| Decisão Texto Integral: | O Município do Porto, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto que julgou procedente a oposição à execução deduzida por Comércio Indústria e Associados, AS contra a cobrança coerciva de 210 028$00 de taxa de ocupação do domínio público, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
1. A Oponente alega factos que respeitam à legalidade em concreto da dívida exequenda, que não constituem, nos termos da alínea h) do n.° 1 do art. 204.° do CPPT, fundamento de oposição, sendo certo que, no caso, a lei assegura meio judicial de impugnação que a Oponente deduziu com os mesmos fundamentos da presente oposição (Proc. 1/97, 2a. Secção, 3.° Juízo do Tribunal Tributário de 1a. Instância do Porto).
2. Como se decidiu no Ac. do STA de 2/05/1991, publicado no Apêndice do Diário da República de 30/09/1993, pág. 468, "Só a ilegalidade em abstracto é fundamento de oposição. Tendo uma taxa o seu fundamento legal num diploma, a eventual irregularidade na aprovação de um regulamento local não integra aquele fundamento."
3. Ora, a douta Sentença declarou a inconstitucionalidade do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças publicada na II Série do Diário da República, n.° 61, de 12 de Março de 1996, por falta de indicação de lei habilitante, julgando provada e procedente a oposição.
4. Porém, tal questão - a da ilegalidade do acto por aplicação de norma inconstitucional - não foi suscitada pela impugnante nem no presente processo de oposição, nem no processo de impugnação judicial supra referido que deduziu.
5. Não respeitando a direitos, liberdades e garantias - art. 133.°, n.° 2, alínea d) do CPA -, e tratando-se de inconstitucionalidade meramente formal, susceptível de sanação, o vício de violação de lei em causa acarreta mera anulabilidade do acto de liquidação - cfr. Acórdão do STA de 30/11/1994 (R. 17357), publicado in Acs. Doutrinais do STA 400, 437; e na doutrina, J.J. Gomes Canotilho, in "Direito Constitucional e Teoria da Constituição", 5a. Edição, Almedina Coimbra, pág. 930 e 931;
6. Os vícios do acto que conduzem à anulabilidade não são do conhecimento oficioso e como tal teria de ser aquele vício expressamente invocado pela impugnante nos termos da legislação reguladora do contencioso tributário - arts. 99.° e segts do CPPT e n.° 2 do art. 136.° do CPA. - cfr. J.J. Gomes Canotilho, obra supra citada, pág. 941 e Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, "Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado", 2a. edição, Almedina , pág. 661, anotação IV ao art. 136.°)
7. Ao apreciar questão que não devia conhecer, a douta Sentença violou o princípio do contraditório e entre outros o art. 125.°/1 do Código de Processo e Procedimento Tributário e, ex vi alínea e) do art. 2.° do citado Código, os arts. 660.°/2 e 3.°/1 e 3 do Código de Processo Civil, pelo que é nula.
8. A douta Sentença errou também na fundamentação de direito por remissão para o Acórdão do Tribunal Constitucional 1/94, o qual não se pronunciou sobre a questão da inconstitucionalidade formal do Regulamento da Câmara Municipal do Porto - art. 115.° da CRP - Doe. 1.
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A Recorrida contra-alegou, sustentando a bondade da decisão. Cfr. fls. 260/261.
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O EMMP junto deste TCA emitiu parecer no sentido que se transcreve:
1. A douta sentença recorrida decidiu que o Regulamento da Tabela das Taxas e Licenças, aplicado para liquidação da quantia exequenda, enferma de inconstitucionalidade orgânica por falta de lei habilitante e, por isso, julgou provada e procedente a oposição (artº 286º al. a) do CPT), considerando “prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos”.
2. Areferida questão da inconstitucionalidade do Regulamento não foi suscitada pela oponente, sendo certo que tal vício apenas pode determinar a mera anulabilidade da liquidação, porquanto não versa sobre direitos, liberdades e garantias (cfr, artº 133º do CPA), conforme constitui jurisprudência pacífica dos nossos Tribunais Superiores.
3. Porque nada foi alegado na petição inicial pela oponente nesse sentido, a eventual inconstitucionalidade formal não é susceptível de ser conhecida oficiosamente, pelo que a douta sentença enferma de nulidade por excesso de pronúncia já que se conheceu de questão não suscitada pelas partes e de que não deveria ter conhecimento oficiosamente – cfr. artºs. 125º nº 1 do CPT e 660º nº 2 do CPC.
4. Assim, somos de parecer que o recurso da C. M. Do Porto merece provimento, devendo ser revogada a douta sentença recorrida, ordenando-se a remessa dos autos ao Tribunal de 1ª Instância para apreciação e julgamento da oposição por outro fundamento que não seja o invocado vício de inconstitucionalidade formal do Regulamento em causa.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A impugnante procedeu à construção de um prédio urbano sito na Av. Fernão de Magalhães, Campo 24 de Agosto e R. Santos Pousada ao abrigo da licença de construção n° 90/91, renovada e aditada pelo1 alvará de licença n° 117;
2. Até Maio de 1994 a impugnante ocupou parcelas de domínio público municipal nas imediações da referida construção com tapumes que impediam o acesso do público à obra evitando que daí fossem retirados materiais e garantindo a segurança das pessoas que passavam junto à obra ;
3. Essa ocupação não foi objecto de prévio licenciamento pelo que, constatada a ocupação pelos serviços de fiscalização da Câmara Municipal do Porto, foi liquidada a taxa de ocupação no valor global de 210 000$00, calculada pela forma indicada a fls. 168 destes autos, aqui dada como reproduzida;
4. As referidas taxas foram liquidadas em aplicação do Regulamento para liquidação e cobrança das taxas e licenças do Município e Tabele de Taxas e Licenças, com as alterações introduzidas pelos editais 9/94 e 8/93 ;
5. O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado na II série do Diário da República, n° 61, de 12 de Março de 1996 ;
6. Para cobrança coerciva do montante liquidado foi instaurado o processo de execução fiscal n° 140/96
7. A presente oposição foi instaurada em 16 de Abril de 1996.
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito adjectivo por excesso de pronúncia em matéria não acessível a conhecimento oficioso, sendo, por isso, nula, cfr. conclusões de recurso sob os ítens 1 a 8.
A sentença recorrida conheceu oficiosamente da inconstitucionalidade formal do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças de 12.3.1996 do Município do Porto, com fundamento na inexistência de lei habilitante e consequente violação do artº 115º nº 7 da CRP, actual artº 112º nº 8 pela 5ª revisão constitucional, Lei nº 1/2001 de 12.12.01 tendo, em nosso critério, permissão adjectiva para o efeito, pelas razões de direito que a seguir se expõem, por transcrição doutrinária de JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário - Anotado, Vislis, 2ª edição, págs.884/887:
“(..)
5 — Em geral, os vícios dos actos tributários, como da generalidade dos actos administrativos, só podem ser conhecidos oficiosamente nos casos em que estão legalmente qualificados como geradores de nulidade, qualificação esta que é excepcional, pois, na falta de disposição legal que a atribua, os vícios daqueles actos constituem meras anulabilidades, cujo conhecimento só pode fazer-se na sequência de arguição dos interessados, a efectivar nos prazos previstos na lei (aro. 133.° a 136.° do C.PA). C097)
Tem sido discutido no Supremo Tribunal Administrativo se os vícios de violação de lei constitucional ou comunitária são ou não de conhecimento oficioso, sendo maioritária a jurisprudência no sentido de esses vícios só serão geradores de nulidade, no que concerne a violação de normas constitucionais, quando estiver em causa a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, em sintonia com o preceituado no art. 133.°, n.° 2, alínea d), do C.PA.
Porém, independentemente de ser ou não essa a solução adequada no âmbito do direito administrativo geral, ela necessita de uma reapreciação no domínio do direito tributário.
6 — Desde logo, a própria alínea a) do n.° l deste art. 204.°, demonstra que o acto tributário que aplica uma norma inconstitucional, a não ser nulo, não será também meramente anulável, à face do regime legal previsto no CPA.
Na verdade, de harmonia com o preceituado no n.° 2 do art. 136.° do C.PA, adaptado ao contencioso tributário, o acto anulável é susceptível de impugnação perante os tribunais nos termos da legislação reguladora do respectivo contencioso, a deduzir nos prazos legais. Decorridos esses prazos, o acto deixa de poder ser impugnado com base nos vícios qualificados como anulabilidade.
Ora, não é isso que acontece com os casos, enquadráveis na alínea a) do n.° l deste art. 204.°, pois, mesmo que o interessado, notificado do acto de liquidação, não o impugne tempestivamente, não ficará impedido de discutir no processo de oposição as questões de ilegalidade abstracta da liquidação, ficando apenas impedido de discutir a legalidade em concreto, relativa a vícios geradores de anulabilidade.
Esta solução jurídica só se pode explicar por os vícios constitutivos de ilegalidade abstracta da liquidação não estarem sujeitos ao regime da mera anulabilidade, pois se assim fosse, decorrido o prazo legal de impugnação contenciosa, os interessados estariam definitivamente impedidos de discutirem a sua legalidade.
Por outro lado, é inequívoco que nestes casos de ilegalidade abstracta, o fundamento da oposição prende-se com a própria legalidade do acto e com a sua validade, não radicando em qualquer circunstância exterior e posterior a este, susceptível de afectar apenas a exigibilidade da obrigação tributária criada pelo acto.
À face do CPA, nestes casos de ilegalidade abstracta, não se estará perante situações qualificáveis como de nulidade por não se tratar de situações em que faltam os requisitos essenciais do acto ou em que a ler comine expressamente1 essa forma de invalidade (artº. 133º do CPA).
No entanto, embora no art: 135.° do C.PA se refira que são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção, também não se tratará de casos de anulabilidade, pois o regime legal aplicável não é o próprio desta categoria de invalidade, aí previsto.
Aliás, os referidos ara. 133.° e 135.° do C.PA não se podem interpretar como estabelecendo uma qualificação exaustiva das sanções aplicáveis aos vícios dos actos administrativos e tributários, o que ressalta, desde logo, do facto de o próprio C.PA e este C.P.P.T. preverem a possibilidade de actos considerados como inexistentes, como se referiu.
Por isso, deverá entender-se que, no mínimo, naqueles casos de ilegalidade abstracta se está perante situações em que há uma invalidade mista, invocável pelos interessados para além dos prazos de impugnação contenciosa dos actos anuláveis, pelo menos até ao termo do prazo para deduzir oposição à execução fiscal.
Por outro lado, no n.° 3 do art. 103." da C.R.P., na redacção de 1997, estabelece-se, no que aqui interessa, que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição. Esta norma tem vindo a ser interpretada como consagrando, um direito de resistência relativamente a actuações ilegais da Administração.
O direito de resistência é constitucionalmente reconhecido apenas relativamente a direitos fundamentais (art. 21.° da C.R.P.), pelo que a previsão do direito de resistência relativamente ao direito de não pagar impostos não criados nos termos da Constituição, não pode deixar de considerar-se uma consequência da equiparação deste direito aos direitos incluídos no Título II deste diploma fundamental, referente aos «direitos, liberdades e garantias».
Se é assim, este direito de não ser obrigado a pagar impostos não criados nos termos da
Constituição vincula as entidades públicas e privadas, de harmonia com o preceituado no art. 18.°, n.º l, da C.R.P.
Esta vinculação, de que emana um dever de todas as entidades públicas obstarem a que alguém alguém seja obrigado a pagar impostos não criados nos termos previstos na Constituição, supõe o conhecimento oficioso dos vícios relativos à forma de criação dos impostos, designadamente os vícios que seriam susceptíveis de constituir situações de inconstitucionalidade orgânica e dos diplomas que os prevêem, mas que, por força desta norma constitucional, passam a ser também situações de inconstitucionalidade material.
Por outro lado, o direito de resistência não é assegurado contra actos meramente anuláveis, mas apenas contra os actos nulos.
Com efeito, os actos meramente anuláveis, até à declaração de anulação produzem todas os seus efeitos, sendo eficazes e obrigatórios, pelo que não há direito de resistência passiva em relação à sua execução forçada, direito este que é reconhecido relativamente a actos nulos.
Por isso, na atribuição constitucional do direito de resistência relativamente a impostos não criados nos termos da C.R.P., deverá ver-se um sinal de que o vício que afecta o acto que aplica a norma inconstitucional relativa à criação de impostos não será a mera anulabilidade, sendo antes um vício que, se não é uma pura nulidade, tem pontos comuns com esta categoria de vícios.
7 — Porém, existindo esta possibilidade de conhecimento oficioso dos vícios atinentes à forma de criação dos impostos, ela não poderá restringir-se aos vícios que em princípio seriam de susceptíveis de serem qualificados como de inconstitucionalidade orgânica ou formal que são qualificáveis como de inconstitucionalidade material por força da norma do n.° 3 do art. 103.°.
Com efeito, por força do preceituado no art. 79.°-C da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, nos processos de fiscalização concreta da inconstitucionalidade, os poderes de cognição do Tribunal Constitucional são limitados ao julgamento da norma ou normas que a decisão recorrida tenha aplicado ou recusado aplicar, cuja constitucionalidade ou ilegalidade é discutida, mas, relativamente a essas normas tal julgamento pode ser feito com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada.
Isto é, mesmo que o oponente tenha invocado na petição apenas um determinado vício de inconstitucionalidade orgânica, num recurso de inconstitucionalidade que suba ao Tribunal Constitucional para apreciação da inconstitucionalidade dessas normas não está esse Tribunal impedido de apreciar a existência de outros vícios de inconstitucionalidade.
Ora, se isto é assim, para o Tribunal Constitucional, em recurso jurisdicional, terá de sê-lo também para os tribunais que intervêm como instâncias no julgamento das referidas questões de constitucionalidade, pois os recursos jurisdicionais, como também é o recurso para o Tribunal Constitucional em matéria de inconstitucionalidade, destinam-se a apreciar a correcção das decisões recorridas, para além de questões de conhecimento oficioso, pelo que não seria compreensível que os tribunais de recurso tivessem poderes de cognição mais dilatados do que os tribunais que intervêm como instâncias.
Assim, é de concluir que, mesmo que se entenda que os vícios de violação de lei constitucional por actos tributários só podem ser conhecidos pelos tribunais na sequência de arguição pelos interessados (quando não se estiver perante casos qualificáveis como de nulidade à face do art. 133.° do C.P.A.) a arguição permitirá aos tribunais apreciar a legalidade constitucional das normas aplicadas no acto sem qualquer vinculação às questões colocadas. (..)”
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Com respaldo na posição doutrinária supra, improcedem as questões de recurso suscitadas pelo Município ora Recorrente.
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Pelo exposto acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem tributação.
Lisboa, 29.4.2003.
(Cristina Santos) ...........................................................................................................
(Gomes Correia) .......................................................................................................…
(Casimiro Gonçalves) .................................................................................................. |
