Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	08644/12

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	05/10/2012

Relator:	COELHO DA CUNHA

Descritores:	REPOSIÇÃO DE VERBAS NOS COFRES DO ESTADO. PRAZO DE PRESCRIÇÃO. ARTº40º Nº3 DO D.L.Nº155/92. ARTº77º DA LEI Nº55-B/2004.

Sumário:	I-O despacho que ordena a reposição nos Cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40º nº2 do D.L. nº155/92, de 28 de Julho, não viola o artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo. II- O nº3 do artigo 40º do D.L. nº155/92, de 28 de Julho é um preceito de natureza interpretativa, introduzido pelo artigo 77º da Lei nº55-B/2004, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2005).






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul

1. Relatório
Maria Fátima ………….., Ana ………….., Maria Conceição …………., Conceição ………………, Maria …………….., Teresa …………. e Eva ……………….., intentaram no TAF do Funchal, contra a Região Autónoma da Madeira, acção administrativa especial, visando a impugnação do despacho proferido no dia 1 de Agosto de 2005, da autoria do Secretário Regional, publicado no JORAM de 24 de Agosto de 2005, nº162, que ordenou a reposição do pagamento indevido do abono a docentes do ensino e educação especializada, em regime de acumulação na DREER, nas gerências de 1999 até Novembro de 2003, data do processamento das gratificações, previsto nos números 1 e 2 do artigo 1º do Dec.-Lei nº232/87, de 11 de Junho.
A Mmª Juiz do TAF do Funchal, por sentença de 22.11.2011, julgou a acção improcedente e absolveu do pedido a entidade demandada.
Inconformadas, as A.A, interpuseram recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciaram as conclusões seguintes:
“I- A sentença recorrida deve ser revogada e ser substituída por outra no sentido de julgar por procedente e por provada a pretensão das Recorrentes em virtude dos seus vícios de violação de lei e de interpretação claramente inconstitucional e por aplicar norma orçamental inconstitucional;

II- A sentença recorrida viola as normas dos artigos 28 e 47 da LPTA e 18° da LOSTA, leis vigentes ao tempo do processamento de origem das gratificações "sub-judice" e até 1 de Janeiro de 2004, a norma do alínea b) do n°1 do artigo 140° e n°1 do artigo 141°, do CPA 3 e da alínea a) do n°2 do artigo 58° do CPTA vigente.

III- A sentença recorrida é contrária à jurisprudência mais recente e mais repetida pelo STA.

IV- A norma do n°3 do art°40° do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do art°77° da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, "Lei do Orçamento de Estado para 2005", é material e formalmente inconstitucional por violar as normas do n°2 e 4 de art°105°; n°1 do art°106° e art°2°, todos da Constituição da República Portuguesa.

V- Salvo o devido respeito e melhor opinião, deve declarasse manifestamente inconstitucional a norma da al. a) do n°1 do art°152º do C.P.T.A., Sob epígrafe "Recurso de Uniformização de Jurisprudência", por violação das normas dos art°2°; n°2 do art°202° e n°2 do art°205" da Constituição da República Portuguesa, quando interpretada no sentido de que, se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA sobre a mesma questão fundamental de direito e sem existência de contradição recente com essa mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência é, mesmo assim, admitido e a sentença impugnada anulada e substituída por outra decidindo a questão controvertida com base num elemento fundamental de direito completamente novo, assente em norma jurídica não discutida nos autos do acórdão impugnado nem apreciada em qualquer acórdão jurisdicional anterior proferido e neste sentido o Acórdão Uniformizador de Jurisprudência que serve de base à douta sentença recorrida.

VI- A orientação jurisprudencial e interpretativa do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do STA reunido em plenário ao ter proferido acórdão de 22 de Janeiro de 2009 que decidiu ,"o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cincos anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artº40º, nº1 do D.L.155/92, de 28 de Julho, não viola o artº 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n°3 do artº40º do D.L. 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artº77° da Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro ", também está inquinada no seu sentido interpretativo por violação de lei e por interpretação materialmente inconstitucional face às normas e princípios anteriormente relevados.

VII- As gratificações aqui em questão a repor nos termos do ponto 2 do Despacho n°86/85, de 24 de Agosto, proferido pelo R. respeitam às gerências e ao processamento de abonos até aos anos 2000 (período Abril/Maio a Dezembro), 2001 e 2002.

VIII- O processamento dos abonos "sub-judice", durante o tempo constante do ponto 3 do despacho n°86/2005, de 24 de Agosto, constituiu um acto administrativo constitutivo de direitos (artigo140°,n°l,alínea a) do CPA por natureza não revogável) que se manteve desde a sua origem e não foi revogado em virtude de qualquer invalidade no prazo previsto no n°1, do artigo 141° do CPA.

IX- O Supremo Tribunal Administrativo no âmbito de um outro processo (Proc°n°217/05.1BEFUN do TAFF e Recurso n°1212/06, 5ª secção do Pleno) em que se discutiu a mesma questão em recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência por introdução inesperada e ex novo da norma interpretativa do art°77° da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro "Lei do Orçamento de Estado para o ano civil de 2005" que, gerou um novo inciso por acrescento o normativo do n°3 do art°40° do D.L. 155/92, de 28 de Julho.

X- Naquele acórdão de uniformização de jurisprudência o Plenário do STA decidiu contra a jurisprudência quase unânime, mais repetida e mais recente e também contra todas as sentenças e acórdãos proferidos em primeira e segunda instância neste Tribunal, com base num elemento de direito completamente novo e incerto em norma orçamental aprovada após a ocorrência dos fatos financeiros objecto da reposição de quantias "sub-judice", a norma de natureza interpretativa constante do n°3 do art°40° do D.L. 155/92, de 28 de Julho, na redacção introduzida pelo art°77° da Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro.

XI- A norma do n°3 do art°40° do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do art°77°da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, "Lei do Orçamento de Estado para 2005", é material e formalmente inconstitucional por violar as normas do n°2 e 4 do art°105°; n°1 do art°106° e art°2°, todos da Constituição da República Portuguesa e os dos princípios normativos constantes das estatuições dos artigos 12°/1 e 13°/1 do Código Civil que são materialmente constitucionais, neste sentido Gomes Canotilho in Direito Constitucional, 3a edição, 1983, Almedina, pág.76, acerca da "constituição material" como o conjunto de normas que regulam a estrutura do Estado e da sociedade nos seus aspectos fundamentais, independentemente das fontes donde as normas são oriundas(ou seja, não é verdade que só constitucional o que está formalmente reduzido a escrito na constituição, como parece defender a sentença recorrida).

XII- A redacção da norma n°3 do art°40° dada não por alteração mas por introdução de novo inciso normativo de natureza interpretativa através do art°77° da Lei n°55-B/2004, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2005), colide claramente com o preceituado nas normas da alínea b) do n°1 do artigo 140° e do n°1 do art°141° do C.P.A., neste sentido, ofende a norma constitucional constante do n°2 do art°105° da C.R.P. que, obriga a que o Orçamento, e em decorrência a sua Lei, seja elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, ...

XIII- ...não podendo, por isso, a Lei do Orçamento alterar normas e leis preexistentes ao mesmo e em vigor para além do que seja objectivos das grandes opções do plano para aquele ano orçamental a que se destina o orçamento e não pode deixar de cumprir as obrigações decorrentes de leis em vigor de natureza intemporal - sendo certo que, não pode ser defendida a aplicação retroactiva duma norma de 2005 a factos ocorridos até Novembro de 2003, factos anteriores, o que é uma violação ao art°12°, n°1 e 2 do C.C. e art°2° da C.R.P...

XIV- A norma constante do art°77° da Lei do Orçamento de 2005 que introduz uma norma de natureza interpretativa relativamente aos efeitos jurídicos do art°141° do C.P.A., relativos à validade e revogabilidade de actos administrativos, como é o caso dos actos de processamento de remunerações, é materialmente inconstitucional porque viola as normas do n°2 e 4 do art°105° e n°1 do art°106°, todos da C.R.P., na medida em que, não faz parte do objecto mediato e material das Leis do Orçamento legislar, normas interpretativas com efeitos sobre direitos e efeitos jurídicos externos e retroagentes a fatos ocorridos muito antes das sua aprovação de normas constantes de outros regimes jurídicos que nada têm a ver com orçamentos ou com a sua execução, como é caso do Código de Procedimento Administrativo e na essência são constitutivas de direitos, como é o caso relativamente, às aqui Recorrentes,

XV- A norma interpretativa do art°77° da Lei do Orçamento de Estado de 2005, que introduziu a norma do n°3 do art°140° do D.L. 155/92, ofende o princípio constitucional da anualidade do Orçamento, na medida em que, introduz uma interpretação autêntica acerca da reposição de créditos ao Estado vencidos independentemente do ano civil de execução orçamental a que se destinou aquela Lei do Orçamento, podendo gerar efeitos retroactivos a situações jurídicas já constituídas na esfera jurídica dos destinatários, in casu às Recorrentes,

XVI- Acresce que, através daquela norma constante da Lei do Orçamento, o legislador acaba por alterar o efeito útil relativo à norma do nº1 do art°141° do C.P.A. quanto à não revogabilidade de actos administrativos constitutivos de direito.

XVII- Neste sentido, o despacho impugnado que, ordenador da reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art°40°, n°1 e n°3 do D.L.155/92, de 28 de Julho, e que viole o artº141º do C.P.A., mesmo face ao disposto no n°3 do artº40° do D.L. 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art°77° pela Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro, é ilegal e inconstitucional por não ressalvar os efeitos já produzidas pelo cumprimento da obrigação relativa a atos resolvidos, atos administrativos definitivamente consolidados por não terem sido tempestivamente revogados.

XVIII- o Acórdão do STA que uniformizou a jurisprudência nos termos referidos, realiza uma interpretação manifestamente inconstitucional da norma do n°3 do art°40° do D.L. 155/92, de 28 de Julho, por violação à norma do art°141° do C.P.A. e aos prazos de declaração de invalidade ou de contencioso nela contidos, por violação aos princípios constitucionais da segurança, estabilidade e certeza jurídica que, são corolário do Estado de Direito emergentes da norma do art°2° da C.R.P. e se concretizam no princípios materialmente constitucionais constantes secularmente das normas do n°2 do artigo 12° e n°1 do artigo 13° do Código Civil, quanto a nós, salvo o devido respeito e melhor opinião, normas e princípios constitucionais violados pelo douto acórdão uniformizador de jurisprudência e pela sentença recorrida que o absorve quase acriticamente.

XIX- Na verdade, se por um lado a norma do artigo 13°/1 do CC prescreve que "a lei interpretativa integra-se na lei interpretada” retroagindo os seus efeitos também não é menos verdade que nessa norma está clara e literalmente estatuído que" ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transacção ainda que não homologada, ou por atos de análoga natureza ".

XX- O ato lesivo impugnado objeto deste recurso e a sentença recorrida não levam em conta que, o ato de atribuição do subsidio de especialização objecto da reposição "sub-judice" ao não ter sido revogado e/ou anulado tempestivamente nos termos do artigo 141° do CPA converteu-se em "caso decidido ou resolvido" que é uma espécie de trânsito em julgado dos actos administrativos quando se verifica ausência atempada de recurso contencioso anulatório ou mesmo revogação oportuna do mesmo.

XXI- Assim, mesmo que se entenda que, a 2ª parte da norma do nº1 do artigo 13° do CC não expressamente contemple o "caso resolvido" em direito administrativo como norma geral do direito comum, o fato é que se tivermos de integrar tal lacuna de previsão expressa temos de forçosamente esta situação jurídica do "caso decidido", ao abrigo das normas do n°1 e 2 do artigo 10° do CC, sob epigrafe "integração de lacunas", por ser caso análogo a ressalvar dos efeitos retroagentes das leis interpretativas.

XXII- Acontece que, a própria norma do artigo 13°/1, 2ª parte in fine prevê "os atos de natureza análoga" para que fique ressalvada a situação concreta e individual de cada uma das Recorrentes que claramente beneficiam do efeito jurídico definitivo do "caso decidido e resolvido" por ultrapassagem dos prazos de anulação ou revogação do ato administrativo de atribuição do subsidio de especialização até Novembro de 2003 e ,em decorrência, não poder ser aplicada a retroactividade intrínseca da lei interpretativa e do douto acórdão de uniformização de jurisprudência a estes casos concretos.

XXIII- O douto Acórdão de Uniformização de Jurisprudência omitiu a analise interpretativa feita nos artigos 58° a 63° desta peça recursória, violando assim os princípios da confiança ínsito na ideia de Estado Direito Democrático e integrado na norma material e constitucional do artigo 2° da CRP, norma , quanto a nós, salvo o devido respeito e melhor opinião, violada pela douta sentença recorrida que à semelhança do acórdão uniformizador não analisou e passou ao lado da natureza do "caso resolvido ou decidido" que é "o caso análogo" previsto no artigo 13º/1 do CC em favor dos direitos e interesses consolidados a este propósito na esfera jurídica das Recorrentes, colocando-as em situação de não terem podido contar razoavelmente com a aplicação da lei interpretativa retroactiva ao seu caso concreto e individual, neste sentido entre outros relevados na sentença recorrida o Acórdão do TC n°625/98,03-11-1999.

XXIV- Posto tudo o que se analisou criticamente, há que concluir pela inconstitucionalidade da norma orçamental aqui em discussão e também da interpretação que dela é feita no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n°4/2008, de 05-06-2008: do Supremo Tribunal de Administrativo e, em consequência, concluir pela nulidade da sentença por violação da lei e da constituirão, violação das normas da alínea b) do n°1 do artigo 140° e n°1 e 2 do artigo 141° do CPA, dos artigos 12º/1 e 13º/1, 2a parte in fine do CC e artigo 2° da CRP, entre outras violações normativas concorrentes anteriormente analisadas .”
Contra-alegou o Secretário Regional da Educação e Cultura, concluindo como segue:
“I - O Decreto-lei n°324/80, de 25 de Agosto, não foi, nos termos do n.°1, do artigo 57° do Decreto-lei nº155/92, de 28 de Julho, integralmente revogado.
II - O n°2, do artigo 2°, do Decreto-lei n°57/2005, de 4 de Marco, determina que "...mantêm-se em vigor para os serviços e organismos da Administração que não tenham tido uma adesão plena dos princípios definidos no Decreto-lei nº155/92, de 28 de Julho, as normas constantes dos diplomas referidos no nº1, os artigo 57° do referido Decreto-lei".
III - Pelo que, o despacho n°86/2005 do Secretário Regional de Educação não enferma de qualquer vício de violação de lei.
IV - E tanto assim é que, por Acórdão do Pleno da 1a Secção do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Recurso n°1212/06, Acórdão este visando uniformizar jurisprudência, é reconhecida, em situação em tudo idêntica à objecto das presentes, a total justiça e legalidade deste mesmo despacho n°86/2005, do Secretário Regional de Educação.
V - Determina o referido Acórdão:
"Ao abrigo do disposto no art. 667°, nº1 do CPC, procede-se à rectificação de imprecisão constante do trecho de uniformização de jurisprudência (al. d) da parte decisória do acórdão), acrescentando a expressão "do art. 40º" no inicio da antepenúltima linha desse trecho, ficando a referida alínea com a seguinte redacção:
"d) Uniformizar jurisprudência no seguintes termos:
«O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40°. n.°1 do DL n°155/92. de 28 de Julho, não viola o art. 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n°3 do art. 40° do DL n°155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77° da Lei n°55-B/2004, de 30 de Dezembro".
VI - E mais foi deliberado pelo referido Acórdão, quando decide "Por outro lado, importa referir que a norma que aditou aquele n°3 ao art. 40° do DL n°155/92, isto é, a norma do art. 77° da Lei n°55-B/2004, de 30 de Dezembro, é uma norma legal vigente, como tal vinculativa, não se vislumbrando o que pretendem os requerentes ao apodá-la de norma meramente orçamental.”
VII - E ainda "Ora, a questão em causa (saber se o regime de prescrição relativo à reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, previsto no art. 40° do DL n°155/92, interfere o não com o regime de revogação de actos administrativos estabelecido no art. 141° do CP A) foi efectivamente decidida, pelos acórdãos ali identificados, no sentido propugnado pelo acórdão recorrido." ou seja, não viola o art.1410 do Código do Procedimento Administrativo.
VIII - As quantias indevidamente recebidas pelas AA., face ao despacho nº86/2005, do Secretário Regional de Educação e à legislação em vigor devem ser repostas nos cofres do Estado, havendo toda a legitimidade, material e legal, por parte da Administração Pública Regional, em proceder nesse sentido.
IX- O Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo relativo ao Recurso nº1212/06 é inequívoco no reconhecimento da temporaneidade e legalidade do despacho n°86/2005, do Secretário Regional de Educação.
X - O despacho que as AA. pretendem ver anulado é, precisamente o mesmo que foi objecto do Acórdão n.°1212/06 do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.
XI - A sentença recorrida encontra-se devidamente fundamentada de facto e de direito, procedendo a uma justa interpretação e aplicação da lei, cujo resultado não poderia ser outro que a improcedência do pedido formulado pelas AA..
Por tudo o que ficou dito, e pelo muito que será suprido, não poderá ser dado provimento a este recurso.”
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:
“ (...) Vem interposto recurso da sentença, que julgou improcedente a acção administrativa especial proposta para anulação do acto que determinou a reposição de quantias indevidamente pagas.
Sustentam os recorrentes, em síntese, que a sentença viola os artigos 140°, 1 b), 141°, 1 e 2, do CPA, os artigos 12°, 1 e 13°, 1, 2a parte in fine do CC e os artigos 2°, 105°, 2 e 4 e 105°, 1 da CRP, por ser inconstitucional a norma aplicada do artigo 40°, 3 do DL 155/92, de 28/7, introduzido pelo artigo 77° da Lei 55-B/2004, de 30/12, de natureza interpretativa e por não salvaguardar os efeitos já produzidos pelo actos administrativos consolidados.
Não está em causa no presente recurso a lei substantiva (DL 232/87, de 11/6) em que se fundamentaram as decisões determinantes dos abonos a repor: os recorrentes aceitam que foi violada por tais decisões. Assim, não tem pertinência a invocação do artigo 13°, 1, do CC ao caso concreto, pois aquela norma já vigorava à data dos factos a que se aplicou, não tendo, pois, sido aplicada retroactivamente.
Também se não vê razão para considerar inconstitucional o artigo 77° da Lei 55-B/2004, de 31/12, que introduziu a norma interpretativa do n°3 do artigo 40° em causa, que não é incompatível com a natureza de lei do orçamento do diploma em que se insere, designadamente com o seu alcance material decorrente do artigo 105° da CRP, ou com o seu carácter anual, nem afecta intoleravelmente a confiança dos destinatários, pois configura uma das possíveis interpretações da norma integrada.
A sentença recorrida também se apoiou no ac. do STA n°4/2008, de 05,06/2008, proc. 01212/06, rectificado pelo acórdão de 22/01/2009, de 05.06.2008, que uniformizou jurisprudência nos seguintes termos: «O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40°, n°1 do DL n°155/92, de 25 de Julho, não viola o art. 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n°3 do artigo 40° do DL n°155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77° da Lei n°55-B/2004, de 30 de Dezembro.».
Porém, as críticas que os recorrentes apontam a este aresto não podem afectar, como é óbvio, a sua validade, pois trata-se de decisão transitada em julgado, nem a pertinência da sua invocação para o caso presente, vista a similitude de ambos os casos. Assim, a questão da inconstitucionalidade do recurso para uniformização de jurisprudência quando não haja contradição recente com a tese do acórdão impugnado, nos termos do artigo 152°, 1), a), não pode afectar a sentença aqui recorrida, que nada tem a ver com tal recurso.
Em face do exposto, parece-me que o presente recurso deverá improceder. (...)”.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, com relevo para a decisão:
“1. Por despacho da Directora Regional de Educação Especial e Reabilitação da Região Autónoma da Madeira foi ordenado no ano de 2003 à Secção de expediente e pessoal a imediata suspensão do processamento das gratificações pagas, ao abrigo do n°1 e 2 do artigo 1° do DL n°232/87, de 11 de Junho, aos dirigentes e aos docentes da Educação e Ensino Especializado, em exercício de funções na DREER.

2. As docentes aqui Autoras deixaram de receber a referida gratificação a partir daquela data.

3. Os docentes abrangidos foram notificados durante os meses de Abril e Maio do ano de 2005 do projecto de decisão para reposição dos abonos correspondentes aos suplementos previstos no DL. 232/87, de 11 de Junho.

4. Em 01-08-2005 o Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira proferiu o Despacho n°86/2005 (publicado do Jornal oficial da Região Autónoma da Madeira, IIa Série, n°162, de 24 de agosto de 2005), cujo teor é o seguinte:

SECRETARIA REGIONAL DA EDUCAÇÃO
Despacho n°86/1005
Considerando que no Relatório nº31/04-FS da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, com referência à Auditoria orientada à gerência de 1999 da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, aquele Tribunal constatou, na conferência efectuada, e com base no Decreto-Lei n°232/37, de 11 de Junho, que foram abonados ilegalmente subsídios de especialização e de itinerância aos docentes do ensino especial, em regime de acumulação, e, bem assim, aos que exerciam funções dirigentes, aspectos que vieram a ser (re) confirmados nos Relatos, das auditorias, orientadas às gerências de 2000, 2001e 2002 daquela Direcção Regional.
Considerando ainda, que para suporte daquele entendimento o Tribunal de Contas entendeu que os contratos de prestação de serviços invocados, são celebrados com base no nº1do art.9°da Portaria nº169/91, segundo o qual, a remuneração do pessoal docente especializado, em regime de acumulação, apenas tem por base o índice do escalão remuneratório do docente e que assim sendo, para além dos suplementos em causa não integrarem o índice do escalão remuneratório do docente, se estaria a pagar duas vezes pelo mesmo pressuposto, havendo uma duplicação de pagamentos o que configura um pagamento indevido.
Acresce ainda ter-se entendido também, que relativamente ao pessoal docente especializado com funções dirigentes que optou pela remuneração de origem e estando em causa o Decreto-Lei nº232/87, sendo esta uma lei especial que define expressamente que o direito aos suplementos de especialização e de itinerância depende do exercício efectivo de funções na educação e ensino especial de crianças e jovens, os valores processados a título de gratificação aqueles dirigentes, não estancio enquadrados nestes pressupostos, deverão ser considerados pagamentos indevidos.
Os docentes interessados foram devidamente notificados, em cumprimento do princípio da audiência dos interessados, para dizerem o que se lhes oferecia sobre o assunto, nada tendo alegado de novo que possa alterar o sentido do nosso despacho de 28 de Março de 2005, com excepção das questões da relevação da reposição das quantias recebidas e da prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas.
A primeira das questões suscitadas está resolvida já que, por despacho de 2005/07/07, de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional do Plano e Finanças, o pedido de relevação identificado foi indeferido, ao abrigo do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº324/80, de 25 de Agosto, diploma que se mantém em vigor (ao abrigo do nº2 do artigo 2° do Decreto-Lei nº57/2005, de 4 de Março), nos serviços e organismos da Administração Pública sem adesão plena, aos princípios definidos no Decreto-Lei n°155/92, de 23 de Julho.
Nestes termos, e ainda com os fundamentos constantes no relatório do Gabinete de Estudos e Pareceres Jurídicos da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, determino o seguinte:
1- Indeferir a realização das diligências complementares e junção de documentos requeridos pelos docentes interessados no procedimento de reposição, com excepção da questão da relevação da reposição das quantias recebidas, a qual já foi apreciada.
2 - Declarar a prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidos até o mês de Abril ou Maio de 2000, consoante as datas de notificação dos devedores, correspondentes aos abonos das gratificações mensais de especialização e itinerância previstas nos n.ºs 1e 2 do artigo 1º do D.L. n.°232/37, de 11 de Junho, recebidos pelos docentes especializados no exercício da actividade docente em regime de acumulação e no exercício de funções dirigentes na Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, ao abrigo do artigo 5º do Decreto-Lei nº324/30, de 25 de Agosto.
3 - Ordenar, de acordo com o disposto nos artigos 1º, 2º e 6º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, a reposição dos abonos identificados no ponto anterior, correspondentes às gerências de 2000 (período de Abril/Maio a Dezembro), 2001 e 2002.
4 - Ordenar que seja submetida à consideração de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional do Plano e Finanças os pedidos de reposição em prestações apresentados por docentes especializados em Educação e Ensino Especial.
5 - Ordenar à Senhora Directora Regional de Educação Especial e Reabilitação que, após a pronuncia sobre a reposição em prestações, se digne mandar notificar dos docentes visados para na dedução na coluna de descontos das folhas de vencimentos, sob a rubrica de receita orçamental "Reposições não abatidas nos pagamentos", ou se não for praticável, a entrega nos cofres do Tesouro por meio de guia, indicando-se em ambos os casos os montantes a repor.
6- Ordenar à entidade processadora das gratificações mensais de especialização e itinerância, para restituição do IRS retido e entregue nos cofres do Estado, a elaboração e entrega de reclamação graciosa no Serviço de Finanças.

Secretaria Regional de Educação, aos 1 de Agosto 2005.
O SECRETÁRIO REGIONAL DA EDUCAÇÃO, Francisco ……………………

5. Após o que as docentes aqui Autoras foram notificadas através dos ofícios que juntam com a Petição Inicial (a fls. 32 ss. dos autos), com o assunto «reposição de abonos indevidamente recebidos», cujas respetivas datas se reportam aos meses de outubro e novembro de 2005, das quantias que cada uma delas devia repor «em conformidade com o n°5 do art. 1° do DL. n°324/80, de 25 de agosto, n°s 2, 3 e 5 do Despacho n°86/2005, de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional de Educação, publicado no JORAM, II, de 24 de agosto de 2005, e n°3 do Capitulo l da Circular n°2/ORÇ/2001 da Direcção Regional de orçamento e Contabilidade».

6. Nos termos daquelas notificações para reposição de abonos, cada uma das docentes aqui Autoras têm a repor as seguintes quantias:

- Maria Fátima ……………………: € 1.349,35;
- Ana ……………………………….: € 1.703,33;
- Maria Conceição ……………….: € 182,23;
- Conceição …………………….…: € 2.025,75;
- Maria …………………………..….: € 941,00;
- Teresa ……………………………..: € 494,80;
- Eva ……………………………...…: € 1.378,75.
x x
2.2. De direito
Em sede de fundamentação jurídica, a sentença recorrida expendeu o seguinte:
“ (...) Importa neste momento proferir decisão sobre o mérito da causa, decidindo-se o pedido impugnatório dirigido ao ato aqui impugnado - o identificado Despacho n°16/2005 do Secretário Regional da Educação, de 01-08-2005 (vertido em 4. supra da factualidade assente), que ordenou a reposição de abonos das gratificações mensais de especialização e itinerância, considerados indevidamente recebidos pelos funcionários em causa, relativamente ao período correspondente às gerências de 2000 (abril/maio), 2001 e 2002 - apreciando-se e decidindo-se, segundo a ordem da sua precedência lógica, as causas de invalidade que lhe são assacadas, as quais, nos termos alegados pelas Autora na sua Petição Inicial se circunscrevem às seguintes:

- ao vício de violação de lei por tal ato se fundar num diploma legal (o DL n°324/80, de 15 de agosto) revogado pelo DL. n°155/92, de 28 de junho e por conseguinte à ocasião inexistente na ordem jurídica (vide artigos 13° a 19°, e 40° da Petição Inicial);

- e ao vício de violação de lei por revogação de atos constitutivos de direito para além do prazo legal de 1 ano, com violação dos artigos 28° e 47° da LPTA e 18° da LOSTA e do artigo 141° do CPA (vide artigos 20° a 39°, e 40° da Petição Inicial).

Sendo que nas suas alegações escritas (de fls. 133 ss.) vieram ainda sustentar a inconstitucionalidade da norma da alínea a) do n°1 do artigo 152° do CPTA, por violação das normas dos art°2°; n°2 do art°202° e n°2 do art°205° da Constituição da República Portuguesa (quando interpretada no sentido de que, se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA sobre a mesma questão fundamental de direito e sem existência de contradição recente com essa mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência é admitido e a sentença impugnada anulada e substituída por outra decidindo a questão controvertida com base num elemento fundamental de direito completamente novo baseado em norma jurídica nunca antes discutida nos autos desde a primeira instância nem apreciada em qualquer acórdão jurisdicional anterior proferido no âmbito do mesmo processo), nos termos e com os fundamentos expostos nos artigos 42° a 51° das suas alegações escrita (de fls. 133 ss.) e a inconstitucionalidade formal e material do artigo 77° da Lei do Orçamento de Estado de 2005 (Lei n°55-B/2004, de 31 de dezembro) ao aditar o n°3 ao artigo 40° do DL. n°155.92, de 20 de julho, por violação das normas dos n°s 2 e 4 do artigo 105°, do n°1 do artigo 106° e artigo 2° da CRP, nos termos e com os fundamentos expostos nos artigos 52° a 62° das suas alegações escritas (de fls. 133 ss.).

Comecemos por apreciar se o despacho aqui impugnado, o Despacho n°16/2005 do Secretário Regional da Educação, de 01-08-2005 (vertido em 4. supra da factualidade assente), que ordenou a reposição de abonos das gratificações mensais de especialização e itinerância, considerados indevidamente recebidos pelos funcionários em causa, incorre no invocado vício de violação de lei por se fundar em diploma legal (o D.L. n°324/80, de 15 de agosto) refogado pelo DL. n°155/92, de 28 de junho e por conseguinte inexistente, na ocasião, na ordem jurídica como invocam as Autoras.
Quanto a esta questão, o que se constata é que, como aliás defendeu a Ré na sua contestação (vide, designadamente, artigos 5° a 8° daquele seu articulado), é que muito embora o Decreto-Lei n.°155/92, de 28 de julho (que veio estabelece o novo regime da administração financeira do Estado) tenha dito revogar expressamente, entre outros diplomas (os contidos no seu artigo 57°), o Decreto-Lei n.°324/80, de 25 de agosto (diploma que regulava a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado), este manteve-se todavia sucessivamente em vigor, transitoriamente, para os serviços e organismos que não tivessem tido uma adesão plena ao novo regime da administração financeira do Estado instituído por aquele Decreto-Lei n.°155/92, manutenção que se verificou por efeito dos seguintes diplomas: DL. n°83/93, de 18 de março; DL. n°77/94, de 9 de março; DL n°45/95, de 2 de março; DL n°50/96, de 15 de maio, DL n°161/99, de 12 de maio; DL n°54/2003, de 28 de março; DL n°57/2604, de 19 de março; pelo DL n°50-C/2007, de 6 de março; DL n°69-A/2009 de 24 de março.
Assim sendo, e muito embora realmente tenha sido feito apelo no despacho impugnado ao regime do DL. n°324/80, de 25 de Agosto e não ao do Decreto-Lei n.°155/92, de 28 de julho, não se pode dizer, como propugnam as Autores, que aquele ato administrativo (que ordenou a reposição de abonos considerados indevidamente recebidos pelos funcionários em causa) é inválido por se ter fundado em diploma legal inexistente.
Improcede, por conseguinte, sem necessidade de mais considerações, a invocada causa de invalidade.

Atentemos agora naquela que é a questão central da ação, que é a de saber se ao ordenar a reposição dos abonos em causa foi violado o regime do artigo 141° do CPA, respeitante, como é sabido, à revogação de atos administrativos constitutivos de direitos. O que implica, naturalmente, aferir se a norma do artigo 77° da Lei n°55-B/2004, de 31 de dezembro (que aditou, com caráter interpretativo, um n°3 ao artigo 40° do DL. n°155/92, de 28 de junho) é inconstitucional por violação das normas dos n°s 2 e 4 do artigo 105°, do n°1 do artigo 106° e artigo 2° da CRP, como arguem as Autoras, já que independentemente da sua arguição, os tribunais devem recusar a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade (cfr. artigos 204°, 277° e 280° n°1 da CRP). Pelo que, não obstante seja vedado, de princípio, as partes a invocação de novos fundamentos do pedido (já que apenas é de admitir a invocação de novos fundamentos no caso de os mesmos serem de verificação ou conhecimento superveniente, designadamente por via da junção do Processo Administrativo, cfr. artigo 91° n°5 do CPTA) sempre se impõe um juízo quanto à constitucionalidade da norma a cuja aplicarão é feito apelo.
Visto isto, vejamos, então, se validamente foi determinado em 01-08-2005 pelo Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, através do Seu Despacho n°86/2005 (publicado do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, IIª Série, n°162, de 24 de agosto de 2005), a reposição dos identificados abonos (considerados indevidamente recebidos), referentes ao período compreendido entre abril/maio de 2000 e 2002.
Não olvidando que este mesmo Despacho n°86/2005 foi ja objeto de apreciação judicial no âmbito do Proc. n° 217/05.1BEFUN instaurado neste mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal por um grupo de 77 docentes (ali identificadas).
Sendo certo que não obstante o entendimento jurisprudencial que havia vindo a ser seguido no sentido propugnado pelas Autoras, e na qual ademais se fundou a sentença proferida em 13-01-2006 por este Tribunal Administrativo do Funchal no âmbito daquele Proc. n°217/05.1 BEFUN, e que levou à anulação, ali inicialmente decidida, do identificado despacho, por violação do disposto no artigo 141° do CPA. E que também conduziu à confirmação daquele sentença pelo Acórdão do Tribuna Central Administrativo Sul (junto aos autos a fls. 160 ss.) do qual tendo sido interposto recurso excepcional de revista para o Supremo Tribunal Administrativo não veio o mesmo a ser admitido (por Acórdão de 25-09-2006, Proc. 818/06 -junto a fls. 168 ss. dos autos), por se considerar não se encontrarem reunidos os pressupostos do artigo 150°n°1 do CPTA.
Todavia após a baixa dos autos ao tribunal recorrido, foi interposto recurso para uniformização de jurisprudência, nos termos do artigo 152° do CPTA, pedindo-se a revogação daquele acórdão do TCA Sul. Recurso que uma vez admitido veio a ser julgado procedente pelo Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n°4/2008, de 05-06-2008 do supremo Tribunal Administrativo (publicado no Diário da República, 1ª Série, n°199, de 14-10-2009 - após retificação vertida no Acórdão de 22-01-2009, junto a fls. 173 ss. dos autos), tendo este anulado o referido acórdão do TCA-Sul e julgado improcedente a ação ; tendo concomitantemente uniformizado jurisprudência nos seguintes temos: " O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº1 do DL nº155/92, de 28 de julho, não viola o art 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n°3 do artigo 40º do DL n°155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art.77º da Lei n°55-B/2(X)4, de 30 de dezembro.”.
Como é dito em tal Acórdão por efeito da introdução, operada pelo artigo 77° da Lei n°55-B/2004, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2005), do n°3 ao artigo 40° do Decreto-Lei n°155/92, de 23 de Julho (diploma que aprovou o regime da administração financeira do Estado), este passou a ter a seguinte redação:

"Artigo 40°- Prescrição

1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
3- O disposto no n°1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de novembro. "
Sendo que aquele artigo 77°(É a seguinte a redação deste artigo 77°: "O artigo 40°do Decreto-Lei º 155/92, de 28 de julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o nº3 ora introduzido natureza interpretativa".) da Lei n°55-B/2004, de 30 de dezembro conferiu expressamente natureza interpretativa à norma do n°3 do artigo 40° do Decreto-Lei n°155/92, de 28 de julho, fixando, assim, vinculativamente o alcance que ab initio deve ser atribuído àquele preceito.
O que, assim, conduz a que não obsta que seja determinada a reposição de vencimentos ou abonos considerados indevidamente recebidos, mesmo quando tal determinação ocorra para além do prazo previsto no artigo 141° do Código de Procedimento Administrativo para a revogação de atos inválidos, artigo que, como é sabido, dispõe o seguinte:

"Artigo 141.°
Revogabilidade dos atos inválidos

1 - Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
2 - Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar."
Entendimento que foi o fixado naquele Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n°4/2008, de 05-06-2008 do Supremo Tribunal Administrativo, sendo que, como ali se lê, "A posição acolhida no acórdão recorrido (segundo a qual o regime de prescrição relativo à reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, previsto no art. 40° do DL nº155/92, em nada interfere com o regime de revogação de atos administrativos estabelecido no art. 141° do CPA) tem sido repetidamente afirmada por este STA, como se pode ver dos Acs. do Pleno de 23.05.2006 - Rec. 1024/04, e de 06.12.2005 - Rec. m72/05, e de 05.07.2005 - Rec. 159/04. Deles se transcreve o seguinte trecho: « Conforme este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado (...), o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no artº 40º do DL 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos. Esta última insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados, no âmbito da relação jurídica administrativa, enquanto o regime da prescrição de créditos do Estado foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo. “Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do cumprimento do princípio da legalidade” (ac. de Pleno de 10.11.98, acima citado). (..) O que está, pois, em causa não é a exercitabilidade do direito à devolução de verbas (o que supõe um crédito preexistente) mas a existência da obrigação de repor, à luz da validade jurídica do acto administrativo que, ordenando a reposição, determina a alteração da remuneração definida por acto anterior, o que convoca a aplicação das normas que regulam a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.(…)
Face ao exposto, impõe-se concluir que, ao invés do decidido no recurso contencioso, que o acórdão recorrido confirmou, não sendo aplicável ao caso o artº 40º do DL 155/92, o acto administrativo contenciosamente impugnado violou o preceituado no artº 141º do CPA, por consubstanciar a revogação de actos processadores de vencimentos do recorrente após o decurso de prazo de um ano”
Sucede, porém, que esta orientação jurisprudencial, bem como a tarefa de interpretação legal em que a mesma repousa, veio a ser posta em cairia com a alteração da redacção do citado art. 40° do DL nº 155/92.
E que nenhum dos citados arestos, todos eles posteriores a essa alteração legislativa, ponderou ou teve em conta a nova redacção do referido preceito e as consequências daí decorrentes para a solução da questão que nos ocupa.
Pelo que a aludida orientação jurisprudencial deverá naturalmente ser reponderada por este Pleno com a convocação desse novo elemento de ordem legal, não presente na elaboração das decisões anteriores, em ordem a saber se o mesmo é compatível com a dita orientação jurisprudencial, ou se, ao invés, ele determinará uma nova composição da questão jurídica presente e do juízo decisório a empreender. (...)
A este n°3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, "natureza interpretativa", tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado. Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta (art. 13°, n°1 do C. Civil), ou seja, "retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada" (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2 Edição, anotação ao art. 13°).
E não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este nº3, introduzido pela Lei nº55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do nº1 - de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento - não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos actos administrativos invalidais fixado no art 141° do CPA (neste sentido, pode ver-se o Ac. da 2ª Subsecção do STA, de 30.10.2007 - Rec. 86/07)."
Ora a esta luz, e descendo ao caso dos autos, mesmo que fosse de entender que o mesmo despacho aqui impugnado - o Despacho n°16/2005 do Secretário Regional da Educação, de 01-08-2005 (vertido em 4. supra da factualidade assente), que ordenou a reposição de abonos das gratificações mensais de especialização e itinerância, considerados indevidamente recebidos pelos funcionários em causa, relativamente ao período correspondente às gerências de 2000 (abril/maio), 2001 e 2002 -constituiu um ato revogatório dos anteriores atos de processamento de vencimento constitutivos do seu direito aos abonos auferidos, no entender das Autoras, não seria de considerar o mesmo ferido do vício de violação de lei por violação do artigo 141° do Código de Procedimento Administrativo face ao disposto no citado n°3 do artigo 40° do Decreto-Lei n°155/92, de 28 de julho, em vigor à data dos factos, já que foi praticado dentro do prazo de cinco anos ali referido, conforme resulta da factualidade assente. Sendo certo que pelo mesmo despacho foi reconhecida a prescrição da obrigatoriedade da reposição das quantias recebidas até abril/maio de 2000, por conseguinte, há mais de 5 anos (vide ponto 2. do Despacho em causa, cujo teor integral se encontra vertido em 4. supra da factualidade assente).
E não se mostra ser inconstitucional a norma do artigo 77° da Lei n 55-B/2004, de 31 de dezembro ao aditar o n°3 ao artigo 40° do DL. n°155/92, de 20 de julho, com carácter interpretativo, mormente por violação das normas dos n°s 2 e 4 do artigo 105°, do n°1 do artigo 106° e artigo 2° da CRP. Com efeito a própria Lei (no caso o artigo 77° da Lei n°55-B/2004, de 31 de dezembro) atribuiu ao n°3 "natureza interpretativa", tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado. Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência, desta, nos termos do artigo 13° n°1do Código Civil que dispõe: "a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transacção, ainda que não homologada, ou por actos de natureza análoga". Assim sendo, a lei interpretativa retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada [vide, neste sentido PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, in, Código Civil Anotado, Coimbra Editora, 2a Edição, 1987, em anotação ao artigo 13°, pág. 62]. Na verdade, e como é dito pelo Prof. BATISTA MACHADO, in, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1985, pág. 246, " a razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos e situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da LA (Lei Antiga), com que os interessados podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas, Poderemos consequentemente dizer que são de natureza interpretativas aquelas leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controverso, vem consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adoptado” O que também nos leva a concluir não se mostrar ferida de inconstitucionalidade a norma do artigo 77° da Lei n°55-B/2004. E se é certo que tal norma se encontra integrada naquela Lei n°55-B/2004, de 31 de dezembro, lei que aprovou o Orçamento de Estado para 2005, em nada tal contende com a possibilidade, que foi usada pelo legislador, de aí fazer alterações a normas de carácter substantivo, procedimental ou processual (como ademais habitualmente faz, e fez no caso - vide a título meramente exemplificativo, os seus artigos 40°, 41° e 61°), nem com a norma constitucional constante do n°2 do artigo 105° da CRP como é propugnado pelas autoras (vide artigos 54° e 55° das suas alegações escritas - fls. 133 ss.). E também não é de acolher o entendimento, propugnado pelas Autoras (vide artigos 56° a 62° das suas alegações escritas - fls. 133 ss.), de que a lei que aprova o Orçamento de Estado não possa alterar normas e leis preexistentes ao mesmo e em vigor para além do que sejam os objectivos das grandes opções do plano para aquele ano orçamental a que se destina o orçamento; que a aplicação retroactiva da norma em causa a factos anteriores viola o artigo 12° n°s 1 e 2 do código Civil e os artigos 2°, 105° n°s 2 e 4 e 106° n°1 da CRP, por não fazer parte do objeto mediato e material das Leis do Orçamento legislar, normas interpretativas com efeitos sobre direitos e efeitos jurídicos esternos de normas constantes de outros regimes jurídicos que nada têm a ver com orçamentos ou com a sua execução, como é caso do Código de Procedimento Administrativo; que a norma interpretativa do art°77° daquela Lei n°55-B/2004, de 31 de dezembro, que introduziu a norma do n°3 do artigo 140° do D.L.155/92, ofende o princípio constitucional da anualidade do Orçamento, na medida em que, introduz uma interpretação autêntica acerca da reposição de créditos ao Estado vencidos independentemente do ano civil de execução orçamental a que se destinou aquela Lei do Orçamento, ou ainda que o acórdão do STA que uniformizou a jurisprudência, nos termos referidos, realiza uma interpretação manifestamente inconstitucional da norma do n°3 do art° 40° do DL. n°155/92, de 28 de julho, por violação à norma do art°141° do C.P.A, e aos prazos de declaração de invalidade ou de contencioso nela contidos por violação aos princípios constitucionais da segurança, estabilidade e certeza jurídica que são corolário do Estado de Direito.
Importando referir, no que respeita à questão da retroatividade, que muito embora valha como princípio-regra o da não retroatividade da lei, de harmonia com o disposto no artigo 12° do Código Civil, admite-se a eficácia retroativa quando a mesma lhe seja atribuída, e, por conseguinte, nos termos em que for fixada. Eficácia retroativa que ademais vale no caso por efeito do disposto no artigo 13° do Código Civil, como já vimos, atento o caráter interpretativo da norma em causa, e pelas razões já referidas, que são precisamente as decorrentes da circunstância de a lei interpretativa ao vir consagrar e fixar uma das interpretações possíveis de normas preexistentes com a qual os interessados já podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas. De qualquer forma sempre se diga que a não retroatividade da lei, como princípio, não tem o valor de um princípio constitucional, a não ser no domínio do direito penal (por força do disposto no artigo 29° da Constituição da República Portuguesa), do direito fiscal (por força do disposto no artigo 103° n°3 da Constituição da República Portuguesa) e no domínio dos direitos, liberdades e garantias (por força do disposto no artigo 18° n°s 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, nos casos em que a lei nova restrinja direito, liberdade ou garantia). Pelo que, fora destes domínios, o legislador ordinário não está constitucionalmente impedido de conferir retroatividade às suas leis. Sendo certo, porém, que para além daquelas situações o Tribunal Constitucional tem vindo a entender ser constitucionalmente proibida a retroatividade intolerável por incompatibilidade com o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático (artigo 2° da CRP), aí considerando quer as situações de retroatividade propriamente dita (assim normalmente referenciada pela doutrina), quer as situações em que não havendo propriamente uma aplicação retroativa da lei (à luz dos critérios de aplicação da lei no tempo previstos no artigo 12° do Código Civil), esta introduz alterações com que os cidadãos não podiam razoavelmente contar [Vejam-se neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: nº625/98, de 3-11-98, proferido no processo n.° 816/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 41.°, página 293; n.°684/98, de 15-12-98, proferido no processo n°638/97; n°160/00, de 22-3-2000, proferido no processo n.° 843/98, publicado no Diário da República, II Série, de 10-10-2000; n°109/02, de 5-3-2002, proferido no processo n.°381/01; n.°128/02, de 14-3-2002, proferido no processo n°382/01.] Situação que todavia não ocorre nos presentes autos.
Não sendo de concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa nem da interpretação que dela é feita no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n°4/2008, de 05-06-2008 do Supremo Tribunal Administrativo (publicado no Diário da República, 1ª Série, n°199, de 14-10-2009), não se impõe assim afastá-la na decisão do presente caso.
O que, pelos fundamentos vertidos naquele Acórdão e pelas razões já expostas, conduz à improcedência da presente ação, não se anulando o impugnado Despacho n°86/2005 do Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira.
O que consequentemente conduz à improcedência dos demais pedidos formulados pelas Autoras, atenta a sua dependência daquele pedido impugnatório. (...)”.
Inconformados, os recorrentes sustentam, nos termos das alegações supra transcritas, que a sentença recorrida viola os artigos 140º, nº1, al.b), 141º, nºs 1 e 2 do CPA, os artigos 12º nº1 e 13º, nº1, 2ª parte do Cód. Civil, e os artigos 2º nºs 2 e 4 e 105º nº1 da CRP, por ser inconstitucional a norma aplicada do artigo 40º nº3 do D.L. nº155/92, de 28 de Julho, introduzida pelo artigo 77º da Lei nº55-B/2004, de 30 de Dezembro, de natureza interpretativa e por não salvaguardar os efeitos já produzidos pelos actos administrativos consolidados.
Salvo o devido respeito, os recorrentes não têm razão, sendo de manter a sentença recorrida. Em primeiro lugar, o facto de o despacho impugnado ter feito apelo ao regime do D.L. nº324/80, de 25 de Agosto, e não ao D.L. nº155/92, que é o diploma aplicável, para ordenar a reposição dos abonos indevidamente recebidos, não torna o acto inválido.
Efectivamente, a reposição é devida à luz do D.L. nº 155/92, de 28 de Julho, em face do qual não poderia deixar de ser ordenada. Por outro lado, e este é o cerne da questão, cumpre sublinhar que a ordem de reposição dos abonos em causa não violou o regime previsto no artigo 141º do Cód. Proc. Administrativo, que regula a revogação de actos constitutivos.
Na verdade, e como se consignou na sentença recorrida, com o apoio no Ac. STA nº4/2008, de 05.06.2008, rectificado pelo Ac. de 22.01.2009: “O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do artigo 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro. O artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro: “ O artigo 40º do Dec-Lei nº155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redacção, tendo o nº3 ora introduzido natureza interpretativa”.
Ora, o nº3 do artigo 40º do D.L. nº155/92 prescreve que:“O disposto no nº1 não é prejudicado pelo estatuído no artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº442/91, de 15 de Novembro”
À luz destas disposições, não se mostra inconstitucional a norma do artigo 77º da Lei nº55-B/2004, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento Geral de Estado para 2005), conforme foi esclarecido pelo Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº4/2008, de 05.06.2008, do Supremo Tribunal Administrativo, parcialmente transcrito na sentença recorrida (fls.11 e seguintes).
Entendemos, assim, e sem necessidade de mais amplas considerações, que a sentença recorrida é de manter na ordem jurídica.
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3. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelas recorrentes em ambas as instâncias.
Lisboa, 10.05.012
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira