| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Eliza ……………………, com os sinais dos autos, intentou no TAF de Beja contra a Freguesia da Senhora da Saúde, Évora uma providência cautelar visando a suspensão de eficácia do despacho do respectivo presidente, datado de 9-4-2013, que determinou a cessação do contrato de emprego-inserção celebrado no âmbito da Medida Contrato Emprego-Inserção +.
Por sentença datada de 24-9-2013, a Senhora Juíza do TAF de Beja julgou improcedente a providência cautelar requerida [cfr. fls. 122/133 dos autos].
Inconformada, a requerente interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1 – O acto recorrido não está fundamentado de facto, o que fez com que a recorrente desconhecesse, pelo menos até à contestação da presente providência, as razões que levaram à prolação do mesmo.
2 – As quais também não decorrem da análise do processo administrativo que foi junto aos autos.
3 – Não sabendo o que lhe era imputado, a recorrente ficou impedida de se defender em tudo o que está para além da invocação da falta de fundamentação do acto.
4 – A obrigação de fundamentação dos actos administrativos abrange a enunciação das premissas de facto de direito em que o facto assenta.
5 – Faltando a fundamentação de facto, o acto administrativo não se encontra fundamentado, sendo, por isso, anulável, por força do disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo.
6 – É, pois, evidente, a procedência da pretensão formulada pela recorrente, facto que deveria levar, nos termos do disposto no artigo 120º, nº 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao deferimento da providência e à suspensão do acto em causa.
7 – O acto em apreciação, além de pôr fim ao contrato celebrado entre a recorrente e a entidade recorrida, teve como consequência necessária a retirada à requerente do Rendimento Social de Inserção.
8 – O que deixou a recorrente e a sua filha numa situação desesperada pois não têm quaisquer meios de prover ao seu sustento, pois a primeira está desempregada, não conseguindo arranjar emprego, não recebendo quaisquer subsídios e a segunda é uma criança de sete anos.
9 – Situação que se manterá enquanto o acto cuja suspensão é requerida produza efeitos [ou a recorrente consiga um emprego].
10 – Estes factos integram o conceito de produção de prejuízos de difícil reparação previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
13 – Não existindo, pois, qualquer obstáculo ao decretamento da suspensão de efeitos do acto em questão.
14 – A douta decisão recorrida violou, além do mais, o artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo e o artigo 120º, nº 1, alíneas a) e b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que deverá ser revogada, julgando-se procedente a presente providência e decretando-se a suspensão do acto suspendendo.” [cfr. fls. 144/149 dos autos].
A entidade requerida não apresentou contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso merece provimento [cfr. fls. 174/175 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 8-11-2012, a entidade requerida atestou que: “... o agregado familiar da requerente, residente na Freguesia da Senhora da Saúde, Évora, há 08 [oito] dias, é composto pela própria e pela filha Eleanor ………………, nascida em 9-1-2006…” – cfr. doc. nº 4 junto com o requerimento inicial;
ii. A requerente é também mãe do menor Filipe …………….., que vive na zona de ……… com o seu pai – cfr. doc. nº 5 junto com o requerimento inicial;
iii. Em 27-12-2012, a requerente celebrou com a entidade requerida, um contrato de emprego-inserção celebrado no âmbito da Medida Contrato Emprego-Inserção+, destinado a desempregados beneficiários do Rendimento Social de Inserção – cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento inicial e PA apenso;
iv. Nos termos desse contrato, a requerida obrigou-se a proporcionar à requerente a execução de trabalho socialmente necessário, na área de auxiliar de limpeza [servente de limpeza] no âmbito do projecto por si organizado e aprovado em 17-12-2012, pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional [IEFP] – cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento inicial e PA apenso;
v. Em 9-4-2013, o presidente da junta requerida, determinou, com efeitos a 19-4-2013, a cessação do contrato de emprego-inserção celebrado no âmbito da Medida Contrato Emprego-Inserção+, “…nos termos precisos do conteúdo da alínea d) do nº 4 da cláusula 3ª do contrato...” – cfr. doc. nº 2 junto com o requerimento inicial e PA apenso;
vi. Em 30-4-2013 e em 15-5-2013, o IEFP informou a requerente, designadamente, de que: “...não é possível revogar a decisão de cessação do seu processo, uma vez que houve incumprimento do acordo de inserção, pois deixou de cumprir o que estava acordado...” – cfr. doc. nº 3 junto com o requerimento inicial e PA apenso;
E, por se afigurar relevante para a apreciação do mérito do presente recurso jurisdicional, adita-se ao probatório a seguinte factualidade:
vii. Em face da cessação do contrato referido em iii., a requerente deixou de receber o Rendimento Social de Inserção – cfr. doc. de fls. 25/32 dos autos. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Tendo em atenção a matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida, importa agora apreciar o mérito do recurso interposto.
São duas as críticas que a recorrente aponta à sentença: não ter concedido a providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e não ter considerado que a factualidade alegada era suficiente para demonstrar a existência da produção de prejuízos de difícil reparação, tal como previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Vejamos.
O artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA dispõe o seguinte:
“1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acta manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.
Como a mera leitura do preceito indicia, os exemplos que o legislador aí refere sugerem que este deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, ostensiva, sem necessidade de quaisquer indagações, na medida em que o que é manifesto não necessita de demonstração.
Tanto a doutrina como a jurisprudência tendem a caracterizar as situações que podem justificar o enquadramento na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA como sendo de natureza excepcional, podendo citar-se a propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que consideram que “as situações excepcionais contempladas na alínea a) do nº 1 são aquelas em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal irá ser julgada procedente. Se, em sede cautelar, o tribunal considerar que – tanto quanto, nessa sede, lhe é possível afirmar – se preenche a previsão do nº 1, alínea a), cumpre-lhe conceder a providência sem mais indagações: nem há, pois, que atender aos critérios das alíneas b) ou c) do nº 1, nem ao disposto no nº 2” [cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2005, a págs. 796].
Ainda assim, advertem os mesmos autores, “é, entretanto, necessária, nesta matéria, alguma contenção da parte do juiz. A nosso ver, a existência da alínea a) do nº 1 não deve condicionar os termos em que se produz a prova e o juiz procede à sua apreciação no processo cautelar. Ela não deve determinar, portanto, uma preocupação de maior exaustividade na recolha de elementos por parte do juiz. A prova deve ser produzida nos modestos termos em que o deve ser nos processos cautelares e é em função disso que ao juiz cumpre decidir se atribui ou não uma providência cautelar. E é neste contexto que, se se sentir seguro, tanto quanto os elementos de que dispõe o permitem, num processo que ainda não é o principal, quanto ao bem fundado da posição do requerente, o juiz deve aplicar a alínea em análise. A jurisprudência tem-se orientado no sentido de que só existe evidência, para efeitos do disposto na alínea a) do nº 1 deste artigo 120º, em situações notórias ou patentes, em que a procedência da acção principal seja perceptível sem necessidade de elaborada indagação, quer de facto, quer de direito. É, contudo, necessário evitar, neste domínio, a tentação de construir, com carácter geral e abstracto, critérios densificadores da previsão normativa que comportam o risco de a rigidificar e, porventura, de subverter o seu sentido. É caso a caso que ao juiz se impõe verificar se os elementos disponíveis oferecem a segurança necessária à formulação do juízo de evidência a que faz apelo a previsão normativa.” [cfr. ob. cit., a págs. 797/798].
No caso dos autos, não sendo líquida, por evidente, a resolução das questões enunciadas no requerimento cautelar, e tendo-se por assente que no âmbito das providências cautelares, a apreciação do “fumus boni iuris” obedece a juízos de prognose ou de probabilidade que pressupõem uma cognição perfunctória e sumária da situação de facto e de direito, não podendo, nem devendo a providência cautelar substituir-se à acção principal, nem comprometer ou antecipar o juízo de fundo que, nesta última, caberá formular [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida, “Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a págs. 256], não podemos deixar de concluir que a decisão recorrida não merece a censura que a recorrente lhe dirige, quando concluiu que a providência requerida não podia ser decretada a coberto do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
A possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, nos termos previstos na alínea a) do artigo 120º do CPTA, pressupõe a evidência [manifesta, diríamos nós] da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508].
Ora, no caso presente, a evidência do bem fundado da pretensão da requerente não é de todo manifesta, pese embora o acto suspendendo seja parco em fundamentação, na medida em que se limita a remeter para o teor duma cláusula contratual, sem especificar os factos ao abrigo dos quais se preencheu a dita previsão. Daí que não era desde logo possível afirmar que o acto suspendendo era manifestamente ilegal e, com base nesse juízo manifesto, conceder a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Improcedem, deste modo, as conclusões 1. a 6. da alegação da recorrente.
Sustenta ainda a recorrente que a factualidade por si alegada era suficiente para demonstrar a existência da produção de prejuízos de difícil reparação, tal como previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pelo que ao não decretar a mesma, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento.
Vejamos.
A recorrente alegou nos artigos 17º a 24º do requerimento inicial factos tendentes a demonstrar que a execução do acto suspendendo eram susceptíveis de causar prejuízos de difícil reparação, nomeadamente o facto de estar há muito desempregada, ter uma filha de 7 anos a cargo, viver exclusivamente do rendimento social de inserção que, por força da prática do acto suspendendo foi suspenso. Para prova desses factos juntou documentos e arrolou uma testemunha.
A Senhora Juíza “a quo”, considerando que “a matéria que se discute é essencialmente de direito, e integrada por factos a provar por documentos já juntos”, entendeu por desnecessário realizar a inquirição das testemunhas arroladas [cfr. fls. 108], despacho que não foi objecto de impugnação.
Porém, na sentença recorrida, depois de considerar que a prova da existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação constituía um ónus da requerente, que assim teria de convencer o Tribunal de que tais consequências eram suficientemente prováveis para que se pudesse considerar justificada a providência cautelar, concluiu que aquela não logrou fazê-lo, como se lhe impunha, na medida em que “não conseguiu identificar prejuízos de difícil reparação, pela alegação de factos ou circunstâncias suficientemente determinados, verosímeis e susceptíveis de convencer o Tribunal, de que se a providência ora requerida for recusada tal causará prejuízos irreparáveis”.
Não podemos concordar com este entendimento.
Com efeito, o requisito do “periculum in mora” encontra-se preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, a mesma já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis [neste sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, nota 4. ao artigo 120º do CPTA, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 1ª edição, 2005, págs. 703].
A este propósito, defende J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa [Lições], 5ª edição, pág. 308, que “o juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
Neste particular, ainda seguindo a lição do autor citado, incumbe ao requerente da providência alegar e provar factos concretos que permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade ou de difícil reparação da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
A sentença recorrida entendeu que não estava demonstrado que da cessação do contrato celebrado entre a requerente e a junta de freguesia da Senhora da Saúde, Évora, determinada pelo acto suspendendo, derivavam prejuízos de difícil reparação para a requerente.
Porém, quanto a nós, ajuizou mal.
Com efeito, para apreciar se os danos invocados pela requerente se revestem de gravidade tal que justifiquem a suspensão da eficácia do acto suspendendo até decisão final da acção principal, haveria, desde logo, que atentar nos efeitos decorrentes do mesmo, os quais consistem na imediata cessação da relação jurídica de emprego-inserção +, ou seja, na perda dos direitos que por força do contrato celebrado entre a recorrente e a entidade recorrida foram reconhecidos à primeira, nomeadamente a perda da bolsa de ocupação mensal e subsídio de alimentação [cfr. cláusula 3ª do contrato que constitui fls. 15/21 dos autos] e, reflexamente, a cessação do direito ao recebimento do rendimento social de inserção [artigo 22º, alínea c) da Lei nº 13/2003, de 22/5].
Se a isto juntarmos a situação precária, quer económica quer familiar da recorrente, não é difícil concluir ser manifesta a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a recorrente visa assegurar no processo principal, na medida em que a imediata execução daquele acto a coloca em situação de continuar a prover à sua subsistência e do seu agregado familiar.
Com efeito, a jurisprudência do STA e deste TCA Sul, no que à privação dos rendimentos do trabalho diz respeito, é a de que apesar de ser facilmente quantificável o prejuízo pecuniário resultante dessa privação, o mesmo é de reputar irreparável ou de difícil reparação, se essa privação puser em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares, ou mesmo se determinar um drástico abaixamento do nível de vida do requerente e seu agregado familiar [cfr., a título meramente exemplificativo, os acórdãos do STA, de 27-2-2002, proferido no âmbito do recurso nº 174/02, de 13-1-2005, proferido no âmbito do recurso nº 1273/04, de 6-2-97, proferido no âmbito do recurso nº 41.453, e de 30-10-96, proferido no âmbito do recurso nº 40.915].
Ora, como acima se deixou dito, tendo a recorrente alegado que a bolsa de ocupação mensal, o subsídio de alimentação e o rendimento social de inserção eram as suas únicas fontes de rendimento, temos de dar por adquirido que sem aquelas quantias a sua subsistência e a da sua filha ficariam inelutavelmente comprometidas [vd., neste sentido, o acórdão do STA, de 1-2-2007, proferido no âmbito do recurso nº 027/07].
E, sendo assim, ao contrário do que concluiu a sentença recorrida, impunha-se dar como provada a existência de prejuízos de difícil reparação e considerar verificado o requisito do “periculum in mora” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Verificados que estão os requisitos exigidos pelo artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA para a concessão da providência requerida, resta apreciar se os danos que resultam da sua concessão, para o interesse público, são superiores aos que podem resultar da sua recusa, para a recorrente, sem que possam ser atenuados ou evitados pela adopção de outras providências, ou seja, há que fazer um juízo de prognose valorativo, ponderando os interesses público e privado em presença, segundo critérios de proporcionalidade e adequação, como exige o nº 2 daquele preceito legal.
Tendo ficado demonstrado que os danos para a recorrente, caso seja recusada a providência, são de difícil reparação, para que a lesão do interesse público seja susceptível de não permitir a suspensão da eficácia do acto, será necessário que tal lesão se possa qualificar de gravidade superior.
Para aferir dessa gravidade, deve atender-se, em especial, aos efeitos do acto cuja suspensão vem requerida.
No caso que ora nos ocupa, a requerente da providência viu o contrato de emprego-inserção de que era beneficiária cessar por força do acto suspendendo. Mas, por outro lado, não foi alegado ou demonstrado que com a respectiva suspensão advenham prejuízos para o interesse público, que suplantem os provocados na esfera jurídica da recorrente.
Deste modo, a ponderação de interesses a efectuar deverá pender a favor da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e conceder a providência cautelar requerida.
Custas a cargo da junta de freguesia recorrida, na 1ª instância e neste TCA Sul.Lisboa, 6 de Fevereiro de 2014
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Cristina Santos] |
