| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:
PROCESSO N.º 07554/14
I. RELATÓRIO
EDUARDA ………………….. vem recorrer da decisão proferida pelo Tribunal Tributário (TT) de Lisboa que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial deduzida contra o despacho proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 11, datado de 07/12/2011 que revogou a isenção de contribuição autárquica e IMI de que beneficiava.
A Recorrente apresentou as suas alegações, e formulou as seguintes conclusões:
1.ª O indeferimento tácito previsto no artigo 109.º do CPA confere ao interessado a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão para aceder à via judicial;
2.ª Se o interessado não quiser usar tal faculdade pode esperar pela notificação da decisão expressa, sendo que, conforme dispõe o n.º 1 do artigo 59.º do CPTA, o prazo para deduzir impugnação judicial só começa a correr a partir da data da notificação;
3.ª Nos autos em epígrafe, a interessada e ora recorrente tentou que a ilegalidade cometida fosse sanada no âmbito administrativo, tendo recorrido hierarquicamente do despacho de revogação da isenção;
4.ª Como o recurso hierárquico foi indeferido por despacho de 10/07/2012, notificado à ora recorrente em 1 de Agosto de 2012, a petição da ação administrativa especial foi apresentada em 12 de Outubro de 2012 ainda com muitos dias de antecedência em relação ao limite temporal para esse efeito;
5.ª A douta decisão recorrida, considerando intempestiva a ação, violou o disposto no artigo 109.º do CPA e o artigo 59.º do CPTA.
Nestes termos e com o suprimento do Tribunal deve a douta sentença recorrida ser revogada determinando-se o prosseguimento dos autos para conhecer do mérito do pedido, com as demais consequências legais.”
**** A Recorrida apresentou as seguintes contra-alegações:
A- A Recorrente vem interpor recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou intempestiva a Acção Administrativa Especial e absolveu a Autoridade Tributária do pedido.
B- Considera a Recorrente que a sentença recorrida violou o disposto no artigo 109.º do CPA e do artigo 59.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
C- A decisão recorrida - Cujos fundamentos e sentido a Autoridade Tributária e Aduaneira subscreve inteiramente - não só não enferma de qualquer vício, como procedeu a um julgamento verdadeiramente exemplar da questão a decidir
D- A 11.01.2012 a Recorrente interpôs recurso hierárquico da decisão de cessação da isenção de Imposto Municipal sobre Imóveis.
E- Estabelece o n.ºs 4 do artigo 59.º do CPTA que «A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal»
F- Com a entrada em vigor do CPA, nomeadamente os artigo 66.º e sgts, foi tacitamente revogado o n.ºs 1 do artigo lü9.º relativa à necessidade de se ficcionar o indeferimento tácito com forma de possibilitar a impugnação judicial dos actos por parte dos interessados face à possibilidade de lançar mão de novos meios processuais em caso de omissão de decisão por parte da administração tributária.
G- Acresce ainda que nos termos do n.ºs 5 do artigo 59.º do CPTA a suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência de impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares, faculdade essa que a Requerente não utilizou.
H- A determinação de qual dos eventos previstos no n.ºs 4 do art.s 59.º do CPTA é que releva para fim da suspensão da contagem do prazo, não compete ao interessado como pretende a Requerente, mas antes corresponde àquele evento que ocorrer em primeiro lugar,
I- Neste sentido, aliás, veja-se o Acórdão n.º 848/06 de 22.03.2007 do Supremo Tribunal Administrativo.
J- Em 11.03.2012 terminou o prazo legal de 60 dias para decisão do recurso hierárquico, de acordo com o preceituado no art.s 66º do CPPT.
K- O prazo para a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de 3 meses, Cfr. artigo 58º n.ºs 2 alínea b) do CPTA .
L- A p.i, nos presentes autos só foi apresentada a tribunal a 12.10.2012, manifestamente para além do prazo legal, o que determina a caducidade do direito de acção.
M- A caducidade do direito de acção é uma excepção dilatória que determina a absolvição da Ré da instância ao abrigo dos artigos 89º nº 1 alínea h) do CPTA e 288º n.ºs 1 alínea e) do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi art.s 1,º do CPTA, como bem entendeu a sentença recorrida.”
Finaliza com o pedido de não provimento do recurso.**** O Magistrado do Ministério Público foi notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º, n.º 1 do CPTA. **** Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.**** Em 3/12/2014 foi suscitada uma excepção pelo juiz relator, que àquela data era o titular do presente processo, para que as partes se pronunciassem sobre a mesma, considerando que não seria de conhecer do mérito do recurso interposto, por se entender que da decisão do TT de Lisboa caberia reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art. 27.º do CPTA, e não o presente recurso jurisdicional que foi interposto.**** As questões que cumpre apreciar e decidir são as seguintes:
_ Antes de mais, cumpre conhecer da excepção suscitada, e portanto, aferir se da decisão proferida pelo TT de Lisboa cabe recurso ou reclamação para conferência nos termos do disposto no n.º 2 do art. 27.º do CPTA;
_ No caso de não verificação da excepção cumpre conhecer do mérito do recurso, aferindo se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento da ao julgar intempestiva a acção.
II. FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
A decisão recorrida considerou na sua decisão os seguintes factos:
A) “Por carta registada, expedida em 20/10/2011, a Administração Fiscal notificou a Autora para provar que o imóvel inscrito na matriz predial urbana, art. ………, fracção "……." da freguesia do ………, se encontra individualmente classificada pelo IGESP AR, cfr. fls. 3 e 4 do processo administrativo apenso.
B) Em 04/11/2011, foi apresentada a reclamação graciosa de fls. 5 e segs do apenso.
C) A Autora foi notificada do indeferimento da reclamação graciosa em 12/12/2011, cfr. fls. 10 a 12 do apenso.
D) Em 10/01/2012 a ora Autora apresentou recurso hierárquico contra o indeferimento da reclamação graciosa, cfr. fls. 38 do apenso.
E) A petição inicial da presente acção foi apresentada em 12/10/2012, cfr. carimbo aposto a fls. 1. “
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2. Do Direito
I. Antes de mais cumpre conhecer da excepção suscitada nos autos, designadamente saber se a decisão proferida por um tribunal tributário (1.ª instância) em sede de acção administrativa especial de valor superior à alçada, por juiz singular, cabe reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art. 27.º do CPTA ou, ao invés, recurso jurisdicional nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT.
A resposta à questão que nos ocupa passa, previamente, pela abordagem de uma outra questão, que é a de saber se aos tribunais tributários enquanto órgãos da 1.ª instância da jurisdição administrativa e fiscal [na jurisdição administrativa e fiscal os órgãos da 1.ª instância são os “tribunais administrativos de círculo” e os “tribunais tributários” -cfr. art. 8.º do ETAF] é aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF, ou seja, saber se os tribunais tributários ao julgarem acções administrativas especiais de valor superior à alçada, funcionam em formação de três juízes.
Apreciando.
Com efeito, o acórdão uniformizador de jurisprudência do Pleno da secção do contencioso administrativo do STA de 05/06/2012, proc. n.º 0420/12 fixou jurisprudência no sentido de que “[d]as decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso”, tendo sido na sua sequência proferido inúmeros acórdãos pela secção do contencioso administrativo do STA no mesmo sentido (cfr. , entre outros, os acórdãos de 22/05/2014, proc. n.º 1627/13; de 05/12/2013, proc. n.º 1360/13; de 18/12/2013, proc. n.º 1135/13).
Considerou-se, inclusivamente, que aquele acórdão uniformizador de jurisprudência valia também para os casos em que não tivesse invocada a alínea i) do n.º 1 do art. 27.º do CPTA (Ac. do STA, 2.ª secção, de 19/03/2013, proc. n.º 12/2013), e que nada obsta a que o regime jurídico acolhido num acórdão uniformizador de jurisprudência seja aplicado a situações constituídas antes da sua publicação (Acórdãos do STA, 1.ª secção, de 15/05/2014, proc. n.º 01789/13, 03/10/2013, proc. n.º 01399/13, e de 09/10/2014, proc. n.º 01687/13).
No que diz respeito à jurisprudência da secção do contencioso tributário do STA (2.ª secção) temos nesta matéria o acórdão de 30/06/2010, proc. n.º 0156/10 no qual se sumariou que “I - Numa acção administrativa especial intentada no TCA, do despacho saneador/sentença do relator cabe reclamação para a conferência nos termos do artigo 27.º n.º 2 do CPTA e não imediato recurso jurisdicional para o STA. II - A petição de recurso não deve ser convolada em reclamação para a conferência no caso da sua apresentação ter ocorrido para além do prazo de dez dias, previsto no artigo 153.º n.º 1 do CPC para este último efeito.”
De sublinhar que este último acórdão apenas diz respeito às situações em que estamos perante uma acção administrativa especial intentada no TCA (cuja formação é um relator e dois juízes adjuntos – cfr. art. 35.º, n.º 1 do ETAF) e não como no caso dos autos, uma acção administrativa especial intentada num tribunal tributário (que funcionam com um juiz singular – cfr. n.º 1 do art. 46.º do ETAF).
In casu, entendemos não estar em causa a aplicação daquela jurisprudência uma vez que, conforme infra fundamentaremos, o disposto no art. 40.º, n.º 3 do ETAF que dispõe sobre o funcionamento dos tribunais administrativos de círculo não é aplicável aos tribunais tributários que funcionam com juiz singular nos termos do art. 46.º, n.º 1 do ETAF, mesmo estando em causa acções administrativas especiais de valor superior à alçada, e portanto, no caso dos autos não estamos perante uma decisão proferida por relator da qual cabe reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do art. 27.º do CPTA, mas de uma decisão de que cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT.
Ou seja, entendemos que as acções administrativas especiais da competência dos tribunais tributários, mesmo quando de valor superior à alçada, são julgadas em juiz singular (n.º 1 do art. 46.º do ETAF) não sendo aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF que dispõe “Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.”
No Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário (SCT) do STA de 02/05/2007, proc. n.º 011,28/06, seguido por alguma jurisprudência, decidiu-se em sentido contrário ao que ora sufragamos: “[a]s acções administrativas especiais da competência dos tribunais tributários de 1ª instância são julgadas por uma formação de três juízes, à qual cabe o julgamento da matéria de facto e de direito, quando o seu valor seja superior à alçada estabelecida para os tribunais administrativos de círculo.”.
Sucede que, com todo o respeito que aquela decisão nos merece, entendemos que, in casu, não é de seguir a interpretação que se faz da aplicabilidade aos tribunais tributários do n.º 3 do art. 40.º do ETAF, sendo certo que atendendo a todo o contexto em que a decisão foi tomada, actualmente não se nos afigura que aquela posição possa revestir contornos de pacificidade e actualidade que imponha uma adopção da mesma com o escopo de garantir uma uniformidade jurisprudencial nessa matéria.
Com efeito, e desde logo, importa considerar que se trata de uma decisão proferida pelo Pleno da SCT do STA que mesmo à época em que foi proferida (2007) estava longe de ser consensual e pacífica, como nos revela a declaração de voto (vencido) do Juiz Conselheiro Lúcio Barbosa que sustenta entendimento diverso, designadamente de que “às acções administrativas especiais em matéria tributária não é aplicável o disposto no n. 3 do art. 40.° ETAF”. É esta posição, à data minoritária, que entendemos ser de sufragar.
Sublinhe-se, também, que não é despiciendo a composição do Pleno da SCT do STA, designadamente importa ter presente que todos os seis (6) juízes Conselheiros daquele acórdão já não fazem parte da composição da actual 2.ª secção do STA, sendo conjecturável que aquela posição, actualmente, possa sofrer alterações no próprio seio do STA, face à actual formação de juízes Conselheiros que comporta também um maior número de juízes em funções e sobretudo face à revogação do n.º 3 do art. 40.º do ETAF pelo DL n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro.
Ademais, também releva que aquela foi proferida no contexto de um pedido de reenvio prejudicial nos termos referidos nos nºs. 1, 3 e 4 do artigo 93.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e não no âmbito de um recurso jurisdicional, e portanto, também por essa razão importa ponderar os efeitos daquela decisão na resolução da questão jurídica em causa nos autos, que, como se verá, são demasiado nefastos para nos conformarmos o que, de per se justifica um repensar aquele entendimento em termos não apenas legais, mas também Constitucionais.
Adiantando o nosso entendimento, atenta a questão jurídica em causa nos autos [saber se da decisão proferida por um tribunal tributário em sede de acção administrativa especial de valor superior à alçada cabe reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art. 27.º do CPTA ou recurso jurisdicional, considerando ser ou não aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF], e considerando os elementos literal, sistemático e histórico que devem presidir à interpretação das normas e ainda numa interpretação conforme ao princípio constitucional da segurança jurídica, da confiança, e da tutela jurisdicional efectiva, entendemos que o regime previsto no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários (1.ª instância), e nessa medida, mesmo nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Deste modo, da decisão impugnada cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT, e não a reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do art. 27.º do CPTA.
Vejamos, então, em detalhe os alicerces e fundamentos do entendimento que sufragamos.
O art. 40.º do ETAF sob a epígrafe “funcionamento” encontra-se inserido sistematicamente no capítulo V “tribunais administrativos de círculo” e tem a seguinte redacção:
“1 - Os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.
2 - Nas acções administrativas comuns que sigam o processo ordinário, o julgamento da matéria de facto é feito em tribunal colectivo, se tal for requerido por qualquer das partes e desde que nenhuma delas requeira a gravação da prova.
3 - Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.”
Como resulta da leitura daquele preceito legal, e para o que ora importa, o n.º 3 regula o funcionamento do tribunal administrativo de círculo nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, dispondo no sentido de que, nesse caso o tribunal funciona em formação de três juízes, sendo esta formação competente para o julgamento da matéria de facto e de direito.
Para nós, resulta claramente da inserção sistemática do preceito legal, bem como do elemento literal da norma que o legislador pretendeu regular neste preceito legal tão-somente o funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, reservando preceito legal próprio para os tribunais tributários.
Relembre-se que na jurisdição administrativa e fiscal os órgãos da 1.ª instância são os “tribunais administrativos de círculo” e os “tribunais tributários” (cfr. art. 8.º do ETAF), por conseguinte, quando nos referimos aos tribunais tributários reportamo-nos unicamente aos tribunais de 1.ª instância.
Na verdade, e no que diz respeito ao funcionamento dos tribunais tributários o legislador reservou um capítulo próprio, o capítulo VI intitulado “tribunais tributários”, e à semelhança com o que fizera com os tribunais administrativos de círculo também legislou sobre o seu funcionamento, de forma autónoma, desta feita no art. 46.º do ETAF, dispondo-se do seguinte modo:
“1 - Os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.
2 - Quando à sua apreciação se coloque uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios, pode o presidente do tribunal determinar que o julgamento se faça com a intervenção de todos os juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços.”
Como resulta do teor deste preceito legal não se encontra previsto o funcionamento do tribunal tributário com a formação de três juízes nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada à semelhança do que o legislador previu para os tribunais administrativos de círculo no n.º 3 do art. 40.º.
E não espanta que assim seja na medida em que o legislador limitou-se a dar continuidade à regra da formação de juiz singular no âmbito dos tribunais tributários.
Com efeito, a organização dos tribunais das contribuições e impostos de 1.ª e 2.ª instância constava da “Organização dos Serviços de Justiça Fiscal” aprovada pelo DL n.º 45006, de 27 de Abril de 1963 [a organização dos tribunais aduaneiros foi aprovada pelo DL n.º 173-A/78, de 8 de Julho] que já dispunha que “Os tribunais de 1.ª instância são singulares, de competência regional, com assento nas sedes de distrito, e compreendem toda a área da respectiva circunscrição administrativa, podendo os de Lisboa e Porto ser constituídos por dois ou mais juízos, que funcionarão em regime de distribuição de todas as espécies de processos da sua competência”.
O DL n.º 129/84, de 27 de Abril que estabeleceu uma nova orgânica para os tribunais administrativos e fiscais aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF de 1984) estabeleceu no seu art. 60.º que “1 – Os tribunais tributários de 1.ª instância funcionam com juiz singular.”.
Portanto, desde a aprovação da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro que a redacção do art. 46.º do ETAF permanece inalterada (e repare-se que até à presente data o ETAF de 2002 foi vezes [sendo a última apenas há uns dias – cfr. DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro] designadamente pela Lei n.º 4-A/2003, de 19/02, Lei n.º 107-D/2003, de 31/12, Lei n.º 1/2008, de 14/01, Lei n.º 2/2008, de 14/01, Lei n.º 26/2008, de 27/06, Lei n.º 52/2008, de 28/08, Lei n.º 59/2008, de 11/09, DL n.º 166/2009, de 31/07, Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, Lei n.º 20/2012, de 14/05, e DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.
Ora, desde 1963 que os tribunais tributários funcionam em juiz singular, nunca se tendo legislado expressamente no sentido de funcionarem em formação de três juízes.
E esta afirmação é muito relevante pois não se poderá deixar de considerar uma tradição legislativa com largas décadas, enquanto elemento histórico a ter em consideração na interpretação do regime jurídico vigente.
Aqui chegados, não podemos deixar de entender que quer o elemento literal do art. 46.º, n.º 1, e do art. 40.º, n.º 3 do ETAF, quer ainda a inserção sistemática de ambas as normas e elemento histórico do art. 46.º apontam inequivocamente no sentido de que o disposto no art. 40.º, n.º 3 do ETAF não se aplica aos tribunais tributários, mas tão-somente aos tribunais administrativos de círculo, e portanto, a formação aí prevista de três juízes não se aplica aos tribunais tributários que funcionam com juiz singular.
Assim sendo, não acompanhamos o já mencionado Acórdão do Pleno do Contencioso Tributário do STA de 02/05/2007, proc. n.º 01128/06 quando afirma que “parece que também nos tribunais fiscais há julgamentos em colectivo” com base no teor do disposto no n.º 2 do art. 47.º do ETAF.
Com efeito, aquele preceito legal, que regula o regime de substituição dos juízes dos tribunais tributários, dispõe o seguinte:
“1 - Os juízes são substituídos pelo que imediatamente se lhes segue na ordem de antiguidade em cada tribunal.
2 - Quando não se possa efectuar segundo o disposto no número anterior, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, a substituição defere-se a juízes de qualquer dos outros tribunais administrativos e tributários. (…)”.
Quanto a este ponto, impõe-se chamar à colação a declaração de voto do Conselheiro Lúcio Barbosa no acórdão do STA aqui discutido:
“(…) Só que esta disposição, importada “ipsis verbis” do art. 42°, n. 2, do ETAF (que se reporta aos tribunais administrativos de círculo), parece um lapso evidente do legislador. Demais que, se o legislador quisesse a intervenção do colectivo de juízes nas acções administrativas especiais (no contencioso tributário), tê-lo-ia expressamente feito. A semelhança do que fez para a jurisdição administrativa (vide art. 40°, 1, do ETAF).”
Sufragando a tese do Conselheiro Lúcio Barbosa, na nossa perspectiva a menção à formação de colectivos efectuada por este normativo que se encontra inserido no capítulo VI dedicado aos “tribunais tributários” é manifestamente insuficiente para que se conclua pela aplicação do n.º 3 do art. 40.º do ETAF aos tribunais tributários.
Com efeito, o n.º 2 do art. 47.º é uma “cópia” do regime estabelecido para os tribunais administrativos de círculo, designadamente, uma cópia do art. 42.º do EFTA: “1- Os juízes são substituídos pelo que imediatamente se lhes segue na ordem de antiguidade em cada tribunal. 2- Quando não se possa efectuar segundo o disposto no número anterior, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, a substituição defere-se a juízes de qualquer dos outros tribunais administrativos e tributários.”.
Ora, se atentarmos à redacção da norma do n.º 2 do art. 42.º do ETAF que regula o regime de substituição nos tribunais administrativos de círculo, estabelece-se nesse preceito legal um regime de substituição nesses tribunais que primeiramente socorre-se do juiz que se lhe segue imediatamente na ordem de antiguidade em cada tribunal (n.º 1) e só quando tal substituição não for possível naqueles termos para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes a substituição faz-se pelos outros tribunais administrativos e tributários (n.º 2).
Ou seja, esta norma prevê, para os casos aí previstos, que a substituição possa ser efectuada por juízes de tribunais tributários (para além de outros tribunais administrativos), mesmo tratando-se de um julgamento em colectivo de tribunais administrativos de círculo.
Ou seja, os juízes dos tribunais tributários podem ser chamados a formar colectivos em tribunais administrativos de círculo no âmbito do regime da substituição, mas só no regime da substituição.
Daqui poderá ter surgido o equívoco da redacção do n.º 2 do art. 47.º do ETAF onde o legislador disse mais do que queria dizer.
Na nossa perspectiva não se pode ignorar os elementos que devem presidir à interpretação, designadamente o literal, sistemático e histórico, nos termos supra expostos, e por essa razão não acompanhamos o argumento esgrimido naquele Acórdão do STA de que a “coerência do sistema exige que a mesma forma processual tenha igual tratamento nos tribunais administrativos e nos fiscais, quer no que respeita à marcha do processo, quer no que toca à formação a quem é entregue o julgamento.”.
É que o n.º 3 do art. 40.º do ETAF em que aquele acórdão sustenta a sua argumentação foi revogado pelo DL n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro que alterou o ETAF de 2002, pelo que no que diz respeito aos tribunais administrativos de círculo aquele regime deixou de subsistir.
Não negamos a importância da coerência do sistema, mas por um lado, face à revogação do n.º 3 do art. 40.º do ETAF tal argumentação deixa de fazer sentido, e por outro lado, importa sobretudo hierarquizar e harmonizar os princípios à luz dos direitos constitucionalmente garantido aos contribuintes.
E será que a prossecução da coerência do sistema com o objectivo de que a mesma forma processual tenha igual tratamento nos tribunais administrativos e nos fiscais deve prevalecer face aos contornos do caso em apreço considerando o princípio da segurança jurídica, princípio da confiança e princípio da tutela jurisdicional efectiva?
Temos a firme convicção que a aplicação do n.º 3 do art. 40.º do ETAF aos tribunais tributários, com base na redacção do n.º 2 do art. 47.º do ETAF viola o princípio da segurança jurídica, o princípio da confiança e o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Senão, vejamos.
O princípio da segurança jurídica exige a clareza da lei, a certeza do sentido da regulação jurídica.
No caso em análise é evidente que não se pode razoavelmente contar com a aplicabilidade do n.º 3 do art. 40.º do ETAF aos tribunais tributários, pois não existe uma clareza na lei nesse sentido, desde logo porque o artigo 46.º do ETAF que regula o funcionamento dos tribunais tributários não o diz expressamente (nem mesmo implicitamente), mantendo uma tradição nessa matéria de mais de 50 anos.
Se o legislador pretendia quebrar a tradição do regime jurídico vigente nos tribunais tributários até então, bastava-lhe fazê-lo expressamente, e o artigo 46.º era o dispositivo legal adequado para o fazer dentro da coerência sistemática do ETAF, mas a verdade é que nesse preceito legal nada se diz expressamente, nem sequer implicitamente, nada que indicie uma intenção legislativa de funcionamento dos tribunais tributários em formação de três juízes.
Ora, o legislador não alterou do regime no artigo 46.º, nem aditou qualquer norma no capítulo VI do ETAF (capítulo dedicado exclusivamente aos tribunais tributários), pelo que querer retirar do teor do disposto do n.º 2 do art. 47.º do ETAF a aplicação do regime do n.º 3 do art. 40.º do mesmo diploma cria uma incerteza jurídica intolerável, violadora da nossa Lei Fundamental.
Por outro lado, o princípio da confiança, também corolário do princípio do Estado de direito constitucionalmente consagrado postula que o quadro normativo vigente não se deve alterar de modo a frustrar as expectativas geradas nos cidadãos acerca da sua continuidade.
Assim sendo, admitir que o legislador pretendeu a aplicação do regime do n.º 3 do art. 40.º do ETAF por via do disposto no n.º 2 do art. 47.º do mesmo diploma aos tribunais tributários implica uma frustração de expectativas legítimas de que o quadro normativo se mantinha, pois era expectável que após tão longa tradição de formação em juiz singular dos tribunais tributários, se o legislador pretendesse alterar o regime o faria de forma expressa, inequívoca, sem margens para dúvida. Aliás, nem se encontra justificação para que não o fizesse expressamente, pois foram mais de uma dezena as alterações ao ETAF de 2002.
Por outro lado, importa ainda sublinhar que a aplicabilidade do n.º 3 do art. 40.º do ETAF, neste contexto jurídico actual, importa consequências gravosas, demasiado onerosas, no âmbito das normas processuais aplicáveis colocando em causa o princípio da tutela jurisdicional efectiva do contribuinte.
O princípio da tutela jurisdicional efectiva no plano da jurisdição administrativa e fiscal vem consagrado no art. 268.º, n.º 4 da CRP e estabelece a garantia “dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”.
Com efeito, a Constituição garante a todos o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, de modo a obter uma tutela efectiva contra ameaças ou violações desses direitos (artigo 20.º, n.ºs 1 e 5, da CRP), sendo a tutela do contribuinte, enquanto administrado garantida pelo n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Ora, dependendo do entendimento que se tenha sobre a aplicabilidade ou não do n.º 3 do art. 40.º do ETAF irá variar o meio processual adequado de impugnação da decisão (reclamação ou recurso) e respectivos prazos (10 e 30 dias) [cfr. art. 27.º, n.º 2 do CPTA e art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT] o que, desde logo, cria incerteza quanto ao meio processual adequado à satisfação da pretensão, o que poderá conduzir à perda do direito a impugnar (face à diferença de prazos legais) e consequente à violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Se é verdade que o legislador pode consagrar distintos meios de impugnação, com diversos prazos, também é verdade que não pode por falta de clareza criar incerteza quanto ao regime jurídico aplicável, o que se verifica quanto à aplicação aos tribunais tributários do n.º 3 do art. 40.º do ETAF (inserido sistematicamente no título V dedicado aos tribunais administrativos de círculo) resulta apenas da conjugação deste preceito legal com o n.º 2 do art. 47.º do mesmo diploma, que regula o regime das “substituições”.
Pelo exposto, e em síntese, considerando os elementos literal, sistemático e histórico que devem presidir à interpretação das normas e ainda numa interpretação conforme aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da confiança, e da tutela jurisdicional efectiva, entendemos que o regime previsto no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários, e nessa medida, mesmo nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Deste modo, da decisão impugnada cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT, e não a reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do art. 27.º do CPTA.
Por conseguinte, tendo o ora Recorrente deduzido recurso da decisão do juiz do Tribunal Tributário de Lisboa, não se verifica a excepção suscitada.
II. Apreciemos, então, o mérito do recurso.
Conforme resulta dos autos, o Meritíssimo juiz do TT de Lisboa no despacho saneador julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção invocada pela R. na contestação, considerando, em síntese, que tendo ocorrido indeferimento tácito do recurso hierárquico em 11/03/2012, e tendo a presente acção sido apresentada a 12/10/2012, esta é intempestiva por ter sido apresentada para além do prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA.
A A. não se conformando com o decidido vem interpor recurso daquela decisão por entender que enferma de erro de julgamento, pois tendo o recurso hierárquico sido indeferido expressamente por despacho de 10/07/2012 e notificado em 1 de Agosto de 2012, é tempestiva a Acção Administrativa Especial (AAE) que foi apresentada em 12/10/2012, pois o indeferimento tácito é uma faculdade da A. (art. 109.º do CPA), se não a quiser usar pode esperar pela notificação da decisão expressa, e assim, o prazo de impugnação só começa a correr a partir dessa notificação (art. 59.º, n.º 1 do CPTA).
A Fazenda Pública, ao invés entende que o art. 109.º do CPA foi tacitamente revogado, e que nos termos do n.º 5 do art. 59.º do CTPA a suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa na pendência de impugnação administrativa, e nessa medida ocorrendo em primeiro lugar o término do prazo de 60 dias para a decisão do recurso hierárquico é a partir desta data que se conta o prazo de 3 meses para impugnar nos termos do artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA.
Apreciando.
Está em causa, portanto, aferir da tempestividade da presente AAE apresentada pela ora Recorrente, que foi julgada intempestiva pelo Meritíssimo juiz do TT de Lisboa no despacho saneador.
O discurso fundamentador da sentença recorrida é o seguinte:
“Nos termos do artigo 66.°, n.º 5, do CPPT, os recursos hierárquicos serão decididos no prazo máximo de 60 dias.
Por força do disposto na alínea b) do n.º 2 do art. 58° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA),
A impugnação contenciosa de actos administrativos anuláveis deve ser intentada no prazo de três meses - artigo 85.°, n.º 2, alínea b), do CPTA.
A contagem desse prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções previstos no Código de Processo Civil. - n." 3 do artigo 85.0 do CPTA.
Por força do disposto no artigo 59.°, n.º 4, do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
Finalmente, dispõe o artigo 333.°, n.º 1, do Código Civil, que a caducidade é apreciada oficiosamente pelo tribunal e pode ser alegada em qualquer fase do processo, se for estabelecida em matéria excluída da disponibilidade das partes.
Resulta do probatório que:
- em 10/0 1/2012 a Autora recorreu hierarquicamente;
- a petição inicial da presente acção foi apresentada em 12/10/2012.
O recurso hierárquico presume-se indeferido em 11/03/2012.
A partir do indeferimento tácito do recurso hierárquico a Autora dispunha do prazo de três meses para intentar a presente acção.
Ora, a petição inicial foi apresentada em 12/10/2012, pelo que é manifesto que foi apresentada muito para além do prazo de três meses a que se refere o artigo 85.°, n.º 2, alínea b), do CPT A.
O direito de acção caduca se não for exercido atempadamente, como se vê do artigo 298.°, n.º 2, do Código Civil.
Termos em que a presente Acção Administrativa Especial é intempestiva.”
Deste modo, e em síntese, a decisão recorrida assentou no entendimento de que o prazo para deduzir a presente AAE conta-se a partir da formação de indeferimento tácito do recurso hierárquico, que ocorre no prazo de 60 dias previsto no art. 66.º, n.º 5 do CPPT, e que é de 3 meses a contar da formação de indeferimento tácito, o prazo para deduzir a presente acção, nos termos do disposto no art. 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA [pese embora na decisão também se refira o art. 85.º trata-se de lapso manifesto, trata-se de uma troca de algarismos].
Apreciando.
Estando em causa nos autos a formação de indeferimento tácito do próprio recurso hierárquico não estamos numa situação abrangida pelo art. 57.º, n.º 5, da LGT, e portanto, o prazo legal de decisão a ter em consideração para se ter como tacitamente indeferido o recurso hierárquico é o que resulta do disposto no art. art. 66.º, n.º 5 do CPPT que dispõe: “os recursos hierárquicos serão decididos no prazo máximo de 60 dias”.
Nesse mesmo sentido se decidiu no Acórdão do STA, 2.ª secção (contencioso tributário) de 20/06/2007, proc. n.º 01015/06, sumariando-se que “[n]os recursos hierárquicos, a formação de indeferimento tácito da sua decisão ocorre no prazo estabelecido no artº 66º, nº 5 do CPPT e não no artº 57º, nº 1 da LGT.”
Com efeito, mais se escreveu naquele acórdão analisando o art. 57.º da LGT que “ressalta, assim, à evidência que o prazo, geral, de seis meses que o mesmo estabelece não abrange os procedimentos (ou subprocedimentos) de recurso hierárquico, pois prevê-se a presunção de indeferimento, inclusivamente, para efeitos de recurso hierárquico.
Por isso, é forçoso concluir que a presunção de indeferimento aí prevista se aplica apenas aos procedimentos tributários de 1º grau, para além dos de reclamação graciosa, pois é desses que é possível interpor “recurso hierárquico, recurso contencioso ou impugnação judicial”.
Além de que e embora a liquidação seja um procedimento de primeiro grau, ele mostra-se excluído do predito normativo, que se refere expressamente à “entrada da petição do contribuinte…”, que não tem lugar na liquidação.
Ora, no caso em apreço, o que está em causa não é o prazo para formação de indeferimento tácito em procedimentos de cuja decisão cabe recurso hierárquico, mas sim de formação de indeferimento tácito do próprio recurso hierárquico, situação que não é abrangida pelo referido artº 57º, nº 5, da LGT.”
Por conseguinte, e nesta parte, na decisão recorrida não se diverge deste entendimento, tendo devidamente considerado o prazo de 60 dias previsto no art. 66.º, n.º 5 do CPPT para considerar que o recurso hierárquico apresentado em 10/01/2012 presume-se indeferido em 11/03/2012.
No entanto, o mesmo não se poderá dizer quanto ao prazo que a ora Recorrente dispunha para intentar a presente acção. Com efeito, a este respeito entendeu-se na decisão recorrida que é de 3 meses o prazo para deduzir a presente acção, sustentado a afirmação no disposto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA. No mesmo sentido pugna a Recorrida na conclusão K) das alegações de recurso, já a Recorrente pugna pela aplicação do n.º 1 do art. 59.º do CPTA.
Importa sublinha, antes de mais que quanto à interpretação e aplicação das regras de direito o juiz não está condicionado pelas alegações das partes, o que é uma decorrência do princípio constitucional da legalidade do conteúdo da decisão (jura novit curia).
Deste modo, considerando que estamos perante um caso de inércia da administração, o prazo a ter em consideração é o que resulta do disposto no n.º 1 do art. 69.º do CPTA, ou seja o prazo será de “um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido” (sublinhado nosso). Nesse mesmo sentido se decidiu no acórdão do STA que temos vindo a acompanhar, no qual se escreveu o seguinte:
(…) no CPTA não se utiliza o conceito de indeferimento tácito como ficção de um acto para efeitos de impugnação contenciosa, adoptando-se, para permitir aos interessados reagirem contra situações de inércia indevida (falta de decisão no prazo legal), a utilização da acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, regulada pelos artºs 66º a 71º, que “pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado”.
No entanto, o conceito de indeferimento tácito continua a ser utilizado no contencioso tributário, por estar previsto em normas especiais (o referido artº 57º da LGT e 102º, nº 1, alínea f), e 106º do CPPT), que não foram revogadas.
Mas, nos casos em que não é aplicável o processo de impugnação judicial, a utilização de tal conceito terá de ser harmonizada com o novo regime de impugnação contenciosa.
No contexto do CPTA, à impugnação de actos administrativos expressos aplica-se o regime previsto nos seus artºs 58º e 59º, mas nas situações de inércia indevida da Administração é aplicável o regime previsto nos artºs 66º e 67º, especial para os casos, entre outros, em que tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido.
Assim, não se coloca no caso em apreço a possibilidade de aplicação do regime previsto no artº 58º do CPTA, pois ele apenas é aplicável à impugnação de actos expressos, como se confirma pelo artº 59º em que se prevê a contagem dos prazos de impugnação a partir da notificação, da publicação ou do começo de execução, mas já não a partir do decurso do prazo legal de decisão. (…)
Sendo aplicável, com adaptações, o regime da acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, o prazo será de “um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido” - artº 69º, nº 1, doCPTA -, o que conduz à conclusão da tempestividade da reacção contenciosa do interessado.”
Portanto, in casu, considerando o prazo de 60 dias previsto no art. 66.º, n.º 5 do CPPT, o recurso hierárquico apresentado em 10/01/2012 presume-se indeferido em 11/03/2012, e deste modo, ao contrário do que se entendeu na decisão recorrida a Recorrente dispunha de um ano a contar daquela data para propor a presente acção, nos termos do disposto no n.º 1 do art. 69.º do CPTA, situação que a acção assume a forma de acção de condenação à prática de acto devido. Também em idêntico sentido, vide Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário- anotado e comentado, Vol. I, 6.º Ed., Áreas Editora, 2011, em anotação ao art. 66.º do CPPT, p. 607: “O prazo para os particulares proporem acção administrativa especial, com fundamento em vícios geradores de anulabilidade, é de três meses, quando tiver havido decisão expressa do recurso hierárquico [art. 58.º, n.º 2, alínea a), do CPTA] e de um ano, no caso de inércia da administração tributária, situação em que a acção administrativa especial assume forma de acção de condenação à prática de acto devido (art. 66.º, n.º 1, e 69.º, n.º 1 do CPTA).”
Conforme resulta dos autos, a acção foi apresentada em 12/10/2012, e nessa medida é manifestamente tempestiva, pois o prazo legal apenas terminava em 11/03/2013. Pelo exposto, conclui-se que a decisão recorrida proferida no saneador ao não ter assim decidido enferma de erro de julgamento, devendo consequentemente ser anulada para que, se a isso nada mais obstar, prossigam os autos os demais trâmites processuais previstos no CPTA, com prolação de sentença final.
3. Sumário do acórdão
I. Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, os tribunais tributários (1.ª instância) funcionam com juiz singular (n.º 1 do art. 46.º do ETAF);
II. O regime previsto no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários, considerando os elementos literal, sistemático e histórico que devem presidir à interpretação das normas e ainda numa interpretação conforme aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da confiança, e da tutela jurisdicional efectiva;
III. Do despacho saneador proferido por juiz do tribunal tributário cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA ex vi art. 279.º do CPPT, e não a reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do art. 27.º do CPTA.
III. DECISÃO
Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, anulando-se a decisão recorrida, devendo os autos baixar à 1.ª instância para prosseguimento dos autos.
**** Custas pela Recorrida.
D.n.
Lisboa, 8 de Outubro de 2015.
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Cristina Flora
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Cremilde Abreu Miranda
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Joaquim Condesso (sem prejuízo de melhor estudo)
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