| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A..., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Lisboa uma Acção Administrativa Especial contra o Ministério da Administração Interna, na qual peticionava a anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, de 6-5-2004, que, negando provimento ao recurso hierárquico interposto, confirmou a deliberação de 3-2-99 da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária que lhe indeferiu o pedido de regularização extraordinária que havia formulado.
Por acórdão de 21-9-2006, daquele tribunal, foi a acção julgada improcedente [cfr. fls. 133/143 dos autos].
Inconformada, a autora interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1. A recorrente é cidadã brasileira e entrou em Portugal em 3-10-93 [pontos 1 e 2 dos factos assentes], em data anterior a 31 de Dezembro de 1995, respeitando o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 17/96, de 24 de Maio.
2. Desde 3-10-93 até 11-12-96 a recorrente permaneceu em território nacional, apenas se ausentando por períodos, de curta duração para estadias de férias [ponto 8 dos factos assentes], devendo considerar-se que residiu continuadamente em Portugal, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 2 e na alínea a) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 17/96, de 24 de Maio.
3. A recorrente, em 11-12-96, detinha um visto válido para permanência em Portugal [ponto 7 dos factos assentes], e não a necessária autorização de residência, preenchendo assim os pressupostos de aplicação da Lei nº 17/96, de 24/5, nos termos do seu artigo 1º, conjugado com o disposto no nº 2 e na alínea a) do nº 1 do artigo 2º da mesma lei.
4. Em 11-12-96 a recorrente apresentou junto do MAI, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, um pedido de regularização extraordinária ao abrigo da Lei nº 17/96, de 24/5 [ponto 5 dos factos assentes], que se encontra completo, reunindo todos os requisitos legalmente exigidos para lhe ser emitido o título de autorização de residência.
5. Em 3-2-99 a autora mantinha-se detentora de um visto válido para permanência em Portugal [ponto 10 dos factos assentes] e não uma autorização de residência e, nessa mesma data, a Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária indeferiu o pedido de regularização extraordinária da recorrente [ponto 9 dos factos assentes].
6. Tendo a recorrente interposto recurso hierárquico para o MAI [ponto 11 dos factos assentes] em 16-3-99, o acto então recorrido foi reformado por padecer de vício de forma, mas permaneceu a decisão de indeferimento quanto ao pedido de regularização extraordinária da recorrente, alegando a autoridade recorrida "que à data em que formulou o pedido encontrava-se a residir legalmente em território nacional ao abrigo de um visto válido concedido ao abrigo da alínea b) do artigo 30º do Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março" [ponto 12 dos factos assentes], decisão esta que, em nosso modesto entender e salvo melhor opinião, padece do vício por incorrecta [errada] interpretação legal que o recorrido faz da conjugação do disposto nos artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24 de Maio [objecto e âmbito de aplicação do diploma em causa] e conduziu a um resultado lesivo, incongruente e diverso do objectivo visado pelo legislador.
7. O despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna que indefere o pedido de Regularização Extraordinária da ora recorrente, realizado ao abrigo da Lei nº 17/96 de 24 de Maio, com o fundamento no facto de ''A recorrente não pode beneficiar da regularização extraordinária por si requerida, uma vez que à data em que formulou o pedido encontrava-se a residir legalmente em território nacional ao abrigo de um visto valido concedido ao abrigo da alínea b) do artigo 30º do Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março", considerando assim que a situação da recorrente não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Lei nº 17/96, de 24 de Maio, viola, por erro de interpretação legal, o preceituado no mencionado diploma, nomeadamente, no que tange ao âmbito de aplicação.
8. Não se conformando com esta decisão de indeferimento, a recorrente interpôs recurso contencioso da decisão administrativa, em virtude de continuar a considerar que reúne todos os requisitos legais para beneficiar da legalização da sua situação de permanência em Portugal ao abrigo da Lei nº 17/96 de 24 de Maio, padecendo a decisão administrativa do vício por violação de lei, todavia o tribunal «a quo» veio julgar improcedente a acção e absolver o réu dos pedidos.
9. Contudo, verificando-se uma correcta subsunção dos factos ao direito aplicável [cfr. Lei nº 17/96, de 24 de Maio], a Administração estava vinculada ao deferimento do pedido formulado, solução diversa da decidida pelo tribunal recorrido, a qual padece de erro de julgamento.
10. Não se nega que à recorrente estava aberto, como aliás a qualquer estrangeiro, a obtenção de autorização de residência de acordo com as vias normais, mas tal argumento não procede, pois, a existência de um regime normal não é, em si mesma, critério para afastar a aplicação de um regime excepcional, muito menos quando aquele é mais eriçado de dificuldades do que este, caso contrário também semelhante argumento fundamentaria o indeferimento da regularização dos demais estrangeiros abrangidos no âmbito da Lei nº 17/96, de 24 de Maio.
11. Face ao alegado pela recorrente e à prova existente nos autos, não restam dúvidas de que a recorrente se encontrava a residir em Portugal sem a necessária e respectiva autorização legal e, atenta a materialidade subjacente, verifica-se que, no caso concreto, como porventura muitos outros, com a caducidade do visto então em vigor, a recorrente encontrar-se-ia actualmente em situação irregular, apenas amenizada até agora nos seus efeitos, pelo carácter suspensivo atribuído ao recurso de cujo resultado foi notificada.
12. Deve considerar-se a situação da recorrente como abrangida pela Lei nº 17/96, pois sendo imigrante e embora possuindo [tecnicamente] título legal bastante para permanecer em Portugal à data da sua entrada em vigor, residia em território nacional sem a necessária e respectiva autorização legal e com um estatuto diminuído face àquele concedido pelo citado diploma; estando a decisão administrativa viciada por erro de interpretação da lei.
13. Em qualquer caso, sempre se terá que atender à situação concreta e real da recorrente em Portugal e, gozando a Administração dos poderes inquisitórios de que goza e que se manifestam designadamente na averiguação da verdade material [princípio da verdade real] – vide artigo 56º do CPA, no caso em apreço, os elementos coligidos no processo instrutor afiguraram-se e afiguram-se suficientemente claros e concretos no concernente a situação da recorrente, apresentando-se como desnecessária qualquer ulterior indagação e no processo contencioso nenhuma outra prova foi requerida para averiguação da verdade material, a qual, aliás, consta da factualidade assente, nomeadamente, nos seus pontos 1, 2, 5, 6, 7 e 8.
14. Mais se diga que a Administração não se encontra à margem dos princípios gerais de Direito Administrativo, nomeadamente, do princípio da legalidade, da justiça e da igualdade, competindo-lhe prosseguir o interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, pelo que a decisão de indeferimento [além de violar tais princípios] viola o artigo 4º do CPA, norma cuja letra é muito próxima da do artigo 266º, nº 1 da CRP.
15. Tendo a recorrente invocado quer no processo administrativo, quer no procedo contencioso, que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sempre concluiu pela ilegalidade de situações em tudo semelhantes à da recorrente, que melhor se configurariam com o visto de residência, tais conclusões entram literalmente em confronto com o entendimento tomado quer na decisão administrativa recorrida, quer na decisão judicial de que ora se recorre, pelo que a autoridade decidente estava vinculada a ponderar se havia ou não precedentes válidos e auto-vinculação e se as situações eram materialmente equiparáveis e, em caso afirmativo, se lhe era lícito afastar-se da prática anterior.
16. Nas condições descritas, a omissão desse dever de ponderação é invalidante do acto administrativo por violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, consagrado na segunda parte do artigo 4º do CPA, pois, trata-se de um domínio em que o princípio da igualdade impõe a regra do precedente, isto é, que a actividade da administração se desenvolva com adopção de critérios idênticos para casos objectivamente iguais [salvo se entretanto tiver ocorrido alteração do interesse público a prosseguir].
17. Neste quadro, em respeito ao direito da recorrente e aos princípios da legalidade, igualdade, justiça e imparcialidade, competia ao tribunal recorrido apreciar a legalidade do acto da Administração, estando esta vinculada a ponderar se havia ou não precedentes válidos e auto-vinculação, se as situações eram materialmente equiparáveis e, em caso afirmativo, se lhe era lícito afastar-se da prática anterior.
18. Não tendo feito essa ponderação a autoridade recorrida não cumpriu o limite negativo que a segunda parte da norma do artigo 4º do CPA lhe impõe no exercício da sua actividade administrativa e tomou a decisão final, sem resolver uma questão pertinente suscitada durante o procedimento [vide artigo 107º do CPA], a qual não foi tida em consideração no acórdão proferido.
19. O acto recorrido viola, portanto, o disposto no artigo 4º do CPA, pelo que deve considerar-se afectado do vício de violação de lei, sendo que o reconhecimento deste implica a renovação do acto.
20. O direito à decisão sobre uma questão suscitada pela recorrente [violação do princípio da igualdade], quando violado, preenche a ofensa aos artigos 9º e 107º do CPA, sendo fundamento conducente à anulabilidade do acto, pelo que a decisão recorrida deve também ser anulada, tal como a decisão administrativa, por "deficit" de ponderação da questão relevante.
21. Em suma, atento o peticionado pela recorrente e a factualidade trazida à lide, resta-nos concluir pela ilegalidade do despacho de 6-5-2004 do Secretário de Estado da Administração Interna, pela efectiva existência do direito da recorrente a beneficiar do regime instituído pela Lei nº 17/96, de 24/5, pelo correlativo dever do réu a conceder-lhe aquela regularização extraordinária e pelo erro de julgamento do tribunal a «a quo» por incorrecta [errada] interpretação e aplicação da lei.
22. Tendo em conta que a pretensão que justifica a interposição de um recurso contencioso é a anulação ou a declaração de nulidade de um acto e que o fundamento dessa pretensão é a sua ilegalidade e que, sendo assim, a existência dessa ilegalidade tem de ser demonstrada no Tribunal «ad quem», o objecto do recurso jurisdicional ora interposto de acórdão denegatório de provimento de recurso contencioso, consiste não só nas ilegalidades imputadas ao acto administrativo contenciosamente impugnado, mas sobretudo nas deficiências [erros, vícios, invalidades] imputadas ao acórdão judicial recorrido, que visava aferir da legalidade do acto administrativo, acórdão que se contesta por ser merecedor de censura, nos termos supra expostos, e ser susceptível de ofender o preceituado, nomeadamente, nos artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24/5, dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 9º e 107º do CPA, e nos artigos 13º e 266º da CRP, e ainda, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, imparcialidade e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, não deve ser mantido”.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
“A. Resulta da Lei nº 17/96, de 24 de Maio, que o processo de regularização extraordinária visava resolver [apenas] a "situação dos imigrantes clandestinos", daqueles que se encontrassem "a residir em território nacional sem a necessária autorização legal".
B. Em 11 de Dezembro de 1996, data em que apresentou o seu pedido de regularização extraordinária, a recorrente detinha um visto válido de permanência no território nacional, situação que se mantinha em 3 de Fevereiro de 1999, data em que foi indeferido o seu pedido pelo CNRE.
C. A regularidade de permanência afasta o(s) requerente(s) do objecto e âmbito de aplicação previsto no nº 1 do artigo 1º da Lei nº 17/96, porquanto esta estabelece um processo de regularização extraordinária de imigrantes clandestinos.
D. Segundo esta linha de orientação esta norma é absolutamente clara na enunciação da sua ratio: proceder "à regularização extraordinária da situação de cidadãos originários de países de língua oficial portuguesa que se encontram a residir em território nacional sem a necessária autorização legal".
E. Resulta evidente que o Tatbestand da lei só abarca os cidadãos que se encontrassem a "residir" em Portugal, sem estarem legalmente habilitados para o efeito, desde que preenchessem os restantes requisitos exigidos.
F. A situação da recorrente claramente não preenche os pressupostos previstos na Lei nº 17/96, de 24 de Maio, designadamente no seu artigo 1º, uma vez que a recorrente não era uma "imigrante clandestina", não residia em Portugal "sem a necessária autorização legal".
G. Ao invés, residia em Portugal ao abrigo de um visto de permanência, [cfr. também os artigo 2º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março, aplicável à data do pedido da recorrente, mas entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto; cfr. também o Decreto-Lei nº 34/2003, de 25 de Fevereiro].
H. Urge, assim, interpretar a norma vertida na alínea b) do nº 1 do artigo 2º, com vista "à determinação ou fixação do exacto sentido ou alcance" [Castro Mendes, in Introdução ao Estudo do Direito, pág. 237], de acordo com as directrizes traçadas pelo nº 1 do artigo 9º do Cód. Civil, que estabelece como finalidade da interpretação não somente o cingir-se à letra da lei mas "reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada".
I. Entende o Professor J. Baptista Machado que a norma como elemento de interpretação releva "as circunstâncias do tempo em que a lei foi elaborada, e representa aquilo a que tradicionalmente se chama a occasio legis: os factores conjunturais de ordem política, social e económica que determinaram ou motivaram a medida legislativa em causa. Por vezes o conhecimento destes factores é mesmo indispensável para se poder atinar com o sentido e alcance da norma".
J. Ou seja, citando ainda o professor J. Baptista Machado, por vezes "...o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Também aqui a ratio legis terá uma palavra decisiva. O intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este termo em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo, isto é, com aquela ratio. O argumento em que assenta este tipo de interpretação costuma ser assim expresso: cessante ratione legis cessat eius dispositio [lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance]".
K. Com efeito, a ratio subjacente à criação do diploma em apreço, foi precisamente a de legalizar os cidadãos estrangeiros que se encontravam a "residir" irregular e ilegalmente em território nacional, exercendo no entanto uma actividade laboral remunerada.
L. Quer isto dizer que o diploma em questão teve na sua génese a necessidade de encontrar uma solução que se adequasse à conjuntura sócio-económica vivida então, nomeadamente regularizar os milhares de cidadãos estrangeiros que tendo emigrado para Portugal à procura de melhores condições, aqui desenvolviam uma actividade laboral de forma precária, no entanto, contribuindo para o desenvolvimento do país.
M. A criação daquele diploma [Lei nº 17/96] alicerçou-se no reconhecimento de que a aplicabilidade dos princípios e das leis está condicionada à legalidade dos seus destinatários; nestas condições, os imigrantes clandestinos encontravam-se numa situação de vazio legal e regulamentar, o que dava naturalmente lugar a toda uma série de possíveis injustiças, discriminações e marginalizações.
N. Ora a recorrente não se enquadrava de forma alguma nesta situação, pois o título de que dispunha, permitia-lhe ao contrário dos cidadãos clandestinos, e à semelhança dos cidadãos nacionais, ter acesso à saúde, à protecção e segurança social, ao acesso aos tribunais, além de, bem entendido, a todo o conjunto de direitos fundamentais relativos à vida, à família e à segurança pessoal.
O. Não enferma, por isso, o acto impugnado, de qualquer vício de violação de lei por erro de interpretação dos artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24 de Maio, ou por violação dos princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade, da boa fé e da confiança.
P. A Lei nº 17/96, de 24 de Maio, não visou pura e simplesmente salvaguardar a situação da ora recorrente, que já estava e continua a estar protegida pelos regimes "normais" instituídos inicialmente pelo Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março, e posteriormente pelos Decretos-Lei nºs 244/98, de 8 de Agosto, e 34/2003, de 25 de Fevereiro.
Q. Não tendo sido opção do legislador fazer abranger as situações como a da ora recorrente no âmbito de aplicação da Lei nº 17/96, de 24 de Maio, não competia à Administração deferir-lhe o pedido de regularização extraordinária, sob pena de violar a própria Lei, com tal acto de deferimento, contornando-a abusivamente.
R. Acrescente-se, que não foi alegado pela ora recorrente que em algum momento houvesse estado a residir no território nacional sem qualquer autorização legal, v.g., porque o visto de permanência não lhe foi concedido ou não lhe foi prorrogado. Ou que não pudesse obter um visto de residência ao abrigo dos Decretos-Lei nºs 59/93, de 3 de Março, 244/98, de 8 de Agosto, ou 34/2003, de 25 de Fevereiro.
S. Consideramos assim, que a situação da recorrente não é idêntica à situação dos imigrantes visados pela Lei nº 17/96, de 24 de Maio, que por residirem no território nacional sem qualquer autorização legal estavam em risco de expulsão.
T. Seguramente não foram violados quaisquer dos princípios reclamados pela recorrente”.
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 220/222].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. A autora é cidadã brasileira – cfr. doc. de fls. 22 a 24.
ii. A autora entrou em território nacional em 3-10-93, juntamente com a sua família composta pelo seu marido Arnaldo de Toledo e pelo seu filho menor Lucas Lopes Carvalho de Toledo – acordo; cfr. doc. de fls. 15 do PA.
iii. A autora e a sua família deslocaram-se a Portugal com o propósito de passar férias – acordo.
iv. Em data não concretamente apurada, após a entrada em território nacional da autora e da sua família, foi apresentada ao marido da autora uma proposta de trabalho como analista de suporte técnico na empresa “Prisma – Soluções Informáticas, Ldª” – acordo; doc. de fls. 17 do PA.
v. Em 11-12-96 a autora apresentou junto do MAI, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, um pedido de regularização extraordinária ao abrigo da Lei nº 17/96, de 24/5 – acordo; cfr. doc. de fls. 1 a 3 do PA.
vi. A autora fez acompanhar o seu pedido, acima referido, dos seguintes documentos: fotocópia dos dois sucessivos passaportes de que era titular, certificado do registo criminal, declaração de exercício de actividade de analista de suporte técnico por parte do marido da autora, da qual consta a indicação de que o marido da autora auferia a quantia anual ilíquida de Esc. 7.296.000$00, e termo de responsabilidade emitido pelo marido da autora – acordo; cfr. docs. de fls. 1 a e 19 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
vii. A autora, em 11-12-96, detinha um visto válido para permanência em Portugal – acordo; cfr. doc. de fls. 5 a 7 do PA.
viii. Desde 3-10-93 até 11-12-96 a autora permaneceu em território nacional, apenas se ausentando por períodos de curta duração para estadias de férias – acordo.
ix. Em 3-2-99 a CNRE indeferiu o pedido de regularização extraordinária apresentado pela autora e referido em v. – acordo; cfr. doc. 27 do PA.
x. Em 3-2-99 a autora mantinha-se detentora de um visto válido para permanência em Portugal – acordo; cfr. docs. de fls. 17 a 19 e 23 e 24.
xi. Em 16-3-99 a autora interpôs um recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna, do acto de indeferimento da CNRE, acima referido, conforme doc. de fls. 17a 19, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
xii. Em 18-4-2004 foi elaborado o Parecer da Auditoria Jurídica do MAI, constante de fls. 27 a 33 dos autos, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido, que no ponto I sumaria os argumentos insertos no recurso hierárquico interposto pela ora autora, no ponto II enumera a factualidade subjacente ao pedido, no ponto III analisa o invocado vício de falta de fundamentação e considera que a ora autora não pode ser abrangida pela Lei nº 17/96, de 24/5, e no ponto IV formula conclusões, constando dos pontos III e IV deste parecer designadamente o seguinte:
“Transpondo o que antecede para a situação em análise, constatamos que o acto impugnado, ou seja a deliberação da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária de 3-2-99, através da qual foi indeferido o pedido de regularização extraordinária formulado pela recorrente, padece de vício de forma por deficiente fundamentação.
Com efeito, embora o processo administrativo tenha seguido a par e passo a tramitação processual exigida na Lei nº 11/96, de 24 de Maio, a deliberação recorrida não contém a indicação expressa da matéria de facto nem de direito.
Isto, porque a Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária, ao deliberar, não remeteu expressamente para qualquer dos elementos instrutórios do processo, tendo, por isso, violado o dever de fundamentação previsto nos artigos 124º e 125º do CPA.
No entanto, estamos perante um vício susceptível de correcção, uma vez que é possível proceder-se à reforma do acto recorrido nos termos do artigo 137º do Código de Procedimento Administrativo, praticando um novo acto com o sentido da deliberação da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária e os seus fundamentos de direito, aos quais serão aditados os fundamentos de facto constantes da proposta e do relatório do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.
O recurso hierárquico é de reexame, pelo que é possível à Autoridade «ad quem» proceder à modificação ou substituição do acto recorrido [cfr. artigo 174º do Código de Procedimento Administrativo], uma vez que não faz sentido estar a devolver o processo, apenas para acrescentar, na nova decisão, os fundamentos de direito constantes do processo e da proposta de decisão do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [doc. de fls. 25 a 26-A].
5. O artigo 1º da Lei nº 17/96, de 24 de Maio, prescreve, no seu número 1: «…A presente lei estabelece um processo de regularização da situação de cidadãos originários de países de língua oficial portuguesa que se encontrem a residir em território nacional sem a necessária autorização legal».
Compulsada a prova carreada para os autos, constatamos que a requerente não pode beneficiar da regularização extraordinária prevista nesta lei, porquanto, à data da formulação do pedido, detinha um visto emitido ao abrigo do artigo 30º, alínea b) do Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março, não se encontrando, pois em situação ilegal [fls. 7].
E não pode esquecer-se que nesta matéria vigora o princípio «tempus regit actum».IV 6. Tendo por base o que antecede, formulam-se as seguintes
CONCLUSÕES 1ª – A deliberação recorrida deveria ter identificado os factos, bem como as normas, ao abrigo das quais foi indeferido o seu pedido de regularização extraordinária, nos termos propostos pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, nos documentos de fls. 25 a 26-A.
2ª – A recorrente não pode beneficiar da regularização extraordinária por si requerida, uma vez que à data em que formulou o pedido encontrava-se a residir legalmente em território nacional ao abrigo de um visto válido concedido ao abrigo da alínea b) do artigo 30º do Decreto-Lei nº 59/93, de 3 de Março
TERMOS EM QUE
Concordando Vossa Excelência com o que antecede, poderá, e nos termos do disposto nos artigos 137º, nº 2, e 174º, nº 1, 2ª parte, do Código de Procedimento Administrativo, considerar reformado o acto recorrido, conforme proposto em 4, e indeferir o pedido de regularização extraordinária formulado pela recorrente, assim negando provimento ao recurso”.
xiii. Em 6-5-2004 o Secretario de Estado da Administração Interna exarou, sob o Parecer da Auditoria Jurídica do MAI, acima mencionado, o seguinte despacho:
“Concordo.
Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, considero reformado o acto impugnado, conforme proposto em 4., nego provimento ao recurso de ANA CRISTINA TOLEDO, id. nos autos, e confirmo o indeferimento do pedido.
Comunique-se ao SEF, devolvendo-se o processo, para notificação da recorrente e do seu advogado” – cfr. docs. de fls. 26 a 33, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
xiv. Através do ofício do MAI nº 539/NRVAR/RE/04, datado de 7-9-2004, foi comunicado à autora o teor do despacho de 6-5-2004 do Secretario de Estado da Administração Interna e do Parecer da Auditoria Jurídica do MAI, acima referidos – cfr. docs. de fls. 26 a 33, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.
Através da acção interposta no TAF de Lisboa pretendeu a autora sindicar a legalidade do despacho de 6-5-2004, da autoria do Secretario de Estado da Administração Interna que, negando provimento ao recurso hierárquico interposto, confirmou a deliberação de 3-2-99 da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária que lhe indeferiu o pedido de regularização extraordinária que havia oportunamente formulado e da existência na sua esfera jurídica do direito a beneficiar do regime excepcional instituído pela Lei nº 17/96, de 24/5, e do correspondente dever do réu a conceder-lhe aquela regularização extraordinária.
Como vimos, o acórdão recorrido, aderindo à tese defendida pelo réu, aqui recorrido, considerou que, face ao texto da Lei nº 17/96, de 24/5, este processo de regularização extraordinária visava resolver [apenas] a “situação dos imigrantes clandestinos”, ou seja, daqueles que se encontrassem “a residir em território nacional sem a necessária autorização legal” [cfr. título e artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24/5], pelo estando demonstrado que a autora, e aqui recorrente, em 11-12-96, data em que apresentou o seu pedido de regularização extraordinária, detinha um visto válido de permanência no território nacional, situação que se mantinha em 3-2-99, data em que foi indeferido o seu pedido pela CNRE, não preenchia os pressupostos previstos na Lei nº 17/96, de 24/5, designadamente no seu artigo 1º, concluindo desse modo que o acto impugnado não padecia de qualquer vício de violação de lei por erro de interpretação dos artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24/5, ou por violação dos princípios da justiça, da imparcialidade, da boa fé e da confiança.
Por outro lado, o acórdão recorrido salientou que a Lei em causa não visou pura e simplesmente salvaguardar a situação da autora, que já estava e continua a estar protegida pelos regimes “normais” instituídos inicialmente pelo Decreto-Lei nº 59/93, de 3/3, e posteriormente, pelos Decretos-Lei nºs 244/98, de 8/8, e 34/2003, de 25/2, pelo que não competia à Administração deferir-lhe o pedido de regularização extraordinária, sob pena de violar a própria Lei nº 17/96, de 24/5, com tal acto de deferimento.
E, finalmente, concluiu o acórdão recorrido, dado que não foi alegado pela autora que em algum momento houvesse estado a residir no território nacional sem qualquer autorização legal, v. g, porque o visto de permanência não lhe foi concedido ou não lhe foi prorrogado, ou que não pudesse obter um visto de residência ao abrigo dos Decretos-Lei nºs 59/93, de 3/3, 244/98, de 8/8, ou 34/2003, de 25/2, a sua situação não era idêntica à situação dos imigrantes visados pela Lei nº 17/96, de 24/5, que por residirem no território nacional sem qualquer autorização legal estavam permanentemente em risco de expulsão.
Adiante-se desde já que a decisão em causa não merece censura.
Com efeito, o que estava e está em causa nos autos é a possibilidade da recorrente poder beneficiar ou não do regime de regularização extraordinária estatuído pela Lei nº 17/96, de 24/5.
Ora, como decorre do artigo 1º da citada Lei, esta visou, com carácter excepcional, estabelecer um processo de regularização extraordinária da situação dos imigrantes clandestinos, isto é, daqueles que, por definição linguística, vieram estabelecer-se num País, que não é o seu, neste caso Portugal, às ocultas, ou seja, sem a devida autorização legal, desde que entrados em território nacional até final de Dezembro de 1995 [cfr. artigo 2º, nº 1, alínea a) da Lei nº 17/96, de 24/5], destinado a vigorar pelo prazo de seis meses a contar da data da sua entrada em vigor [cfr. artigo 16º da Lei nº 17/96, de 24/5].
Resultando da matéria provada que a recorrente não é imigrante clandestina, isto não entrou nem permanece no País clandestinamente, sem autorização, mas antes a mesma foi-lhe concedida de acordo com a alínea b) do artigo 30º do DL nº 59/93, de 3/3, que não pudesse beneficiar do regime da Lei nº 17/96, ainda que por aplicação analógica, conforme defende.
Não se pondo com isso em causa o princípio da igualdade, já que a situação da recorrente é diferente da dos imigrantes clandestinos visados pela Lei nº 17/96, sendo que tal princípio determina que sejam tratadas como iguais situações iguais e como desiguais situações diferentes.
É que, ao contrário daqueles imigrantes clandestinos, que conforme refere o recorrido se encontravam “numa situação de vazio legal e regulamentar”, a recorrente detinha e detém um visto de permanência, que lhe tem vindo a ser prorrogado e lhe permite permanecer legalmente no País.
E, se a mesma não possui autorização de residência, mas tão só de permanência e pretende aquela, o meio de a obter terá de o ser por via do regime normal, hoje previstos nos DL’s nºs 244/98, de 8/8, ou 34/2003, de 25/2, nomeadamente através do reagrupamento familiar a que se reporta o artigo 56º deste último diploma, conforme defendeu a entidade recorrida e foi acertadamente salientado pelo acórdão recorrido.
Relativamente à violação do artigo 4º do CPA – e, por extensão, à violação dos demais princípios que a recorrente considerou terem sido postergados pela decisão recorrida – limitar-nos-emos a transcrever, com a devida vénia, o decidido no Acórdão do STA, de 25-9-2003, proferido no âmbito do recurso nº 01349/02:
“O artigo 4º do CPA, inserido no capítulo respeitante aos princípios gerais do procedimento administrativo, estabelece que compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Antes de mais, importa notar que a violação deste princípio só pode ser erigida em causa de invalidade autónoma [vício] do acto administrativo no segmento em que a Administração goze de poderes discricionários ou de margem de conformação ou de apreciação. E ainda aqui com dúvidas, que a economia da decisão não exige que dilucidemos. Dificilmente se identifica um espaço para o funcionamento deste princípio isoladamente, porque o sistema dispõe de outros instrumentos de controle judicial da validade do acto administrativo específicos e de princípios de maior densificação ou proximidade operativa, que o recobrem. Relativamente a aspectos estritamente vinculados do acto – seja de natureza material, seja de natureza procedimental – a violação deste princípio é produto da violação das normas que lhes estabelecem o regime ou os disciplinam.
Efectivamente, o valor paramétrico do artigo 4º do CPA é dificilmente determinável porque o que nele se contém são duas afirmações, aliás redundantes, de vinculação genérica da Administração à prossecução do interesse público e de observância dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Uma orientação finalista e uma limitação da acção. Para lá do valor proclamatório, só tem virtualidade para funcionar como critério ou parâmetro de aferição de validade da acção administrativa concreta por parte dos tribunais quando e na medida em que, no exercício do poder administrativo, o elemento fim tenha relevo autónomo, o modo ou os meios [materiais ou procedimentais] possam ser escolhidos, ou os efeitos graduados livremente [com alguma margem de liberdade] pela Administração. Isto é, onde exista poder discricionário ou margem de apreciação por parte dos órgãos administrativos. E ainda aí a invocação do artigo 4º do CPA – que tal como o artigo 3º estabelece um princípio dos princípios mais do que um princípio de acção – é de escassa utilidade, porque a vinculação ao fim encontra a sua técnica de controlo clássica no desvio de poder e o campo restante no controlo do erro manifesto e noutros princípios de maior densidade e eficácia operativa, como os da igualdade e proporcionalidade, boa-fé, imparcialidade e colaboração. Fora disso, a violação do artigo 4º confunde-se com a infracção da norma que estabelece os pressupostos vinculados do agir administrativo ou que disciplinam o procedimento. Só pode afirmar-se violação desse preceito quando e na medida em que se considerem infringidas essas outras normas mas, nessa altura, invocá-la como fundamento da anulação é inútil, do ponto de vista prático, e seria metodologicamente errado, porque a ilegalidade do acto está adquirida pela violação das normas de mais denso ou mais próximo conteúdo regulativo em que se materializa o seu desrespeito.
[…]
Ora, a razão pela qual o recorrente considera violado este preceito consiste em "... não pode[r] a Administração negar ao recorrente, que está radicado em Portugal desde 1995 [...], a trabalhar, tendo toda a sua vida organizada e estabilizada, o direito de permanecer em território nacional".
Portanto, aplicando aqui o que se disse, tudo o que, nesta vertente, pode ser útil ao recorrente respeita à interpretação e aplicação da norma que motivou o indeferimento, não podendo o artigo 4º do CPA ser chamado a desempenhar o papel de fundamento autónomo de apreciação da validade do acto recorrido. Se aquela norma for aplicável, se tiver o sentido que a Administração lhe emprestou e se se verificarem os respectivos pressupostos de facto, o interesse público foi prosseguido e os direitos do recorrente foram respeitados, porque não tem outros senão os que a lei lhe possa reconhecer. Se, em alguns destes aspectos, o acto claudicar é porque violou essa norma, por erro de interpretação ou aplicação, ou porque ela própria viola normas de valor superior.
Em qualquer dos casos, não pode o artigo 4º do CPA funcionar como fundamento autónomo de invalidade do [tipo de] acto administrativo em causa, pelo que este fundamento do recurso é improcedente”.
Em conclusão, o acórdão recorrido, ao ter decidido nos termos em que o fez, não violou os artigos 1º e 2º da Lei nº 17/96, de 24/5, e os princípios consagrados nos artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 9º e 107º do CPA, e nos artigos 13º e 266º da CRP, deste modo improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Custas a cargo da recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 10 UC, reduzida a metade, e procuradoria que se fixa em ¼ desse valor.Lisboa, 1 de Outubro de 2009
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Teresa de Sousa] |
