| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. Paula ..., Notária, com domicílio profissional na Av. ... em Almeirim, inconformada com a sentença do T.A.F. de Leiria, que julgou improcedente o processo cautelar que havia intentado contra o Ministério da Justiça, e em que era contra-interessado o Instituto dos Registos e Notariado, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“A) A decisão proferida pelo Tribunal "a quo" não fez uma correcta avaliação da questão “sub indicio”;
B) A douta sentença em apreço viola o disposto na al. a), nº 1, do art. 120º. do CPTA e al. b) do nº 1 do mesmo preceito (bem como do art. 130º., caso aplicável):
1. Da evidência “fumus bonus iuris”
C) A procedência da acção principal é evidente nos termos da al. a), nº 1, do art. 120º., não sendo necessário o recurso a mais indagações;
D) Para atestar a evidência da pretensão da requerente, junta-se um parecer do M.P., através do qual este quis, ao abrigo do art. 85º. do CPTA “se pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes […]”;
E) O M.P. critica a inversão de valores que representa o facto de “[…] o valor da celeridade das formalidades burocráticas decorrentes do comércio fundiário [se sobreporem] ao valor jurídico das expectativas profissionais dos Notários”;
F) E considera violação do princípio da confiança o facto de o Estado oferecer concorrência aos notários, praticando preços inferiores àqueles a cuja prática ele mesmo os obriga!
G) Nem a complexidade do tema, nem o número de pareceres juntos pelas partes afastam a evidência da sua ilegalidade;
H) O facto de “a requerente apenas [ter tomado posse] como notária no princípio do corrente ano” não preclude a injustiça dos factos;
I) Não pode dizer-se que era previsível esta concorrência do Estado, fazendo encerrar os cartórios cujas licenças de instalação acabara de atribuir por concursos;
2. Do “Periculum in Mora”
J) A sentença admitiu a verificação do “fumus boni iuris”, nos termos da al. b) do art. 120º, nº 1, do CPTA, considerando que não há, no caso dos autos, uma improcedência manifesta da pretensão material;
K) Assim, para aferir o “periculum in mora”, falta apurar a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação;
L) O Ministério da Justiça oferece os serviços que constituem o cerne da actividade notarial, com um conjunto de vantagens para o utente que são impraticáveis pelos notários, entre outros quanto aos preços e custos associados;
M) É inevitável os cidadãos virem a preferir estes serviços em detrimento daqueles prestados pelos notários, após o que a requerente se verá forçada a encerrar o respectivo cartório, por não poder suportar os seus encargos mensais;
N) O “vasto leque de competências de formalização exclusiva de actos” referidos no art. 96º da oposição, representam afinal raros casos e excepcionais que não podem garantir a subsistência do cartório;
O) Constitui um juízo de prognose razoável, a suposição de que uma sentença que venha a considerar, daqui a alguns anos, procedentes os pedidos da acção principal, encontrará um cartório já encerrado, porque vazio de procura;
P) De acordo com a jurisprudência, o impedimento de exercício da profissão e a perda de clientela constituem uma situação de facto consumado e um prejuízo de difícil reparação, respectivamente;
Q) A sentença em crise nega o “periculum in mora” pelo facto de a requerente apenas ter tomado posse em Janeiro de 2007, quando é precisamente neste caso que a confiança é mais forte, pelo esforço que implicou.
3. Da Proporcionalidade.
R) A sentença em crise entendeu que os danos que resultaram da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa;
S) Ao invés de ponderar os danos e os contrapor, como manda o preceito legal aplicável, o Tribunal veio tecer considerações sobre a importância de cada interesse, fazendo tábua rasa do facto de estarmos perante a violação de direitos fundamentais;
T) O dano que a requerente pretende acautelar não é mais nem menos do que a violação de direitos fundamentais, não podendo sobre ele prevalecer o interesse nacional de celeridade na compra da casa;
U) Os possíveis danos da notária recorrente, que tomou posse no início de 2007, investindo uma quantia elevada e a sua carreira profissional, são a perda de clientela, o encerramento do cartório, os prejuízos daí advindos e a perda da sua profissão, ou seja do seu sustento;
V) Os danos do Estado não são sequer contabilizáveis, trata-se de um interesse público, que nem a um direito equivale, como é o caso da celeridade e do combate à burocracia;
4. Das Quantias Fixas Devidas.
W) A sentença em crise pronuncia-se ainda pela inexistência de “periculum in mora” quanto ao pedido de suspensão de eficácia do art. 16º. da Portaria 385/2004, quando ficou demonstrado que o Estado leva a cabo uma injustíssima concorrência a uma classe profissional que ele próprio criou;
X) A prática de preços é imbatível pelos notários, não apenas pelo facto de se encontrarem tabelados, mas também por força desta quantia fixa que lhes é devida;
Y) Ora, esta quantia prevista no referido art. 16º. comporta o mesmíssimo "periculum in mora" que acima se explanou e verifica-se também quanto a este pedido cumulado;
5. Da procedência do pedido.
Z) Assim, e porque o Estado não se limitou a esvaziar o conteúdo das funções que em outro momento tinha querido assegurar, mas veio efectivamente fazer-lhe concorrência, em contornos que tornam impossível o exercício efectivo da profissão;
AA) Os actos (ou normas) que instituem o “Casa Pronta” violam o direito fundamental ao exercício e escolha da profissão (art. 47º., nº 1, da CRP);
BB) Estes actos reflectem, de igual modo, uma violação do princípio da protecção da confiança, princípio fundamental do Estado de Direito (art. 2º. da CRP)”.
O recorrido, Ministério da Justiça, contraalegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“A) É evidente que se não defronta uma matéria de evidente solução;
B) Em particular, não está demonstrado que se possa falar em “preços inferiores”, pois é insuficiente o cotejo que se faz da actividade dos notários e da actividade desenvolvida no procedimento “Casa Pronta”;
C) Ainda que tal demonstração tivesse sido feita, tal não determinaria por si só a procedência de qualquer dos pedidos formulados;
D) Não foi demonstrado, nem foram sequer invocados, factos que permitissem sustentar essa demonstração, que existisse "periculum in mora";
E) Este sempre estaria limitado pelo carácter temporalmente limitado da experiência que se queria ver suspensa;
F) Se chegasse a ser feito um juízo de ponderação entre a relevância dos danos que poderiam estar em confronto, não só era sustentável, como se revelaria muito provável, uma decisão que privilegiasse o interesse público na concretização em termos definitivos e genéricos do procedimento questionado”.
O Instituto dos Registos e do Notariado, IP, veio declarar que aderia integralmente às contra-alegações apresentadas pelo Ministério da Justiça.
O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.X 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do CP Civilx 2.2. A ora recorrente intentou, no T.A.F., processo cautelar, onde formulou os seguintes pedidos:
“I) Suspensão de eficácia do acto administrativo constante da al. b) do nº 1 do art. 15º. da Portaria nº. 794-B/2007, de 23/7;
I’) Subsidiariamente, a suspensão de eficácia da norma da al. b) do nº 1 do art. 15º da Portaria nº 794-B/2007;
“I’’) Subsidiariamente, e sem prescindir, se não julgar procedentes os pedidos anteriores, como medidas antecipatórias a título provisório de uma regulação que se pretende obter no processo principal:
1) Condenar a Administração a permitir o acesso da requerente às bases de dados registrais e de identificação civil públicas,
2) Bem como determinar a liquidação do IVA na Conservatória Predial de Almeirim, na medida em que o contrário distorcerá a concorrência.”
“II) Cumulativamente com a suspensão de eficácia do acto (ou com alguma das pretensões subsidiariamente dedutíveis), a suspensão de eficácia do art. 16º. da Portaria nº 385/2004”.
A sentença recorrida indeferiu estes pedidos.
No presente recurso jurisdicional, a recorrente começa por imputar à sentença a violação da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, por entender que se deveria ter considerado evidente a ilegalidade do acto ou norma da al. b) do nº 1 do art. 15º. da Portaria nº 794-B/2007.
Vejamos se lhe assiste razão.
Resulta do art. 120º., nº 1, al. a), do CPTA, que o “fumus boni iuris” (ou aparência do direito) é o único factor relevante para a concessão da providência cautelar e deve-se considerar verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto cuja suspensão de eficácia é pedida.
A situação de evidência a que alude este normativo, sendo excepcional, só deve ser aplicada quando se configura uma situação idêntica às que aí são exemplificadas, isto é, uma situação em relação à qual notoriamente a pretensão formulada no processo principal obterá provimento (cfr. Isabel Celeste M. Fonseca in C.J.A., nº 52, pag. 58).
Neste âmbito “é, pois, necessária uma grande contenção da parte do juiz: como é evidente, se essa contenção faltar e o juiz despender esforços desproporcionados para esgotar, em sede cautelar, a apreciação das questões atinentes ao fundo da causa, ele tenderá a ser conduzido com maior (e indesejável) frequência à aplicação do nº 1 al. a). Na verdade, na generalidade dos casos, a solução a dar a qualquer questão jurídica torna-se evidente após uma análise exaustiva” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 2005, pag. 603).
No caso em apreço, o acto ou norma suspendenda introduziu, a título experimental, o programa “Casa Pronta” na Conservatória do Registo Predial de Almeirim.
A sentença recorrida, depois de notar que a extensão dos articulados e o número de pareceres juntos pelas partes indiciam, só por si, que se está perante matéria de complexa indagação, referiu o seguinte:
“Vem, por seu lado, a requerente sustentar o deferimento da sua pretensão, entre outros, na violação do princípio da protecção da confiança e na violação do direito ao exercício da profissão e da concorrência. A procedência ou improcedência da violação de cada um destes princípios tem de ser alvo de análise profunda, não sendo linear que os mesmos venham a ser procedentes. Na verdade, é de referir, em primeiro lugar, como vemos dos pareceres juntos pelas partes, que há razões relevantes a esgrimir e a ponderar nos dois sentidos e que terão de ser equacionadas. Por outro lado, a requerente apenas tomou posse como notária no princípio do corrente ano, quando o programa “Simplex” já levava alguns anos e quando muitas das medidas de desburocratização e de modernização com que o Governo pretendeu facilitar a relação do Estado com os cidadãos já se encontravam implementadas. Assim sendo, pelo menos quanto a si, não é notório que venha a ser procedente a violação do princípio da protecção da confiança e do direito ao exercício e escolha da profissão. O mesmo se diga quanto a todos os outros vícios invocados. Na verdade, e por exemplo, no que se refere à violação do princípio da concorrência em todas as vertentes invocadas pela requerente também não é palmar que o mesmo seja procedente, até porque não estamos perante situações similares. Na verdade, o programa “casa pronta” tem como finalidade a simplificação de diversas formalidades, não estando algumas delas no âmbito da competência dos notários, como seja o registo de imóveis. Por seu lado, não parece evidente que seja de aplicar ao Instituto dos Registos e Notariado a legislação sobre concorrência como refere a requerente, nem é evidente que o mesmo tenha sido colocado em posição dominante, ao terem-lhe sido conferidos direitos exclusivos através de auxílios que a requerente sustenta serem violadores de normas comunitárias. Estamos perante matérias que necessitam de um maior aprofundamento”.
Estas considerações, que têm a nossa concordância, demonstram claramente que a situação em apreço é insusceptível de ser configurada como uma daquelas em que, excepcionalmente, a ilegalidade do acto suspendendo é ostensiva ou evidente.
Assim sendo, a sentença recorrida, ao concluír pela não aplicação da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente.
Quanto ao requisito da concessão de providências cautelares a que se refere a 1ª parte da al. b) do citado art. 120º. nº 1, traduz-se no chamado "periculum in mora", “isto é, no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, ob. cit. pag. 606).
Assim, este requisito deve-se considerar preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam concluír pela verificação de um fundado receio da criação de uma situação de impossibilidade de restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, ou pela verificação de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ele visa assegurar no processo principal.
Quanto a este ponto, a recorrente alega que o Ministério da Justiça passou a oferecer os serviços que constituem o cerne da actividade notarial com diversas vantagens quanto aos preços e custos associados, o que levará os cidadãos a preferirem os seus serviços em detrimento dos prestados pelos notários e conduzirá ao encerramento do seu cartório por impossibilidade de suportar os encargos mensais (cfr. nº 2 das conclusões da sua alegação).
Vejamos, então, se se deve considerar preenchido o aludido requisito.
O D.L. nº. 263-A/2007, de 23/7, criou um procedimento especial de transmissão, oneração e registo de imóveis, eliminando formalidades no processo de compra de casa e noutros negócios jurídicos relacionados com a sua transmissão e oneração e criando um “balcão único” onde, em atendimento presencial único, nas conservatórias de registo e suas extensões, os interessados podem praticar todos os actos que um processo de compra de casa e outros negócios jurídicos conexos implicam
Este procedimento foi disponibilizado, a título experimental, na Conservatória do Registo Predial de Almeirim, pelo acto/norma suspendenda.
Assim, ao lado dos cartórios notariais privados foram criados serviços públicos que passaram a concorrer com aqueles
Mas será que em face dessa concorrência estadual se poderá concluír pela existência de um fundado receio de que a recorrente irá perder clientela e se verá obrigada a encerrar o seu cartório?
Cremos que a resposta a esta questão deve ser negativa.
Antes de mais porque não se pode considerar demonstrado que os notários não possam oferecer serviços similares por preços inferiores, sendo certo até que o projecto “Casa Simples, Casa Segura” por eles oferecido tem sido publicitado como mais barato que o sistema “Casa Pronta”.
Depois porque os prejuízos decorrentes da simples concorrência são meramente eventuais, por dependerem da deslocação da clientela ou da preferência desta (cfr. Ac. do STA de 18/7/74 in A.D. 14º.-157 e Acs. do TCA de 31/7/2003, in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VI, nº. 3, pag. 258 e do TCA-Sul de 13/7/2005 Proc. nº 928/05). É que a clientela desloca-se em função da qualidade do serviço, da forma de actuação de quem oferece os serviços e da forma de os apresentar, do ambiente que o circunda, do preço e de uma enorme variedade de factores de ordem económica, social, sociológica e psicológica, pelo que, só com base no preço, não se poderia considerar demonstrada a deslocação da clientela da recorrente para a Conservatória do Registo Predial de Almeirim.
Finalmente, deve notar-se que o preâmbulo do Estatuto do Notariado (aprovado pelo D.L. nº. 26/2004, de 4/2) prevê a garantia de uma “remuneração mínima aos notários que, pela sua localização, não produzam rendimentos suficientes para suportarem os encargos do Cartório, comparticipações essas realizadas através do fundo de compensação inserido no âmbito da Ordem dos Notários”
Esse fundo de compensação, cuja criação está prevista nos arts. 54º. e segs. do Estatuto da Ordem dos Notários (aprovado pelo D.L. nº. 27/2004, de 4/2), tem como finalidade a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários, garantindo-lhes uma remuneração mínima e funcionando como uma rede de segurança para os notários dos cartórios deficitários, o que limita o risco inerente ao exercício dessa actividade
Essa mitigação do risco económico torna os notários mais aptos a fazerem face à concorrência estadual e a reagirem a uma exploração deficitária que por esta tenha sido provocada, tornando menos provável que essa concorrência venha a originar o encerramento do cartório notarial.
Assim sendo, não se pode considerar demonstrada a verificação do requisito do "periculum in mora", motivo por que a providência cautelar em causa não poderá proceder, sendo, por isso, desnecessário conhecer da matéria constante das als. R) a V) das conclusões da alegação da recorrente
No ponto 4 das conclusões da sua alegação, a recorrente contesta a sentença na parte em que indeferiu a suspensão de eficácia do art. 16º. da Portaria nº 385/2004, de 16/4, com fundamento na não verificação do requisito do "periculum in mora", alegando que a exigência do pagamento das quantias previstas naquele preceito “comporta o mesmíssimo periculum in mora" que se explanou a propósito do pedido principal.
Cremos, porém, que não tem razão.
Efectivamente, pelas razões que ficaram referidas quando conhecemos do ponto 2 das conclusões da alegação da recorrente, afigura-se-nos que o pagamento ao Ministério Justiça das quantias de 10 € por cada escritura efectuada e de 3 € por cada um dos restantes actos não permite concluír pela verificação de um fundado receio de que os notários fiquem impossibilitados de concorrerem com o Estado e que, por esse motivo, percam a clientela e sejam obrigados a encerrar os respectivos cartórios
Assim, também quanto a este aspecto, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente, devendo, por isso, ser confirmada.
Portanto, o presente recurso jurisdicional não merece provimento.x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/7 da taxa de justiça devidax Lisboa, 15 de Maio de 2008
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves de Aguiar Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes |
