admitir o recurso interposto como apelação, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo, o Tribunal a quo pronunciou-se no sentido de não verificadas as alegadas nulidades de sentença.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificadas do aludido parecer, o Recorrente pronunciou-se a respeito do mesmo.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.


2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se,
a. Foi cometida nulidade (processual) por omissão de convocação e realização de audiência prévia e por incumprimento das formalidades de fundamentação previstas no artigo 607.º, n.º 4 do CPC;
b. O despacho de indeferimento da produção de prova incorreu em erro de julgamento de direito;
c. A sentença proferida,
c.1. Padece de nulidade por omissão de pronúncia e falta de fundamentação de facto;
c.2. Incorreu em erro de julgamento quanto a julgar não verificado o preenchimento dos pressupostos para adoção da medida cautelar, interpretando de forma inconstitucional o disposto no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos,

“a) Em 7 de Setembro de 2021, foi registada a aquisição pelo requerente, com reserva de propriedade a favor da F......, S.A., do prédio urbano sito em V......, lote ......, Cerro dos Guisos, Espargosa, freguesia e concelho de Castro Marim, descrito na Conservatória do Registo Predial de Castro Marim sob o n.° 5....... e inscrito na matriz predial sob o n.° 4....... (cfr. documentos n.°s 1 e 2 do requerimento cautelar);
b) Em 19 de Janeiro de 2023, foi elaborada pelo Serviço de Fiscalização de Obras Particulares da Unidade Orgânica de Administração Urbanística (UOAU) da Câmara Municipal de Castro Marim uma informação, que motivou a instauração do processo n.° 09-1/2023, com o seguinte teor:
«(…)
Em serviço de fiscalização no sítio da V......, lote ......, Castro Marim, propriedade da empresa F........, S.A., com sede em Avenida dos Bons Amigos, n°........, Agualva e Mira Sintra, foi constatado no local indicado, trabalhos de remodelação do terreno numa área aproximada de 400m2 para criação de uma plataforma onde foram colocados dois contentores com a dimensão total aproximada de 20m de comprimento, 2,4m de largura e 2,50m de altura, sem que para o efeito tivesse obtido o respetivo licenciamento camarário.
Junto anexa-se uma comunicação referente às obras executadas sem licença, um levantamento fotográfico e uma fotografia aérea para melhor esclarecimento do informado.
(…)»
(cfr. fls. 1 do processo administrativo);
c) Em 23 de Janeiro de 2023, sob a referida informação, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Castro Marim, ordenando a instauração do processo de contra-ordenação e fixando o prazo de 30 dias para ser requerida a eventual legalização (cfr. fls. 2 e 3 do processo administrativo);
d) Com data de 8 de Fevereiro de 2023, foi elaborado um ofício (n.° 1410), dirigido a “F........, S.A.”, que foi remetido por via postal, com vista à notificação do despacho antecedente (cfr. fls. 4 do processo administrativo);
e) As cartas enviadas para notificação do referido despacho foram devolvidas (cfr. fls. 4v e 7 do processo administrativo);
f) Em 3 de Novembro de 2023, foi elaborada pelo Serviço de Apoio Administrativo da UOAU uma informação com o seguinte teor:
«(…)
Cumpre-me informar que a notificação feita ao reclamado através do ofício n° 91410 de 08/02/2023, no sentido de ser requerida a eventual legalização das obras executadas sem licenciamento, veio devolvida por três vezes com a indicação dos CTT "objeto não reclamado" “Não existe", "desconhecido". Posteriormente foi o referido ofício enviado para nova morada tendo também sido devolvido com a indicação “Mudou-se".
Assim, face ao exposto e salvo melhor opinião deverá Serviço de Fiscalização visitar o local e informar se eventualmente as obras executadas foram demolidas e ainda caso seja possível, fazer a notificação pessoal.
(...)»
(cfr. fls. 7 do processo administrativo);
g) Em 15 de Novembro de 2023, após deslocação ao local em cumprimento do despacho emitido pelo Chefe de Divisão da UOAU, o Serviço de Fiscalização de Obras Particulares elaborou a seguinte informação:
«(...)
Em deslocação ao local, foi verificado que a situação continua na mesma. Ou seja: Nada foi demolido.
De referir ainda, que não foi possível fazer a notificação pessoal, em virtude de não estar ninguém.
(…)»
(cfr. fls. 8 do processo administrativo);
h) Em 19 de Janeiro de 2024, em cumprimento de despacho para identificar as condicionantes do prédio, foi elaborada uma informação pelo Serviço de Gestão Urbanística da UOAU com o seguinte teor:
«(…)
Relativamente ao prédio em apreço, propriedade de F........ S.A. e alvo da reclamação, elaborada pelo Município de Castro Marim, informam estes serviços técnicos o seguinte:
1) O prédio urbano, está localizado na V...... Lote ...... em Castro Marim, inscrito na matriz urbana de Castro Marim sob o art.° 4....... e na Conservatória do Registo Predial com o número 5......./1….., com uma área total de cerca de 3770.00 m2 (0.3770 ha).
2) Quanto à localização e enquadramento, o prédio objeto da pretensão, encontra- se inserido:
a) Na Unidade Territorial do Baixo Guadiana localizado em área classificada no Plano Diretor Municipal de Castro Marim (PDM-Castro Marim) como Espaços Agrícolas-Área Agrícola Prioritária, coincidente com solos da Reserva Agrícola Nacional – RAN
b) Situando-se fora da área edificada consolidada, em zona de área social segundo a carta de uso e ocupação do solo do PMDF, estando ainda em área classificada na cartografia de perigosidade de incêndio rural do Plano Municipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PMDFCI), como Muito Baixo (Nível 1) na sua totalidade, no que diz respeito à perigosidade de incêndio rural, devendo a pretensão sujeitar-se aos condicionalismos previstos no Decreto-Lei n.° 82/2021 de 13 de outubro, na sua atual redação.
c) Confina ainda a norte e a sul com Estrada Municipal, estando por isso sujeito ao cumprimento dos condicionalismos constantes da Lei n.° 2110 de 19 de agosto de 1961.
3) Nos espaços classificados como Espaços Agrícolas - Área Agrícola Prioritária, as ações com incidência direta ou indireta na ocupação, uso e transformação do solo, a praticar ou a desenvolver no prédio objeto do pedido, regem-se pelo disposto no art.° 25.° do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Castro Marim (RPDM), que a seguir se transcreve:
i. A esta área, aplica-se o disposto nos Decretos-Lei n.°s 196/89 de 14 de julho, e 274/92, de 12 de dezembro.
ii. De referir ainda que o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN), em vigor, é o Decreto-Lei n.° 73/2009 de 31 de março alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 199/2015 de 16 de setembro.
iii. Qualquer operação urbanística que venha a ocorrer em solos da RAN, deverá o requerente de acordo com o art.° n.° 23° do Decreto-Lei n.° 73/2009 de 31 de março alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 199/2015 de 16 de setembro, solicitar prévio parecer vinculativo da Entidade Regional da Reserva Agrícola do Algarve, o qual deve ser formalizado junto daquela entidade, de acordo com o previsto no art° 1.° do Anexo 1 da Portaria n.° 162/2011 de 18 de abril.
(…)»
(fr. fls. 9 e 9v do processo administrativo);
i) Em 20 de Setembro de 2024, foi elaborada uma informação pelo Serviço de Gestão Urbanística da UOAU com o seguinte teor:
«(…)
Na sequência da participação do Serviço de Fiscalização de Obras Particulares (SFOP), no sentido de aferir a eventual possibilidade de legalização dos trabalhos de remodelação de terreno, criação de plataforma para a colocação de 4 contentores “tipo Marítimo” e três telheiros, mais recentemente construídos e considerando a comunicação n.° 18210 de 11/09/2023, informam estes serviços técnicos o seguinte:
• Consta nos antecedentes do processo que o infrator colocou 4 contentores, com cerca de 20 m2 cada um, remodelou o terreno envolvente aos contentores, numa área aproximadamente de 400m2 e construiu 3 telheiros em frente aos contentores, no prédio em apreço, sem que para tal tivesse obtido o respetivo licenciamento;
• Relativamente ao prédio em apreço, propriedade de Herdeiros de J......., foi alvo de reclamação a empresa arrendatária, F........, SA, reclamação essa que foi elaborada pelo Município de Castro Marim, informam estes serviços técnicos o seguinte:
1) O prédio rustico, está localizado na V...... Lote ...... em Castro Marim, inscrito na Conservatória do Registo Predial Rústica no artigo matricial n.°…., secção AR, com uma área total de cerca de 4080.00 m2 (0.4080 ha).
2) Quanto à localização e enquadramento, o prédio objeto da pretensão, encontra- se inserido:
a) Na Unidade Territorial d Baixo Guadiana localizado em área classificada no Plano Diretor Municipal de Castro Marim (PDM-Castro Marim) como Espaços Agrícolas- Área Agrícola Prioritária, coincidente com solos da Reserva Agrícola Nacional – RAN
b) Situando-se fora da área edificada consolidada, em zona de área social segundo a carta de uso e ocupação do solo do PMDF, estando ainda em área classificada na cartografia de perigosidade de incêndio rural do Piano Municipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PMDFCI), como Muito Baixo (Nível I) na sua totalidade, no que diz respeito à perigosidade de incêndio rural, devendo a pretensão sujeitar- se aos condicionalismos previstos no Decreto-Lei n.° 82/2021 de 13 de outubro, na sua atual redação.
c) Confina ainda a norte e a sul com Estrada Municipal, estando por isso sujeito ao cumprimento dos condicionalismos constantes da Lei n.° 2110 de 19 de agosto de 1961.
3) Nos espaços classificados como Espaços Agrícolas - Área Agrícola Prioritária, as ações com incidência direta ou indireta na ocupação, uso e transformação do solo, a praticar ou a desenvolver no prédio objeto do pedido, regem-se pelo disposto no art.° 25.° do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Castro Marim (RPDM), que a seguir se transcreve:
i. A esta área, aplica-se o disposto nos Decretos-Lei n.°s 196/89 de 14 de julho, e 274/92, de 12 de dezembro.
ii. De referir ainda que o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN), em vigor, é o Decreto-Lei n.° 73/2009 de 31 de março alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 199/2015 de 16 de setembro.
iii. Qualquer operação urbanística que venha a ocorrer em solos da RAN, deverá requerente de acordo com o art.° n.° 23° do Decreto-Lei n.° 73/2009 de 31 de março alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 199/2015 de 16 de setembro, solicitar prévio parecer vinculativo da Entidade Regional da Reserva Agrícola do Algarve, o qual deve ser formalizado junto daquela entidade, de acordo com o previsto no art° 1.° do Anexo I da Portaria n.° 162/2011 de 18 de abril.
Considerando que não nos foi remetido previamente qualquer parecer sobre uma eventual remodelação de terreno ou edificação, não se afiguram viáveis as operações urbanísticas realizadas pelo infrator no prédio rústico em apreço.
Nestes termos e porque a operação urbanística realizada pelo infrator, sem prévio licenciamento, não reúne as condições necessárias para ser legalizada, pelos motivos acima expostos, não restará outra solução que não seja o recurso à medida da tutela da legalidade urbanística prevista no art° 106° do RJUE — Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de dezembro, na sua atual redação, ou seja, a demolição das edificações ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, repondo-se desta forma a legalidade urbanística, pelo que, deverá manifestar-se ao infrator a intenção de ordenar a demolição das edificações ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, a ocorrer no prazo de (30 dias), respeitando-se o procedimento previsto nos art° 106° a 108° do RJUE, com as necessárias adaptações.
Deverá notificar-se infrator, nos termos do n° 3 do art.° 106 do RJUE, para querendo, pronunciar-se sobre a ordem de demolição no prazo de (15 dias). Findo esse período, será proferida a ordem de decisão definitiva, que fixará o prazo de (30 dias) a contar da respetiva notificação, para que a demolição seja levada a efeito.
Uma vez que a operação urbanística foi realizada sem os necessários atos administrativos de controlo prévio e, em desconformidade com as normas legais ou regulamentares aplicáveis, deverá o infrator cessar a utilização da edificação, de acordo com o previsto na alínea g) do n° 2 do art.° 102° do Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de dezembro, na sua atual redação, com vista à restauração da legalidade urbanística.
De referir, que caso não proceda à demolição das edificações ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, no prazo fixado, irão estes serviços técnicos comunicar à empresa que fornece a energia elétrica, para proceder a cessação do em situação ilegal.
Informam ainda estes serviços técnicos que se o infrator não cessar a utilização da edificação e não proceder à demolição das construções acima referidas, no prazo fixado, estas obras de demolição serão efetuadas pela Câmara Municipal, à sua custa, tomando-se previamente a posse administrativa do prédio e comunicar-se-á o caso aos serviços do Ministério Público, para efeitos de instauração do processo-crime por desobediência, conforme previsto no art.° 100° do RJUE.
Dê-se conhecimento da presente informação ao SAA, para efeitos de controlo dos prazos fixados.
(…)»
(cfr. fls. 13 e 14 do processo administrativo);
j) Em 7 de Outubro de 2024, foi elaborado um parecer pela Chefe de Serviços da UTPPE, que mereceu a concordância do Chefe de Divisão da UOAU, com o seguinte teor:
«(…)
Face aos termos e efeitos da informação técnica, propõe-se que seja manifestada a intenção de ser ordenada a demolição das construções ilegais e cessação de utilização, fixando-se o prazo de 30 dias para o efeito.
O infrator dispõe do prazo de 15 dias para se pronunciar, nos termos previstos no n° 3 do art° 106° do RJUE.
Deverá alertar-se a requerente para o mencionado nos três últimos parágrafos da informação técnica.
(…)»
(cfr. fls. 13 do processo administrativo);
k) Em 14 de Outubro de 2024, sob a referida informação e parecer antecedente, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal que, após declaração de concordância, ordenou que se procedesse à notificação em conformidade com o proposto (cfr. fls. 13 do processo administrativo);
l) Com data de 22 de Outubro de 2024, foi elaborado pelo Chefe de Divisão da UOAU um ofício (n.° 13515), dirigido a “F........, SA”, remetido por via postal, do qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Nestes termos e porque a operação urbanística realizado, por V. Exa, sem prévio licenciamento, não reúne as condições necessárias para ser legalizada, pelos motivos acima expostos, não restará outra solução que não seja o recurso à medida da tutela da legalidade urbanística prevista no art.° 106° do RJUE - Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de dezembro, na sua atual redação, ou seja, a demolição das edificações ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, repondo-se desta forma a legalidade urbanística.
Assim, face ao exposto e de acordo com o despacho do Senhor Presidente da Câmara de 14/10/2024, serve o presente para notificar V. Exa que foi manifestada a intenção de ordenar a demolição/reposição do terreno nas condições iniciais, respeitando-se o procedimento previsto nas art.° 106° a 108° do RJUE, com as necessárias adaptações.
Nos termos do n° 3° do art° 106° do RJUE, dispõe V. Exa de um prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data de receção do presente ofício, para querendo, pronunciar-se sobre a ordem de demolição/reposição. Findo esse período, será proferida a ordem de decisão definitiva, que fixará o prazo de 30 (trinta) dias a contar da respetiva notificação, para que a demolição/reposição seja levada a efeito.
Informam ainda estes serviços técnicos que se V. Exa não cessar a utilização da edificação, enquadrado na alínea g) do n° 2 do art° 102° do RJUE, e não proceder à demolição das construções referidas e reposição do terreno nas condições iniciais, no prazo fixado, esta serão efetuadas pela Câmara Municipal, à sua custa, tomando- se previamente a posse administrativa do prédio e comunicar-se-á o caso aos serviços d Ministério Público, para efeitos de instauração do processo-crime por desobediência, conforme previsto no art.° 100° do RJUE.
(…)»
(cfr. fls. 15 e 16 do processo administrativo);
m) As cartas remetidas com este ofício foram devolvidas, com a indicação de “objeto não reclamado” (cfr. fls. 16v do processo administrativo);
n) Em 13 de Janeiro de 2025, foi elaborada uma informação pelo Serviço de Apoio Administrativo da UOAU, com o seguinte teor:
«(…)
Cumpre-me informar que a notificação feita ao requerente através do ofício n.° 13515 de 22/10/2024, a comunicar a intenção de ser ordenada a demolição/reposição nas condições iniciais, veio devolvida por três vezes pelos CTT, com a indicação de "objeto não reclamado".
Assim, face ao exposto deverá ser determinado o procedimento a seguir.
(…)»
(cfr. fls. 19 do processo administrativo);
o) Em 14 de Janeiro de 2025, foi elaborado um parecer pela Chefe de Serviços da UTPPE, com o seguinte teor:
«(…)
Face ao informado, proponho que se efetue a notificação por via edital no local em causa.
(…)»
(cfr. fls. 19 do processo administrativo);
p) Em 17 de Janeiro de 2025, sob a proposta antecedente, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Castro Marim, com declaração de concordância, ordenando que se procedesse em conformidade (cfr. fls. 19 do processo administrativo);
q) Com data de 7 de Fevereiro de 2025, foi elaborado um edital pelo Presidente da Câmara Municipal de Castro Marim com o seguinte conteúdo:
«(…)
TORNA PÚBLICO, que por seu despacho de 17/01/2025, exarado no processo de reclamação n°. 1/2023, em nome de F........, S.A referente às construções ilegais, atendendo à impossibilidade de notificar por outras vias e tendo-se frustrado as tentativas de notificação por carta registada, vem a Câmara Municipal dar conhecimento de que dispõe do prazo de 30 (trinta) dias para proceder voluntariamente à demolição das obras ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, sejam levadas a efeito.
Dispondo V. Exa, nos termos do previsto no n°3 do art° 106° do DL n° 555/99 de 16 de dezembro, na sua redação atual, de um prazo de 15 (quinze) dias a contar da data da presente notificação, para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma.
Mais se adverte desde já de que caso não proceda à reposição voluntária da legalidade, no prazo acima fixado, estas serão efetuadas pela Câmara Municipal, à sua custa, tomando-se previamente posse administrativa do prédio e comunicar-se- á o caso aos serviços do Ministério Público para efeitos de instauração de processo- crime por desobediência, conforme previsto no art.° 100° do RJUE.
Para constar se publica o presente Edital que vai ser afixado no local da presente edificação.
(…)»
(cfr. fls. 20 e 21 do processo administrativo);
r) Em 17 de Fevereiro de 2025, o referido edital foi afixado na morada do prédio em causa (cfr. fls. 21 do processo administrativo).”


3.2. Mais se consignou na sentença recorrida,

“Os factos acima descritos encontram-se, todos eles, provados pelos documentos acima referenciados, em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo em causa, sem que exista, quanto aos mesmos, tal como foram enunciados, controvérsia alguma sobre a sua veracidade.

De resto, não existem quaisquer outros factos alegados que, interessando para a decisão a proferir, tenham sido considerados como não provados”.

4. Fundamentação de direito

4.1. Das nulidades processuais

Sustenta o Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em nulidade processual em virtude de não ter convocado e realizado audiência prévia, com vista à realização das finalidades previstas no artigo 87.º-A do CPTA, incluindo a discussão de facto e de direito, não se mostrando verificados os pressupostos de que dependeria a sua dispensa. Mais aduz que a sentença é omissa quanto à declaração dos factos provados e não provados e à sua motivação, indicando os meios de provas e realizando a sua apreciação crítica, o que, em seu entender, corresponde à omissão de formalidade legal com influência na causa, cometendo-se nulidade processual nos termos do artigo 195.º, n.º 1 do CPC.
Dispõe-se no artigo 195.º, n.º 1 do CPC que “[…] a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Como se infere deste dispositivo a omissão de um ato ou formalidade que a lei prescreve configura uma irregularidade que só determina a nulidade do processado subsequente àquela omissão se influir no exame e decisão da causa, recordando-se que “[o] legislador em parte alguma esclarece quando é que se deve entender que a irregularidade cometida influiu no exame ou na decisão da causa, pelo que “só caso por caso a prudência e a ponderação dos juízes poderão resolver”– vide Artur Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Volume III, Almedina, 1982, pág. 109” (Ac. do TCA Norte, P. 00545/08.4BEBRG, de 30 de novembro de 2011).
Cumpre dar nota que os presentes autos correspondem a uma providência cautelar, considerado um processo urgente [art.º 36.º, n.º 1 al. f) do CPTA], cuja tramitação se encontra especificamente regulada nos artigos 112.º e ss. do CPTA.
Ora, como emerge dos artigos 114.º e ss. do CPTA as providências cautelares são solicitadas por requerimento próprio, previamente, juntamente ou na pendência do processo principal. Após a distribuição do processo cautelar este é concluso ao juiz para despacho liminar, podendo haver lugar ao indeferimento liminar ou, sendo o requerimento admitido, será ordenada a citação da entidade requerida e dos contrainteressados (artigo 116.º, n.º 1 do CPTA).
Realizada a citação e juntas as oposições, dispõe-se no artigo 118.º do CPTA que “o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária” (n.º 1), podendo ainda o juiz ordenar as diligências de prova que considere necessárias (n.º 3) ou, mediante despacho fundamentado, recusar a utilização dos meios de prova requeridos (n.º 5).
Prescrevendo-se no artigo 119.º, n.º 1 do CPTA que, no prazo de 5 dias contado da apresentação da última oposição (ou do decurso do respetivo prazo) ou finda a produção de prova, quando esta tenha tido lugar, é proferida decisão (artigo 119.º do CPTA).
Como emerge dos normativos expostos, opostamente ao que sucede no âmbito das ações administrativas às quais é aplicável a marcha do processo prevista nos artigos 78.º a 91.º-A do CPTA, não se encontra prevista na tramitação das providências cautelares, a convocação e realização de audiência prévia ao abrigo do artigo 87.º-A do CPTA, designadamente com vista a facultar às partes a discussão de facto e de direito, a proferir despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas de prova ou a programar a audiência final [n.º 1 als. b), f) e g)]. Nem tão pouco se mostra prevista a possibilidade de apresentação de alegações escritas, nos termos do artigo 91.º-A do CPTA quando sejam realizadas diligências de prova sem que haja lugar à realização de audiência final.
O que se compreende por a realização de tais trâmites se mostrar contrária à celeridade inerente à natureza urgente do processo e à tutela provisória a que a forma processual respeita.
Mostrando-se expressamente regulada a tramitação das providências cautelares não há lugar à aplicação, sequer subsidiariamente, do disposto nos artigos 87.º-A e 91.º-A do CPTA, pelo que a lei não prescreve, no âmbito das ações cautelares, como ato ou formalidade a convocação e realização de audiência prévia, nem tão pouco a notificação das partes para alegações escritas, cuja omissão fosse determinante de nulidade processual nos termos do art.º 195.º n.º 1 do CPC.
Daí que nenhuma razão assiste ao Recorrente quando pugna pela verificação de nulidade processual, nos termos do artigo 195.º, n.º 1 do CPC, a tal respeito.
E quanto à alegada preterição das formalidades respeitantes à fundamentação de facto previstas no artigo 607.º, n.º 4 do CPC, o erro do Recorrente consiste em subsumir o incumprimento do dever de fundamentação da decisão proferida em sede de matéria de facto – imposto pelo n.º 4 do art.º 607.º CPC – ao regime das nulidades secundárias.
Com efeito, é que o incumprimento do artigo 607.º, n.º 4, do Código de Processo Civil (CPC), que estabelece a obrigação de a sentença discriminar os factos considerados provados e não provados, de analisar criticamente as provas e especificar os fundamentos decisivos da decisão, na realidade, acarreta a nulidade da sentença nos termos do artigo 615.º, n.º 1 al. b) do CPC, por estar em causa um vício da própria decisão, uma deficiência da estrutura da sentença, resultante da violação in casu das exigências do n.º 4 do artigo 607.º do CPC pelo juiz aquando da prolação da decisão.
Ocorrendo tal nulidade da sentença quando existe falta absoluta de motivação ou quando a mesma se revele gravemente insuficiente, em termos tais que não permitam ao respetivo destinatário a perceção das razões de facto e de direito da decisão judicial, todavia, os vícios da decisão não consubstanciam a omissão de ato ou formalidade que a lei prescreva determinante de nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame e decisão da causa.
O que importará aferir é se, como (também) alega o Recorrente, a sentença é nula nos termos do artigo 615.º, n.º 1 al. b) do CPC, questão que infra se abordará. Contudo, onde não lhe assiste razão é na sua subsunção ao regime das nulidades secundárias, motivo pelo qual, também, nesta dimensão não foi cometida qualquer nulidade processual (secundária).

4.2. Do erro de julgamento quanto ao despacho de indeferimento da produção de prova

O Recorrente imputa erro de julgamento ao despacho de 30.8.2025 que indeferiu a prova por si requerida - e que, esclareça-se, foi, apenas testemunhal e não, como alega em recurso depoimento ou declarações de parte -, aduzindo, em suma, que os factos carreados para os autos carecem de prova, não se encontrando os autos em condições de serem decididos sem a realização das diligências probatórias, que se afiguram essenciais para o apuramento da verdade e decisão da causa.
É inegável que o direito à prova é parte essencial do direito fundamental de acesso ao direito (artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa1), na vertente do direito a um processo equitativo, constituindo-se como peça fundamental para a realização efetiva do direito de ação judicial. Assim, “o direito fundamental à prova implica que as partes tenham liberdade para demonstrar quaisquer factos, mesmo que não possuam o respetivo ónus da prova, desde que entendam que a sua comprovação diminuirá os seus riscos processuais” (Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães de 23.5.2019, proferido no proc. 1345/18.9T8CHV-A.G1).
No entanto, como qualquer direito, o direito à prova não é um direito absoluto na sua essência, isto é, não é um direito ilimitado. De tal forma que pode comportar restrições, designadamente colocadas em função de interesses atinentes à lógica e à finalidade do processo.
Em conformidade, refira-se que, no âmbito das providências cautelares, dispõe-se nos n.ºs 1, 3 e 5 do art.º 118.º do CPTA que,
1 - Juntas as oposições ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária.
3 - O juiz pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias, não sendo admissível a prova pericial.
5 - Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.
Como resulta deste normativo, atenta a celeridade e eficiência que devem pautar o processo cautelar, a produção de prova – e, portanto, o direito a esta - só tem lugar quando o juiz a considere necessária, devendo ler-se o n.º 1 do art.º 118.º do CPTA em conjugação com os seus n.ºs 3 e 5.
O n.º 3 deste normativo concretiza o princípio do inquisitório “na dimensão de que o juiz não tem de satisfazer-se com as provas carreadas pelas partes, podendo ordenar oficiosamente a produção de outros meios de prova (cfr. artigo 367.º, n.º 1 do CPC) e promover diligências que não lhe tenham sido requeridas, mas que considere necessárias. (…) [C]abendo ao juiz determinar, em função do caso concreto, quais devem ser utlizadas para se obter o adequado esclarecimento das questões colocadas. Cumpre, em todo o caso, ter presente que este esclarecimento deve ser o estritamente necessário, atendendo ao caráter sumário da apreciação que, em sede cautelar, cumpre realizar, atenta a celeridade exigida na resolução do processo, devendo ser evitada a promoção oficiosa da produção de prova inútil ou, em todo o caso, excessiva.” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, pp. 1009-1010).
Por sua vez, o n.º 5 do art.º 118.º do CPTA “explicita, entretanto, que, tal como em processo civil, o juiz não está limitado à possibilidade de ordenar a produção dos meios de prova requeridos pelas partes, mas pode, pelo contrário, recusar diligências que lhe tenham sido requeridas, quando “considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, pp. 1009-1010).
Cumprindo ao julgador, no âmbito das providências cautelares, ponderar se a produção de prova é ou não necessária para o apuramento da matéria de facto pertinente, há que ter em conta que, por um lado, a prova é sumária [art.º 114.º, n.º 2 al. g) do CPTA], feita com base perfunctória e indiciária, e, por outro, que incidindo a prova sobre factos concretos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência, ela excluirá conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos.
Por outro lado, refira-se que o juiz está sempre limitado pela proibição de prática de atos inúteis prevista no art.º 130.º do CPC.
Para o efeito importa considerar que as condições de procedência das providências cautelares definidas no art.º 120.º, n.º 1 e n.º 2 do CPTA – (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris e (iii) ponderação de interesses - são de verificação cumulativa, em termos tais que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente. E daqui resulta que na hipótese de se verificar, considerando as soluções plausíveis de direito, que a alegação das partes não é apta à demonstração do preenchimento de um dos requisitos, mostra-se desnecessária, consubstanciando um ato inútil e por isso proibido por lei, a realização de diligências de prova que se destinem (apenas) à demonstração dos restantes requisitos.
Reitera-se que, como emerge do art.º 114.º, n.º 3 al. g) do CPTA, cabe ao requerente da providência cautelar o ónus de alegação dos factos concretos que demonstrem o preenchimento dos requisitos de que depende a procedência da pretensão cautelar, devendo deles fazer prova sumária.
Isto posto, importa, desde logo, dar conta que o Recorrente não invoca, para o efeito de consubstanciar o erro de julgamento, qualquer factualidade, por si alegada, que, com vista à decisão da causa e à luz das soluções plausíveis de direito, fosse objeto de prova. Isto é, desconhece-se, porque o Recorrente em momento algum concretiza, quais seriam “os factos carreados para os autos” (conclusão 5) sobre os quais se impunha a produção da prova testemunhal por si arrolada.
Sem prejuízo, na medida em que na apreciação da necessidade de produção de prova o juiz não pode deixar de considerar aquele que é, efetivamente, o conteúdo do ato suspendendo, atente-se que o Tribunal a quo considerou, em suma, não se verificarem os pressupostos do fumus boni iuris e, como veremos consequentemente, do periculum in mora.
Assim o fez porque, no essencial, considerou o ato suspendendo não é suscetível de impugnação contenciosa (e, consequentemente, de suspensão de eficácia) por o entender não como um ato administrativo, mas sim uma mera proposta de decisão, o que determina a verificação, no processo principal que tem por objeto a impugnação daquele, da exceção dilatória de inimpugnabilidade “que, sendo insuprível e de conhecimento oficioso, obstará ao conhecimento do mérito da causa e terá como consequência a absolvição da instância da entidade demandada e da contra-interessada, por força do disposto no artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos” (fls. 15 da sentença). O que significa, portanto, que não se mostra verificado o requisito do fumus boni iuris.
E, pela mesma razão, entendeu que, estando em causa um mero projeto de decisão, e não o ato administrativo que determina a demolição das obras e a reposição do terreno nas condições iniciais, não existe “qualquer perigo iminente e suficientemente credível de constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal que pudesse justificar a suspensão da eficácia do acto publicitado pelo edital datado de 7 de Fevereiro de 2025” (fls. 16).
Perante o exposto, bem se vê que nenhuma necessidade existia de produzir a prova testemunhal requerida.
Com efeito, é que ainda que, em abstrato, se admitisse que seria objeto de prova o alegado quanto às caraterísticas das estruturas/obras (pontos 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20 do requerimento inicial) e quanto à utilização das mesmas como sua residência (pontos 29, 38 do requerimento inicial), o certo é que tais factos revelavam, num caso, à apreciação do fumus boni iuris e, no outro, do periculum in mora, no pressuposto de que não existiam questões prévias que obstassem ao conhecimento do mérito da causa principal (e que, portanto, seria objeto de apreciação sumária na presente ação cautelar a possibilidade de verificação do erro nos pressupostos) e que o ato suspendendo era um ato administrativo passível, portanto, de suspensão de eficácia. Só que, in casu, considerando os pontos i), j), k), o), p), q) do probatório, verificando-se que o ato cuja suspensão de eficácia foi requerida e identificado como o ato impugnado na ação principal, correspondia a uma proposta de decisão e não a um ato administrativo impugnável, estávamos perante uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito, conforme previsto no artigo 89.º n.º 1 al. i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tornando, pois, desnecessária a apreciação de probabilidade de procedência da ação (fumus boni iuris) por referência aos vícios apontados ao ato e afastando a necessidade de apreciar o periculum in mora considerando efeitos que o ato não produz.
Daí que, naturalmente, a produção da prova testemunhal requerida se mostrava desnecessária à luz do n.º 1 do artigo 118.º do CPTA, representando a sua realização um ato inútil e, por isso, proibido por lei.
Refira-se, ainda, a este propósito – e em face do carácter dúbio das conclusões 9. e 10. – que, consequentemente, a circunstância de nos autos não ter havido lugar à produção da prova requerida pelo Recorrente não consubstancia nulidade processual nos termos do artigo 195.º, n.º 1 do CPC por preterição de formalidade que a lei impusesse.
É que conforme dimana do artigo 118.º do CPTA, no âmbito das providências cautelares, a produção de prova situa-se na esfera decisória do tribunal que, desde logo, pondera a sua necessidade e decide em conformidade. Isto é, “não é por demais relembrar que o próprio Juiz, se assim o entender, tem a faculdade (e não a obrigação) de ordenar produção de prova, conforme dimana dos n.ºs 1 e 3 do artigo 118.º do CPTA” (Ac. do TCA Sul, de 31.10.2024, proferido no processo sob o n.º 683/23.3BEALM, disponível para consulta em www.dgsi.pt).
Ou seja, a realização de diligências probatórias não pode ser entendido como um ato que tem de ser realizado obrigatoriamente, por forma a que a sua omissão configure uma nulidade processual. E, in casu, efetivamente as diligências de prova não se mostravam necessárias à decisão.
Assim, impõe-se concluir que não se verifica o apontado erro de julgamento de direito imputado ao despacho de 30.8.2025 que rejeitou a produção de prova testemunhal requerida pelo Recorrente, nem tão pouco foi cometida a tal propósito qualquer nulidade processual (secundária).

4.3. Das nulidades da sentença

O Recorrente imputa nulidade à sentença sustentando, em suma, que, existindo outros factos controvertidos alegados pelas partes, não constando dos factos provados e não provados todos os factos alegados no requerimento inicial e na oposição, tal representaria uma nulidade por omissão de pronúncia nos termos das als. c) e d) do artigo 615.º do CPC.
Mais advoga que a sentença recorrida é omissa quanto à matéria de facto e à sua fundamentação, dela não constando os factos provados e não provados, indicando-se os concretos meios de prova.
Sem razão, porém.
As nulidades da sentença são vícios da própria decisão, deficiências da estrutura da sentença e encontram-se previstas no artigo 615.º, n.º 1 do CPC, no qual se prescreve que é nula a sentença se, além do mais, não especificar os fundamentos, de facto e de direito, que justificam a decisão [al. b)], quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a sentença ininteligível” [al. c)] e quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não devia conhecer” [al. d)].
O art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, sanciona o incumprimento do disposto no artigo 94.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA, em termos similares ao artigo 607.º, n.º 2 e 3 do CPC, aplicáveis à decisão a proferir no âmbito das providências cautelares.
Refira-se que de tais normativos emerge que na elaboração da sentença, e após a identificação das partes e do objeto do litígio, deve o juiz deduzir a fundamentação do julgado, expondo os fundamentos de facto e de direito, ou seja, “discriminando os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes”.
Como se deu nota no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 2.11.2017, proferido no processo 42/14.9TBMDB.G1, consultável em www.dgsi.pt, “não basta que o juiz decida a questão posta; é indispensável, do ponto de vista do convencimento das partes, do exercício fundado do seu direito ao recurso sobre a mesma decisão (de facto e de direito) e do ponto de vista do tribunal superior a quem compete a reapreciação da decisão proferida e do seu mérito, conhecerem-se das razões de facto e de direito que apoiam o veredicto do juiz.
Neste sentido, a fundamentação da decisão deve ser expressa, clara, suficiente e congruente, permitindo, por um lado, que o destinatário perceba as razões de facto e de direito que lhe subjazem, em função de critérios lógicos, objetivos e racionais, proscrevendo, pois, a resolução arbitrária ou caprichosa, e por outro, que seja possível o seu controle pelos Tribunais que a têm de apreciar, em função do recurso interposto.”
A respeito da nulidade tipificada no art.º 615.º, n.º 1 al. b) do CPC tem sido entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência que só a falta absoluta de fundamentação que torne de todo incompreensível a decisão é que releva para efeitos da sobredita nulidade, não abrangendo as eventuais deficiências dessa fundamentação.
Quanto à nulidade prevista na al. c) do n.º 1 o artigo 615.º do CPC, a contradição respeita à oposição entre os fundamentos e a decisão, ou seja, «à contradição intrínseca da decisão judicial, pela circunstância de “os fundamentos invocados pelo tribunal conduzirem logicamente a uma conclusão oposta ou, pelo menos, diferente daquela que consta da decisão”» (Ac. do STJ de 12.01.2021, proferido no proc. 4258/18.0T8SNT.L1.S1, disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/e732755b1899627f8025865b004e5c8c?OpenDocument).
Assim, “é pacífico na doutrina e jurisprudência o entendimento segundo o qual a nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão aí contemplada pressupõe um erro de raciocínio lógico consistente em a decisão emitida ser contrária à que seria imposta pelos fundamentos de facto ou de direito de que o juiz se serviu ao proferi-la: a contradição geradora de nulidade ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto ou, pelo menos, de sentido diferente (cf. nesse sentido, na doutrina Professor Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, , Vol. V, pág. 141, Coimbra Editora, 1981, Amâncio Ferreira, Manual de Recursos no Processo Civil, 9ª edição, pág. 56 e Lebre de Freitas e Isabel Alexandra, Código de Processo Civil Anotado, Vol. 2º, 3ª edição, pág. 736-737, e na jurisprudência, entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, Secção Social, de 28.10.2010, Procº nº 2375/18.6T8VFX.L1.S3, 21.3.2018, Procº nº 471/10.7TTCSC.L1.S2, e 9.2.2017, Procº nº 2913/14.3TTLSB.L1-S1)” (Ac. do STJ de 14.4.2021, proferido no processo 3167/17.5T8LSB.L1.S1, disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/f78a35774ba29550802586b7003a68e2?OpenDocument).
A nulidade da sentença, fundada em ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível, “implica que, seja na decisão, seja na fundamentação, se chegue a resultado que possa traduzir dois ou mais sentidos distintos e porventura opostos, que permita hesitar sobre a interpretação adoptada, ou não possa ser apreensível o raciocínio do julgador, quanto à interpretação e aplicação de determinado regime jurídico, considerados os factos adquiridos processualmente e visto o decisório in totum.” (Ac. do STJ de 12.01.2021, proferido no proc. 4258/18.0T8SNT.L1.S1, disponível em www.dgsi.pt).
Assim, “[p]ara efeitos da nulidade por ininteligibilidade da decisão, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. e), 2.ª parte do CPC, ambígua será a decisão à qual seja razoavelmente possível atribuírem-se, pelo menos, dois sentidos díspares sem que seja possível identificar o prevalente e, obscura será a decisão cujo sentido seja impossível de ser apreendido por um destinatário medianamente esclarecido” (Ac. do STJ de 7.5.2024, proferido no processo 311/18.9T8PVZ.P1.S1, disponível em www.dgsi.pt).
Entendendo-se que “[é] obscuro o que não é claro, aquilo que não se entende. E é ambíguo o que se preste a interpretações diferentes. Mas não é qualquer obscuridade ou ambiguidade que é sancionada com a nulidade da sentença pela alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC novo, mas apenas aquela que faça com que a decisão seja ininteligível.” (Ac. do TCA Norte de 12.4.2019, proferido no processo 00510/09.4BEBRG, disponível em www.dgsi.pt).
Por sua vez, a nulidade da sentença a que se refere a al. d) do artigo 615.º, n.º 1 do CPC verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA e 608, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Esclarece-se que, como é jurisprudência pacífica, a causa de pedir, ou melhor, as questões a decidir, não se confundem com as razões ou argumentos de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. Pelo que apenas integra a nulidade prevista no citado normativo, a omissão de conhecimento das “questões”, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões.
Como é bom de ver a alegação do Recorrente não se reconduz à nulidade da sentença por omissão de pronúncia, porquanto não está em causa o Tribunal a quo ter deixado de conhecer uma questão que por si tenha sido suscitada, designadamente no âmbito do requerimento inicial.
Na realidade o que o Recorrente invoca consubstancia a omissão da fundamentação da matéria de facto que seria exigível, seja ao nível do elenco dos factos provados e não provados, seja da explanação da motivação que subjaz à decisão que tomou a tal respeito, para que pudesse apreciar, aí sim, as questões que pelo Requerente foram colocadas ao conhecimento do juiz, concretamente o preenchimento das condições necessárias ao provimento da pretensão cautelar que deduziu.
A fundamentação de facto não constitui, para os efeitos de a sua inexistência consubstanciar omissão de pronúncia determinante da nulidade da sentença ao abrigo da al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, uma questão a decidir, antes correspondendo aos pressupostos/requisitos de que depende a decisão e, concretamente, a sua fundamentação ao nível do acervo fáctico necessário à sua prolação.
Não se verificando a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a decisão recorrida também não padece da falta de fundamentação que o Recorrente lhe imputa, nem é por tal motivo ininteligível.
Efetivamente, opostamente ao alegado, esta consta do ponto II – Dos Factos da sentença. Aí se elencam os factos provados (ponto II. 2.1.) e, por inexistirem factos não provados com relevo à decisão, disso se dá conta em II. 2.2.
Refira-se que a circunstância de poderem existir outros factos que, no entender do Recorrente, tendo sido alegados, mostrando-se controvertidos e sendo necessários à decisão, não constarem do elenco factual constante da sentença, não determina a nulidade desta ao abrigo da al. b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, antes corresponderia, a verificar-se, ao erro de julgamento de facto. De igual modo a circunstância de os factos dados como provados terem, na realidade, sido impugnados e não se encontrarem admitidos por acordo, traduziria um erro de julgamento e não um vício da fundamentação como alega o Recorrente (conclusão 13). Sendo certo que o Recorrente em momento algum impugna a matéria de facto, cumprindo com os ónus que sobre si recairia nos termos do artigo 640.º, n.º 1 do CPC, para o efeito de haver lugar à sua apreciação.
Acrescente-se que, de igual modo, da decisão consta a motivação da matéria de facto provada que o Tribunal a quo considerou essencial à tomada de decisão, apenas não constando tal motivação quanto aos factos não provados, exatamente porque o Tribunal considerou que os mesmos inexistiam.
Com efeito, é que sendo a prova que esteve subjacente à demonstração dos factos a) a r) de natureza documental, em cada um desses pontos do probatório o Tribunal indicou o correspondente documento – e disso deu conta em II.2.1, adiando em 2.2. que “[o]s factos acima descritos encontram-se, todos eles, provados pelos documentos acima referenciados, em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo em causa, sem que exista, quanto aos mesmos, tal como foram enunciados, controvérsia alguma sobre a sua veracidade”.
Tal fundamentação é suficiente para que se compreendam as razões pelas quais o Tribunal a quo considerou os factos em causa provados, não se exigindo que o tribunal motive a razão pela qual não considerou necessários à decisão da causa outros factos para além daqueles.
Ora, a falta de fundamentação de facto apenas ocorre quando, na sentença, se omite ou é, de todo, ininteligível o quadro factual em que era suposto assentar, o que in casu é patente não suceder. E, consequentemente, também não se verifica qualquer ininteligibilidade da sentença sendo, perfeitamente, apreensível o raciocínio do julgador para alcançar a decisão a que chegou, designadamente no que respeita à matéria de facto que considerou.
Face ao exposto, ter-se-á que considerar que a sentença não padece das nulidades que lhe são apontadas.

4.4. Do erro de julgamento de direito

A sentença recorrida julgou improcedente a pretensão cautelar deduzida pelo Recorrente julgando não verificados os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
A respeito da probabilidade de procedência da ação (fumus boni iuris) considerou que o ato suspendendo, notificado pelo edital de 7.2.2025, corresponde ao despacho que proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Castro Marim em 14 de Outubro de 2024, estando em causa “um acto mediante o qual o órgão competente visou apenas informar a contra-interessada do sentido provável da decisão a proferir e, bem assim, realizar a audiência prévia prevista no n.º 3 do artigo 106.º do RJUE”, ou seja, um ato que se “limitou a notificar um projeto de decisão e a conceder o prazo de 15 dias para que a contra-interessada se pronunciasse sobre o mesmo” e “não uma qualquer decisão final e definitiva que visse pôr termo ao procedimento promovido pelo município requerido para reposição da legalidade urbanística alegadamente violada”. E porque se trata de “um acto meramente preparatório, que carece de natureza decisória e ao qual falta eficácia externa e lesiva, uma vez que não tem aptidão alguma para produzir quaisquer efeitos de regulação sobre a esfera jurídica do requerente, e designadamente para lhe impor a demolição das obras em causa ou a reposição do terreno nas condições iniciais e menos ainda para determinar a tomada da respectiva posse administrativa à qual o requerente pretende desde já obstar”, concluiu que, “porque não é uma decisão que vise produzir efeitos jurídicos externos, este acto - que não pode ser qualificado como um acto administrativo para efeitos do artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo - não é contenciosamente impugnável à luz de qualquer dos critérios estabelecidos no artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, o que significa que não pode “reconhecer-se como provável a procedência da pretensão que o requerente irá formular no processo principal, uma vez que, como temos por evidente, nele ocorrerá uma excepção dilatória – a inimpugnabilidade do acto impugnado - que, sendo insuprível e de conhecimento oficioso, obstará ao conhecimento do mérito da causa e terá como consequência a absolvição da instância da entidade demandada e da contra-interessada, por força do disposto no artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
E, nos mesmos moldes, julgou não preenchido o requisito do periculum in mora denotando que “não tendo sido tomada ainda uma decisão que tenha ordenado a demolição das obras em causa (e tão-pouco uma decisão que haja determinado a tomada de posse administrativa), não é minimamente credível a existência de um risco de constituição de uma situação de facto consumado ou de um receio de produção de uma lesão do direito de propriedade ou de qualquer interesse invocado pelo requerente.”
O Recorrente insurge-se contra o assim decidido sustentando estarem verificados os pressupostos para o decretamento da providência cautelar por ser titular de um direito de propriedade que carece de ser acautelado, sendo provável a procedência dos vícios alegados e, consequentemente, da ação principal, e que tem um fundado receio de que a decisão da Entidade Requerida possa causar uma lesão grave e sem possibilidade de reparação.
Aduz ainda que o Tribunal teria interpretado de forma inconstitucional o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, violando os artigos 266.º e 268.º da CRP, o principio da legalidade (artigo 103.º, n.º 2 da CRP), o direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável (artigo 20.º, n.º 4 da CRP), e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança e legitimas expetativas dos administrados, porquanto “julgou que o requisito do fumus boni iuris não está preenchido, pois que do alegado não existem factos que configurem a existência de lesão grave e dificilmente reparável” e que “sem ter sido produzida qualquer prova o tribunal a quo não está em condições de considerar se se revela provável ou não que a ação venha a ser julgada procedente”.
Vejamos.
Do art.º 120.º do CPTA, que enuncia os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, decorre que são pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Da circunstância de as condições de procedência das providências cautelares definidas no art.º 120.º, n.º 1 e n.º 2 do CPTA serem de verificação cumulativa, resulta que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente, a significar que fica prejudicada a apreciação dos demais requisitos (cf. art. 608.º, n.º 2 do CPC).
Assim, o que há que apurar, em primeiro lugar, é se, quanto ao juízo realizado a respeito do não preenchimento do requisito do fumus boni iuris, o Tribunal a quo errou.
Quanto ao requisito do fumus boni iuris a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, cabendo ao juiz verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Isto é, ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito.
Ora, evidencia-se que o Recorrente se limita a afirmar que se encontra preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, mostrando-se provável a procedência da ação principal por insistir que o ato suspendendo (a impugnar na ação principal) padece dos vícios que, no âmbito do requerimento inicial, lhe apontou (erro nos pressuposto de facto, violação do direito à habitação, falta de fundamentação, mas a respeito do concreto fundamento pelo qual o Tribunal a quo considerou que o referido requisito não se verificava – a verificação de uma exceção dilatória que determina a absolvição da instância, obstando ao conhecimento do mérito da ação principal - nada alega, concretiza ou revela em que medida errou o Tribunal a quo.
E o certo é que a sentença recorrida não padece, a tal respeito, de qualquer erro de julgamento.
Com efeito, tal como se deu nota no Ac. do TCA Norte de 8.4.2022, proferido no processo 02544/21.1BEPRT (disponível em https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/5c226905cc99e6b580258829003bbad7?OpenDocument), em que se entendeu que os atos cuja suspensão de eficácia ali pedida “não são suscetíveis de impugnação contenciosa, por os mesmos não consubstanciarem quaisquer decisões materialmente administrativas, mas apenas atos de trâmite preparatórios da decisão final, desprovidos, portanto, da capacidade de produzir quaisquer efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, “não se verifica o requisito de fumus boni iuris, impondo-se indeferir, sem mais, a providência cautelar de suspensão da eficácia de ato quando se concluir que se revela demonstrada a matéria excetiva determinante da absolvição da instância”.
Assim, a inimpugnabilidade constitui exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância no âmbito da ação principal [artigos 89.º, n.º 1, 2, 4 al. i) do CPTA, 278.º, n.º 1 al. e) do CPC). O que significa que, em sede cautelar, estando em causa a suspensão de eficácia de um ato que se julgue inimpugnável, há que entender não ser provável a procedência da ação principal e, consequentemente, não preenchido o requisito do fumus boni iuris (artigo 120.º, n.º 1 do CPTA).
Dispõe-se no art. 51.º, n.º 1 que “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.”
O conceito de ato contenciosamente impugnável traz, pois, pressuposta a definição legal de ato administrativo que provém do art. 148.º do CPA e do qual resulta que “[p]ara efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”.
Ora, como se deu nota na sentença recorrida, identificando o Recorrente o ato suspendendo como aquele que lhe foi notificado pelo edital de 7.2.2025 [facto provado q)], conforme determinado pelo despacho do Presidente da Câmara Municipal de Castro Marim [facto provado p)], tal ato corresponde ao despacho proferido em 14.10.2024 [facto provado k)].
Este despacho de 14.10.2024 ordenou a notificação e foi de concordância com a informação de 20.9.2024 e parecer de 7.10.2024, sob as quais foi proferido, nos quais se propôs “que seja manifestada a intenção de ser ordenada a demolição das construções ilegais e cessação de utilização, fixando-se o prazo de 30 dias para o efeito” e a notificação para pronúncia no prazo de 15 dias [factos provados i) a k)].
Do exposto emerge que o ato suspendendo mais não corresponde que a uma proposta de decisão, relativamente foi determinada a notificação do interessado para o exercício do direito de audiência prévia quanto ao sentido provável da decisão a proferir conforme prevista no n.º 3 do artigo 106.º do RJUE.
Não estamos, pois, perante a decisão final que, produzindo efeitos jurídicos externos e dispondo de um conteúdo decisório, imponha ao Recorrente a obrigação de proceder voluntariamente à demolição das obras ilegais e reposição do terreno nas condições iniciais, mas sim perante uma proposta ou projeto de decisão sobre o qual o interessado pode pronunciar-se no prazo de 15 dias e só “findo esse período, será proferida a ordem de decisão definitiva, que fixará o prazo de (30 dias) a contar da respetiva notificação, para que a demolição seja levada a efeito” [cf. informação de 20.9.2024, facto provado i)]. Ou, como se notou na sentença recorrida, estamos perante um “acto meramente preparatório, que carece de natureza decisória e ao qual falta eficácia externa e lesiva, uma vez que não tem aptidão alguma para produzir quaisquer efeitos de regulação sobre a esfera jurídica do requerente, e designadamente para lhe impor a demolição das obras em causa ou a reposição do terreno nas condições iniciais e menos ainda para determinar a tomada da respectiva posse administrativa à qual o requerente pretende desde já obstar” (fls. 14).
E daí que, como sem mácula considerou o Tribunal a quo, “porque não é uma decisão que vise produzir efeitos jurídicos externos, este acto - que não pode ser qualificado como um acto administrativo para efeitos do artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo - não é contenciosamente impugnável à luz de qualquer dos critérios estabelecidos no artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
É quanto basta, pois, para que não possa reconhecer-se como provável a procedência da pretensão que o requerente irá formular no processo principal, uma vez que, como temos por evidente, nele ocorrerá uma excepção dilatória – a inimpugnabilidade do acto impugnado - que, sendo insuprível e de conhecimento oficioso, obstará ao conhecimento do mérito da causa e terá como consequência a absolvição da instância da entidade demandada e da contra-interessada, por força do disposto no artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
Assim, porque o ato suspendendo (a impugnar no processo principal) não dispõe de conteúdo decisório e a aptidão a produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta de que dependeria a sua configuração como ato administrativo impugnável, tratando-se de uma mera proposta e não de um ato administrativo, verificando-se a exceção dilatória de inimpugnabilidade que constitui uma circunstância que obsta ao conhecimento do mérito da ação principal, determinante aí da absolvição da instância, naturalmente que constitui também fundamento para o indeferimento da providência cautelar requerida, aqui por não ser provável a procedência da ação, ou seja, pela ausência de preenchimento do requisito de fumus boni iuris.
Em face do exposto, há que corroborar o juízo do Tribunal a quo quanto ao não preenchimento do requisito do fumus boni iuris e, consequentemente, dado o caráter cumulativo dos requisitos de adoção de providência cautelar tipificados no artigo 120.º, n.º 1 e 2 do CPTA, mostra-se desnecessário apreciar o erro de julgamento imputado quanto à decisão tomada a respeito do periculum in mora ou apreciar, em substituição, e a ponderação de interesses.
Refira-se que a tal respeito não incorreu o Tribunal a quo em qualquer interpretação inconstitucional do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA que, note-se, mais uma vez o Recorrente afirma de forma não consubstanciada.
Com efeito, limitou-se o Tribunal a interpretar e aplicar tal normativo em consonância com o que do mesmo emerge, em adequação, portanto, ao princípio da legalidade. Sendo que o que o Recorrente parece esquecer é que sobre si recaía o ónus de alegação (artigo 5.º, n.º 1 do CPC) e prova (artigo 342.º, n.º 1 do CC) de todos os pressupostos que a lei estabeleceu com vista à procedência das providências cautelares. Ónus esse que, não tendo cumprido – in casu, por pretender impugnar (e suspender a eficácia) de um ato que não consubstancia um ato administrativo impugnável -, votaram a sua pretensão ao insucesso.
E não se vislumbra, nem o Recorrente verdadeiramente o sustenta de forma consubstanciada, em que medida a interpretação do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA realizada pelo tribunal a quo contenda com os princípios de atuação da Administração Pública ou os direitos e garantias dos administrados ou sequer com o direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável (artigo 20.º, n.º 4 da CRP), quando não está em causa nos autos a necessidade de assegurar que o processo seja resolvido em tempo útil.
Importa recordar o Recorrente que o direito à tutela jurisdicional efetiva garante o acesso à justiça e a obtenção de uma decisão justa e tempestiva, mas não assegura a procedência de todas as pretensões, nem impede a aplicação das regras processuais e substantivas.
Cumpre, assim, negar provimento ao recurso e manter integralmente a sentença recorrida.

4.5. Das custas

Vencido, é o Recorrente condenado nas custas (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;
b. Condenar o Recorrente nas custas.