Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01626/07

Secção:	CT- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	11/04/2008

Relator:	LUCAS MARTINS

Descritores:	OPOSIÇÃO À EXECUÇÃO. FUNDO SOCIAL EUROPEU. REPOSIÇÃO DE QUANTIAS. PRESCRIÇÃO.

Sumário:	1) No Quadro Comunitário de Apoio, aprovado para o período 1990/1993, juridicamente disciplinado, pelos Regulamentos (CEE) nºs 2052, de 24.6.88, 4253 e 4255, ambos de 19.12.88, a gestão e o controlo financeiro das contribuições públicas nacional e comunitária, são da competência das autoridades e órgãos de cada estado membro. 2) À prescrição das dívidas referentes a quantias recebidas indevidamente do Fundo Social Europeu e do Estado Português, respeitantes às acções de formação profissional, é aplicável o prazo de 20 anos a que se refere o artº 309º, do C. Civil, e não o de cinco anos, previsto no art. 40º do DL n. 155/92, de 28.07.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

- «S........... – S............», com os sinais dos autos, por se não conformar com a decisão proferida pelo Mm.º juiz do TAF de Lisboa e que lhe julgou improcedente esta oposição dela veio interpor o presente recurso apresentando, para o efeito, as seguintes conclusões;

a) Há muito prescreveu a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas pelo Recorrente e que estão em causa nestes autos, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92 de 28 de Julho, relativo ao regime de administração financeira do Estado segundo o qual, “A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”.

b) Não se verificou no caso vertente nenhuma causa de suspensão ou interrupção da prescrição.

c) Devendo assim ser julgada prescrita a alegada dívida exequenda nos termos e ao abrigo do disposto no n.º 1, alínea d) do art.º 204.º do CPPT.

d) Prescrição essa que é de conhecimento oficioso atento o disposto no art.º 175.º do CPPT.

e) Ainda sem prescindir, sempre se dirá que o acto de certificação factual e contabilística levado a cabo pelo órgão interlocutor nacional é um acto meramente instrumental, ou seja, um acto de auxílio factual à Comissão Europeia e nunca um acto constitutivo de direitos, a ponto de permitir ao próprio Estado membro exigir ao beneficiário da contribuição, a restituição de alegadas quantias indevidamente pagas.

f) Em face da legislação comunitária actual vigente sobre esta matéria, o acto de certificação factual e contabilística das despesas compete única e exclusivamente ao Estado membro, enquanto garante da boa aplicação quer da comparticipação comunitária, quer da comparticipação nacional.

g) O facto do órgão interlocutor nacional ter poderes para aferir da elegibilidade das despesas, não significa que seja competente para, com base no acto de certificação e antes de ouvir a decisão final da Comissão, solicitar ao beneficiário da contribuição a restituição de quantias pagas.

h) Só após uma decisão da Comissão que venha a reconhecer a utilização indevida de uma contribuição financeira e a estipular o montante a repor é que o responsável financeiro se constitui na obrigação de repetir o indevido, obrigação essa que se estabelece perante a própria Comissão.

i) O que não sucede no caso vertente.

j) Não sendo legítimo que o DAFSE, agora denominado Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), pretenda exigir o pagamento da alegada dívida e muito menos desencadear, como pretende, os mecanismos de cobrança coerciva, antes da Comissão determinar se as despesas têm ou não cobertura legal e se existe ou não obrigação de repor por parte do Recorrente.

k) A execução movida contra o ora Recorrente é destituída de fundamentação legal, não sendo assim executórios os actos que lhe servem de base, por os mesmos estarem sujeitos a aprovação, neste caso da Comissão Europeia, nos termos ao abrigo do disposto no n.º 1 alínea c) do art.º 150.º do CPA.

l) Ainda sem prescindir, sempre se dirá que a acção correspondente ao ......../... – Pedido de contribuição n.º ...../... nunca foi objecto de auditoria.

m) A primeira decisão comunicada ao Recorrente foi a contida no ofício n.º 6479.

n) O Recorrente jamais foi notificado de qualquer acto de redução do pedido de pagamento de saldo relativo a esse programa operacional.

o) Sendo que, a notificação funciona como um requisito sine qua non da execução legítima (como refere Francisco Lopez in “Via de hecho Administrativo y Justiça Civil, pág. 197).

p) O art.º 151.º do CPA consagra o princípio da legalidade na execução do acto administrativo.

q) A inexistência de decisão sobre o pedido de pagamento de saldo da Entidade Gestora, relativo ao PO 90 1004-P1-Pedido de contribuição n.º 1000/90, torna nula a presente execução, por a mesma não ter por fundamento o título que a legítima.

r) Ainda sem prescindir, dir-se-á que a quantia constante do título excede claramente a alegada quantia em dívida.

s) Tendo sido efectuado inclusive um encontro de contas conforme documento junto à p.i..

t) Assim sendo, existe discrepância entre o título que serve de base a presente execução e a alegada dívida, devendo em consequência ser indeferido liminarmente o requerimento executivo.

- Não houve contra-alegações.

- O EMMP , junto deste Tribunal, emitiu o douto parecer de fls. 440/441 pronunciando-se, a final, no sentido de ser negado provimento ao recurso no entendimento, com suporte em abundante jurisprudência, que o prazo de prescrição aqui aplicável é de 20 anos, pela existência de título executivo bastante, quanto à (ir)relevância da pendência de recurso contencioso de anulação de actos do Director Geral da DAFSE pertinentes ao caso e quanto á inexistência de discrepâncias entre o título e a dívida.

*****

- Colhidos os vistos legais vêm, os autos, à conferência para decisão.

- A decisão recorrida, com suporte na prova documental carreada para os autos e segundo alíneas da nossa iniciativa deu, por provada, a seguinte;

- MATÉRIA DE FACTO -

A). O oponente foi, por diversas vezes, entidade promotora de acções de formação profissional co-financiadas pelos fundos comunitários.

B). O oponente, na qualidade de entidade promotora, promoveu as acções de formação profissional denominadas PO1 (Programa Operacional) (pedido 2 e 4), e PO4 (pedido 4) PO10 (pedido 6), PO17 (pedido 1, 2, 3, 4 e 5) e PO1004P1, pedido de contribuição n.º 1000/90, no âmbito da candidatura aos apoios do Fundo Social europeu (FSE) e ao abrigo do despacho normativo n.º 68/91 de 25 de Março.

C). Para a realização dessas acções de formação profissional o oponente recorreu à contratação de entidades externas.

D). Para a realização das acções PO1 (pedidos números 2 e 4), o oponente, na qualidade de entidade promotora, contratou os serviços da empresa denominada N.....t Lda., para a realização das acções denominadas PO4( pedido n.º 4), PO10 (pedido n.º 6) e PO17 (pedido n.ºs 1 a 5), o oponente recorreu aos serviços da empresa denominado P........., ........., Lda e, finalmente, para a realização da acção denominada PO90 1004P1, pedido de contribuição n.º ...../..., o oponente recorreu aos serviços da empresa denominada P.......,............ Lda..

E). Pelo que, todos os montantes pagos e relativos às acções de formação ora em causa foram transferidos, de forma faseada, durante os anos de 1993 e 1994.

F). Todas as quantias relativas às acções de formação profissional realizadas no âmbito do FSE foram recebidas pelo oponente durante os anos de 1993 e 1994.

G). Da análise do relatório da auditoria efectuada pela Inspecção-Geral das Finanças, verifica-se que o mesmo foi objecto de vistos e pareceres respectivamente em 15 de Dezembro de 1992 e 17 de Dezembro de 1992.

H). Em 02 de Março de 1993, o relatório da auditoria foi novamente objecto de despacho por parte da Exmª Senhora Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, a qual o submeteu à consideração do Senhor Secretário de Estado do Emprego e da Formação Profissional.

I). Em 22 de Novembro de 1993, o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu notifica o oponente do conteúdo do relatório de auditoria.

J). Em 07 de Maio de 1995, o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu notifica novamente o oponente, desta feita, sobre “o encontro de contas entre os pedidos de contribuição assinalados no quadro pelo que em relação ao pagamento do saldo vai essa entidade receber os valores líquidos das regularizações agora efectuadas”.

K). Por despachos datados respectivamente de 27 de Janeiro de 1997, 13 de Julho de 2001, 16 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001, 19 de Junho de 2001 e de um despacho sem data, consubstanciados nos ofícios números 06524, 06525, 06472, 06473, 06474, 06475, 06476, 06477, 06478 e 06479, os quais foram recepcionados pelo requerente em 17 de Outubro de 2001, o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu comunica ao requerente que “foi reduzido o custo total constante do “pedido de pagamento de saldo relativo a despesas não elegíveis apuradas através da citada auditoria”.

*****

- ENQUADRAMENTO JURÍDICO -

- “In casu”, o recorrente deduziu esta oposição à execução fiscal idf. na p.i. suscitando a apreciação de questões que se prendem com a prescrição da dívida exequenda, por ter decorrido mais tempo que os cinco anos referidos no art.º40.º/1, do DL 155/92JUL28, com a inexistência de título executivo, no entendimento, desde logo, de que o acto levado a cabo pelo órgão nacional é meramente instrumental e auxiliar da Comissão Europeia e na discrepância entre a alegada quantia em dívida e aconstante do título dado à execução.

- Estas questões foram tratadas pelo Mm.º juiz recorrido nos termos do discurso jurídico que, de seguida se transcreve:

«Quanto à prescrição

A prescrição da dívida com fundamento no decurso do prazo previsto no art.º 40.º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, não tem aplicação na situação em apreço.

Conforme resulta nomeadamente, dos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) [...] aquele preceito legal é aplicável, apenas, à reposição de dinheiros públicos que devam entrar nos cofres do Estado, quando recebidos indevidamente por funcionários ou agentes da Administração Pública (...), o que não é aqui o caso.

O citado Dec. Lei regula tão somente o regime das “despesas correntes” do Estado conforme se afere dos seus artigos 3.º e 4.º, pelo que constituindo as comparticipações financeiras do FSE e do OSS, para as acções de formação profissional, “despesas de capita” e como tal inscritas no Orçamento da Segurança Social, não se enquadram, por isso, na previsão daquele diploma [...].

Não se encontrando previsto, na legislação específica aplicável à concessão dos apoios do FSE e do Estado Português ás acções de formação profissional, qualquer prazo de prescrição das dívidas, há que aplicar o prazo ordinário constante do art.º 309.º do Código Civil.

O prazo de 20 anos aí estabelecido deve ser contado, não da data em que foram feitos os pagamentos, mas do da constituição da dívida, ou seja, da notificação para proceder ao pagamento voluntário, que no caso em apreço, foi efectuada através dos ofícios n.ºs 6472, 6473, 6474, 6475, 6476, 6477, 6478, 6479, todos de 15.10.04 e 6524, de 16.10.04.

[...]

Quanto à inexistência do Título executivo.

Os cursos de formação do Oponente objecto do processo de execução fiscal em causa, foram desenvolvidos na vigência do I Quadro Comunitário de Apoio (QCA 1 – 1990/1993) sendo que, no âmbito do mesmo, a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individuais, não pertence à Comissão Europeia, como alega o “S.............”, mas ao Estado-membro.

O regulamento CEE n.º 2950/83, do Conselho, de 17 de Outubro, publicado no JOCE n.º L 289 de 22.10, que entrou em vigor em 23.10.83 (...), cessou a sua vigência em 1 de Janeiro de 1989, com a publicação do Regulemanto n.º 4255/88, do Conselho, de 19 de Dezembro que o revogou (...).

Com a reforma dos Fundos Estruturais consagrada nos regulamentos n.ºs 2052/88, de 24/06, 4253/88 e 4255/88,ambos de 19/12 (e com a consequente revogação do citado regulamento n.º 2950/83, de 17/10) a Comissão, [...], deixou de decidir sobre os pedidos de co-financiamento apresentados pelas entidades promotoras e respectivas aprovações dos saldos, passando tal tarefa a caber aos Estados-membros, no âmbito do QWCA I.*

O primeiro QCA (que se seguiu ao período compreendido entre 1986 e 1989 em que Portugal, após a Adesão, beneficiou de apoios comunitários aplicados na óptica do financiamento a projectos individuais), privilegiou a aplicação dos Fundos por objectivos consubstanciados em programas plurianuais aprovados pela Comissão Europeia e constituídos por projectos cuja selecção, aprovação, fiscalização e pagamentos eram da responsabilidade do Estado-membro.

Em conformidade com o procedimento previsto nos regulamentos comunitários, a Comissão aprovou o QCA e os Programas Operacionais introduzidos pelos Estados- -membros com vista à sua execução.

Os pedidos de contribuição dos Fundos previstos no art.º 14º nº 1 do regulamento nº 4253/88, foram elaborados pelas autoridades nacionais competentes e referiram-se à forma de intervenção programa Operacional, pelo que a decisão da Comissão sobre esses pedidos incidiu sobre os Programas apresentados por Portugal no âmbito do QCA I e não sobre os pedidos individuais que deram corpo à realização do Programa, os quais nem sequer eram enviados àquela instituição comunitária.

A parte final daquele normativo dispõe, expressamente, que os pedidos deverão referir-se a uma das formas de intervenção previstas no artº 5º do regulamento (CEE) n.º 2052/88.

A decisão de redução e suspensão prevista no artº 24º nº 2 do regulamento nº 4253/88, a acontecer, incide sobre qualquer das formas que pode assumir a intervenção comunitária, nomeadamente, sobre um Programa Operacional.

A acepção da palavra acção, utilizada naquele preceito legal, reporta-se inequivocamente a qualquer das modalidades de intervenção previstas pelo art. 5º nº 2 do regulamento nº 2052/88, aplicável a todos os Estados-membros e Fundos Estruturais.

Neste sentido, veja-se o disposto no art. 17º do regulamento nº 4253/88 que, sob a epígrafe “participação financeira dos fundos” específica no seu ponto 2 que no conceito de acção se insere, nomeadamente, o Programa Operacional.

Veja-se, também, o documento da Comissão Europeia, junto com a contestação, o qual demonstra que as correcções financeiras realizadas pelos seus serviços, ao abrigo do art. 24º do citado Regulamento nº 4253/88, ocorrem, apenas, subsidiariamente,, quando o Estado-membro não cumpra as obrigações decorrentes do art. 23º do mesmo diploma.

Resulta, ainda, da legislação nacional adaptada na sequência da mencionada reforma dos Fundos Estruturais, designadamente, dos Despachos Normativos nº 94/89, de 13 de Outubro, 19/90, de 10 de Março, (entretanto revogados) do Decreto-Lei nº 121-B/90, de 12 de Abril, Decreto-Lei nº 37/91, de 18 de Janeiro, e do Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março que não há qualquer intervenção da Comissão Europeia na concessão dos apoios individuais às entidades beneficiárias do FSE.

[...]

A alegada incompetência absoluta do Director-Geral do DAFSE para emitir o despacho que determinou a restituição das verbas ao Oponente, prende-se com a ilegalidade dos actos administrativos que lhe estão subjacentes, que não se enquadram na competência dos Tribunais Tributários, [...].

O Oponente interpôs recurso contencioso de anulação dos actos do Director-geral do DFSE que determinaram a redução do financiamento concedido e consequente restituição das verbas do FSE e do Estado Português, no âmbito dos pedidos e programas operacionais em causa, o qual correu seus termos, sob o n.º 716/01, no 1º juízo liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa.

O Oponente viu indeferido o incidente de suspensão de eficácia dos actos [...].

Relativamente ao pedido 1000/90 do PO 901004P1 (PO 4), o montante de 4.768.972$00 a restituir pelo Oponente, a que se refere o ofício nº 6479, de 15.10.01, resultou da redução operada pelo respectivo Gestor de Intervenção Operacional, em sede de análise de pedido de pagamento de saldo.

No âmbito daquele pedido, o acto do Director-geral do DAFSE, consubstancia uma mera execução da decisão de aprovação do Gestor.

A acção de formação relativa ao pedido 1000/90, aprovada ao abrigo do PO 4, não foi objecto de controlo contabilístico-financeiro por parte do DAFSE, pelo que a decisão que recaiu sobre o respectivo pedido de pagamento de saldo, não é da autoria da autoridade recorrida, mas sim do Gestor do PO em causa.

Na sequência da comunicação daquele gestor, de que havia lugar ao reembolso da verba de 4.768.772$00, e ao abrigo do disposto no art. 13º, al.b) do citado Dec.Lei nº 37/91, a autoridade recorrida notificou o Oponente para proceder à restituição do montante em dívida, no prazo de 8 dias a contar da recepção da sua notificação, em conformidade com o disposto no n.º 1 do art. 24º do Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março.

A obrigação de restituição da quantia de 4.768.972$00, foi imposta ao Oponente pela decisão do Gestor que reduziu o financiamento que lhe foi concedido, pelo que, seria desta decisão que constitui o acto exequendo, que poderia ter interposto recurso, o que não fez.

Não pode o Oponente vir, agora, arguir, nesta sede, a nulidade do título executivo com base em vícios do acto administrativo praticado pelo Gestor do PO 4.

Também não procede a invocada discrepância entre o título executivo e o montante, efectivamente, em dívida pelo Oponente, resultante da compensação de créditos constante do ofício nº 7211, de 28.11.01 (...), o qual foi, posteriormente objecto de correcção através do ofício nº 7464, de 12.12.01 [...].

Conforme resulta do teor do citado ofício nº 7464, houve um lapso na indicação dos totais a restituir, tendo sido corrigido o montante de 111.975.164$00 para 113.027.008$00 (...), que éo que consta da certidão que serviu de base à execução fiscal objecto da presente oposição.

Na verdade, encontra-se deduzida a importância de 12.537.019$00 que o Oponente tinha a receber a título de saldo no âmbito dos pedidos 1, 4 e 5 do 901001P1 e Pedido 4 do PO 904001P1, ao valor inscrito na referida certidão.

A dívida inicial ascendia a 125.564.027$00 (...)à qual foi abatida a verba de 12.537.019$00, de que resultou o montante efectivamente devido pelo Oponente no valor de 113.027.008$00.».

- O recorrente, no seu recurso, cinge-se ao reafirmar da linha argumentativa que desenvolveu no articulado inicial; Sem embargo crê-se que lhe não assiste a razão, na esteira das considerações expendidas na decisão recorrida que aqui se sufragam e, nessa medida, se acolhem como discurso fundamentador desta decisão e que, nessa medida, para elas de faz expressa remessa.

- Trata-se, aliás, de orientação secundada por jurisprudência que se crê firme, alguma dela (muito) recente, seja no que concerne ao prazo prescricional ao caso aplicável, como é caso do Ac. do STA de 2006JUL05,tirado no Proc. 462/06, referido pelo EMMP no seu douto parecer, seja na matéria relativa ao título executivo, como é, ainda e também, o caso dos Acs. do STA de 2008MAI21 e de 2008OUT01 e tirados, respectivamente, nos Porcs. n.ºs 84/08 e 450/08, sendo, ainda de realçar que a eventual ilegalidade da decisão que determinou a restituição das verbas em causa não é, tão pouco, sindicável no âmbito do processo de execução fiscal em virtude do recorrente dispor, no ordenamento jurídico, de forma de contra ele reagir contenciosamente, não sendo, por outro lado, a apreciação da legalidade do apuramento da dívida exequenda, facto adequado ao impedir da marcha da execução fiscal, como também doutamente se refere naquele mencionado parecer (cfr. Acs. do STA e deste TCAS, de 2006MAI17, e de 2004OUT26 tirados, respectivamente, nos Procs. n.ºs 324/05 e 7.536/02).

*****

- D E C I S Ã O -

- Nestes termos acordam, os juizes da secção de contencioso tributário do TCASul, em negar provimento ao recurso e, nessa medida, em confirmar a decisão recorrida que, assim, se mantém na ordem jurídica.
- Custas pelo recorrente.
08NOV04
LUCAS MARTINS
EUGÉNIO SEQUEIRA
PEREIRA GAMEIRO