| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
... , com sinais nos autos, inconformado com o Acórdão do TAF de Almada, de 13 de Junho de 2013, que após convolação das providências antecipatórias requeridas contra a deliberação do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas de Vale de Milhaços, de 10 de Abril de 2013, , nos termos do artigo 121º do CPTA, julgou improcedente a ação principal por si intentada, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“ PRIMEIRA
A decisão sob recurso foi tomada sem que o Recorrente tenha sido notificado da contestação apresentada pelo então Réu Ministério da Educação e sem que lhe tivesse sido concedida a possibilidade de se pronunciar sobre a excepção ali invocada, com violação do art.º 493.º do C.P.C., tendo-lhe sido negado o direito ao contraditório, consagrado na lei e na Constituição, designadamente no art.º 3.º, n.ºs 3 e 4, do C.P.C., e artºs 13.º e 20.º n.º 4, da C.R.P.
SEGUNDA
No que concerne à decisão em si e uma vez que estiveram presentes na reunião, 15 (quinze) dos 21 (vinte e um ) membros do conselho geral, isto é, um número de membros do conselho geral superior ao quórum exigido pelo n.º 3 do artº 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012 (maioria absoluta de membros), e o resultado da votação do ora Recorrente foi de 7 (sete) votos favoráveis, 4 (quatro) votos contra e 4 (quatro) votos em branco, (os quias são expurgados da contagem), o Recorrente obteve a maioria absoluta dos votos dos membros presentes à reunião, exigida pelo n.º 1, do art.º 25.º do CPA, que ali se aplica subsidiariamente por força do art.º 68.º do Decreto – Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho, pelo que deveria ter sido reconduzido.
TERCEIRA
Tanto o n.º 3 do art.º 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012, como o n.º 3 do art.º 97.º do Regulamento Interno do Agrupamento, estabelecem apenas o quórum necessário para proceder à deliberação de recondução ou não recondução do director, exigindo a presença de pelo menos onze dos vinte e um membros do conselho geral, o que se justifica, na medida em que o citado DL apenas prevê para a recondução do director, uma votação. Não se prevê ali uma segunda volta, contrariamente ao que sucede na eleição para director, prevista no seu art.º 23.º, n.ºs 1 e 2.
QUARTA
Se o legislador não se referiu ali à maioria absoluta dos votos dos membros do conselho geral em efectividade de funções, mas sim e apenas à maioria absoluta dos membros do conselho geral, foi porque não quis, não porque disse menos do que queria dizer.
QUINTA
Em parte alguma do n.º 3 do art.º 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho ou do n.º 3 do art.º 97.º do regulamento, se fala em maioria absoluta de votos, convindo não perder de vista que a interpretação da lei não se cinge à sua letra, como bem ilustra o art.º 9.º, n.º 2, do Código Civil..
SEXTA
O Tribunal a quo parece ignorar também que a regra contida no n.º 1, do art.º 22.º do CPA, que ali elenca, pode ser afastada pelo seu n.º 2, (estranhamente não elencado), enquanto a dos preceitos a que vimos fazendo referência não pode, pelo que não colhe o que a dado passo se diz no parágrafo 7.º a fls. 81, quando o Tribunal a quo se debruça sobre o efeito útil do n.º 3, do art.º 25.º do diploma legal em apreço, pretendendo comparar o incomparável.
SÉTIMA
O efeito útil do n.º 3, do art.º 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012 é mais que evidente, posto que havendo apenas a possibilidade de uma votação, a mesma só pode ter lugar, se estiver presente na reunião do conselho geral a esse fim destinada, “(…) a maioria absoluta dos membros do conselho geral em efectividade de funções, (…)”, ou seja, desde que esteja reunido o quórum ali exigido.
OITAVA
Quando o Acórdão se refere à letra e a ratio da lei omite que, por força do art.º 68.ºdo Decreto – Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho, o estatuído no n.º 1, do art.º 25.º do CPA, é subsidiariamente aplicável ao caso.
NONA
Assim sendo e dado que esteve reunido o quórum geral exigido pelo n.º 3, do art.º 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho e que o Recorrente alcançou ali a maioria absoluta dos votos validamente expressos, (n.º 1, do art.º 25.º do CPA), não passa de um mero exercício de pura especulação o que se contém no n.º 2 parágrafo de fls., 83.
DÉCIMA
Estando o Recorrente de acordo quanto ao ínsito no terceiro parágrafo de fls., 83, cumpre em todo o caso sublinhar que o Tribunal não pode substituir-se ao legislador acrescentando à letra da lei, expressões que nela não existem. Não pode nessa medida, sob pena de subversão do n.º 2, art.º 9.º do Código Civil, vir dizer-se como o faz o Acórdão recorrido, que a deliberação de recondução do director é tomada por maioria absoluta de onze dos vinte e um votos dos membros do conselho geral, quando na realidade a redacção do n .º 3, do art.º 25.º do Decreto – Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho apenas diz e tão só, que “A decisão de recondução do director é tomada por maioria absoluta dos membros do conselho geral em efectividade de funções (…)”.
DÉCIMA PRIMEIRA
A deliberação m crise, é manifestamente contrária à lei e aos regulamentos, padecendo do vicio de violação de lei por mor da patente violação dos normativos já elencados, que a inquinam, bem como aos actos dela consequentes, do vício invalidante mais grave, a que aludem os nºs 1 e 2, alínea g), alínea i), todos do art.º 133.º do CPA.
DÉCIMA SEGUNDA
Assim sendo e sempre com o devido respeito, é patente o erro de julgamento no Acórdão recorrido, por mor de uma errónea aplicação do direito aos factos dados como
provados, devendo o mesmo, ao invés do que sucedeu, ter considerado a acção procedente por provada, condenado o Réu em todos os pedidos, nele se incluindo o deferimento de aplicação de sanção pecuniária compulsória.”
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O ora Recorrido Ministério da Educação contra alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmado o Acórdão recorrido.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante do Acórdão recorrido, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no atual artigo 663º nº 6 do Código de Processo Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do Acórdão do TAF de Almada que, após convolação das providências antecipatórias requeridas contra a deliberação do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas de Vale de Milhaços, de 10 de Abril de 2013, nos termos do artigo 121º do CPTA, julgou improcedente a ação principal intentada pelo ora Recorrente.
I – DA NULIDADE DO ACÓRDÃO A QUO
Na conclusão 1.) da sua alegação o Recorrente veio invocar que não foi notificado da contestação apresentada pela entidade recorrida, tendo-lhe sido negado o direito do contraditório, nomeadamente em relação à exceção ali suscitada – o da inidoneidade do meio processual.
Não obstante, de seguida, veio afirmar que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre a referida exceção nem dela podia conhecer, para depois, concluir pela nulidade do Acórdão em crise por entender que no mesmo foram conhecidas questões de que não poderia tomar conhecimento, violando assim o disposto no artigo 668º nº 1 al. d) do Código de Processo Civil.
Analisemos a questão.
Desde logo, não fica claro da argumentação aduzida pela Recorrente sobre que questões tomou conhecimento o Tribunal a quo e de que não poderia tomar conhecimento. Ou seja, ficou por clarificar se a nulidade do Acórdão resulta de não ter sido emitida pronuncia por uma exceção que não foi conhecida pelo tribunal, ou se vem reconhecer, a
posteriori, ter a Recorrente lançado mão de meios processuais inidóneos (providência cautelar e ação administrativa especial em vez de contencioso eleitoral) e que, por conseguinte, o tribunal a quo nunca poderia ter conhecido do mérito da causa, com a consequente absolvição da entidade recorrida da instância, conforme decorre do nº 2 do artigo 493º do Código de Processo Civil.
Porém, independentemente disso, importa salientar que o Acórdão em crise surgiu na sequência do despacho proferido pela Mma. Juiz do Tribunal a quo , datado de 7 de Junho de 2013, que considerou que “O presente processo cautelar contém os elementos necessários à prolação da decisão final sobre o mérito da causa, quer no que concerne à alegação das partes apresentada nos articulados iniciais, quer quanto à prova junta aos autos de natureza documental”.
Mais pode ler-se no referido despacho que é deferido “o requerimento de antecipação do juízo da causa principal que transita sob a acção administrativa especial nº 443/13.0 BEALM a conhecer na presente providência cautelar, que passa a tramitar como meio processual de tutela final urgente.”
Por conseguinte, o citado despacho atentou ao pedido do então requerente e, nos termos do nº 1 do artigo 121º do CPTA, operou uma convolação do processo cautelar em processo principal (cfr. a propósito MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA, in COMENTÁRIO AO CPTA, 2010, 3ª ed. , pag. 820).
Com efeito, para que a referida decisão pudesse ser proferida bastaria que estivessem reunidas duas condições essenciais : que existisse manifesta urgência na resolução definitiva do caso e, ouvidas as partes, que “o tribunal se sentisse em condições de decidir a questão de fundo, por dispor de todos os elementos necessários para o efeito” – cfr. Acórdão do TCAS de 20 de Maio de 2010, in Rec. 6050/10.
Ora, no caso em apreço, encontravam-se reunidos os dois requisitos essenciais para que o tribunal pudesse ter proferido o referido despacho.
E, destarte, as consequências decorrentes da referida convolação são as seguintes:
a) O processo permanece sob o regime de tramitação urgente, em consonância com a situação substantiva de urgência prevista no nº 1 do artigo 121º do CPTA;
b) O objeto da causa principal que se impõe conhecer é aquele que decorre do articulado inicial cautelar que, por convolação do meio adjetivo, assume a natureza de petição inicial do meio de tutela final urgente (cfr. a propósito o citado Acórdão deste TCAS de 20 de Maio de 2010 in Proc. nº 6050/10).
Sucede que no caso sub judice a entidade requerida não invocou qualquer exceção dilatória quando apresentou a sua oposição às providências cautelares requeridas, pelo que, necessariamente, não tendo o tribunal a quo entendido estar em presença de uma situação de inidoneidade do meio processual empregue pela requerente, não tinha que proceder à sua notificação para efeitos de pronúncia.
Acresce que o despacho proferido em 7 de Junho de 2013, de forma inequívoca, consagrou que o processo cautelar continha todos os elementos necessários para que pudesse ser proferida decisão final sobre o mérito da causa.
Assim, a decisão de antecipar o juízo da causa principal era suscetível de impugnação nos termos gerais, conforme decorre do disposto no nº 2 do artigo 121º do CPTA, pelo que podia o recorrente ter impugnado o referido despacho de 7 de Junho de 2013, o que não fez
(pese embora a interposição do presente recurso), pelo que o mesmo transitou em julgado nos termos consagrados no nº 1 do artigo 672º do Código de Processo Civil.
Concluímos do exposto que o Acórdão em crise não padece da invocada nulidade pelo Recorrente, pelo que necessariamente improcede a conclusão a ela atinente.
II – QUANTO AO MÉRITO DO DECIDIDO NO TRIBUNAL A QUO
Nas demais conclusões da sua alegação, o Recorrente veio invocar erro de julgamento designadamente no que concerne ao nº 3 do artigo 25º do Decreto – Lei nº 75/2008, de 22 de Abril, republicado pelo Decreto – Lei nº 137/2012, de 2 de Julho e do artigo 25º do CPA e do artigo 9º do Código Civil.
No essencial o Acórdão em crise entendeu que no nº 3 do artigo 25º do Decreto – Lei nº 75/2008, com a redação conferida pelo Decreto – Lei nº 137/2012, de 2 de Julho, o legislador pretendeu fixar a maioria legalmente exigida para que o Conselho Geral pudesse proceder à recondução do Diretor. E uma vez que o Recorrente apenas obteve 7 votos favoráveis e não os 11 votos que a lei e o regulamento interno exigem para que se verifique a recondução naquele cargo, concluiu que as deliberações do Conselho Geral de 10 de Abril de 2013, que assim entenderam, estão conformes á lei e aos regulamentos, e em consonância julgou improcedente a ação.
Veio o Recorrente discordar deste entendimento ao alegar, em síntese, que para a recondução ao lugar de Diretor seria apenas necessário “a maioria simples dos votos validamente expressos” invocando a propósito o nº
1 do artigo 25º do CPA, aplicável em se entender ao caso sub judice, por força da remissão prevista no artigo 68º do Decreto – Lei nº 137/2012, o qual tem como epígrafe “A maioria exigida nas deliberações”.
Analisemos a questão, manifestando desde já a nossa sintonia com a posição assumida no Acórdão a quo que contraria evidentemente a tese defendida pelo Recorrente.
A propósito da interpretação da lei dispõe o artigo 9º nº 1 do Código Civil que: “ A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento do legislador, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas em que é aplicada”.
Por seu turno, o nº 2 do artigo 9º do Código Civil salienta que: “ Não pode, porém, ser considerado pelo interprete que não tenha na lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.
E, por ultimo, o nº 3 do mesmo artigo 9º do Código Civil dispõe que : “ Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o pensamento em termos adequados.”
Em anotação ao referido artigo 9º do Código Civil PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA in CÓDIGO CIVIL ANOTADO referem que “ O facto de o artigo afirmar que a reconstituição do pensamento legislativo deve fazer-se a partir dos textos não significa, de modo nenhum, que o interprete não possa ou não deva socorrer-se de outros elementos para esse efeito, nomeadamente do espírito da lei (mens legis)”.
Importa pois precisar o conceito de quórum para as deliberações dos órgãos colegiais da Administração Publica em causa, ou seja, levar em consideração o entendimento consagrado no artigo 22º do CPA, do qual decorre o seguinte:
“1 – Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente o numero legal dos seus membros com direito a voto;
2 – Sempre que não se disponha de forma diferente, não se verificando na primeira convocação o quórum previsto no numero anterior, será convocada nova reunião, com intervalo de, pelo menos, vinte e quatro horas, prevendo-se nessa convocação que o órgão delibere desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito a voto, em numero não inferior a três.”
Tal dispositivo legal define concretamente o que deve ser entendido por quórum deliberativo em cada uma das situações.
Assim, de acordo com a previsão legalmente consagrada no CPTA, quórum consiste no número mínimo de membros do órgão com direito a voto que tem de estar presente para que uma deliberação do órgão colegial seja válida.
E, regra geral, quórum deliberativo corresponde à necessidade de presença da maioria do número legal dos membros com direito a voto dos órgãos colegiais como condição da validade da tomada de decisões.
Sucede que no referido nº 3 do artigo 25º do Decreto – Lei nº 75/2008, de 22 de Abril, republicado pelo Decreto – Lei nº 137/2012, de 2 de Julho, não se faz qualquer alusão aos termos presença/presentes, sendo o enfoque da lei dirigido no sentido de estabelecer a maioria legalmente exigida para se proceder à aprovação da recondução do Diretor. Ou seja, o citado diploma não contém qualquer disposição legal que consagre o quórum legalmente exigido para as reuniões dos órgãos de escolas e escolas não agrupadas.
Tal não se justificaria contudo na medida em que as disposições do CPA se aplicam “a todos os órgãos ad Administração Publica, que no desempenho da actividade administrativa de gestão publica, estabeleçam relações com os particulares, bem como aos actos em matéria administrativa praticados pelos órgãos do Estado que,
embora não integrados na Administração Publica, desenvolvem funções materialmente administrativas”, conforme estatui o nº 1 do artigo 2º do CPA.
Por isso mesmo, o artigo 68º do Decreto – Lei nº 75/2008 remete expressamente para o Código de Procedimento Administrativo.
Deste modo, ao contrário do que sucede no processo de eleição do Diretor, previsto no artigo 23º do Decreto – Lei nº 75/2008 , o qual é precedido de procedimento concursal, envolvendo uma seleção de candidatos nos termos dos artigos 21º a 22º-B daquele diploma, a recondução é um processo simples de confirmação do Diretor em exercício, de forma a permitir-lhe renovar o respetivo mandato.
Assim, o legislador entendeu não utilizar a expressão “maioria absoluta dos votos dos membros do Conselho Geral em efectividade de funções” como sucede relativamente à eleição do Diretor prevista no artigo 23º citado.
Por conseguinte, estando aqui em causa a recondução do lugar de Diretor, cuja capacidade de desempenho do candidato ao cargo é objeto de reconhecimento pela comunidade escolar educativa, o legislador procurou salvaguardar o principio da prossecução do interesse público, vindo exigir que 50% mais um dos membros do Conselho Geral em efetividade de funções aprovem a sua continuidade no cargo sem necessidade de prévia submissão a novo procedimento concursal para o devido efeito.
Destarte, para que tivesse sido aprovada a recondução do aqui Recorrente era mister que mais de metade dos membros do Conselho Geral em efetividade de funções tivesse votado sim, o que no caso sub judice representava 11 votos favoráveis.
Nesse sentido o Acórdão recorrido considerou que o legislador “ Ao determinar o universo de referencia da decisão por maioria absoluta, alude, inequivocamente, a que a decisão por maioria absoluta, afere-se em relação ao universo
dos “ membros do Conselho Geral em efetividade de funções”, e não em relação ao universo dos “ membros do Conselho Geral presentes em determinada reunião”, ou seja, o sentido inequívoco da norma, apelando ao seu espirito, é que a decisão é tomada pela maioria de 11 (onze) num universo de 21 (vinte e um ) membros do Conselho Geral em efetividade de funções e não em relação ao número de membros do Conselho Geral presentes em determinada reunião respeitado o quórum deliberativo.”
Ora, no caso em apreço, apenas 7 dos membros efetivos do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas do Vale de Milhaços votaram a favor da recondução do Diretor, pelo que, nos termos do nº 3 do artigo 25º do Decreto – Lei nº 75/2008, republicado pelo Decreto – Lei nº 137/2012, de 2 de Julho, o Recorrente não obteve a maioria legalmente exigida para o efeito.
Forçosamente, tal como foi igualmente decidido no Acórdão em crise, face ao disposto no nº 5 do artigo 25º do Decreto - Lei nº 75/2008, e no nº 5 do artigo 97º do Regulamento interno do Agrupamento de Escolas do Vale de Milhaços impunha-se deliberar sobre a abertura do procedimento concursal para preenchimento do cargo de Diretor na medida em que o referido “procedimento concursal é obrigatório, urgente e de interesse publico”.
Em face do que ficou exposto, improcedem todas as conclusões da alegação do Recorrente, sendo de negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar o Acórdão recorrido que julgou “improcedente por não provada a ação e absolver o Réu de todos os pedidos bem como indeferir o requerimento de aplicação de sanção pecuniária acessória”.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar o Acórdão recorrido.
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Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 10 de Outubro de 2013
ANTÓNIO VASCONCELOS
PAULO GOUVEIA
COELHO DA CUNHA |
