| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.
1. Relatório.
1.1. J....e outros, inconformados com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que julgou improcedente a pretensão formulada pelos requerentes no sentido de verem suspensa a eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António, de 21 de Junho de 2002, que aprovou o “Plano de Urbanização das Sesmarias”, da mesma vieram interpor recurso jurisdicional, concluindo como se segue:
“1.ª A aliás douta decisão em recurso incorre em erro de direito sobre o não preenchimento do requisito negativo constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA e omite matéria que deveria ter sido dada como assente, factos que permitiriam com toda a probabilidade concluir pela verificação do prejuízo sério e irreparável.
Com efeito,
2.ª A douta sentença recorrida acolheu inteiramente a jurisprudência vertida no Acórdão de 09/06/99, da 3.ª Subsecção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, proferida nos autos com o n.º 44614.
3.ª Neste douto Acórdão, o Alto Tribunal concluiu pela natureza regulamentar em sentido substancial do Plano Director Municipal da Nazaré.
E
4.ª Concluiu ainda que o recorrente não assacava vícios à deliberação municipal aí recorrida. Ao invés,
5.ª Ocorre que, o “Plano de Urbanização” aprovado pela deliberação suspendenda nos autos em recurso poderá não possuir sequer a generalidade típica dos actos normativos.
6.ª Mas é a deliberação municipal e não o Plano que constitui objecto da providência requerida.
7.ª Ao contrário do decidido no douto aresto em recurso, a deliberação não é um simples momento do procedimento de elaboração de normas.
8.ª A deliberação suspendenda configura um acto administrativo lesivo dos interesses dos recorrentes, por apelo ao disposto no artigo 120.º do CPA.
9.º Na verdade, o Plano de Urbanização não tem ainda eficácia, isto é, não é susceptível de produzir quaisquer efeitos jurídicos, mas os recorrentes já se encontram impedidos de realizar a operação urbanística no seu prédio.
10.ª Assim é, porque a deliberação municipal comporta eficácia plena, conformando por antecipação ao Plano a situação individual e concreta dos recorrentes perante a sua expectativa em construir fundada em normas de direito público.
11.ª A douta sentença recorrida deveria, ainda, ter ponderado a existência de vícios próprios da deliberação suspendenda, alheios à disciplina normativa imposta pelo Plano.
12.ª Não o tendo feito, o douto tribunal recorrido adoptou posição que viola os princípios garantísticos constantes da Lei Fundamental, porque impede os recorrentes de obterem o reconhecimento da existência de tais vícios e a consequente anulação da deliberação.
13.ª Mas a posição defendida pelos recorrentes funda-se, ainda, no douto Acórdão da 1.ª Subsecção de Contencioso Administrativo do STA, de 26.03.1992, proferido no processo n.º 29 909.
14.ª No douto Acórdão em referência pode ler-se que: “o recurso de normas regulamentares previsto na primeira parte do artigo 51.º n.º 1 alínea e) do ETAF não impede que seja interposto recurso de uma deliberação de uma Assembleia Municipal que aprovou um Regulamento Municipal de Obras no preciso ponto em que aprovou as normas que o recorrente reputa de ilegais”.
15.ª Também admitindo a interposição de recurso contencioso de acto no procedimento de elaboração de normas relativamente aos vícios próprios deste, decidiu por unanimidade o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 02.05.2001, proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo no processo com o n.º 38 632.
16.ª A douta sentença em recurso incorreu, pois, em erro ao julgar como não preenchido pelos recorrentes o requisito negativo constante da alínea c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA.
17.ª A douta sentença em recurso considerou ainda, por mera hipótese para o caso de ser admissível recurso da deliberação, que os recorrentes não terão logrado demonstrar a existência de prejuízo irreparável.
Todavia,
18.º Os recorrentes alegaram possuir um interesse concreto e efectivo na realização de uma operação urbanística no seu prédio e demonstraram ainda que, a manter-se a eficácia da deliberação suspendenda, ficarão impedidos de o fazer com o consequente prejuízo decorrente da impossibilidade de uso urbanístico da sua propriedade reconhecida pelo Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve como de elevado potencial urbanístico.
19.ª E, não se bastando com a alegação, foi junta as autos prova documental bastante para poder concluir-se que a opção municipal constante da deliberação suspendenda, pela dimensão excessiva do empreendimento turístico, impede todos os restantes proprietários da zona de serra do Concelho, incluindo os recorrentes, de qualquer edificação nos seus terrenos (parecer da D.R.A.O.T.).
20.ª Mas demonstraram ainda os recorrentes, que já possuíram alvará de loteamento do seu prédio e que, desde o início de 2001, têm vindo a diligenciar junto da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António no sentido de concretizar uma operação urbanística no seu prédio (v. certidão composta de 5 folhas).
21.ª A douta decisão em crise omite, pois, no entender dos recorrentes, factos relevantes e documentalmente provados que, a terem sido considerados, conduziriam ao preenchimento do requisito constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA.”.
1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.
1.3. O M.P. emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso (fls. 156).
Diz, em síntese, o M.P. “...os recorrentes não pretendem a apreciação da legalidade interna do acto deliberativo, mas do indicado plano de urbanização e mesmo a considerar-se constituir acto recorrível e ocorrer o requisito positivo da al. c) do art.º 76.º da LPTA, decorre não haver nexo de causalidade entre a deliberação que aprovou o plano de urbanização, mas antes com o próprio plano ao impedir a urbanização do prédio rústico dos recorrentes e não resultarem os invocados prejuízos dos recorrentes de modo directo da indicada deliberação impugnada, mas do conteúdo e norma do próprio Plano, pelo que mesmo a considerar-se que factos provados não considerados ou omitidos pudessem demonstrar prejuízos de difícil reparação, não ocorrer o requisito positivo da al. a) do art.º 76.º da LPTA, ante a indicada falta de nexo causal.”.
2. Fundamentação.
2.1. A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:
“a)- Os Requerentes são donos de um prédio rústico com a área de 838 050 m2, denominado “Sesmarias”, sito na zona da serra, em Vila Nova de Cacela, Concelho de Vila Real de Santo António;
b)- Por deliberações de 22-11-89 e de 5-09-90, a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António concedeu aos ora Requerentes o alvará de loteamento daquele prédio, que, entretanto, caducou;
c)- Por deliberação de 21-06-2002, a Assembleia Municipal aprovou, para a zona de serra, a proposta apresentada pela Câmara Municipal do “Plano de Urbanização das Sesmarias” que abrange uma área de 800 há”.
2.2. Subsunção dos factos ao direito.
2.2.1. Da verificação do requisito previsto na alínea c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA.
O objecto da presente providência é a obtenção da suspensão de eficácia da deliberação camarária que aprovou o “Plano de Urbanização das Sesmarias”, referido na alínea c) do probatório.
Os ora agravantes alegaram no requerimento inicial o seguinte: “a deliberação cuja suspensão de eficácia requerem aprovou um plano de urbanização que prevê a constituição de um único núcleo de desenvolvimento turístico na zona da serra do concelho de Vila Real de Santo António”, constituindo “o acto final e lesivo prolatado no âmbito do procedimento, pelo que lhe são assacados directa e autonomamente todos os vícios de actos preparatórios praticados pela Câmara Municipal”; “A deliberação municipal consubstancia um acto administrativo e o Plano por ela aprovado um instrumento de natureza regulamentar.”; “...os vícios próprios da deliberação municipal não afectam a validade e eficácia do acto regulamentar, pelo que aquela deve poder ser autonomamente impugnada, sem prejuízo de posterior impugnação das normas regulamentares por todos os vícios que as inquinam...”; “Este meio processual não é o adequado à prova da existência de tais vícios, próprios quer da deliberação municipal, quer do plano de urbanização referenciado, mas sim instrumento típico para a demonstração do prejuízo de difícil reparação que advém para os requerentes da eficácia da deliberação, da inexistência de grave lesão do interesse público e da inexistência de indícios de ilegalidade na interposição do recurso”.
Em face desta argumentação diz, em síntese, a sentença recorrida: “ ... os Requerentes dão por consabido que os planos municipais (...) têm a natureza jurídica de regulamentos administrativos e, por isso, o meio processual próprio de impugnação não é o recurso contencioso de anulação mas, em conformidade com a al. e) do n.º 1 do art.º 51.º do ETAF e arts 63.º a 67.º da LPTA, o recurso de normas regulamentares ou a acção de declaração de ilegalidade dessas normas. Assente que assim é, são dispensáveis outras considerações acerca da natureza regulamentar dos planos municipais de ordenamento do território.
No entanto, os Requerentes sustentam que, apesar disso, a deliberação da Assembleia Municipal que aprova tais regulamentos é um acto administrativo contenciosamente impugnável em sede de recurso contencioso de anulação por vícios próprios, invocando em apoio desta tese o Acórdão do STA de 26-03-92, rec. n.º 29 909.
Não acompanhamos esta posição.
Conforme se pode ler no Ac. do STA de 9.06.99, rec. n.º 44 614, a deliberação impugnada da assembleia municipal que aprova um plano municipal, em que, como se disse, se inserem os planos de urbanização, é apenas o momento ou a fase do procedimento de formação de normas (do regulamento) que transforma o projecto ou proposta da Câmara Municipal em regulamento, no caso, no “Plano de urbanização das Sesmarias”.
Não tem, pois, por efeito, a produção de um acto individual e concreto (definidor da concreta situação jurídica do administrado), mas a produção de um regulamento.
Perfilhando-se incondicionalmente a posição do citado Acórdão de 9-06-99 (e quase pacífica na jurisprudência do STA), impõe-se ter já por não preenchido o requisito negativo da al. c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA, por manifesta ilegalidade na interposição do recurso resultante da circunstância de a deliberação de aprovação do “Plano de Urbanização das Sesmarias” não ser, por natureza, um acto administrativo nos termos do art.º 120.º do CPA.”.
Não concordamos, salvo o devido respeito, com esta posição.
Dispõe a alínea c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA: “1. A suspensão de eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos: c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.”.
Ora, havendo posições jurisprudências diversas quanto à questão em análise – saber se a deliberação da Assembleia Municipal que aprova um regulamento é um acto administrativo contenciosamente impugnável em sede de recurso de anulação por vícios próprios, ou se é apenas o momento ou a fase do procedimento de formação de normas (do regulamento) que transforma a projecto ou proposta da Câmara Municipal em regulamento, não tendo por efeito a produção de um acto individual e concreto, mas a produção de um regulamento – não se nos afigura possível, sem mais, afirmar, que existem fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso.
Ou seja: sempre que, no quadro das diversas soluções plausíveis em direito permitidas, for possível configurar o acto suspendendo como um acto recorrível, não se poderá concluir pela existência de fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso (alínea c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA). Neste sentido ver Ac. do TCA de 18 de Janeiro de 2001, in rec. n.º 0346/01.
Concluímos, assim, pela verificação do requisito negativo daquela alínea.
2.2.3. Da verificação do requisito positivo da alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA.
Entendem os agravantes que a decisão recorrida omite matéria que deveria ter sido dada como assente e que permitiria com toda a probabilidade concluir pela verificação do requisito em análise (2.ª parte da conclusão 1.º e conclusão 21.ª).
A matéria que, segundo os agravantes, permitiria concluir pela verificação do requisito em análise é a constante das conclusões 18.º a 20.º, a saber: “Os recorrentes alegaram possuir um interesse concreto e efectivo na realização de uma operação urbanística no seu prédio e demonstraram ainda que, a manter-se a eficácia da deliberação suspendenda, ficarão impedidos de o fazer com o consequente prejuízo decorrente da impossibilidade de uso urbanístico da sua propriedade reconhecida pelo Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve como de elevado potencial urbanístico”; “ ...foi junta as autos prova documental bastante para poder concluir-se que a opção municipal constante da deliberação suspendenda, pela dimensão excessiva do empreendimento turístico, impede todos os restantes proprietários da zona de serra do Concelho, incluindo os recorrentes, de qualquer edificação nos seus terrenos (parecer da D.R.A.O.T.)”; “... demonstraram ainda os recorrentes, que já possuíram alvará de loteamento do seu prédio e que, desde o início de 2001, têm vindo a diligenciar junto da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António no sentido de concretizar uma operação urbanística no seu prédio (v. certidão composta de 5 folhas).”.
A este propósito diz a sentença recorrida: mas mesmo que “se admitisse que a deliberação suspendenda ainda é um acto administrativo recorrível por vícios próprios, a providência requerida improcederia por não se verificar o requisito positivo da al. a) do n.º 1 do citado art.º 76.º.
Com efeito, é entendimento jurisprudencial corrente que os prejuízos de difícil reparação são os que, ligados por um nexo de causalidade adequada à execução do acto cuja suspensão de eficácia se requer, são insusceptíveis de quantificação ou são de determinação pecuniária particularmente difícil, sendo ao requerente da providência que incumbe alegar e demonstrar, convencendo o Tribunal, ainda que sumariamente e nos limites de um juízo de verosimilhança, da existência desse tipo de prejuízos.
Ora, para o preenchimento deste requisito, os Requerentes alegam, em síntese, que, por alvará de 8-09-93, entretanto caducado, foi titulada a licença de loteamento urbano do prédio de que são proprietários e foi reconhecida a sua vocação edificativa para a constituição de 470 lotes e 970 fogos, pelo que, a manter-se a eficácia da deliberação suspendenda, poderá iniciar-se o loteamento e a edificação na área da serra sobre que incide o “Plano de Urbanização das Sesmarias” (com cerca de 800 ha) e que pertence à VNC-Vila Nova de Cacela, Promoção e Empreendimentos Turísticos, Lda, CACELA GOLF-Promoção Imobiliária e Investimentos Turísticos, Lda., PRADO VERDE – Sociedade de compra e Venda de Propriedades, Lda, VILAS ALGARVIAS, Sociedade Imobiliária, Lda, e JOHN NICHOLAS LYONEL TOLLEMACHE, o que implicaria relegar ao abandono ou ao uso exclusivamente agrícola os restantes terrenos da zona de serra do concelho, entre os quais o prédio dos Requerentes, que ficarão impedidos de qualquer outra ocupação em cerca de 70 % do território do Concelho.
Resulta daqui que o prejuízo alegado como decorrente da deliberação seria o prejuízo directamente decorrente do conteúdo do “Plano de Urbanização das Sesmarias”, ou seja, da “disciplina jurídica imposta pelo próprio Plano de Urbanização”, como lhe chamam os Requerentes.
Porém, assentando esta tese em que a deliberação suspendenda ainda poderia ser impugnada por vícios próprios, teriam os Requerentes de ter alegado prejuízos que se correlacionassem imediatamente com esse “acto” e não eventuais prejuízos que logicamente, se relacionam com o conteúdo das normas do Plano.
Assim, um hipotético abandono ou exclusivo uso agrícola do terreno dos Requerentes nunca poderia ser um prejuízo directa e adequadamente decorrente do acto suspendendo.
Portanto, inexistindo nexo de causalidade entre a deliberação suspendenda e esse hipotético prejuízo invocado pelos Requerentes, também não se mostraria preenchido o requisito positivo da suspensão, mesmo que se aceitasse a impugnabilidade contenciosa da deliberação da Assembleia Municipal.
Mas mais, o próprio prejuízo alegado não tem a virtualidade de preencher o requisito em apreço ainda por outra razão. É que os Requerentes não alegaram factos concretos capazes de sustentarem de forma credível que se trata de um prejuízo de verificação muito provável na pendência do recurso contencioso de anulação do acto suspendendo, desde logo por não resultar que esteja eminente uma concreta operação de urbanização no terreno dos Requerentes que, em consequência da eficácia da deliberação, seja inviabilizada, ou que estejam eminentes operações urbanísticas concretas nos 800 hectares sobre que incide o Plano de Urbanização que impossibilitem uma concreta operação urbanística na propriedade dos Requerentes.
Enfim, sendo o prejuízo alegado meramente hipotético, nunca teria a virtualidade de preencher o prejuízo irreparável ou de difícil reparação requerido pela citada al. a) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA.
Portanto, mesmo na hipótese de se entender possível a impugnação contenciosa da deliberação de aprovação do “Plano de Urbanização das Sesmarias” (e pelas razões oportunamente expendidas entendemos que não é), o pedido de suspensão teria que improceder por não verificação do requisito positivo previsto na última disposição citada.” (os sublinhados e as palavras evidenciadas são nossos).
Para que se mostre preenchido o requisito em análise é necessário que dos factos alegados e dos elementos probatórios resultantes dos autos, se possa concluir: (i) pela verificação provável de determinados prejuízos; (ii) pela existência de uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos invocados; (iii) pela impossibilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos.
A sentença recorrida começou por analisar o segundo elemento integrador do requisito em referência, concluindo inexistir nexo de causalidade adequada entre a execução da deliberação impugnada e os prejuízos invocados. E isto, porque aqueles, a verificarem-se, sempre seriam directamente decorrentes do conteúdo do “Plano de Urbanização das Sesmarias”, ou, como lhe chamam os Requerentes da “disciplina jurídica imposta pelo próprio Plano de Urbanização”, mas nunca da deliberação recorrida, sendo certo que, a tomar-se como correcta a tese de que a deliberação recorrida ainda poderia ser impugnada por vícios próprios, teriam os Requerentes de ter alegado prejuízos que se correlacionassem imediatamente com a deliberação suspendenda e não com o conteúdo das normas do Plano.
Só num segundo momento, e a título de “acrescento”, a sentença recorrida analisa o primeiro elemento integrador do requisito da alínea a) do n.º1 do art.º 76.º, concluindo pela sua não verificação, já que os Requerentes “não alegaram factos concretos capazes de sustentarem de forma credível que se trata de um prejuízo de verificação muito provável”.
Ora, os agravantes não impugnam a inexistência de nexo de causalidade entre os prejuízos alegados e a deliberação suspendenda (2.º elemento integrador do requisito da alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º), sendo que, quanto a este ponto - , e qualquer que seja a interpretação quanto à impugnabilidade ou não daquele elemento integrador do requisito da alínea a) -, se entende como acertada a argumentação e a conclusão a que a sentença recorrida chegou e para a qual se remete. O que os agravantes impugnam é a omissão de determinada factualidade, que, a ter sido considerada, como devia, conduziria à conclusão de que os prejuízos invocados eram de verificação muito provável (1.º elemento integrador do requisito da alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º).
Contudo, e como já dissemos, para que se verifique o requisito em análise é necessário que se verifiquem todos os elementos integradores do mesmo, sendo que a não verificação de um deles é suficiente para o seu insucesso.
Daí que se mostre prejudicado o conhecimento da invocada omissão de factualidade.
Concluímos, assim, pela não inverificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA.
3. Decisão.
Termos em que pelos fundamentos expostos se nega provimento ao recurso jurisdicional interposto.
Custas pelos agravantes, fixando-se a taxa de justiça em 125 € e a procuradoria em metade.
Lisboa, 9 de Janeiro de 2003. |
